Đề tài Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh

Nội dung text: Đề tài Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh

1. i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản luận án là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các tư liệu, tài liệu được sử dụng trong luận án có nguồn dẫn rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi. TÁC GIẢ LUẬN ÁN
2. ii MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan i Mục lục ii Danh mục ký hiệu các chữ viết tắt v Danh mục bảng biểu, sơ đồ, đồ thị vi MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 13 1.1. Khái quát về chi ngân sách nhà nước 13 1.1.1. Ngân sách nhà nước 13 1.1.2. Chi ngân sách nhà nước 14 1.2. Lý luận chung về quản lý chi ngân sách nhà nước 22 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 22 1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước 30 1.2.3. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 33 1.2.4. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước 41 1.3. Tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách nhà nước ở địa phương 47 1.4. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước ở các nước và địa phương 51 1.4.1. Kinh nghiệm cải cách chi tiêu công ở các nước OECD 51 1.4.2. Kinh nghiệm đổi mới quản lý chi ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra và khuôn khổ chi tiêu trung hạn của các nước phát triển 56 1.4.3. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước của một số địa phương 59 1.4.4. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Hà Tĩnh 62 Kết luận chương 1 67 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH 68 2.1. Tổng quan về tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 68
3. iii 2.1.1. Tổng quan về tình hình kinh tế 68 2.1.2. Tổng quan về tình hình xã hội 72 2.2. Thực trạng quản lý chi thường xuyên Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 74 2.2.1. Quản lý lập dự toán chi ngân sách thường xuyên giai đoạn 2004 - 2012 75 2.2.2. Quản lý chấp hành dự toán chi ngân sách thường xuyên giai đoạn 2004 - 2012 78 2.2.3. Quản lý quyết toán chi ngân sách thường xuyên giai đoạn 2004 - 2012 93 2.3. Thực trạng quản lý chi đầu tư phát triển giai đoạn 2004 - 2012 95 2.3.1. Lập và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản 99 2.3.2. Cấp phát thanh toán vốn đầu tư đối với các công trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn ngân sách nhà nước 102 2.3.3. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản 104 2.4. Thực trạng kiểm soát chi ngân sách qua kho bạc nhà nước 105 2.5. Đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 114 2.5.1. Kết quả đạt được 114 2.5.2. Hạn chế 120 2.5.3. Nguyên nhân của những hạn chế 131 Kết luận chương 2 136 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HÀ TĨNH 138 3.1. Định hướng, mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh HàTĩnh 138 3.1.1. Bối cảnh và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020 138 3.1.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh 142 3.1.3. Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh 143 3.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Hà Tĩnh đến năm 2020 144
4. iv 3.2.1. Lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra, các mục tiêu phát triển KT-XH và các hoạt động cần triển khai để phân bổ tối ưu nguồn lực tài chính địa phương 145 3.2.2. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi thường xuyên 147 3.2.3. Các giải pháp hoàn thiện quản lý chi đầu tư phát triển 156 3.2.4. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ, định mức chi ngân sách nhà nước 160 3.2.5. Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) hướng theo kết quả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách 163 3.2.6. Các giải pháp hỗ trợ khác 170 3.3. Điều kiện thực hiện 173 3.3.1. Đổi mới tư duy quản lý chi ngân sách nhà nước thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh 173 3.3.2. Các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn 175 3.3.3. Điều kiện về hoàn thiện khung pháp lý 176 3.3.4. Các điều kiện liên quan đến việc thực hiện các định hướng quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 178 Kết luận chương 3 182 KẾT LUẬN 184 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
5. v DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH, HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá ĐTPT Đầu tư phát triển EBT Quỹ ngoài ngân sách ERC Uỷ ban đánh giá chi tiêu công GDP Tổng sản phẩm quốc nội GD-ĐT Giáo dục và đào tạo HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc Nhà nước KH-CN Khoa học và công nghệ KT-XH Kinh tế - xã hội MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTQG Mục tiêu quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương NSĐP Ngân sách địa phương ODA Nguồn vốn hỗ trợ chính thức của nước ngoài OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển PER Đánh giá chi tiêu công PIP Chương trình đầu tư công UNDP Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc UBND Uỷ ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa WB Ngân hàng thế giới
6. vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1: Tổng sản phẩm trong tỉnh 69 Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với GDP 74 Bảng 2.3: Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh 80 Bảng 2.4: Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Hà Tĩnh 81 Bảng 2.5: Tình hình chi sự nghiệp y tế 85 Bảng 2.6: So sánh tình hình thực hiện chi thường xuyên so với dự toán được giao đầu năm 93 Bảng 2.7. Cơ cấu chi ngân sách trong ngân sách địa phương ở tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 95 Bảng 2.8: Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) vốn triển khai so với Nghị quyết HĐND tỉnh 102 Bảng 2.9: Cấp phát thanh toán vốn đầu tư qua kho bạc nhà nước Hà Tĩnh 104 Bảng 2.10: Kết quả thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư 109 DANH MỤC SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra 44 Đồ thị 2.1: Thu ngân sách nội địa thực hiện giai đoạn 2008 - 2012 70 Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi ngân sách và GDP nội tỉnh.75 Đồ thị 2.3: Cơ cấu chi giáo dục đào tạo 81 Đồ thị 2.4: Cơ cấu chi y tế 86 Đồ thị 2.5: Cơ cấu chi quản lý hành chính Nhà nước 89 Đồ thị 2.6: Chi văn hoá thông tin và chi phát thanh truyền hình 92 Đồ thị 2.7: Cơ cấu chi ĐTPT Hà Tĩnh giai đoạn 2004 - 2012 96 Đồ thị 2.8: Chi đầu tư tại các huyện, thị xã, thành phố 97 Đồ thị 2.9: Kế hoạch vốn đầu tư 99 Đồ thị 2.10: Tỷ trọng chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh 117
7. 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ cột, đã và đang diễn ra những thay đổi cơ bản trong lĩnh vực tài chính. Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) đã đánh dấu một bước ngoặt trong quá trình cải cách tài chính của địa phương. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương. Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi quan trọng này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt cho tỉnh/thành phố trong quá trình sử dụng nguồn NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn lực công, thông qua việc đưa cung - cầu hàng hóa/dịch vụ công xích lại gần nhau; Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa, dịch vụ công. Chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước tỏ ra rất hứa hẹn để các địa phương thực hiện thành công quá trình chuyển đổi: Từ một cơ chế mệnh lệnh hành chính chuyển sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Sự phát triển đó đòi hỏi Nhà nước cần phải đổi mới chính sách tài chính trong đó có chính sách quản lý chi NSNN để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội có hiệu quả và hiệu lực. Chi NSNN gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thõa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết để đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước. Hà Tĩnh là một tỉnh thuộc vùng Bắc Trung Bộ, có vị trí địa lý thuận lợi - cầu nối hai miền Bắc Nam của Tổ quốc. Mặc dù thời gian qua Hà Tĩnh được đánh giá là đã có bước chuyển biến tích cực, song chưa thể khẳng định được rằng đổi mới quản lý chi NSNN là những cải cách có tính hệ thống và có hiệu quả.
8. 2 Quản lý chi NSNN của Hà Tĩnh thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại. Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước còn thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo và còn có nhiều khiếm khuyết trong hệ thống thông tin quản lý chi NSNN. Do vậy, để nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN đòi hỏi Hà Tĩnh cần tập trung phát triển có hệ thống các yếu tố thuộc về quản lý như: tổ chức, xây dựng thể chế, cung cấp thông tin, sử dụng các công cụ để phân bổ nguồn lực tối ưu, tạo ra các đầu ra và kết quả cuối cùng phù hợp với: kỷ luật tài khóa tổng thể; phân bổ nguồn lực phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên, đảm bảo hiệu quả và hiệu lực sự cung ứng hàng hóa, dịch vụ công. Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới, cũng như công cuộc cải cách sâu rộng trong nước, trong đó, cải cách tài chính công là một vấn đề trọng tâm, trước nhu cầu cấp thiết của Hà Tĩnh nói riêng về tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, thì việc tập trung nghiên cứu làm rõ luận cứ, nội hàm, phương thức cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN ở địa phương là rất thiết thực, cả trên phương diện lý luận và thực tiễn. Đó cũng chính là cơ sở và sự cần thiết lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Hà Tĩnh”. 2. Mục đích nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. Để đạt được mục đích đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau: + Làm rõ lý luận về vấn đề quản lý chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSNN và vai trò của chi NSNN; + Tổng hợp kinh nghiệm các nước, tỉnh, thành phố và rút ra bài học cho Hà Tĩnh; + Khảo sát thực trạng quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh qua một số năm gần đây; + Đánh giá thực trạng quản lý chi NSNN ở Hà Tĩnh một số năm gần đây; + Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN ở tỉnh Hà Tĩnh.
9. 3 3. Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh Phạm vi nghiên cứu: - Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong luận án này là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp – chi tiêu của chính phủ và chính quyền địa phương. Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương, luận án cũng chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Do nguồn lực tài chính hình thành phục vụ cho chi NSNN của chính quyền cấp tỉnh chủ yếu từ ngân sách tỉnh. Nên chi ngân sách cấp tỉnh cũng được coi là trọng tâm chính trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án này. - Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua, luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý chi NSNN của tỉnh Hà Tĩnh từ năm ngân sách 2004 đến hết năm 2012. Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử kết hợp với phương pháp điều tra, so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê 4. Tình hình nghiên cứu 4.1. Các nghiên cứu ngoài nước Chi NSNN đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, nó thường gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và phát triển quyền lực của nhà nước. Cùng với sự phát triển đó, nó đòi hỏi một lý thuyết nhất quán và toàn diện để hiểu về chi NSNN và quản lý hiệu quả nó. Tác giả người Mỹ Mabel Waker đã quan tâm nhiều về tài chính công mà cụ thể là vấn đề phân bổ chi ngân sách, trong “Municipal Expenditures” - Nguyên lý chi tiêu, được xuất bản năm 1930, bà Mabel Waker đã tổng quan về lý thuyết chi NSNN và phát minh ra lý thuyết xác định và khuynh hướng phân bổ chi NSNN [96,tr.11]; Cũng nhận ra điều này, V.O. Key (1940) đã viết bài báo nỗi tiếng “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một lý thuyết ngân sách. V.O. Key đã chỉ ra các vấn đề khi không có lý thuyết ngân
10. 4 sách và phân tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ. [107,tr9] Khi nghiên cứu sự tiến triển của các lý thuyết về ngân sách nhà nước trong thời gian qua như: từ phương thức ngân sách theo khoản mục, phương thức ngân sách theo công việc thực hiện, phương thức ngân sách theo chương trình, cho đến phương thức ngân sách theo kết quả đầu ra. Martin, Lawrence L., và Kettner đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết ngân sách trên trong nghiên cứu (1996) “Measuring the Performance of Human Service Programs” - Đo đạc thực hiện các chương trình dịch vụ con người, và chỉ rõ được ưu thế vượt trội của phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Ngân sách theo kết quả đầu ra trả lời câu hỏi mà các nhà quản lý tài chính công luôn phải đặt ra đó là: “nên quyết định như thế nào để phân bổ X đôla cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”. Do đó, phương pháp ngân sách theo kết quả đầu ra đang được nghiên cứu để ứng dụng rộng rãi trong quản lý chi NSNN của các quốc gia hiện nay. Quan tâm đến vấn đề phân bổ đầu tư công hiệu quả, đặc biệt là chi đầu tư cơ sở hạ tầng tác giả Angel de la Fuente có bài viết: “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain” - Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công: đặc thù, kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ba Nha” (2003). Theo đó tác giả đã chỉ ra vai trò phân phối lại của đầu tư công, đưa ra mô hình phân bổ hiệu quả trong đầu tư cơ sở hạ tầng, ứng dụng cụ thể tại Tây Ba Nha; và kết luận rằng Tây Ba Nha có thể tăng hiệu quả chi đầu tư cơ sở hạ tầng khu vực bằng cách tăng chi nhiều hơn cho khu vực giàu, ít hơn cho khu vực nghèo; đồng thời tác giả cũng nhấn mạnh phân tích của ông không thể suy ra toàn bộ cho EU vì có những đặc thù riêng.[86] Đề cập đến cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế, bài viết “Fiscal Austerity and Public Investment” - thắt chặt tài chính và đầu tư công (2011) của Wolfgang Streeck and Daniel Mertens đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007, và kết luận ba nước này có xu hướng tăng cho đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ
11. 5 trợ cho gia đình, chính sách thị trường lao động. Trong nghiên cứu này các tác giả cũng chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội, trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN. [109] Các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby đã đánh giá quản lý đầu tư công để tìm ra điểm yếu trong quản lý từ đó có giải pháp tốt hơn nhằm tăng cường hiệu quả chi NSNN đã viết bài báo: “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management” – Một cái khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010). Bài báo đã chỉ ra 8 đặt trưng cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8) đánh giá dự án. Các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công. Bên cạnh đó, các tác giả cũng phát triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu tư công. Và bài báo đã tìm ra điểm yếu trong quá trình thúc đẩy việc tự đánh giá quản lý đầu tư công của chính phủ, các cơ quan sử dụng ngân sách từ đó tập trung cải cách những thiếu sót trong quản trị và phương pháp có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả chi đầu tư công, hướng tới hoàn thiện quản lý chi đầu tư từ NSNN.[87] Nhìn chung, các nghiên cứu ngoài nước đã đặt nền móng cho các lý thuyết về chi NSNN, trong đó cơ bản là chi NSNN và đã trang bị các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá quản lý chi NSNN. Các nghiên cứu của các nhà khoa học ngoài nước đã phát triển theo từng thời kỳ, nó góp phần làm cơ sở lý luận quan trọng cho quản lý chi NSNN cho các quốc gia ở trong hiện tại và tương lai. Tuy nhiên, việc ứng dụng để đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp quản lý chi NSNN ở Việt Nam hoặc ở từng địa phương ở Việt Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt và có những điều kiện nhất định.
12. 6 4.2. Các nghiên cứu trong nước Chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng đòi hỏi các khoản chi đó phải hiệu quả; các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý chi NSNN cũng chứng minh rằng nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề quản lý chi NSNN trở thành đối tượng nghiên cứu phổ biến trong các đề tài khoa học như: Sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban ngành Có thể khái quát qua tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung này trong thời gian 10 năm gần nhất như sau: Bàn về vấn đề quản lý chi tiêu công, Sách chuyên khảo: “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp” của tác giả GS,TS Dương Thị Bình Minh, năm 2005. Tài liệu đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công như: khái niệm, đặc điểm, nội dung chi tiêu công, quản lý chi tiêu công. Trong phần phân tích thực trạng, tác giả đã khái quát tình hình kinh tế xã hội Việt Nam giai đoạn 1991-2004, phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công mà điển hình là chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1991-2004, nêu được quá trình kiểm soát chi NSNN qua kho bạc nhà nước và đã đánh giá quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2004, từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp. Tuy nhiên, sách chuyên khảo đã đề cập đến các vấn đề chung của Việt Nam mà chưa gắn với thực trạng của từng địa phương - nhân tố cơ bản để phát triển một quốc gia vững mạnh trong giai đoạn hiện nay. [39] Đề cập đến vấn đề chi NSNN, Luận án tiến sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Ngọc Hải: “Hoàn thiện cơ chế chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng ở Việt Nam, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về hàng hoá công cộng; vai trò của Nhà nước đối với vỉệc cung ứng hàng hoá công cộng và phương thức tổ chức cung ứng. Khẳng định tính tất yếu của việc sử dụng công cụ chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng. Đồng thời, luận án cũng trình bày có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng. Nghiên
13. 7 cứu xu hướng và kinh nghiệm ở các nước có nền kinh tế phát triển về quản lý chi NSNN. Dựa trên các luận cứ khoa học đã nêu trên, luận án đã trình bày một cách khái quát thực trạng nhiệm vụ chi NSSN và cơ chế quản lý chi ngân sách cho việc cung ứng hàng hoá công cộng trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế ở nước ta trong những năm vừa qua (trước và sau khi có Luật Ngân sách và quá trình hoàn thiện, sửa đổi Luật). Đây chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để đề ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho cho việc cung ứng hàng hóa công cộng. Tuy nhiên, về nội dung trên bình diện quản lý vĩ mô của chi NSNN đối với hàng hóa công cộng Luận án chưa chỉ ra được nguyên nhân sâu xa của sự bất cập trong vận hành cơ chế này. Do phạm vi nghiên cứu rộng nên giải pháp còn thiếu cụ thể, và chưa rõ định hướng. [22] Đóng góp thêm cho vấn đề nghiên cứu này, Luận án tiến sỹ kinh tế: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Minh, năm 2008 đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi. Đặc biệt, khẳng định được vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách của nước ta về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật Ngân sách ra đời, có hiệu lực và đánh giá được những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia. Nghiên cứu một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và một số nước trong khu vực, rút ra 4 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu tài chính, ngân sách của Việt nam đến 2010 và những năm tiếp theo cùng với những quan điểm đổi mới
14. 8 chi NSNN, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới công tác quản lý chi NSNN. Trong đó, giải pháp đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết và phù hợp với việc đổi mới công tác quản lý chi NSNN hiện nay Tuy nhiên, phần lý luận có một số lý luận về vai trò của chi NSNN chỉ đúng với điều kiện Việt Nam mà không đúng với các nước nói chung; phần kinh nghiệm nước ngoài, nếu có kinh nghiệm của các nước tương đồng với Việt Nam thì sẽ tốt hơn. Nếu Luận án đề cập một cách rõ ràng, cụ thể hơn những khó khăn, trở ngại mà Việt Nam phải đối mặt khi triển khai thực hiện phương thức quản lý chi NSNN mới như Luận án đề xuất thì tính thuyết phục của các giải pháp sẽ cao hơn. [40] Một nghiên cứu khác của Luận án tiến sỹ kinh tế “Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” năm 2009, của tác giả Trần Văn Lâm, đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của quản lý chi NSNN ; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách địa phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội. Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua. Nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước OECD về cải cách quản lý chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra và khuôn khổ ngân sách trung hạn , rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách
15. 9 thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh với những quan điểm hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách địa phương. Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách. Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc thù riêng của Tỉnh khi áp dụng phương thức quản lý mới, các phương thức quản lý, quy trình quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở các Tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau. [28] Bên cạnh những Luận án tiến sỹ kinh tế trên, còn một số Luận án, sách chuyên khảo cũng nghiên cứu những vấn đề có liên quan đến quản lý chi NSNN, như: "Đổi mới cơ cấu chi NSNN góp phần thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá ở Việt Nam" (2003), Bùi Đường Nghiêu, Luận án tiến sỹ - Học viện Tài chính; "Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi NSNN của Việt Nam" (2005), TS. Sử Đình Thành, Nxb Tài chính; "Đổi mới quản lý chi ngân sách địa phương các tỉnh Đồng bằng Sông Hồng" (2009), Trần Quốc Vinh, Luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội; “Phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp” (2006), PGS,TS Lê Chi Mai, NXB Chính trị Quốc gia; "Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và khả năng ứng dụng ở Việt Nam" (2008), PGS,TS Hoàng Thúy Nguyệt, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội; “Quản lý chi ngân sách Nhà nước trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định” (2012) Trịnh Thị Thúy Hồng, Luận án tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân; . Đề tài cấp Bộ - Bộ Tài chính: "Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay" do PGS.TS Trần Xuân Hải làm chủ nhiệm cùng các tác giả đã làm rõ cơ sở lý luận về chi NSNN và quản lý chi NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài chính công ở nước ta trong giai đoạn 2001- 2010 vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý thu - chi NSNN, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ
16. 10 công cũng như tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng. Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện công tác quản lý tài chính công. Song, việc hoàn thiện công tác quản lý tài chính công như thế nào để đảm bảo có được một nền tài chính công lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ với những biến động từ nền kinh tế toàn cầu. Đó chính là nội dung chính của đề tài nghiên cứu. Tài liệu hội thảo về “Kiểm soát và nâng cao hiệu lực của chi NSNN” (Hà Nội ngày 2/6/2009), các bài viết tham giao tại hội thảo đã phân tích tình hình kiểm soát và hiệu quả của chi NSNN, đã nhấn mạnh các tồn tại trong kiểm soát và quản lý chi NSNN, đặc biệt theo như các chuyên gia nhấn mạnh: “thực trạng chi NSNN càng khó kiểm soát, tình trạng bội chi, tham nhũng và thất thoát vẫn còn diễn ra trên thực tế”. Tài liệu hội thảo về "Cơ chế quản lý NSNN-Thực trạng và giải pháp" (2012) do Khoa Tài chính công - Học viện Tài chính tổ chức. Các bài viết trong tài liệu đã khát quát được Những vấn đề lý luận chung về quản lý NSNN, những vấn đề về quản lý chi NSNN, những vấn đề về bội chi NSNN và nợ công, kinh nghiệm quốc tế về quản lý NSNN, và một số những vấn đề liên quan khác. Tuy nhiên, ở mức độ nghiên cứu bài viết để tham gia hội thảo, nên các tác giả chỉ khát quát một số vấn đề cơ bản nhất về lý luận quản lý NSNN, những vấn đề nỗi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN. Ngoài ra, trên các tạp chí chuyên ngành có rất nhiều bài viết, công trình đề cập đến quản lý chi NSNN. Có thể kể ra đây một số bài viết quan trọng như: “Thách thức trong quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra”, trên Tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán, số 3 (68) năm 2009 và “Đổi mới lập dự toán ngân sách theo kế hoạch chi tiêu trung hạn” trên Tạp chí nghiên cứu Tài chính kế toán, số 12 (77) năm 2009 của PGS,TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt; “Tăng cường quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra ở Việt Nam” của ThS. Nguyễn Xuân Thu trên Tạp chí Thị trường tài chính tiền tệ, số 14 (311) ngày 15/7/2010; “Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Đình Tài, Tạp chí Tài chính số tháng 4/2010; “Quyết toán vốn đầu tư XDCB - góc nhìn từ cơ quan Tài chính”, của
17. 11 PGS,TS Nguyễn Trọng Thản, tạp chí Nghiên cứu tài chính kế toán, số 10 (99), năm 2011; “Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá chi NSNN dựa trên kết quả ở Việt Nam”, của các tác giả Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, Tạp chí Phát triển Kinh tế, số 258 tháng 4 năm 2012; . Những bài báo này đã phân tích được thực trạng về quản lý chi NSNN nói riêng và quản lý chi NSNN nói chung và có đề xuất giải pháp để giải quyết những tồn đọng. Tóm lại, các nghiên cứu trên đã có ít nhiều đóng góp cho các nhà quản lý trong việc tăng cường quản lý chi NSNN ngân sách. Tuy nhiên, những công trình này chỉ nghiên cứu chuyên về từng mảng chuyên môn theo nội hàm của chi NSNN, mà chưa có công trình nào đề cập đến hoàn thiện quản lý chi NSNN ở địa phương hay cụ thể hơn đề cập nghiên cứu, giải quyết vấn đề hoàn thiện quản lý chi NSNN tại một tỉnh có nhiều đặc thù như tỉnh Hà Tĩnh. Các nghiên cứu trên cũng chưa chỉ ra được đâu là khâu yếu kém nhất trong quản lý chi NSNN ở địa phương để có cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả chi NSNN. Xuất phát từ nhận định trên đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh” sẽ tiếp tục là vấn đề cấp thiết để nghiên cứu. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án o Ý nghĩa khoa học Luận án đã hệ thống hoá, góp phần phát triển, bổ sung thêm những lý luận cơ bản về quản lý chi NSNN trong bối cảnh hiện nay. Luận án có những đóng góp cụ thể, xác đáng thông qua các nghiên cứu về phương thức quản lý chi NSNN hiện đại: xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kết quả đầu ra. o Ý nghĩa thực tiễn + Đánh giá thực trạng vấn đề chi NSNN và môi trường, thể chế phát triển quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. + Chỉ ra những tồn tại trong việc vận dụng quá trình quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh.
18. 12 + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh. 6. Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án bao gồm các nội dung chủ yếu thể hiện ở 3 chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN Chương 2: Thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN tỉnh Hà Tĩnh.
19. 13 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.[72] Hay: Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm [19]. Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước [31]. Ngân sách nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau [16]. Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khoản chi tiêu của mình. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của nhà nước [29]. Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật ngân sách nhà nước đã quy định ở trên.
20. 14 1.1.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. Ngân sách nhà nước có một số đặc điểm sau: Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước. Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN; Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt độngt hu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ. Ví dụ như Luật thuế, các chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhà nước ban hành. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN được hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến; Ẩn sau các hoạt động thu chi của NSNN là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. 1.1.2. Chi ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Khái niệm, đặc điểm chi ngân sách nhà nước Khái niệm Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất định. Phạm vi chi NSNN rất rộng, bao trùm mọi lĩnh vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy: - Quyền quyết định chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền được ủy quyền) quyết định.
21. 15 - Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng đến lợi ích cộng đồng, lợi ích KT-XH. - Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh bạch và có sự tham gia của công chúng. Đặc điểm của chi NSNN - Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế. - Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Các khoản chi NSNN do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Song song đó, các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. - Chi NSNN cung cấp các khoản hàng hóa công cộng như đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, bảo vệ trật tự xã hội, đồng thời đó cũng là những khoản chi cần thiết, phát sinh tương đối ổn định như: chi lương cho viên chức bộ máy Nhà nước, chi hàng hóa dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cư - Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. Điều này thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các hình thức các khoản chi NSNN. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH của Nhà nước. Tóm lại, chi NSNN thực hiện vai trò của nhà nước, là công cụ để nhà nước điều hành nền kinh tế theo mục đích của mình, góp phần thúc đẩy kinh tế, giải quyết những vấn đề xã hội và khắc phục các khiếm khuyết của thị trường.
22. 16 1.1.2.2. Nội dung chi NSNN Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức. Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung chi lớn: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. 1.1.2.2.1. Chi thường xuyên Chi thường xuyên là quán trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý KT-XH. Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN. Chi thường xuyên là những khoản chi mang những đặc trưng cơ bản: - Chi thường xuyên mang tính ổn định Xuất phát từ sự tồn tại của bộ máy Nhà nước, từ việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định duy trì cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tính ổn định của chi thường xuyên còn bắt nguồn từ ổn tính định trong từng hoạt động cụ thể của mỗi bộ phận thuộc bộ máy Nhà nước. - Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội Các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Các khoản chi thường xuyên gắn với tiêu dùng của Nhà nước và xã hội mà kết quả của chúng là tạo ra các hàng hóa và dịch vụ công cho hoạt động của Nhà nước và yêu cầu phát triển của xã hội. - Phạm vi, mức chi thường xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng Các khoản chi thường xuyên hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước, do đó nếu bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên giảm. Hoặc những quyết định của Nhà nước trong
23. 17 việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng cũng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên. Các khoản chi thường xuyên thường được tập hợp theo từng lĩnh vực và nội dung chi, bao gồm 4 khoản chi cơ bản sau: - Chi quản lý hành chính Nhà nước: Với chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH, nên bộ máy hành chính Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và toàn bộ các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Chi quản lý hành chính Nhà nước nhằm đảm bảo sự hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước. Theo nghĩa rộng, các khoản chi này bao quát 5 lĩnh vực cơ bản: + Chi về hoạt động của các cơ quan quyền lực Nhà nước. + Chi về hoạt động của hệ thống cơ quan pháp luật. + Chi về hoạt động quản lý vĩ mô nền KT-XH cho hệ thống các cơ quan quản lý KT-XH và chính quyền các cấp. + Chi về hoạt động của các cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam ở các cấp. + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội. - Chi quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội: Chi quốc phòng, an ninh được tính vào khoản chi thường xuyên đặc biệt quan trọng, vì đây là lĩnh vực mà hoạt động của nó đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước, ổn định trật tự xã hội và sự toàn vẹn lãnh thổ. Khoản chi này được chia làm 2 bộ phận cơ bản: + Các khoản chi cho quốc phòng để phòng thủ và bảo vệ Nhà nước, chống lại sự xâm lược và đe dọa của nước ngoài. + Các khoản chi nhằm bảo vệ, giữ gìn chế độ xã hội, an ninh của dân cư trong nước. - Chi sự nghiệp văn hóa xã hội: Là các khoản chi mang tính chất tiêu dùng xã hội, liên quan đến sự phát triển đời sống tinh thần của các tầng lớp dân cư. Chi văn hóa xã hội gắn liền với quá trình đầu tư phát triển nhân tố con người. Chi văn hóa xã hội bao gồm các khoản chi cho các hoạt động sự nghiệp: sự nghiệp khoa học công nghệ, sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nghệ thuật, thể dục thể thao, thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình và các hoạt động khác
24. 18 - Chi sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế để phục vụ cho hoạt động của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức cần thiết. Các hoạt động sự nghiệp do Nhà nước thực hiện để tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của các thành phần kinh tế. Khoản chi này nhiều lúc Nhà nước không hướng tới nguồn thu và lợi nhuận. - Chi khác: Ngoài các khoản chi thường xuyên lớn thuộc 4 lĩnh vực trên còn có các khoản chi khác cũng xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả tiền lãi do Chính phủ vay, chi hỗ trợ quỹ BHXH, 1.1.2.2.2. Chi đầu tư phát triển Trong cơ chế kinh tế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước sử dụng công cụ NSNN để phân phối các nguồn lực tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực sản xuất kinh doanh và các ngành kinh tế quốc dân. Chi đầu tư phát triển được thực hiện chủ yếu từ ngân sách trung ương và một bộ phận ngân sách địa phương. Đầu tư phát triển là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn đầu tư của Nhà nước và quy mô vốn trên toàn xã hội. Mục tiêu của đầu tư phát triển là đầu tư vào khu vực sản xuất, đầu tư vào cơ sở kinh tế hạ tầng KT-XH, làm thay đổi cơ cấu KT-XH của đất nước. Kết quả của các khoản chi đầu tư phát triển là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sở hạ tầng KT-XH, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Như vậy, có thể hiểu: Chi đầu tư phát triển là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hóa, nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Xét theo mục đích, chi đầu tư phát triển bao gồm: - Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng hoàn vốn: là khoản chi lớn của Nhà nước nhằm phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo các điều kiện cần thiết cho nhiệm vụ phát triển KT-XH. Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là khoản chi đầu tư xây dựng các công trình giao thông, bưu chính viễn thông, điện lực, năng lượng, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình trọng điểm phát triển văn hóa xã hội
25. 19 - Đầu tư, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, góp vốn liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước: Là những khoản chi của NSNN để đầu tư hỗ trợ cho sản xuất dưới các hình thức: + Đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp để xây dựng mới, cải tạo, mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị cho các doanh nghiệp Nhà nước. + Góp vốn cổ phần hoặc liên doanh. Với mục đích phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, thông qua các khoản chi này Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng việc nắm những ngành quan trong,chủ yếu, quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế của đất nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế Nhà nước. Nhà nước đầu tư vào những ngành quan trọng có ảnh hưởng đến sự tăng trưởng ổn định của nền kinh tế, an ninh quốc phòng và các doanh nghiệp có tính chất công ích. - Chi hỗ trợ các quỹ hỗ trợ phát triển: Đây là khoản chi của NSNN góp phần tạo lập quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện việc hỗ trợ vốn cho các dự án đầu tư phát triển thuộc các ngành nghề ưu đãi và các vùng khó khăn theo quy định của Chính phủ, nhằm phát triển sản xuất, đảm bảo cân đối giữa các ngành, các vùng trong cả nước. Khoản chi này hình thành vốn điều lệ của quỹ và có thể chi để bổ sung vốn hàng năm khi cần thiết. Thông qua hoạt động của quỹ hỗ trợ phát triển góp phần từng bước chuyển dần hình thức cấp phát sang hình thức tín dụng đầu tư ưu đãi, nhằm nâng cao trách nhiệm của người sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn. - Chi dự trữ Nhà nước: Đó là khoản chi hình thành nên quỹ dự trữ Nhà nước nhằm mục đích dự trữ những vật tư, thiết bị, hàng hóa chiến lược phòng khi nền kinh tế gặp những biến cố bất ngờ về thiên tai, địch họa đảm bảo cho nền kinh tế phát triển ổn định. Từ những nội dung chi đầu tư phát triển nêu trên, có thể thấy rằng chi đầu tư phát triển từ NSNN Việt Nam có những đặc trưng cơ bản sau: - Chi đầu tư phát triển là những khoản chi lớn và không ngừng tăng lên: Là khoản chi đáp ứng nhu cầu cho sự phát triển KT-XH của quốc gia, thông qua đầu tư
26. 20 phát triển mới tạo ra được những tài sản cố định, năng lực sản xuất mới cho nền kinh tế quốc dân, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển và tăng trưởng. Song lượng vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu tư hàng năm phụ thuộc và chịu sự quyết định bởi kế hoạch phát triển KT-XH của Nhà nước, phụ thuộc vào số dự án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NSNN. Trong xu hướng phát triển, đặc biệt là thời kỳ thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khoản chi cho đầu tư phát triển không ngừng gia tăng. - Chi đầu tư phát triển là khoản chi mang tính chất tích lũy: Trong từng niên độ ngân sách, khoản chi đầu tư phát triển đều gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN. - Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển gắn chặt với việc thực hiện mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước trong từng thời kỳ và sự lựa chọn phương pháp cấp phát của Nhà nước: Chi đầu tư phát triển phải đảm bảo các điều kiện cơ sở vật chất cho việc thực hiện các mục tiêu, yêu cầu phát triển KT-XH của đất nước. Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển phụ thuộc vào việc lựa chọn phương thức cung cấp vốn đầu tư của Nhà nước. Trong cơ chế kinh tế thị trường ngoài vốn đầu tư từ NSNN, sự hỗ trợ của vốn đầu tư từ các quỹ hỗ trợ phát triển Nhà nước còn thực hiện các chính sách xã hội hóa trong chi đầu tư để từ đó làm tăng tổng mức vốn đầu tư phát triển cho toàn xã hội. 1.1.2.3. Vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của nhà nước được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi NSNN. Cho đến hiện tại, qua một chiều dài lịch sử gần 70 năm, các nền kinh tế thị trường hiện đại đều khẳng định chi NSNN không chỉ cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nước hoạt động và thực hiện chức năng cai trị của mình. Chi NSNN còn đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc phát triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, điều tiết thị trường, xóa đói giảm nghèo, cung ứng những hàng hóa công mà ở đó chính khu vực kinh tế tư nhân bị thất bại; hay cách
27. 21 khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là hàng hóa công và sự cung ứng của nó là thuộc về trách nhiệm tối cao mà chính phủ phải đầu tư thỏa đáng. Đối với những nền kinh tế đang chuyển đổi, chính phủ phải tiến hành đẩy mạnh chính sách thị trường hóa các quan hệ tài chính của chi NSNN, một mặt là nhằm cải thiện tính minh bạch, rõ ràng về quản lý tài chính và điều chỉnh lại chức năng quản lý sao cho phù hợp với cơ chế thị trường; mặt khác, là để tối ưn hóa sự phân bổ chi NSNN trong sự gắn kết với khuôn khổ giới hạn về nguồn lực tài chính. Trong nền kinh tế thị trường chi NSNN có các vai trò cơ bản sau: - Chi NSNN ngày càng có vai trò rất quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Vai trò này được thể hiện rõ nét thông qua các khoản chi cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, như: đường xá, cảng, sân bay, điện, kênh đập tưới tiêu nước, viễn thông, nước sạch, bảo vệ môi trường, bệnh viện, trường học Chất lượng của hàng hóa công này giúp cho người ta hiểu được tại sao quốc gia này thành công trong phát triển kinh tế, quốc gia khác lại thất bại trong việc tạo ra nhiều nguồn vốn và đa dạng hóa sản xuất, phát triển mậu dịch, khống chế dân số, đẩy lùi đói nghèo hoặc làm trong sạch môi trường. Hơn thế nữa, quá trình vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường đều gắn chặt với quá trình phân công lao động từ thấp đến cao, cũng chính trong quá trình đó đã làm rạng đông hay xế chiều nhiều ngành kinh tế. Tuy vậy, ở bất cứ giai đoạn nào, để cho nền kinh tế đầu tư phát triển cân đối thì giữa các ngành trong tổng thể kinh tế phải được duy trì theo một cơ cấu thích hợp, và do vậy, cần phải có cú hích đầu tư trọn gói ban đầu của nhà nước vào các ngành công nghiệp mới, công nghiệp mũi nhọn thuộc bề nổi nhưng không thu hút được vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân Sự đầu tư của nhà nước vào những lĩnh vực ưu tiên này sẽ tạo ra nhiều cơ hội phát triển hay công nghiệp hóa cho phần còn lại nền kinh tế. Phối hợp với chính sách đầu tư trọn gói là chính sách hỗ trợ trực tiếp của nhà nước cho các doanh nghiệp bằng nhiều hình thức khác nhau, như: trợ giá đầu tư và hỗ trợ vốn, góp vốn liên doanh, cổ phần Sự hỗ trợ của nhà nước thường tập trung vào các lĩnh vực quan trọng với mục đích là ổn định thị trường và bù đắp các thua thiệt cho các doanh nghiệp phải hoạt động theo chính sách điều chỉnh cơ
28. 22 cấu kinh tế. Đó là chưa kẻ chính sách hỗ trợ vô cùng quan trọng và thiết thực của nhà nước về nguồn lực thông qua các chính sách phát triển hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, y tế - Chi NSNN góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế Cũng cần thấy rằng, chi NSNN đã hình thành nên một thị trường đặc biệt. Với một khối lượng hàng hóa to lớn do nhà nước tiêu thụ trên thị trường làm tổng cầu của xã hội được mở rộng. Đến lượt mình, tổng cầu mở rộng lại tác động nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển hơn nữa. Trên góc độ này mà nói, thị trường nhà nước lại trở thành công cụ kinh tế quan trọng của nhà nước nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hóa khi bị mất cân đối bằng cách tác động vào các quan hệ cung cầu thông qua tăng hay giảm mức độ chi NSNN ở thị trường này. - Chi NSNN góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân cư, thực hiện công bằng xã hội. Về mặt xã hội, tài chính công góp phần điều tiết công bằng thu nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng cả 2 công cụ bộ phận thuế và chi tiêu. Trong khi thuế là công cụ mang tính chất động viên nguồn thu cho nhà nước, thì chi NSNN mang tính chất chuyển giao thu nhập đó đến những người có thu nhập thấp thông qua các khoản chi an sinh xã hội, chi cho các chương trình giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo Như Samuel Johnson nói "Cung cấp tử tế cho người nghèo là đánh giá sự thật về nền văn minh". Nghệ thuật của Chính phủ thể hiện ở chỗ lấy nhiều tiền có thể được từ một giai cấp trong xã hội để chuyển cho một giai cấp khác nhằm tạo ra sự công bằng trong xã hội. 1.2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động kinh tế xã hội nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thường, đều phải có vai trò của con người tác động vào. Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý. Nói cách khác, quản lý thực chất là
29. 23 việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tượng quan tâm nhằm đạt được kết quả nhất định. Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Đối tượng tác động của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN và đối tượng quản lý là các khoản chi NSNN. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau: Chủ thể quản lý: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN. Mục tiêu quản lý: Mục tiêu tổng quát: Thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn định. Mục tiêu cụ thể: Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, quản lý chi NSNN phải tuân theo cả ba mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể. Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trưởng kinh tế và tính công bằng phần nào được tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau; cả ba mục tiêu đều đòi hỏi việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực trên thực tế. Do đó cả ba mục tiêu của chính sách tổng thể chuyển sang ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN hiệu quả: nguyên tắc tài khóa (kiểm soát chi tiêu), phân bổ nguồn lực phù hợp với các ưu đãi chính sách (phân bổ “chiến lược”); và quản lý hoạt động hiệu quả. Tiếp theo việc quản lý hoạt động hiệu quả đòi hỏi cả tính hiệu quả (tối thiểu chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra) và tính hợp lý (đạt được hiệu quả như dự tính). Có những mối liên hệ giữa ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, chức
30. 24 năng chính tương ứng của những mục tiêu này và cấp bậc nhà nước mà những mục tiêu này hầu hết là có hiệu quả. Nguyên tắc tài khóa yêu cầu hoạt động kiểm soát tổng thể, phân bổ nguồn lực chiến lược. Nguyên tắc tài khóa và quản lý hoạt động ở đây phụ thuộc vào cải tiến mang tính “kỹ thuật” hơn là việc phân bổ nguồn lực chiến lược. Việc tập trung vào quản lý chi NSNN dựa trên mối liên hệ quan trọng giữa thu và chi. Bộ ba mục tiêu quản lý chi NSNN là (a) nguyên tắc tài khóa, (b) phân bổ và huy động nguồn lực, (c) hiệu quả hoạt động có thể dễ dàng được mở rộng thành bộ ba mục tiêu tài khóa. Trong đó: Nguyên tắc tài khóa thực hiện chức năng kiểm soát chi tiêu, nguyên tắc tài khóa cũng do những dự báo chính xác thu cũng như chi; Phân bổ và huy động nguồn lực thực hiện chức năng lập kế hoạch chi tiêu, việc phân bổ chiến lược giống như trong thời gian ưu đãi thuế trên các ngành khác nhau; và quản lý thuế rõ ràng là khía cạnh thu quản lý hoạt động chi tiêu hiệu quả. Do vậy, hiệu quả hoạt động thể hiện qua chức năng quản lý chi tiêu. Hiệu quả hoạt động được biết đến dựa trên các chỉ số về kinh tế, hiệu suất, hiệu quả và đúng quy trình. Trong thực tế, thứ nhất, ba mục tiêu có thể xung đột lẫn nhau trong ngắn hạn (và phải có được những cân đối và đối chiếu) nhưng rõ ràng những mục tiêu này bổ sung cho nhau trong dài hạn. Ví dụ: nguyên tắc tài khóa trong phân bổ nguồn lực không có kế hoạch và hoạt động không hiệu quả vốn đã không ổn định. Thứ hai, toàn bộ kết quả ngân sách hiệu quả phải hình thành từ những kết quả hoạt động hiệu quả tại từng cấp chính quyền. Ví dụ: trong khi nguyên tắc tài khóa về cơ bản phải được kê khai tại cấp tổng, thì lại xuất hiện như tổng chi phí của hoạt động kiểm soát chi tiêu hiệu quả (và dự báo thu đáng tin cậy) trong từng bộ và cơ quan chính quyền chứ không phải từ trên xuống dưới. Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nước cần phải sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chương trình hóa các mục tiêu, dự án Cơ chế quản lý: Là phương thức mà qua đó Nhà nước sử dụng các công cụ
31. 25 quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hướng vào đạt những mục tiêu đã định. Nội dung quản lý chi NSNN: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình ngân sách quốc gia, gồm: (i) Dự báo thu nhập và chi tiêu (được thiết lập trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn); (ii) Gắn kết ngân sách với việc đưa ra chính sách; (iii) Chuẩn bị ngân sách; (iv) Quản lý tiền mặt và kiểm soát chi tiêu ngân sách; (v) Thực hiện kiểm tra bên trong và kiểm toán; (vi) Kế toán và báo cáo; (vii) Mua sắm hàng hóa công và tài sản; (viii) Đánh giá thực hiện; (ix) Điều hành kiểm toán từ bên ngoài; (x) Đảm bảo sự giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan khác. 1.2.1.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước Chi NSNN được quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Bằng cách này Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch. Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng biện pháp tối ưu nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Đặc trưng của biện pháp này là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý, thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam bởi NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng: Một là, chủ thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức, Hai là, chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng. Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu như hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả với số tiền mà nhà nước bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác chi NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu được với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN. 1.2.1.3. Ý nghĩa và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước
32. 26 Ngân sách là tấm gương tài chính của các lựa chọn kinh tế và xã hội. Để thực hiện tốt vai trò mà nhân dân giao phó, bên cạnh những yếu tố khác, nhà nước cần: (i) lựa chọn hợp lý và đầy đủ nguồn lực trong nền kinh tế, và (ii) phân bổ sử dụng những nguồn lực đó nhanh, có hiệu quả. Quản lý chi ngân sách gắn liền với (ii), do đó quản lý chi NSNN chỉ là một công cụ nhưng là một công cụ quan trọng trong chính sách của chính phủ. Vấn đề then chốt là xác định các chính sách ưu tiên cho người dân, bao gồm trách nhiệm giải trình và giám sát của chính phủ đóng vai trò trung tâm đối với các hoạt động quản lý và đặc biệt quan trọng. Quản lý chi NSNN về bản chất mang tính công cụ. Có điểm khác biệt cơ bản giữa vấn đề chính sách chi tiêu “cái gì” và vấn đề quản lý chi tiêu “như thế nào”. Trong thực tế có ranh giới giữa chính sách và việc triển khai dẫn đến những chính sách không thực tiễn, việc triển khai không có dự tính và vấn đề thời gian đối với cả chính sách không hiệu quả và việc triển khai kém. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa các thủ tục và quy trình quản lý chi NSNN và mục tiêu mà chúng dự tính rất quan trọng. Những vấn đề khác như cơ cấu, kỹ thuật, kỹ năng và dữ liệu cần thiết để có được quản lý chi NSNN hiệu quả khác so với những gì cần thiết để thiết lập chính sách hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh đó, điều quan trọng là quản lý chi NSNN phải cụ thể theo từng quốc gia. Những cách tiếp cận và những giải pháp đưa ra về quản lý chi NSNN phải dựa trên thực tiễn kinh tế, xã hội, hành chính và năng lực triển khai của quốc gia được đề cập đến. Giống như bất kỳ một lĩnh vực nào khác chi NSNN phải hợp lý, (i) về các khoản quyên góp mang tính địa phương, (ii) các tổ chức tại địa phương và (iii) nhu cầu thực tế tại địa phương. Vì bất kỳ một cuộc cải cách quản lý chi NSNN nào được triển khai rộng rãi đều phải được phân tích cẩn thận với sự hiểu biết bối cảnh địa phương, từ đó mới có thể đưa ra được các quyết định phù hợp. Điều đặc biệt quan trọng đối với phân tích tính ứng dụng là việc đánh giá cơ cấu tổ chức của quốc gia đó và tính sẵn có của dữ liệu đáng tin cậy có liên quan và đầy đủ kỹ năng. 1.2.1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách nhà nước
33. 27 1.2.1.4.1. Các nhân tố khách quan - Điều kiện tự nhiên Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi đầu tư vốn, đặc biệt là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, lại hay xảy ra lũ lụt thì các khoản chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè, và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và có những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi núi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý chi NSNN trong đầu tư xây dựng cơ bản chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương. - Điều kiện kinh tế - xã hội Quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ thắt chặt tín dụng để kìm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn đầu tư, chi NSNN giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dự án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. - Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý chi NSNN. Trong kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi NSNN sẽ có tác dụng kiềm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không
34. 28 hiệu quả chi NSNN ở địa phương. Môi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi NSNN ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và kiểm soát chi NSNN, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước được chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn. Hay như, sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi NSNN. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, và trách nhiệm giải trình rõ ràng sẽ góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi NSNN. - Khả năng về nguồn lực tài chính công Dự toán về chi NSNN được lập luôn luôn dựa và tính toán có khoa học của nguồn lực tài chính công huy động được, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách và các khoản thu khác các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch huy động nguồn thu, vì vậy, chi NSNN không được vượt quá nguồn thu huy động được, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương để lập dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn thì không phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi tiêu và quản lý chi NSNN. 1.2.1.4.2. Các nhân tố chủ quan Nhóm nhân tố chủ quan bao gồm: năng lực quản lý của người lãnh đạo và
35. 29 trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi NSNN. - Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi NSNN. Năng lực quản lý của người lãnh đạo bộ máy chi NSNN, bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý tài chính công ở trung ương cũng như địa phương. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý chi tiêu nguồn lực tài chính công sẽ không hiệu quả, dễ gây tình trạng chi vượt quá thu, chi đầu tư giàn trải, phân bổ chi thường xuyên không hợp lý; có thể dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí ngân sách, không thúc đẩy được sự phát triển của nền kinh tế, đảm bảo các vấn đề xã hội Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh, coi thường pháp luật, xem trình tự thủ tục là thứ gò bó quyền lực của mình. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả, thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng, trong công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. Năng lực chuyên môn của các bộ phận quản lý các khoản chi NSNN ở địa phương lại là yếu tố quyết định hiệu quả chi NSNN. Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng nguồn lực tài chính công, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý nguồn tài chính công đảm bảo theo dự toán đã đề ra. Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức
36. 30 chịu trách nhiệm cá nhân. Thậm chí là sa sút về phẩm chất đạo đức như đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý chi NSNN, gây giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính công nghiêm trọng. - Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương và việc vận dụng quy trình nghiệp vụ quản lý vào thực tiễn địa phương: hoạt động quản lý chi NSNN được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp vụ quản lý. Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán chi NSNN có tác động rất lớn đến quản lý chi NSNN. Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý. Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi NSNN, giảm các yếu tố sai lệch thông tin. Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. - Công nghệ quản lý chi NSNN trên địa bàn địa phương. Việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó. Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi NSNN ở địa phương sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt nghiệp vụ một cách hiệu quả. Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý chi NSNN hiện đại trên địa bàn địa phương. 1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước Trong bất kỳ thời đại nào, chi NSNN đều phải tuân thủ những quy tắc nhất
37. 31 định, những yêu cầu đó càng trở thành bắt buộc bởi tính đa dạng, phong phú cũng như mục tiêu hiệu quả là những đặc trưng cơ bản đối với nền kinh tế thị trường. Thứ nhất, tập trung thống nhất Tính thống nhất thể hiện ở tính chất pháp lý của kế hoạch tài chính, ngân sách. Thường thì cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND địa phương) phê chuẩn kế hoạch tài chính, ngân sách. Cơ chế này đảm bảo rằng các chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích chung của các cộng đồng. Cơ chế phê chuẩn này có nghĩa là kế hoạch tài chính, ngân sách có tính tập trung cao. Thứ hai, tính kỷ luật tài chính tổng thể Mọi khoản thu - chi của Nhà nước đều được phản ánh đầy đủ vào NSNN và phải có ràng buộc cứng về ngân sách. Nguyên tắc kỷ luật ở đây cũng hàm ý rằng việc hấp thụ nguồn lực của khu vực công chỉ giới hạn ở phạm vi cần thiết để thực hiện các chính sách của chính phủ. Chi NSNN phải được tính toán trong khả năng nguồn lực huy động được từ nền kinh tế và nguồn khác. Khả năng này không chỉ tính trong một năm mà phải được tính trong trung hạn (3-5 năm), kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như vậy mới đảm bảo tính ổn định và bền vững của ngân sách trong trung hạn. Nhìn chung các nhà quản lý phải dự tính được rủi ro về thu và sự biến động về chi để có chính sách đối ứng với những tình huống có thể xảy ra và dự tính nhiều phương án. Hàng năm trên cơ sở đánh giá và xây dựng ngân sách năm rà soát lại kế hoạch trung hạn để điều chỉnh sát với thực tiễn và cập nhật thêm một năm những biến động tăng giảm nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay đổi, như vậy lúc nào cũng đảm bảo có kế hoạch trung hạn để xác định ngân quỹ trong 3- 5 năm, đáp ứng được yêu cầu chi NSNN trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững. Thứ ba, mọi khoản chi NSNN đề phải được kiểm tra, kiểm soát trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức Nhà nước. Tất cả các khoản chi ngân sách nhà nước phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định
38. 32 và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Thứ tư, tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán Nguồn kinh phí phục vụ cho chi NSNN chủ yếu từ nguồn thuế, phí do dân đóng góp nên phải đảm bảo rõ ràng, công khai để các tổ chức, cá nhân giám sát và tham gia. Kế hoạch tài chính ngân sách bản thân nó phải xây dựng trên cơ sở thông tin. Nó phải chứa đựng đầy đủ các thông tin cơ bản để thực hiện có hiệu quả việc thảo luận, phê chuẩn. Khi được phê chuẩn, kế hoạch tài chính ngân sách trở thành nguồn thông tin truyền tải toàn bộ mục tiêu, quan điểm của chính phủ và là căn cứ để cơ quan hành pháp tham gia kiểm tra giám sát thực hiện. Các quyết định ban hành phải có căn cứ, có cơ sở, chi phí, lợi ích gắn liền với quyết định phải rõ ràng, dễ tiếp cận. Như vậy, thực hiện nguyên tắc này vừa nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ngân sách, vừa đảm bảo sử dụng ngân sách có hiệu quả, vừa giúp cho phát hiện chỉnh sửa để thông tin về ngân sách sát đúng thực tiễn. Thứ năm, đảm bảo bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách Kế hoạch tài chính, ngân sách nói riêng và công tác kế hoạch nói chung đều phải mang tính cân đối và ổn định. Tuân thủ nguyên tắc này để thực hiện có hiệu quả chức năng, sứ mệnh của nhà nước trong việc duy trì trật tự xã hội và khắc phục những thất bại của nền kinh tế thị trường. Thứ sáu, chi NSNN phải gắn chặt với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có được, nhưng nguồn thu lại được hình thành chủ yếu từ hoạt động kinh tế và gắn với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu vĩ mô. Mặt khác trong bất kể nền kinh tế nào và đặc biệt là kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn đề về phát triển kinh tế xã hội, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo, trợ cấp xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống dịch bệnh, khắc phục chênh lệch giữa các vùng miền NSNN chính là công cụ để Nhà nước thực hiện trách nhiệm xã hội to lớn đó. Điều đó thể hiện chỉ có gắn
39. 33 chi ngân sách với chính sách kinh tế thường niên, mục tiêu kinh tế trung và dài hạn thì mới tạo được sự nhất quán, đảm bảo chi NSNN đạt được tính khả thi cao và dự báo ngân sách chuẩn xác hơn. Thứ bảy, chi NSNN phải cân đối hài hòa giữa các ngành với nhau, giữa trung ương và địa phương, kết hợp giải quyết ưu tiên chiến lược trong từng thời kỳ Giải quyết mối quan hệ giữa phát triển ngành - địa phương, giữa các ngành, giữa các địa phương để xây dựng ngân sách, thúc đẩy phát triển cân đối, toàn diện, tạo ra mối quan hệ tương tác hỗ trợ lẫn nhau giữa các ngành, các địa phương. Giải quyết mối quan hệ giữa trung ương - địa phương theo hướng giao quyền tự chủ cho địa phương để khuyến khích địa phương khai thác tiềm năng thế mạnh, gắn trách nhiệm với quyền lợi địa phương. Cần tập trung giải quyết ưu tiên chiến lược, bởi thực tiễn cho thấy nhu cầu cung cấp hàng hóa, dịch vụ công trong kinh tế thị trường rất đa dạng phong phú. Với nguồn lực tài nguyên cũng như tài chính khan hiếm, thì việc sắp xếp thứ tự ưu tiên chiến lược để tập trung giải quyết những vấn đè quan trọng của đất nước, những vấn đề các tác động tích cực đến các lĩnh vực khác, tạo động lực cho sự phát triển, hoặc giải quyết những vấn đề cấp thiết của kinh tế xã hội. Nguyên tắc này tạo cho chi NSNN trở thành công cụ hữu hiệu để điều hành có hiệu quả, gắn ngân sách với chính sách kinh tế và đảm bảo cho ngân sách được cân đối vững chắc, chủ động khi có biến động về nguồn thu. Việc điều hành chi ngân sách cần tập trung nguồn lực giải quyết được những ưu tiên bắt buộc, những ưu tiên ở cấp độ thấp hơn được giải quyết tùy theo khả năng cân đối ở từng thời điểm. 1.2.3. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước Trải qua nhiều thập kỷ, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi NSNN để thực hiện tốt việc phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước. Nội dung quản lý chi NSNN chủ yếu gồm ba khâu: - Lập dự toán chi ngân sách (chuẩn bị ngân sách) - Quản lý chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách (thực thi ngân sách)
40. 34 - Quản lý quyết toán chi ngân sách Bên cạnh chu trình quản lý trên, quản lý chi NSNN còn bao gồm cả kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN, quản lý việc công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ quan cấp phát, sử dụng ngân sách. 1.2.3.1. Lập dự toán chi ngân sách Trong quản lý chi ngân sách nhất thiết phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể. Nhờ đó cơ quan tài chính mới có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Đồng thời dựa vào định mức chi mà các ngành, các cấp, các đơn vị mới có căn cứ pháp lý để triển khai các công việc cụ thể của quá trình quản lý, sử dụng kinh phí tại đơn vị mình theo đúng chế độ. * Xây dựng định mức chi Thông thường định mức chi được thể hiện dưới hai dạng: Loại định mức chi tiết theo từng mục chi của Mục lục NSNN (còn gọi là định mức sử dụng) và loại định mức chi tổng hợp theo từng đối tượng được tính định mức chi của NSNN (còn gọi là định mức phân bổ). Để xác định định mức chi, người ta sử dụng một số phương pháp xây dựng như sau: + Đối với các định mức sử dụng: - Xác định nhu cầu chi cho mỗi mục; - Tổng hợp nhu cầu chi theo các mục đã được xác định để biết được tổng mức cần chi từ NSNN cho mỗi đơn vị, mỗi ngành làm cơ sở để lên cân đối chung; - Xác định khả năng về nguồn tài chính có thể đáp ứng cho nhu cầu chi; - Cân đối giữa khả năng và nhu cầu chi để quyết định mức chi cho các mục. + Đối với định mức phân bổ: - Xác định đối tượng định tính; - Đánh giá, phân tích tình hình thực tế chi theo định mức chi nhằm xem xét tính phù hợp của định mức hiện hành; - Xác định khả năng nguồn tài chính có thể huy động để đáp ứng nhu cầu
41. 35 chi; - Thiết lập cân đối tổng quát và quyết định định mức phân bổ theo mỗi đối tượng tính định mức. * Chuẩn bị ngân sách Để đạt được ba mục tiêu chính của quản lý chi NSNN, quá trình chuẩn bị ngân sách cần đạt được mục tiêu: (i) đảm bảo ngân sách phù hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô và hạn chế nguồn lực; (ii) phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách; và (iii) đưa ra điều kiện đối với việc quản lý hoạt động hiệu quả. Những lựa chọn và cân đối hợp lý phải được thực hiện rõ ràng khi tính toán ngân sách. Trong quá trình lập chương trình chi tiêu những ràng buộc tài chính cần phải được tạo lập để tránh những vấn đề phát sinh từ những phương pháp tiếp cận còn “để ngỏ”, ví dụ như thương lượng quá mức, hoặc né tránh những sự lựa chọn cần thiết. Việc lập ngân sách thường niên (cũng như bất kỳ một chương trình chi tiêu nào) thường được thực hiện theo một trong các phương pháp sau: - Phương pháp tiếp cận từ trên xuống, phương pháp này gồm ba bước: Thứ nhất, xác định các nguồn tổng hợp có sẵn phục vụ cho chi NSNN trong giai đoạn hoạch định (được trích từ khung kinh tế vĩ mô thích hợp); Thứ hai, thiết lập những giới hạn chi tiêu của ngành phù hợp với những sự ưu tiên của chính phủ; Thứ ba, thông báo cho các bộ chủ quản về những giới hạn chi tiêu đó, trong giai đoạn đầu của quá trình lập ngân sách; - Phương pháp tiếp cận từ dưới lên bao gồm tính toán và định giá các chương trình chi tiêu của ngành cho giai đoạn hoạch định trong phạm vi những giới hạn chi tiêu của ngành đã được cung cấp; - Các cơ chế lặp, đàm phán và điều chỉnh để đạt được nhất quán tổng thể cuối cùng giữa mục tiêu và khả năng ngân sách. Việc chuẩn bị ngân sách bao gồm những hoạt động cụ thể sau: (i) xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô; (ii) chuẩn bị một thông tư ngân sách trong đó đưa ra hướng dẫn cho công tác lập hạn mức chi tiêu và ngân sách tối đa của ngành; (iii) lập ngân sách của các bộ chủ quản trên cơ sở những hướng dẫn đó; (iv) thỏa thuận
42. 36 về ngân sách giữa các bộ chủ quản và Bộ Tài chính; (v) hoàn tất bản dự thảo ngân sách; và (vi) đệ trình lên cơ quan lập pháp. Việc thực hiện những chính sách mới và tạo ra những sự thay đổi trong thành phần chi tiêu thường khó khăn và mất nhiều thời gian. Trong ngắn hạn, hầu hết các khoản chi tiêu là cố định. Do đó, những đánh giá về chi tiêu trong tương lai phải được làm rõ khi lập ngân sách, gồm cả những chi phí hiện tại của những dự án đầu tư, và tổng chi phí của các dự án đầu tư với quy mô lớn (và kế hoạch thực hiện). Việc chuẩn bị những chương trình chi tiêu trong nhiều năm được điều chỉnh liên tục góp phần vào hoàn thiện công tác chuẩn bị ngân sách, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện cho quá trình chuẩn bị những hạn mức tối đa mà theo đó nên điều chỉnh công tác lập ngân sách hàng năm, và bằng cách tăng dự báo trong lĩnh vực quản lý ngành và hiệu quả trong chi NSNN. Để xây dựng được định mức Chi tiêu Trung hạn (MTEF) trong nhiều năm những nguyên tắc sau đây nên được xem xét để tránh những hậu quả không mong muốn và những ảnh hưởng tiêu cực: Dự đoán trong nhiều năm có thể có thể thể hiện cho năm tài chính nhưng dự đoán đó nhất thiết phải phù hợp với ngân sách trong năm lập chương trình đầu tiên; Những chương trình trong nhiều năm phải được điều chỉnh bằng một khung kinh tế vĩ mô, bao gồm những dự đoán chi phí tổng hợp theo chức năng và theo các hạng mục kinh tế rõ ràng (tiền lương, hàng hóa và dịch vụ khác, chuyển nhượng, lợi nhuận và đầu tư). Yêu cầu này không chỉ áp dụng đối với MTEFs toàn diện mà còn áp dụng đối với những phương pháp tiếp cận trong nhiều năm với hình thức bảo đảm từng phần (các chương trình đầu tư công cộng, chương trình chi tiêu ngành); Chương trình trong nhiều năm nên tập trung vào những tác động trong tương lai của những quyết định về chính sách đã được thực hiện trong nguồn ngân sách hàng năm theo như công tác chuẩn bị ngân sách, và nên loại trừ những chương trình mới chưa được cấp vốn cố định. Do đó, tổng chi phí đã được xác định trong chương trình trong nhiều năm nên nhỏ hơn khoản thu dự kiến từ mọi nguồn lực.
43. 37 Quá trình lập chương trình trong nhiều năm nên giống với quá trình lập ngân sách. Quá trình này, đặc biệt, nên được điều chỉnh theo các hạn mức chi tiêu tối đa hàng năm. Tùy thuộc phần lớn vào năng lực quản lý của quốc gia mà các chương trình chi tiêu trong nhiều năm có thể có các hình thức khác nhau (hồ sơ quản lý nội bộ, hồ sơ chính thức và công khai, vv); sự bảo đảm khác nhau (chỉ một số ngành hay một số chương trình, hoặc chỉ PIP, hay MTEF với sự bảo đảm cụ thể và tổng hợp); mức độ cụ thể khác nhau (cụ thể như ngân sách hay trong một bản thuyết trình tổng hợp hơn). 1.2.3.2. Quản lý việc chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách Sau khi được giao dự toán ngân sách, các cơ quan ở địa phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Dự toán chi NSNN được phân bổ chi tiết theo từng loại và các khoản mục của mục lục ngân sách nhà nước. Quá trình thực hiện ngân sách phải tính đến những thay đổi trong thực tế, và làm tăng hiệu suất hoạt động. Cần phải có thủ tục kiểm soát, tuy nhiên không nên gây cản trở đến hiệu suất cũng không làm thay đổi thành phần ngân sách bên trong, và phải chú trọng vào yếu tố cần thiết trong khi đem lại sự linh hoạt và mềm dẻo cho các cơ quan chi tiêu khi thực hiện nhiệm vụ của mình. * Kiểm soát chi tiêu Hệ thống ngân sách nên đảm bảo kiểm soát chi phí có hiệu quả. Bên cạnh nguồn ngân sách thực tế, một hệ thống thực thi ngân sách hoàn thiện nên bao gồm: Hệ thống kế toán thích hợp/ngân sách hoàn thiện. Ngay từ giai đoạn đầu của tiến trình chi tiêu cần phải theo dõi chặt chẽ các hoạt động cam kết, thẩm định, thanh toán và những biến động giữa các khoản phân bổ ngân sách và các hạng mục ngân sách (tách khoản, chuyển khoản, những dự đoán bổ sung); Kiểm soát có hiệu quả ngay từ giai đoạn đầu tiến trình chi tiêu, cho dù dưới bất kỳ hình thức hay tổ chức nào; Một hệ thống quản lý thông tin đại trong đó theo dõi các công việc đã
44. 38 được hoạt động và những cam kết sẽ được thực thi trong tương lai; Một hệ thống quản lý nhân sự để quản lý nhân viên về số lượng, chất lượng cũng như quá trình hoạt động của họ; Những thủ tục rõ ràng và đầy đủ về mua sắm tài sản thông qua hình thức đấu thầu công khai và những hệ thống về quản lý ký hợp đồng ngoài. * Thực hiện ngân sách Khi tiến hành thực hiện một ngân sách đã được lập đầy đủ, hiệu suất hoạt động và phân bổ yêu cầu những nguyên tắc sau: Quỹ ngân sách nên được công bố kịp thời. Nên chuẩn bị cho quá trình thực hiện ngân sách và một bản kế hoạch tiền mặt, căn cứ vào những dự toán ngân sách và đưa vào tài khoản cam kết hiện có. Những dự đoán bổ sung phải được quy định đầy đủ và hạn chế về mặt số lượng. Kiểm soát chặt chẽ các khoản thanh toán bằng chuyển khoản, chỉ được chuyển khoản giữa các hạng mục có chứng từ hợp lệ. Những quy tắc về chuyển khoản cần được cung cấp đầy đủ để quản lý linh hoạt hơn cũng như có thể kiểm soát được những hạng mục chủ chốt. Nhìn chung, kiểm soát nội bộ (nằm trong các bộ chủ quản) phù hợp với công tác kiểm soát dự định hơn do các cơ quan trung ương thực hiện. Tuy nhiên, để làm được điều đó cần phải có một hệ thống giám sát và kiểm toán vững mạnh. Cần tiến hành kiểm soát nội bộ các xác minh và cam kết để tránh sự can thiệp quá mức của các cơ quan trung ương vào việc quản lý ngân sách. Khi công tác kiểm soát kế toán và xử lý xử lý được phân quyền, cần tiến hành kiểm soát của trung ương về tiền mặt. Trong trường hợp kiểm soát kế toán và xử lý thanh toán được tiến hành tập trung, cần có một hệ thống đảm bảo các hoạt động thanh toán được kịp thời, đúng theo kế hoạch ngân sách và tiền mặt mà không có sự chồng chéo ưu tiên của các cơ quan trung ương. Những tiến bộ về công nghệ thông tin cần cân đối nhu cầu để phân quyền kiểm soát tính hiệu quả và nhu cầu đảm bảo hoạt động kiểm soát chi tiêu của chính phủ.
45. 39 Chính phủ nên cho phép một số thay đổi trong phân bổ ngân sách, ít nhất là trong lĩnh vực chi phí vốn (chi phí xây dựng cơ bản), nhưng cần điều chỉnh sao cho phù hợp. 1.2.3.3. Quản lý quyết toán chi ngân sách Hệ thống báo cáo quyết toán chi ngân sách phải được thiết kế nhằm đáp ứng nhu cầu của nhiều đối tượng người sử dụng khác nhau (ví dụ cơ quan lập pháp, các nhà quản lý ngân sách, các nhà hoạch định chính sách, v. v). Các yêu cầu tối thiểu của báo cáo bao gồm: Báo cáo về quản lý ngân sách chỉ ra tất cả các thay đổi trong sử dụng ngân sách và các hạng mục (phân bổ, ước tính bổ sung, chuyển khoản, v. v). Các báo với cơ quan có thẩm quyền về trách nhiệm giải trình Báo cáo tài chính đề cập các tài khoản hợp nhất, báo cáo về nợ, báo cáo về nợ không xác định hay nợ phát sinh và các khoản cho vay. Báo cáo đánh giá chính sách về ngân sách và đánh giá báo cáo của các cơ quan chuyên môn 1.2.3.4. Kiểm toán và đánh giá hiệu quả chi NSNN Kiểm tra việc quản lý (hay còn gọi là “kiểm soát nội bộ”) là các chính sách hay quy trình hợp lý do nhân viên quản lý của một đơn vị đưa ra nhằm đảm bảo đơn vị đó hoạt động đúng và hiệu quả. Có nhiều hình thức kiểm soát quản lý. Trước hết cần có một hệ thống kiểm soát hiệu quả và đánh giá cẩn thận các rủi ro mà đơn vị gặp phải. Sau đó, lựa chọn các chính sách và thủ tục thích hợp để kiểm soát những rủi ro này một các hiệu quả với chi phí hợp lý. Quản lý nội bộ là trách nhiệm cơ bản của mọi nhà quản lý. Để đảm bảo hiệu quả, hệ thống quản lý nội bộ cần nhận được sự hỗ trợ đắc lực từ phía lãnh đạo đơn vị. Các chính sách và quy trình phải được tuân thủ nhất quán trong toàn bộ tổ chức. Khi hệ thống quản lý phát hiện các vi phạm, cần có các biện pháp khắc phục hiệu quả và kịp thời. Để đảm bảo hệ thống luôn hoạt động hiệu quả, cần thường xuyên kiểm tra các các rủi ro mà tổ chức hoặc bản thân hệ thống có thể gặp phải. Không có hệ thống quản lý nào hoàn toàn đảm bảo tuyệt đối trước những gian
46. 40 lận, lạm dụng, không hiệu quả và lỗi do con người gây ra. Tuy nhiên, một hệ thống được thiết kế tốt có thể đảm bảo tương đối chắc chắn rằng hệ thống sẽ phát hiện được những bất thường nghiêm trọng. Tuy nhiên, một hệ thống dù tốt cũng có thể bị vô hiệu hóa trước sự thông đồng, đặc biệt là sự thông đồng của các nhà lãnh đạo, kế toán trưởng, việc giải trình hiệu quả cần có phản hồi và “lên tiếng” phù hợp từ phía bên ngoài. Kiểm toán nội bộ là một phần của cơ cấu kiểm soát quản lý của tổ chức. Kiểm toán nội bộ thực hiện kiểm tra các đơn vị ở cấp thấp hơn theo yêu cầu của trưởng cơ quan, đơn vị. Một trong những chức năng quan trọng nhất của kiểm toán nội bộ là kiểm tra bản thân việc kiểm soát quản lý và hỗ trợ quản lý trong việc đánh giá các rủi ro và tăng cường kiểm soát hiệu quả hơn về chi phí. Hoạt động kiểm toán độc lập do các tổ chức riêng biệt tiến hành, các tổ chức kiểm toán độc lập có thể tiến hành một số loại kiểm toán, bao gồm hậu kiểm, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Không một loại hình kiểm toán nào dù hoàn thiện đến đâu có thể đảm bảo hoàn toàn chắc chắn sẽ phát hiện ra tất cả các sai phạm hay các lỗi. Kiểm toán chỉ có thể đảm bảo tương đối rằng các lỗi nghiêm trọng sẽ được phát hiện và báo cáo. Ngay cả khi một loại hình kiểm toán đảm bảo rằng loại hình đó có thể phát hiện và báo cáo các lỗi nghiêm trọng, kết quả đó chỉ có được khi các kiểm toán viên được phép tiếp cận tất cả các tài liệu cần thiết và loại hình kiểm toán phải được áp dụng theo các tiêu chuẩn kiểm toán được chấp nhận rộng rãi. Để công tác đánh giá được thành công, cần có sự nhất quán giữa câu hỏi đưa ra và các dữ liệu cần thu thập để có kết quả đáng tin cậy. Các nhân viên phụ trách đánh giá phải có kĩ năng chuyên môn và nhiều nguồn phục vụ cho việc thu thập và phân tích số liệu. Nhân viên đánh giá thường phải phụ thuộc nhiều vào sự hợp tác của các đơn vị đang bị kiểm toán để được tiếp cần và thu thập các dữ liệu cần thiết. Bản thân việc đánh giá chương trình cũng giống như kiểm toán hoạt động phải tỏ ra có hiệu quả kinh tế và tiến bộ trong các giai đoạn dự kiến. 1.2.4. Phương thức quản lý chi ngân sách nhà nước Phương thức quản lý chi NSNN được hiểu là tổng hợp tất cả các cách thức,
47. 41 biện pháp được áp dụng để quản lý chi NSNN theo một quy trình thống nhất nhằm đạt được các mục tiêu chi NSNN đã định. Như vậy, phương thức quản lý chi NSNN bao gồm mục tiêu chi NSNN và quy trình thực hiện các biện pháp để đạt được mục tiêu đã định. Mục tiêu chi NSNN cần được xác định rõ ràng, bao gồm mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể; mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu chiến lược. Các chế độ xã hội khác nhau và các nước khác nhau có mục tiêu chi NSNN không giống nhau. Mục tiêu chi NSNN là nhân tố quan trọng cấu thành và tác động đến phương thức quản lý chi NSNN. Phương thức quản lý chi NSNN là một quy trình thống nhất từ khâu lập dự toán đến thẩm định dự toán, công bố dự toán, chấp hành dự toán, kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả và điều chỉnh ngân sách. Để quản lý chi NSNN người ta áp dụng nhiều yếu tố: chính sách, cơ chế, biện pháp khác nhau để quản lý. Tập hợp tất cả các yếu tố đó gọi chung là phương thức quản lý chi NSNN. Một số phương thức quản lý chi ngân sách điển hình hiện nay: 1.2.4.1. Quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống Phương thức này còn được gọi là quản lý NSNN theo hạng mục, bắt nguồn từ cơ sở phân bổ nguồn lực công là phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công, điển hình là chi lương, chi nguyên vật liệu đầu vào, chi quản lý khác hàng năm. Mục đích của quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống là đảm bảo rằng ngân sách được sử dụng đúng cho từng hạng mục được phân bổ. Việc sử dụng các khoản ngân sách này tạo ra kết quả như thế nào không được quan tâm đúng mức. Nói cách khác, trong phương thức quản lý hành chính, các cơ quan, tổ chức, các cá nhân có liên quan sử dụng ngân sách theo cách thức đã được ấn định, không có quyền chủ động trong lựa chọn phương án sử dụng ngân sách. Do đó, không chịu trách nhiệm về kết quả sử dụng ngân sách. Quản lý ngân sách truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Theo đó, các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách được thiết lập để
48. 42 kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Phương thức quản lý hành chính, truyền thống, từng năm một, dựa theo nguồn lực đầu vào để phân bổ cho các cơ quan, đơn vị vừa không hiệu quả trong việc theo đuổi các mục đích đặt ra - đảm bảo các khoản ngân sách phân bổ được sử dụng đúng mục đích, vừa gắn với các kết quả quản lý không cao - phân bổ nguồn lực ngân sách diễn ra dàn trải, tùy tiện; hiệu quả kinh tế trong sử dụng ngân sách thấp. Do phương thức quản lý trên đây không cho biết ngân sách có được gắn với kế hoạch kinh tế vĩ mô hay không, cũng như tách biệt về không gian và thời gian với các chương trình phát triển kinh tế nên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới phương thức quản lý này dần được thay thế bằng phương thức quản lý chi ngân sách mới hiện đại hơn như quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra. 1.2.4.2. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra Quản lý theo đầu ra là giao cho người cung cấp sản phẩm đầu ra quyền tự chủ trong quản lý để quyết định những đầu vào cần thiết để sản xuất đầu ra. Điều đó đảm bảo cho các thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có được vai trò, vị trí hợp lý trong việc quyết định các yếu tố đầu vào cần có cho hoạt động của đơn vị mình. Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý trên cơ sở tập trung vào hiệu quả của các khoản chi ngân sách, kết quả của quá trình hoạt động đằng sau các khoản chi ngân sách Nhà Nước và hiệu lực của kết quả này. Đặc điểm của phương thức quản lý ngân sách chi theo kết quả đầu ra Đặc điểm cơ bản nhất có thể thấy ngay trong tên của phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra đó là lấy kết quả đầu ra làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi ngân sách. Vấn đề tổ chức công tác đánh giá các tác động cuối cùng của các đầu ra từ quá trình chi ngân sách đối với nền kinh tế – xã hội là vấn đề hàng đầu. Các cấp ngân sách tổ chức đánh giá các tác động kết quả cuối cùng của chi ngân sách không chỉ diễn ra ở sau khi các khoản chi ngân sách trong quá trình chi tiêu ngân sách. Các cơ quan quản lý ngân sách được cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo
49. 43 kết quả thực tế đạt được, Chính Phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn. Cơ chế quản chi lý ngân sách theo kết quả đầu ra là cần phải xác định được các kết quả cuối cùng của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ từ các cơ quan Chính Phủ, liên kết các kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc cung cấp các dịch vụ hàng hóa. Ý nghĩa của quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: tôn trọng kỉ luật tài chính tổng thể, phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược và nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công. Tăng cường nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng như tăng cường tính minh bạch trách nhiệm của Nhà Nước. Quản lý Nhà Nước theo kết quả đầu ra cho phép nhà quản lý ngân sách có được các thông tin hữu ích: Xác định đầu ra cho phép các nhà quản lý ngân sách Nhà Nước nên được sản xuất, sẽ được sản xuất với số lượng và chất lượng ra sao? Nguồn đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra; Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra và kết quả mong đợi. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính Phủ và các cơ quan vào vị trí để đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để được tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; Các đầu ra theo yêu cầu được tài trợ phải xác định rõ khối lượng ,chất lượng và giá cả cụ thể; Các đầu ra hướng tới mục tiêu và được cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu. Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi người dân mọi nhà đầu tư đều có thể dễ dàng kiểm tra và kiểm soát đưa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính Phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã được xác lập.
50. 44 Quy trình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra Quy trình hoạt động quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, tính hiệu quả và hiệu lực chi NSNN được đánh giá theo một quy trình tổng thể sau đây: Mục tiêu kinh tế Hiệu Giá lực trị đồng Kết quả đầu ra tiền Hiệu Quy trình (hoạt động) quả Đầu vào Tính Đầu ra kinh tế Sơ đồ 1.1.: Mối liên hệ giữa chi phí và kết quả đầu ra Để thực hiện quản lý chi ngân sách dựa theo kết quả đầu ra cần phải thiết lập quy trình xây dựng dự toán ngân sách như sau:  Xây dựng khuôn khổ ngân sách ở tầm vĩ mô: Xây dựng chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Mục đích nhằm đưa ra những định hướng, kết quả, kì vọng chủ yếu cần đạt được từ những hoạt động của Chính Phủ trong 1 khoảng thời gian dài. Nội dung của chiến lược là: tăng trưởng kinh tế của cả nước, phát triển kinh tế của ngành, vùng, vấn đề lạm phát thất nghiệp Xác định mục tiêu chiến lược: xây dựng các chỉ số đánh giá kết quả của chính sách Nhà Nước. (i) Xác định hiệu quả kinh tế xã hội nhằm đáp ứng nguyện vọng của nhân dân như: tăng trưởng, cải thiện môi trường, kinh tế - văn hóa xã hội; (ii) Chất lượng dịch vụ cung cấp: nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ công cho người sử dụng dịch vụ công. (iii) Hiệu quả quản lý: hướng tới nguyện vọng của người nộp thuế thể hiện trách nhiệm của Nhà Nước đối với việc sử dụng thuế của người nộp thuế. Xác định khuôn khổ tài chính vĩ mô và giới hạn trần ngân sách phân bổ. Xây
51. 45 dựng khuôn khổ tài chính vĩ mô nhằm xác định khả năng đáp ứng nguồn tài chính của mỗi quốc gia trong từng thời kì. Xác định trần ngân sách phân bổ cho việc thực hiện các mục tiêu chiến lược đã chọn trong khuôn khổ khả năng chi ngân sách tổng thể.  Xây dựng dự toán ngân sách tại cơ sở Xây dựng dự toán tại cấp thấp nhất (cơ sở) chỉ có ở dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Sau đó sẽ tổng hợp lên trên Bộ, Ngành, Địa phương Xác định chiến lược, mục tiêu hoạt động nhằm lựa chọn đúng đắn thứ tự ưu tiên. Xác định các kết quả đầu ra của các đơn vị. Cần: (i) Tập trung vào yếu tố cung ứng cho bên ngoài, gắn với tính chất của kết quả đầu ra cuối cùng; (ii) Phân biệt giữa hoạt động và kết quả đầu ra; (iii) Có thể kiểm soát được bởi chính các nhà sản xuất; (iv) Công khai thông tin đầy đủ cho người sử dụng về các tiêu chuẩn của kết quả đầu ra, nhất là các Bộ trưởng Đại biểu Quốc Hội, Người dân và Bộ, Ngành quản lý; (v) Xác định các chỉ số đo lường đánh giá kết quả đầu ra.  Thảo luận, tổng hợp và phê chuẩn dự toán ngân sách Đây là bước cuối cùng nhằm hình thành nên bản dự toán ngân sách tổng hợp theo kết quả đầu ra. Hệ thống chỉ số đo lường theo kết quả đầu ra của tất cả các đơn vị chi tiêu đã được thẩm định bởi cơ quan có thẩm quyền. Các kết quả đầu ra có thể là sự kế thừa tiếp tục của năm ngân sách trước hoặc cũng có thể là các sáng kiến mới của các đơn vị. Các thông tin cung cấp trong dự toán ngân sách sẽ cho phép hiểu được chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà Nước là gì? Để thực hiện các chiến lược đó phải bắt đầu bằng những mục tiêu ưu tiên nào? các kết quả dự kiến đạt được là gì? và ngân sách có được sử dụng tốt hay không? Như vậy quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra có thể nói là phương thức phân bổ nguồn lực nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, vào các thời điểm khác nhau, ở các nước khác nhau, phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra được vận dụng ở các mức độ khác nhau nên cấu thành tương ứng với các dạng thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra là khác nhau.
52. 46 1.2.4.3. Quản lý chi ngân sách theo đầu ra trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận. MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên. Nói khác hơn, MTEF yêu cầu: ° Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách; ° Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược; ° Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch. Mục tiêu của MTEF: - Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm. MTEF tạo ra cơ sở chiến lược cho soạn lập ngân sách để hướng các khoản chi tiêu nhằm đạt được các mục tiêu đề ra; gắn kết tất cả các khoản chi tiêu bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên với tổng thể nguồn lực sẵn có (nguồn lực trong nước và nước ngoài). Quy trình lập ngân sách minh bạch khắc phục việc khởi xướng đưa
53. 47 ra những chính sách phi thực tế về mặt tài chính. - Hướng dẫn phân bổ chi tiêu ngân sách từ trung ương đến địa phương trong sự gắn kết với các ưu tiêu phát triển dựa trên đánh giá nguồn lực tổng thể và đo lường hiệu quả sử dụng nguồn lực. - Nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải xác định nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lường công việc thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và đầu ra với kết quả. - Đưa ra tầm nhìn trung hạn để cho các ngành, các địa phương lập kế hoạch trước và xác định những chương trình có thể được duy trì. Ngân sách trung hạn được lập trong giai đoạn 3-5 năm; từng năm một, dự toán ngân sách được đưa vào, và do vậy đảm bảo tính liên tục của của ngân sách trung hạn. Như vậy, khuôn khổ chi tiêu trung hạn trao nhiều quyền chủ động hơn trong việc quyết định chi tiêu cho các cơ quan, ban, ngành, địa phương. Để xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn nói chung cần phải làm tốt công tác dự báo về tình hình phát triển kinh tế, xã hội và những biến đổi về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền. Có dự báo tốt về tình hình phát triển KT-XH cũng như sự biến đổi về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền, mới dự báo thấy rõ khả năng huy động nguồn lực tài chính cho NSNN, đồng thời lường trước những nhiệm vụ chi mà NSNN phải đảm nhận. Cùng với việc làm tốt công tác dự báo, để xây dựng NSNN trung hạn sát thực, có tính khả thi, nhất thiết phải tiến hành công tác phân tích, đánh giá tình hình hoạt động thu - chi của ngân sách với khoảng thời gian tương ứng của ngân sách trung hạn. 1.3. TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG Theo Hiến pháp, quản lý chung về tài chính trên phạm vi cả nước thuộc Quốc Hội và Chính Phủ, ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, còn quản lý các hoạt động nghiệp vụ tài chính là trách nhiệm của bộ máy tổ chức các cơ quan tài chính (Sở tài chính ở cấp tỉnh, phòng tài chính cấp huyện và ban tài chính xã), các tổ chức quản lý tài chính chuyên ngành (Kho bạc nhà nước