Luận án Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

Nội dung text: Luận án Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam

1. HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHẠM HỒNG PHONG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT HÀ NỘI – 2021
2. HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHẠM HỒNG PHONG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT Mã số: 9 38 01 06 Người hướng dẫn khoa học: GS,TS. TRẦN NGỌC ĐƯỜNG HÀ NỘI - 2021
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Đề tài luận án được tôi nghiên cứu, sử dụng các số liệu, trích dẫn có nguồn gốc rõ ràng và tuân theo quy định về thực hiện đề tài luận án. Tôi chịu trách nhiệm về các nội dung trình bày trong luận án. Tác giả Phạm Hồng Phong
4. MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 8 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 8 1.2. Đánh giá chung và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu 25 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP 29 2.1. Một số khái niệm cơ bản, đặc điểm, cơ cấu, vai trò cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp 29 2.2. Các yếu tố cấu thành và mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp 55 2.3. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở một số quốc gia và giá trị tham khảo cho Việt Nam 62 Chương 3: SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM 66 3.1. Khái quát sự hình thành và phát triển cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 66 3.2. Thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay 78 3.3. Thực trạng vận hành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 91 3.4. Đánh giá chung về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 104 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM 121 4.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 121 4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam 124 KẾT LUẬN 154 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 155 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 156 PHỤ LỤC 163
5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP : Chính quyền địa phương CQNN : Cơ quan nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân QLNN : Quyền lực nhà nước TAND : Tòa án nhân dân UBND : Uỷ ban nhân dân UBTVQH : Uỷ ban thường vụ Quốc hội VAHC : Vụ án hành chính VBPL : Văn bản pháp luật VKS : Viện Kiểm sát VKSND : Viện Kiểm sát nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
6. 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Quyền lực nhà nước (QLNN) là thuộc tính của nhà nước, khẳng định ưu thế và tầm quan trọng của nhà nước so với các tổ chức khác của hệ thống chính trị trong quản lý xã hội. Tuy nhiên, QLNN bên cạnh khả năng vượt trội bởi tính hướng đích hiệu quả, sức mạnh bắt buộc trong điều chỉnh các quan hệ xã hội để thiết lập, duy trì trật tự xã hội thì còn có yếu tố cấu thành khách quan gắn liền với sự tồn tại và phát triển của nó là sự tha hóa của QLNN. Sự tha hóa của QLNN luôn có nguy cơ đe dọa phá hủy tất cả các thành quả của chính nó, thông qua việc phá vỡ các giới hạn trật tự, nền tự do dân chủ và thành tựu nhân quyền mà QLNN tạo ra. Ở nước ta, một trong những nguyên tắc nền tảng của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân là nguyên tắc “Tất cả QLNN thuộc về Nhân dân” [42]. Nguyên tắc này đã được ghi nhận trong các Cương lĩnh của Đảng Cộng sản Việt Nam và được thể chế hóa bằng quy định của Hiến pháp và pháp luật. Nguyên tắc “Tất cả QLNN thuộc về Nhân dân” xuất phát từ bản chất QLNN có nguồn gốc từ Nhân dân. Nhân dân thành lập nên Nhà nước, ủy quyền cho Nhà nước, các cơ quan nhà nước (CQNN) thực hiện quyền lực nhân dân. Để bảo đảm cho QLNN không bị lũng đoạn, các CQNN không thể lạm dụng quyền lực được giao, cần phải xây dựng một cơ chế kiểm soát việc thực hiện QLNN một cách minh bạch và chặt chẽ. Đây cũng là đòi hỏi tất yếu của nguyên tắc tất cả QLNN thuộc về Nhân dân, bảo đảm ngăn chặn sự lạm dụng QLNN, xâm phạm chủ quyền nhân dân, bảo đảm cho Nhân dân luôn ở vị thế là chủ thể tối cao của QLNN. Chính vì thế, Hiến pháp năm 2013 khẳng định “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2). Trong các cơ chế kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện QLNN thì cơ chế kiểm soát giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp đóng vai trò quan trọng, bởi vì: Thứ nhất, quyền hành pháp với chức năng nhiệm vụ của mình, hoạch định chính sách và tổ chức thi hành pháp luật trong mọi lĩnh vực của cuộc sống xã hội, có tác động đến quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Do vậy,
7. 2 việc lạm dụng quyền hành pháp có nguy cơ xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Trong khi đó, quyền tư pháp với chức năng bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, có khả năng tác động, ngăn chặn quyền hành pháp trong việc ban hành, thực hiện những chính sách gây ảnh hưởng đến quyền con người, quyền công dân. Thứ hai, các chính sách do quyền hành pháp hoạch định được chuyển hóa thành quy định của pháp luật để đưa vào cuộc sống xã hội. Tuy nhiên, pháp luật không bao giờ có thể dự liệu được tất cả mọi tình huống phát sinh trong thực tiễn của đời sống. Vì vậy, về nguyên tắc, trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp phải thực hiện một cách chủ động, sáng tạo để thích ứng kịp thời với những diễn biến đa dạng và sinh động của thực tiễn đời sống. Tuy nhiên, để bảo đảm cho việc thực hiện quyền hành pháp không đi quá giới hạn, đòi hỏi cần xây dựng cơ chế ngăn cản sự lạm quyền của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Trong đó, cơ quan thực hiện quyền tư pháp phải đóng vai trò là chốt chặn, ngăn cản sự lạm quyền của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Thứ ba, nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân của cơ quan tư pháp được thực hiện thông qua chức năng xét xử của tòa án. Tòa án căn cứ vào quy định của pháp luật, thực hiện chức năng xét xử. Tức là, cơ quan tư pháp, căn cứ vào chính sách do cơ quan hành pháp hoạch định được chuyển hóa thành quy định của pháp luật để thực hiện chức năng của mình. Để bảo vệ chính sách đã được luật hóa, cơ quan hành pháp cần kiểm soát hoạt động của cơ quan tư pháp. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của quyền tư pháp là độc lập, cơ quan hành pháp không thể tác động trực tiếp vào hoạt động xét xử của tòa án, mà thông qua khả năng tác động đến tổ chức nhân sự của tòa án, bảo đảm việc lựa chọn thẩm phán của tòa án đáp ứng được các yêu cầu về phẩm chất đạo đức và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Để bảo đảm cho việc kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp có hiệu lực và hiệu quả, trước hết, đòi hỏi xây dựng cơ chế pháp lý kiểm soát hoạt động thực hiện QLNN giữa các cơ quan này. Tuy nhiên, kể từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, chưa có nhiều thay đổi trong các thể chế pháp lý cũng như thực tế thực hiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa hai nhóm cơ quan nêu trên. Điều đó dẫn đến cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư
8. 3 pháp nói riêng chưa hình thành và phát huy hiệu quả. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu đề tài: “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam” có ý nghĩa cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu của luận án Mục đích của luận án là nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; đồng thời, nghiên cứu, xây dựng luận cứ thực tiễn cho việc đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Để thực hiện được mục đích trên đây, luận án có những nhiệm vụ sau: Thứ nhất, nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp trên các phương diện làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thứ hai, nghiên cứu vận dụng lý luận trong và ngoài nước về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp để làm sáng rõ cơ sở lý luận cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta. Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay trên các phương diện những kết quả đạt được, hạn chế, bất cập và chỉ ra nguyên nhân của hạn chế, bất cập. Thứ tư, đề xuất những quan điểm, luận giải tính khả thi của các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận án Luận án nghiên cứu các quan điểm lý luận khoa học với những tư tưởng, quan điểm về tổ chức QLNN; cơ chế kiểm soát QLNN nói chung, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp nói
9. 4 riêng; các quy định của Hiến pháp và luật về tổ chức cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; thực tiễn kiểm soát quyền lực giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. 3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận án - Về nội dung nghiên cứu: Luận án nghiên cứu các nội dung những vấn đề liên quan đến việc xác định cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; nghiên cứu thực tiễn cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp và hoàn thiện cơ chế này. Việc nghiên cứu so sánh cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở một số nước trên thế giới nhằm mục đích tham khảo và làm tăng tính thuyết phục cho những lập luận, phân tích, đánh giá và kiến nghị hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay. - Về phạm vi thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực đến nay. Bên cạnh đó, với mục đích so sánh, tham khảo, luận án có nghiên cứu khái quát cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp theo quy định của các Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận nghiên cứu của luận án Việc nghiên cứu đề tài luận án được tiếp cận dựa trên cơ sở lý luận sau: - Cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật; quan điểm của Đảng về tổ chức, kiểm soát QLNN, tổ chức bộ máy nhà nước. - Các học thuyết chứa đựng những tư tưởng, quan điểm về nền dân chủ pháp quyền, về tổ chức QLNN, tổ chức bộ máy nhà nước. Những học thuyết, triết lý này được trình bày trong tác phẩm của các nhà tư tưởng, chính trị, luật học, được vận dụng để phân tích nguyên tắc kiểm soát QLNN, kiểm soát QLNN giữa cơ quan
10. 5 thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; vị trí, vai trò, nhiệm vụ của các thiết chế thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp. - Các quan điểm, chủ trương cải cách bộ máy nhà nước của Đảng định hướng cho việc tìm kiếm các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. - Các quan điểm của Đảng về công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới tổ chức và hoạt động nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. 4.2. Phương pháp nghiên cứu của luận án Phương pháp luận nghiên cứu của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Các quy luật và các phạm trù của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử được vận dụng để nghiên cứu về quá trình phát triển nhận thức của xã hội về QLNN, kiểm soát QLNN nói chung, cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp nói riêng. Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây: Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Phương pháp này được sử dụng trong nghiên cứu các tài liệu phục vụ quá trình xây dựng tổng quan tình hình nghiên cứu ở Chương 1; nghiên cứu các vấn đề lý luận và kinh nghiệm của các nước ở Chương 2; nghiên cứu thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam tại Chương 3. Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong suốt quá trình nghiên cứu đề tài luận án. Thực hiện mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, phương pháp này hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở khoa học của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; phân tích, làm rõ thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam; đánh giá các kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập và chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng này. Trên cơ sở đó, luận án phân tích quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Phương pháp đánh giá, tổng kết thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng chủ yếu ở Chương 3, khi nghiên cứu thực trạng thể chế, thiết chế tổ chức bộ máy để đánh giá các kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập của cơ chế pháp lý kiểm soát
11. 6 QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam và chỉ rõ nguyên nhân của thực trạng này. Phương pháp so sánh và dự báo: Phương pháp này được sử dụng giúp cho việc nhận diện chuẩn xác về những điểm tương đồng và khác biệt của cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam trong từng thời kỳ phát triển, từng giai đoạn lịch sử cụ thể; giữa cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN ở Việt Nam với một số nước trong khu vực và trên thế giới; sự đồng hành hay bất cập giữa cơ sở lý thuyết và pháp lý với thực tiễn cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, luận án xác định những thiếu vắng và yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN trong xu thế vận động, phát triển để dự báo và chọn lọc những tri thức khoa học từ thực tiễn nhằm đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 của luận án. 5. Những đóng góp mới của luận án Việc nghiên cứu đề tài luận án góp phần triển khai, thực hiện nguyên tắc kiểm soát QLNN mới được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận. Đây là một trong số công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện, có hệ thống và chuyên biệt về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam trên cả phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn. Dưới góc độ tiếp cận của Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, đề tài luận án có những đóng góp mới sau: Một là, luận án kế thừa, tổng hợp các công trình đi trước và bổ sung vào hệ thống lý luận, các khái niệm về cơ chế kiểm soát QLNN; cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; các lý thuyết liên quan đến tổ chức thực hiện QLNN, cơ chế kiểm soát về QLNN nói chung, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp nói riêng phù hợp với Việt Nam. Hai là, luận án cũng đã chỉ ra và phân tích đặc điểm, cơ cấu, vai trò, các yếu tố cấu thành và mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ba là, luận án đã phân tích, đánh giá một cách đồng bộ, chi tiết thực trạng cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành
12. 7 pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực cho đến nay. Từ đó, chỉ rõ những kết quả đạt được, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của thực trạng này. Đây là những đóng góp mới về phương diện thực tiễn. Bốn là, luận án đã xây dựng được hệ thống những quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay. Những kiến nghị này có ý nghĩa cho hoạt động lập pháp, thực thi pháp luật và khoa học pháp lý. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án Về mặt lý luận, luận án đã nghiên cứu, làm sáng tỏ cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta. Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về tổ chức thực hiện QLNN, về kiểm soát QLNN, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong quá trình xây dựng, hoàn thiện Bộ máy nhà nước ta. Kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo bổ ích cho việc giảng dạy, học tập và nghiên cứu trong lĩnh vực khoa học pháp lý. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung luận án gồm 4 chương, 11 tiết. Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu Chương 2: Cơ sở lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp Chương 3: Sự hình thành, phát triển và thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam Chương 4: Quan điểm và giải pháp xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam
13. 8 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước Sự quan tâm của các nhà khoa học về vấn đề kiểm soát QLNN nói chung và kiểm soát thực hiện QLNN giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền (trong đó có quyền hành pháp và quyền tư pháp) được phản ánh qua nhiều công trình nghiên cứu. Có thể phân chia các công trình nghiên cứu tiêu biểu thành các nhóm sau đây: Một là, các công trình nghiên cứu về QLNN, quyền hành pháp, quyền tư pháp Trong cuốn sách: “Quyền lực nhà nước và quyền công dân” của PGS.TS Đinh Văn Mậu [31] đã trình bày về QLNN và khẳng định thực chất QLNN là quyền lực của nhân dân. Với những đặc thù vốn có, QLNN cần phải được thực hiện bởi những cơ quan nhất định. Tuy nhiên, cơ quan đó phải bảo đảm nhận và thể hiện ý chí của chính nhân dân - nguồn gốc của QLNN. Về bản chất, ý chí, lợi ích của nhân dân phải được bảo đảm trong quá trình thực hiện QLNN. Nhà nước phải bảo đảm quyền con người, quyền công dân và bảo vệ các quyền ấy, thông qua các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trong cuốn sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” của tác giả Trần Ngọc Đường, Chu Văn Thành [19]; và “Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” do GS.TS Trần Ngọc Đường chủ biên [20], các tác giả đã phân tích, lập luận trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn nhằm làm sáng tỏ các mối liên hệ cơ bản. Đó là quan hệ giữa chủ thể QLNN với chủ thể có vai trò lãnh đạo nhà nước và mối quan hệ giữa các CQNN với nhau. Một trong những đóng góp quan trọng của các tác giả được trình bày trong các cuốn sách trên là đã tiếp cận khoa học và lý giải cụ thể vấn đề nguồn gốc, đặc điểm, bản chất xu hướng của QLNN.
14. 9 Sách chuyên khảo: “Cải cách tư pháp vì một nền tư pháp liêm chính”, do Viện Chính sách công và pháp luật xuất bản là một tài liệu phân tích về quyền tư pháp trong nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và một vấn đề quan trọng trong xã hội hiện nay là sự liêm chính trong các hoạt động tư pháp [62]. Đây là những nền tảng lý luận quan trọng cho việc tổ chức nghiên cứu về vị trí, vai trò của hệ thống Tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp và sự gắn kết giữa cải cách tư pháp và xây dựng nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, sách được viết dưới dạng tập hợp các chuyên đề nên chưa có hệ thống đầy đủ và toàn diện, chưa đề cập nhiều đến cải cách của hệ thống Tòa án. Trong cuốn sách: “Tổng kết một số vấn đề lý luận - Thực tiễn 30 năm đổi mới (1986-2016) về phòng, chống tham nhũng, lãng phí”, do Ban Nội chính Trung ương phát hành [3] đã tập trung vào ba vấn đề quan trọng là tư pháp, nội chính và phòng, chống tham nhũng. Trong đó, về lĩnh vực tư pháp, cuốn sách đã nêu lên những thành tựu 30 năm đổi mới (1986-2016), cụ thể là làm rõ quá trình đổi mới và hoàn thiện hệ thống tư pháp. Từ đó, tổng kết, đánh giá những kết quả đạt được, những nhược điểm, hạn chế cần tiếp tục khắc phục trong thời gian tới. Đây là cuốn sách có những đánh giá mang tính tổng quan, toàn diện về một thời kỳ dài thực hiện các cải cách về hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó có Tòa án; qua đó, chỉ rõ những nhược điểm cần phải khắc phục khi tiến hành nghiên cứu về đổi mới hệ thống Tòa án nhân dân (TAND). Tác giả Bùi Ngọc Sơn nêu vấn đề “Quyền tư pháp trong chính thể hiện đại” thông qua khẳng định việc xác định một mô hình chính thể cần phải dựa vào cả ba loại quyền lực [46]. Tác giả đã đi sâu phân tích sự khác nhau của quyền tư pháp trong các chính thể hiện đại (chính thể cộng hòa tổng thống, chính thể đại nghị, chính thể cộng hoà lưỡng tính, chính thể của các nhà nước XHCN). Kết luận của tác giả về vấn đề này là quyền tư pháp “một cành QLNN không chỉ mang tính chất tố tụng mà còn mang yếu tố chính trị”. Bài viết: “Một số vấn đề về quyền tư pháp, hoạt động tư pháp, cơ quan tư pháp, kiểm sát hoạt động tư pháp” của PGS.TS Trần Đình Nhã [33]. Tác giả đã đưa ra quan niệm về quyền tư pháp là quyền xét xử và cơ quan tư pháp là Tòa án; hoạt động tư pháp là hoạt động của quyền tư pháp trong đời sống xã hội, đó là hoạt động
15. 10 xét xử; cơ quan tư pháp - cơ quan nhân danh QLNN thực hiện quyền tư pháp - là cơ quan xét xử. Trong bài viết: “Bàn về quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 2013”, TS Nguyễn Văn Cương [5] đã phân tích về khái niệm quyền hành pháp theo quan điểm lịch sử. Tác giả viện dẫn quyền hành pháp trong quan niệm của Montesquieu; trình bày quan niệm về quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay dưới cách đánh giá, lập luận của các nhà khoa học, cho thấy sự đa dạng trong quan niệm về quyền hành pháp ở Việt Nam. Tác giả cũng gợi mở góc nhìn so sánh về vấn đề này, nhằm cung cấp cách đánh giá khách quan về quyền hành pháp. Tác giả Nguyễn Ngọc Toán trình bày quan điểm về quyền hành pháp trong bài viết: “Quyền hành pháp của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013” [57]. Trong đó, tác giả trình bày quá trình hiến định quyền hành pháp cho Chính phủ trên cơ sở làm rõ quan niệm về quyền hành pháp, quá trình hiến định quyền hành pháp cho Chính phủ. Bên cạnh đó, tác giả cũng đưa ra quan điểm xác định nội dung và phạm vi quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013, cấu trúc tương thích của Chính phủ để thực hiện quyền hành pháp, kiểm soát quyền hành pháp của Chính phủ trong Hiến pháp. Bài viết: “Tòa án thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý” của GS.TS Nguyễn Đăng Dung [10]. Tác giả nhấn mạnh chức năng, nhiệm vụ của Tòa án là phải bảo vệ công lý, sự công bằng, nêu rõ sự tiến bộ vượt bậc của Hiến pháp năm 2013 khi ghi nhận Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người và bảo vệ quyền công dân. Tác giả còn cho rằng, Tòa án phải nhân danh công lý trong xét xử, chứ không phải nhân danh nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Bài viết: “Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013: những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện” của PGS.TS Bùi Xuân Đức [18]. Tác giả đã phân tích về quyền hành pháp và tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 2013; sự thể hiện quyền hành pháp trong mô hình tổ chức QLNN theo Hiến pháp năm 2013. Tác giả đề xuất trong thời gian tới cần có các quy định pháp luật xác định đúng tính chất, vị trí của Chính phủ, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và mối quan hệ qua lại giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với các thiết chế quyền lực khác; xác định rõ tính
16. 11 chất, vai trò và các mối quan hệ giữa Chính phủ và các Bộ. Xác định rõ mối quan hệ giữa Chính phủ (Trung ương) với chính quyền địa phương (CQĐP) (địa phương) và quy định rõ cơ chế chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Hai là, các công trình nghiên cứu về kiểm soát QLNN, kiểm soát quyền hành pháp, quyền tư pháp Cuốn sách: “Sự hạn chế QLNN” của tác giả Nguyễn Đăng Dung [6]. Cuốn sách giải thích lý do giới hạn và chỉ rõ nội dung giới hạn QLNN. Những trình bày của tác giả tập trung làm rõ tính pháp quyền và đòi hỏi của tính pháp quyền đối với hạn chế QLNN. Vấn đề cốt lõi là khâu tổ chức thực hiện, nghĩa là phải xác định rõ ràng sự phân công QLNN. Tuy nhiên, sẽ khó có thể có hiệu quả nếu sự phân công đó không gắn liền với sự giám sát QLNN. Những mô hình và giá trị của việc thực hiện các mô hình tổ chức QLNN trên thế giới sẽ là chỉ dẫn quan trọng cho Việt Nam tham khảo kinh nghiệm. Gợi ý của tác giả liên quan đến nhiều vấn đề (bao gồm cả sự tổ chức QLNN cũng như thực hiện QLNN); nhưng chưa bao hàm kiểm soát QLNN với việc thể hiện rõ nét vai trò của từng loại CQNN. Cuốn sách: “QLNN và quyền công dân” của PGS.TS Đinh Văn Mậu [31]. Trên cơ sở khẳng định trách nhiệm bảo đảm quyền con người, quyền công dân của nhà nước, tác giả nhấn mạnh việc bảo đảm, bảo vệ các quyền này được thực hiện thông qua ba quyền (lập pháp, hành pháp, tư pháp). QLNN có khả năng bắt buộc cư dân phải phục tùng ý chí của nhà nước, điều này sẽ xảy ra xu hướng dễ lạm quyền. Vì vậy, phải kiểm soát đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp để bảo đảm quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân không bị xâm phạm. Mặc dù có đề cập tới nhu cầu phải kiểm soát QLNN nhưng công trình này không đi sâu phân tích về vấn đề này. Công trình khoa học: “Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước” của tác giả Nguyễn Đăng Dung, đề cập tới một số phương thức kiểm soát QLNN [8]. Trên cơ sở luận chứng về sự cần thiết của nhà nước đối với xã hội và khẳng định nhà nước luôn luôn có xu hướng lạm quyền, sự tha hoá của QLNN. Để tránh sự lạm quyền, phải chế ước quyền lực bằng cơ chế của hiến pháp, pháp luật và phân chia quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thành ba nhánh quyền lực để chế ước lẫn nhau, bảo đảm các nhánh quyền lực không được lạm quyền, thực hiện “quyền lực giám sát
17. 12 quyền lực”. Vì vậy, để thực hiện “quyền lực giám sát quyền lực” có hiệu quả, bắt buộc phải xây dựng mô hình nhà nước pháp quyền và giám sát xã hội đối với QLNN. Trên cơ sở lý luận cũng như thực tiễn hệ thống chính trị Hoa Kỳ, tác giả đã khảo cứu và đưa ra các kiến nghị về chế ước QLNN Việt Nam. Tuy nhiên dưới góc độ chủ yếu phân tích về chế độ trách nhiệm của nhà nước, tác giả chú tâm nghiên cứu về phân chia quyền lực và quyền lực chế ước quyền lực trong bộ máy nhà nước, chưa đi sâu nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Sách chuyên khảo: “Kiểm soát QLNN một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay” của TS Trịnh Thị Xuyến [68]. Tác giả tiếp cận vấn đề kiểm soát QLNN dưới góc độ chính trị học. Trên phương diện này, nhiều nội dung đã được tác giả phân tích, liên quan trực tiếp tới kiểm soát QLNN như làm rõ vấn đề lý luận (có đối chiếu, so sánh với vấn đề tương tự của một số nước); thực trạng (bao gồm cả thành tựu và hạn chế); phương hướng, giải pháp chủ yếu trong kiểm soát QLNN ở Việt Nam. Mặc dù đã trình bày tương đối cụ thể về vấn đề này, song tác giả cũng chưa đề cập một cách rõ ràng nội dung, yêu cầu của cơ chế kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam. Công trình khoa học: “Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam” của nhóm tác giả, do Lê Minh Thông làm chủ biên [52]. Trên cơ sở kết quả công trình khoa học cấp Nhà nước, các tác giả chỉ rõ tính gắn bó chặt chẽ, mật thiết giữa đổi mới hệ thống chính trị với đổi mới các mối quan hệ cơ bản trong hệ thống chính trị đó. Điểm mấu chốt của tất cả các hoạt động đổi mới là phải phục vụ cho lợi ích của nhân dân và chủ thể tối cao trong giám sát QLNN không ai khác cũng chính là nhân dân. Từ thực trạng, đặc biệt là những hạn chế về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, các tác giả khẳng định những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả giám sát, kiểm soát QLNN trong thời gian tới. Cuốn sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” của Trần Ngọc Đường và Chu Văn Thành [19] và “Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” do GS.TS Trần Ngọc Đường chủ biên [20]. Trong hai cuốn sách
18. 13 trên, các tác giả đề cập đến hai nhóm vấn đề có mối liên hệ mật thiết với nhau. Một là, vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát QLNN và hai là, điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi đối với việc tổ chức QLNN. Sự tham gia của các chủ thể, với vị trí, vai trò nhất định trong hệ thống chính trị, sẽ khẳng định mức độ phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, nghiên cứu trực tiếp và sâu sắc về vấn đề cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan, nhất là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp thì chưa được phản ánh trong hai cuốn sách trên. Sách chuyên khảo: “Tổ chức và kiểm soát QLNN” của PGS. TS Thái Vĩnh Thắng [51]. Đây là một trong những công trình chuyên sâu về vấn đề tổ chức, kiểm soát QLNN. Công trình sử dụng phương pháp nghiên cứu lịch sử với việc đánh giá cách thức tổ chức và kiểm soát QLNN của các kiểu nhà nước, từ nhà nước phong kiến tới nhà nước tư sản. Bên cạnh đó, tác giả đã giải thích khá rõ về vấn đề tổ chức, kiểm soát QLNN ở Việt Nam từ khi có Hiến pháp đầu tiên năm 1946 cho đến Hiến pháp hiện hành năm 2013. Những khuyến nghị của tác giả có ý nghĩa lý luận và thực tiễn đối với việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước Việt Nam nói chung và tổ chức, hoạt động của từng loại cơ quan trong bộ máy nhà nước nói riêng. Tuy nhiên, trong công trình khoa học này, tác giả chưa phân tích sâu về vấn đề kiểm soát QLNN của cơ quan hành pháp và bảo đảm tính độc lập của cơ quan tư pháp khi thực hiện các hoạt động xét xử đối với các vi phạm của cơ quan hành pháp. Luận án tiến sỹ luật học: “Kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Bùi Huy Tùng [60]. Luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu về kiểm soát đối với quyền lực hành pháp ở Việt Nam. Luận án đi sâu phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế pháp lý nhằm bảo đảm sự kiểm soát của lập pháp đối với quyền lực hành pháp dưới hình thức các thủ tục pháp lý như: Thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu và phê chuẩn; cách thức tổ chức các phiên họp giải trình tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội; cách thức hoặc bộ phận chuyên môn giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các Bộ, ngành thuộc Chính phủ và CQĐP; cách thức thành lập và nhiệm vụ, quyền hạn của các Ủy ban điều tra do Quốc hội thành lập ; cơ chế xét xử của Tòa án đối với các văn bản quy phạm pháp
19. 14 luật của Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành. Tuy nhiên, luận án không đi sâu nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Luận án tiến sỹ luật học: “Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Hoài An [1]. Luận án là công trình nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện quyền hành pháp. Trên cơ sở làm rõ lý luận, đánh giá thực trạng, luận án cũng đã đề xuất được hệ thống các giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam. Mặc dù luận án có đề cập đến phương thức kiểm soát quyền hành pháp từ phía cơ quan tư pháp; tuy nhiên, luận án không nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN của cơ quan hành pháp đối với cơ quan tư pháp. Bài viết: “Kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” của GS.TS Phạm Hồng Thái [49]. Nội dung bài viết đã phân tích vấn đề kiểm soát (chủ yếu và trực tiếp là kiểm soát QLNN) giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, tác giả bài viết đã đề xuất một số kiến nghị khắc phục những hạn chế của Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước liên quan đến vấn đề này. Bài viết: “Hiến pháp phải là văn bản kiểm soát QLNN” của GS.TS Nguyễn Đăng Dung [9]. Bài viết đã phân tích sự cần thiết phải kiểm soát QLNN xuất phát từ sự tham lam của con người và mức độ nguy hiểm của QLNN. Từ đó, tác giả cho rằng, kiểm soát QLNN phải được thể hiện về hình thức và nội dung. Với quy định của Hiến pháp năm 2013 đã cho thấy quyết tâm về việc kiểm soát QLNN, tuy nhiên vấn đề kiểm soát quyền lực theo Hiến pháp năm 2013 vẫn còn hai hạn chế lớn là phải đặt trong khung cảnh tập quyền và kiểm soát quyền lực chủ yếu nằm ở trạng thái phòng ngừa. Bài viết: “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” của tác giả GS.TS Trần Ngọc Đường [23]. Bài viết đã chỉ ra rằng QLNN là thống nhất và được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, để bảo đảm cho quyền lực được thống nhất, được thực hiện đúng
20. 15 theo yêu cầu, nguyện vọng của Nhân dân thì một yêu cầu nảy sinh tự nhiên là sự kiểm soát QLNN. Bài viết: “Về phân công, phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp theo Hiến pháp năm 2013” của Vũ Duy Tú [58]. Trong bài viết, tác giả đã khẳng định việc kế thừa những giá trị tiến bộ của Hiến pháp năm 2013 trong việc quy định vấn đề phân công, phối hợp giữa các CQNN thực hiện ba quyền trên. Tác giả đã so sánh, phân tích, từ đó làm rõ một số vấn đề cơ bản về QLNN, các quy định có liên quan về sự phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN. Tác giả nhấn mạnh cần phải chú ý cả hai phương diện, bao gồm kiểm soát bên trong Nhà nước và kiểm soát bên ngoài Nhà nước. Bài viết: “Kiểm soát quyền tư pháp của Tòa án Việt Nam” của Phạm Hồng Phong. Tác giả đã khẳng định “kiểm soát quyền tư pháp là hệ thống cơ chế, thể chế được thực hiện bởi nhà nước và xã hội để xem xét, giám sát tính hợp pháp, tính đúng đắn của cơ quan thực hiện quyền tư pháp” [35]. Trên cơ sở khái quát về kiểm soát quyền tư pháp của Tòa án, tác giả nêu rõ cơ chế, hình thức kiểm soát và đưa ra một số kiến nghị tăng cường hiệu quả kiểm soát quyền tư pháp. Tác giả nhấn mạnh việc quyền tư pháp phải được kiểm soát trực tiếp bằng quyền hành pháp và tăng cường cơ chế tự kiểm soát của Tòa án. Bài viết: “Phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong thực hiện quyền hành pháp” của TS Hoàng Thị Ngân [34]. Tác giả nêu khái quát các quy định của pháp luật (gồm quy định của Hiến pháp năm 2013 và các luật có liên quan) về quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền hành pháp; nguyên tắc về mối quan hệ giữa các CQNN trong thực hiện QLNN. Tác giả cũng đã đi sâu phân tích vấn đề phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp; theo các phương diện: Tổ chức thi hành pháp luật, hoạch định chính sách và QLNN. Bài viết: “Nguyên tắc kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp” của PGS.TS Vũ Hồng Anh [2]. Tác giả nêu lên các hạn chế, bất cập của quy định của pháp luật và việc thực hiện quy định của pháp luật về kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp. Từ đó, tác giả xác định cần phải cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp
21. 16 năm 2013, coi đó là một trong những biện pháp cơ bản để kiểm soát tốt việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp. Ba là, các công trình nghiên cứu về cơ chế kiểm soát QLNN, kiểm soát quyền hành pháp, quyền tư pháp Cuốn sách: “Giám sát và cơ chế giám sát thực hiện QLNN ở nước ta hiện nay” do GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS Võ Khánh Vinh đồng chủ biên [61]. Với những lập luận vững chắc từ cơ sở lý luận và thực tiễn, các nhà khoa học khẳng định tính tất yếu, tích cực của việc giám sát QLNN và sự hình thành cơ chế giám sát thực hiện QLNN ở Việt Nam. Điều cần nhấn mạnh là tác giả đã làm rõ cơ chế giám sát bên trong và cơ chế giám sát bên ngoài với những đặc trưng riêng biệt, làm căn cứ đánh giá và đưa ra những giải pháp phù hợp với điều kiện Việt Nam. Đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp, tác giả chưa luận giải cụ thể về cơ chế kiểm soát QLNN giữa các cơ quan này. Luận án tiến sĩ luật học của PGS.TS Trương Thị Hồng Hà về “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” [25]. Trên cơ sở tiếp cận hệ thống, tác giả đã đi từ vấn đề cơ chế, đến cơ chế pháp lý và cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Qua đó, tác giả đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý nêu trên. Những giá trị tham khảo của công trình cần được ghi nhận, đặc biệt là về mặt lý luận. Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Chí Dũng “Cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam” [12]. Trong công trình này, tác giả tập trung làm rõ một vấn đề cụ thể. Đó là cơ chế pháp lý trong giám sát hoạt động tư pháp ở Việt Nam, với giới hạn chủ thể là các CQNN và phạm vi hoạt động của chính BMNN. Vì thế, vấn đề giám sát, kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp thì chưa được làm rõ. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay” do Lưu Văn Quảng làm chủ nhiệm [45]. Đề tài đã được tập thể tác giả nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận về cơ chế kiểm soát QLNN nói chung và đánh giá thực trạng về cơ chế kiểm soát QLNN Việt Nam, qua đó đặt ra những vấn đề về kiểm soát QLNN trong thời gian tới. Trong đó, tác giả nhấn mạnh việc
22. 17 xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả - một nội dung trọng tâm của xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, đổi mới nhận thức về kiểm soát QLNN, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng bảo đảm và mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho nhân dân. Về các giải pháp cụ thể, nhóm tác giả đã đề xuất nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát và kỷ luật trong Đảng; đổi mới phương thức Nhân dân thực hiện QLNN thông qua hoạt động bầu cử; đổi mới tổ chức và hoạt động của từng hệ thống cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện QLNN và tăng cường sự phản biện của Nhân dân thông qua hoạt động báo chí và hoạt động khiếu nại, tố cáo. Cuốn sách: “Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992” của GS.TS Trần Ngọc Đường [21]. Là nhà khoa học luôn giành sự quan tâm đặc biệt tới việc nghiên cứu về tổ chức thực thi QLNN nên tác giả trình bày rất sâu sắc về các nội dung liên quan. Trong cuốn sách này, tác giả đã nêu rõ cơ sở lý luận về vấn đề phân công, phối hợp kiểm soát QLNN trong mối quan hệ với nhu cầu, đòi hỏi của việc sửa đổi đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất đó là Hiến pháp. Với những giải pháp khoa học được công bố, cùng với những lập luận chặt chẽ, sẽ trở thành nguồn tư liệu quan trọng cho nghiên cứu sinh tham khảo khi triển khai tiếp cận các vấn đề cụ thể của đề tài luận án. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở nước ta” do GS.TS Trần Ngọc Đường làm chủ nhiệm đề tài [22]. Đây là một công trình nghiên cứu công phu của tập thể tác giả, qua đó đã làm rõ cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Phân tích về cơ sở thực tiễn xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực này trong quá trình nhận thức và thực tiễn vận hành trong 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, từ đó làm rõ những điểm mới và những vấn đề đặt ra để kiểm soát QLNN trong Hiến pháp năm 2013, phương thức và giải pháp để hoàn thiện. Đây là công trình nghiên cứu gần nhất với đề tài luận án vì các nội dung nghiên cứu có phân tích đến Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, công trình chưa nêu rõ những vấn đề về cơ sở pháp lý và hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát quyền hành pháp và quyền tư pháp; chưa đi
23. 18 sâu phân tích về cơ cấu tổ chức và thực hiện các quyền hành pháp và tư pháp. Từ đó cho thấy tính độc lập của quyền tư pháp và cần phải kiểm soát quyền tư pháp, tính năng động, thực thi các quy định pháp lý của quyền hành pháp và kiểm soát quyền hành pháp. Luận án tiến sĩ Luật học “Kiểm soát quyền lực tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” của tác giả Nguyễn Quốc Hùng [30]. Tác giả đã trình bày về những vấn đề lý luận, thực trạng và đưa ra quan điểm, giải pháp bảo đảm kiểm soát quyền lực tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Đáng chú ý là tác giả đã trình bày một cách toàn diện về các quan điểm khoa học liên quan đến kiểm soát quyền lực tư pháp trong nhà nước pháp quyền, các quy định của Hiến pháp và pháp luật Việt Nam về kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát quyền lực tư pháp nói riêng, thực tiễn vận hành của mô hình kiểm soát quyền lực tư pháp ở Việt Nam hiện nay. Cuốn sách: “Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Minh Đoan [15]. Nội dung cuốn sách đã đề cập đến những vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam; thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam; quan điểm, giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam. Cuốn sách:“Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Long Hải [27]. Cuốn sách trình bày hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN ở nước ta hiện nay với những nội dung về khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, các bộ phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN. Ngoài ra, những kinh nghiệm rút ra từ nghiên cứu vấn đề tương tự trên thế giới cùng với sự đánh giá khách quan, toàn diện thực trạng thể chế pháp lý kiểm soát QLNN ở Việt Nam thời gian qua, giúp cho tác giả có căn cứ để đề xuất các giải pháp có tính khả thi. Bài viết: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN ở nước ta” của GS.TS Trần Ngọc Đường [24]. Tác giả cho rằng, kiểm soát QLNN ở nước ta là một vấn đề mới. Do đó, xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN, một mặt, bảo đảm
24. 19 phòng, chống sự lạm dụng QLNN có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời, bảo đảm tính năng động, sáng tạo, mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc nhà nước. Theo đó, cơ chế kiểm soát QLNN phải là một tổng thể bao gồm: Cơ chế kiểm soát QLNN bên ngoài do các chủ thể không phải là nhà nước thực hiện; cơ chế kiểm soát QLNN bên trong do các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp kiểm soát lẫn nhau; và cơ chế kiểm soát QLNN một cách độc lập do Hiến pháp và luật quy định. Bài viết: “Cơ chế kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay” của PGS.TS Nguyễn Xuân Tế [48]. Tác giả nêu lên sự cần thiết của việc thiết lập cơ chế kiểm soát việc thực thi quyền lực đối với người có chức vụ, quyền hạn; đồng thời, phân tích về quyền lực, cơ chế kiểm soát quyền lực đối với bộ máy nhà nước. Tác giả cũng khẳng định cơ quan giám sát quyền lực phải độc lập và nêu ra yêu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN. Mục đích cơ bản, quan trọng nhất của kiểm soát QLNN là ngăn ngừa, triệt tiêu sự lạm quyền và mọi biểu hiện vi phạm khác. Bài viết: “Tuân thủ quy luật khách quan trong xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam” của PGS.TS Nguyễn Hữu Đổng [17]. Khẳng định tuân thủ quy luật khách quan là yêu cầu tất yếu của việc xây dựng cơ chế kiểm soát QLNN, tác giả phân tích về quy luật khách quan và cơ chế kiểm soát QLNN và thực tế việc tuân thủ quy luật khách quan trong cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam và một số kiến nghị về xây dựng thể chế, hoạt động của bộ máy nhà nước. Bài viết: “Cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với CQĐP: Thực trạng và giải pháp” của TS Hoàng Minh Hội [28]. Tác giả đi sâu phân tích về khái niệm, vai trò, cấu trúc của cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN đối với CQĐP; đánh giá thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP ở Việt Nam hiện nay và đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP hiện nay. Trong đó, tác giả tập trung vào hai nhóm giải pháp là hoàn thiện thể chế pháp lý và hoàn thiện các thiết chế thực hiện hoạt động kiểm soát. Bài viết: “Kiểm soát QLNN theo Hiến pháp Việt Nam” của PGS.TS Vũ Văn Phúc [36]. Tác giả trình bày một cách có hệ thống vấn đề kiểm soát QLNN trong các bản Hiến pháp Việt Nam (năm 1959, năm 1980, năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và năm 2013). Tác giả nhấn mạnh vấn đề kiểm soát QLNN thể hiện sự
25. 20 phát triển về lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta thông qua các nội dung cụ thể về phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Thực trạng cơ chế kiểm soát QLNN ở Việt Nam hiện nay bên cạnh những ưu điểm thì còn nhiều khuyết điểm với những biểu hiện lộng quyền, lạm quyền, lợi dụng quyền lực. Ngoài những tài liệu là sách, công trình nghiên cứu nêu trên, sự quan tâm tới cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN còn được thể hiện qua nhiều bài báo khoa học của các tác giả là các nhà khoa học có uy tín trong nước. Tiêu biểu là các nhà khoa học: GS.TS Trần Ngọc Đường, GS.TSKH Đào Trí Úc, GS.TS Hoàng Thị Kim Quế, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, PGS.TS Hoàng Thế Liên, PGS.TS Vũ Hồng Anh, PGS.TS Võ Khánh Vinh, PGS.TS Chu Hồng Thanh Nhiều nhà khoa học với công trình nghiên cứu của mình thể hiện sự tâm huyết, trách nhiệm cao, đóng góp to lớn cho việc xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất những nhóm giải pháp có ý nghĩa quan trọng trong thực tiễn xây dựng Nhà nước Việt Nam. Nội dung của các bài viết được công bố trong các tạp chí khoa học đã nghiên cứu, giải quyết nhiều vấn đề về QLNN, kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát QLNN từ Trung ương đến địa phương với nhiều phương diện và cách tiếp cận khác nhau. Có rất nhiều bài viết phân tích vấn đề kiểm soát QLNN, bảo đảm thực hiện QLNN có hiệu quả nhất, những yêu cầu đặt ra đối với vấn đề kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát, giám sát thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện của Việt Nam hiện nay 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước Bàn về cơ chế kiểm soát QLNN, ngay từ thời cổ đại, Aristotle đã khẳng định cần phải có sự phân chia quyền lực bởi đó là yếu tố để quyền lực có thể kiểm soát quyền lực. Quan điểm này được trình bày khá rõ trong tác phẩm “The Polictics” (Nền chính trị). Đồng thuận với quan điểm trên, trong thời cận đại, nhà tư tưởng J. Locke luận giải sự cần thiết của việc phải phân chia quyền lực tối cao cho các tổ chức và cá nhân; tránh sự tập trung quyền lực trong tay một cá nhân hoặc tổ chức. Quan điểm này thể hiện trong tác phẩm“Two treasures of government” (Khảo luận thứ hai về chính trị). Sự phát triển tư tưởng này được đánh giá ở tầm cao hơn là
26. 21 trong tư tưởng của Motesquieu, với tác phẩm “De L’Esprit des lois” (Tinh thần pháp luật) và sau này, trong tác phẩm Bàn về khế ước xã hội, Jean-Jacques Rousseau khẳng định sự phân quyền đó bắt nguồn từ sự thống nhất, đó là về bản chất QLNN bắt nguồn từ nhân dân. Cơ sở lý luận về giám sát QLNN ở các nhà nước tư sản đương đại, dựa trên cơ sở Học thuyết phân quyền của Motesquieu và Học thuyết chủ quyền nhân dân của Rousseau. Nếu như Motesquieu xây dựng mô hình tổ chức và giám sát QLNN theo nguyên tắc phân công quyền lực, quyền lực chế ước quyền lực để bảo đảm quyền lực không dẫn đến độc đoán, chuyên quyền, thì Rousseau với quan điểm xác định nhân dân là chủ thể của QLNN, nghị viện do nhân dân uỷ thác quyền lập pháp tối cao, thực hiện giám sát quyền lực của Chính phủ, tôn trọng quyền độc lập xét xử của Toà án. Hầu hết nhà nước tư sản đương đại, xây dựng mô hình tổ chức QLNN theo nguyên tắc phân quyền, xác lập cơ chế kiểm soát QLNN nằm chính ngay trong cấu trúc của QLNN, trên cơ sở hai học thuyết nêu trên, tận dụng những điểm hợp lý của chúng và luật hoá cơ chế giám sát QLNN. Trong cơ chế giám sát quyền lực, các nhà khoa học đặc biệt quan tâm đến cơ chế giám sát quyền lực bên trong, nghĩa là nhà nước kiểm soát QLNN. Việc kiểm soát QLNN từ bên trong thường được xác định thông qua thiết kế mô hình về cơ chế vận hành QLNN như: Phân quyền và đối trọng; giám sát lập pháp với hành pháp, tư pháp và tư pháp với lập pháp, hành pháp. Những quan điểm, tư tưởng nêu trên đã có đóng góp quan trọng, hình thành, củng cố căn cứ lý luận trong việc xác lập mô hình tổ chức QLNN và cơ chế giám sát QLNN, xác định luận cứ cho việc lựa chọn hình thức chính thể của các nhà nước tư sản (cộng hoà đại nghị, cộng hoà tổng thống và các biến thể của hai hình thức này là chính thể quân chủ lập hiến). Trên cơ sở tư tưởng về phân chia quyền lực và giám sát QLNN, các học giả tư sản nghiên cứu và phát triển giám sát QLNN thông qua những công trình khoa học tiêu biểu sau đây: Một là, các công trình bàn về kiểm soát QLNN John Dewey với hai cuốn sách: “The Public and Its Problems” (Nền cộng hòa và những vấn đề) và “Theory of Valuation” (Lý thuyết giá trị) [29]: Có thể nói, tác giả là người theo chủ nghĩa thực dụng và những tư tưởng của ông có sức ảnh hưởng
27. 22 lớn tới nền triết học và lý luận chính trị - xã hội Mỹ thế kỷ XX. Tác giả có cùng quan điểm với nhiều học giả khi nêu vấn đề nguồn gốc của nhà nước dẫn đến nguồn gốc và bản chất của QLNN. Trong nhà nước đó, có giai cấp cầm quyền, giai cấp thống trị. Với lợi thế của địa vị thống trị giai cấp, giai cấp cầm quyền, giai cấp thống trị có thể lợi dụng QLNN để phục vụ cho lợi ích của giai cấp mình, ẩn trong đó là sự tư lợi của một hoặc một nhóm cá nhân cầm quyền. Điều này có thể khắc phục được nếu sử dụng giải pháp đặt ra kỳ hạn cho sự nắm giữ quyền lực; đồng thời, có quy trình kiểm soát quyền lực đó. Bởi vậy, nền cộng hòa có những ưu thế rõ rệt, trong đó có sự khẳng định vai trò của cử tri trong việc hình thành CQNN, giám sát QLNN. H.A.Simon với cuốn sách: “A study of Decision - Making Process in Administration Organization” (Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hành chính) [80]: Tác giả đã trình bày tổng quan về quá trình ra quyết định trong tổ chức hành chính, bao gồm các giai đoạn hình thành quyết định và các cơ quan ban hành quyết định đó. Việc lập luận sự hình thành, tồn tại và phát huy hiệu lực của các quyết định cho thấy cần phải đánh giá và thể hiện tính khách quan ngay trong quyết định. Yếu tố quan trọng khẳng định tính khách quan chính là cần phải ngăn ngừa khả năng lạm dụng quyền lực để thể hiện ý chí nhóm, lợi ích nhóm trong quyết định. Điều này sẽ được bảo đảm khi có yếu tố kiểm soát và giám sát quyền lực ngay trong quá trình ra quyết định hành chính. Mặc dù tác giả lập luận và khẳng định sự cần thiết của việc giám sát QLNN nhưng chưa nêu rõ phương thức giám sát đó như thế nào. H.D.Laswell với cuốn sách: “The Policy Sicence” (Khoa học và chính sách) [79] và F.Morstein Marx với cuốn “The Social Function of Public Adminisstration” [74] (Chức năng xã hội của chính sách công): Các tác giả lập luận về tầm quan trọng và những biểu hiện của chức năng xã hội của chính sách công, từ đó, khẳng định để đáp ứng việc thực hiện chức năng xã hội này, cần phải bảo đảm các chính sách công được ban hành và thực hiện theo một quy trình chặt chẽ. Đây chính là cơ sở của dân chủ nhưng cũng là căn cứ để đối chiếu, giám sát QLNN. Đặc biệt, trong việc thể hiện chức năng xã hội thì vai trò quan trọng được khẳng định là quần chúng nhân dân.
28. 23 Roderick Bell, David V. Edwards và R. Harison Wagner với cuốn sách: “Political power-reader in theory and research” (Quyền lực chính trị - dành cho nghiên cứu lý thuyết) [69]: Các tác giả trình bày một cách cơ bản và hệ thống về các vấn đề của QLNN trong mối quan hệ với quyền lực chính trị. Những nội dung về phương pháp tiếp cận quyền lực được luận giải khá chi tiết. Có thể nói, những vấn đề trình bày trong cuốn sách đã cung cấp khung lý thuyết quan trọng cho việc nghiên cứu về vấn đề quyền lực chính trị nói chung và QLNN nói riêng. Michael Mann với cuốn sách: “The sources of social power” (Nguồn gốc quyền lực xã hội) [75] và Sargent M với cuốn sách: “Power and the maintennace” (Quyền lực và sự duy trì của bất bình đẳng xã hội) [76]: Các tác giả đều trình bày về vấn đề quyền lực, chỉ rõ nguồn gốc của tình trạng bất bình đẳng trong xã hội. Luận điểm xuất phát của các tác giả là vấn đề quyền lực phải được phát sinh từ nhân dân. Do đó, các tổ chức, đặc biệt là đảng phái chính trị cần phải thấy rõ mục đích phục tùng quyền lực không chỉ có riêng tổ chức mình mà phải là phục vụ xã hội, phục vụ nhân dân. Đấy là cơ sở của nền dân chủ và là căn nguyên giải quyết vấn đề bất bình đẳng xã hội. Pháp luật có vai trò quan trọng khi nó trở thành công cụ, phương tiện để nhà nước thực hiện quản lý xã hội nhằm xây dựng một xã hội, một nền dân chủ. Các tác giả cũng nêu ra các phương thức để nhân dân có thể kiểm soát quyền lực nói chung và QLNN nói riêng. Những phương thức đó cũng đều có mục tiêu là phục vụ nền dân chủ. Hai là, các công trình bàn về kiểm soát các nhánh QLNN (quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp) Về kiểm soát các nhánh quyền lực được thể hiện trong nhiều công trình khác nhau, trên cơ sở lập luận, trình bày quan điểm trong mối tương quan với các vấn đề: Nguồn gốc của quyền lực xã hội, nguồn gốc của QLNN, chế độ dân chủ, kiềm chế tham nhũng, nhà nước pháp quyền, mô hình QLNN Trong đó, tiêu biểu nhất là công trình sau: Cuốn sách: “Tinh thần pháp luật” của Montesquieu [77] là cuốn sách thể hiện tư tưởng rõ nét về kiểm soát QLNN giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tác giả đã có sự phát triển tư tưởng của J. Locker khi đưa ra sự tổ chức, phân quyền rành mạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Những quyền lập pháp,
29. 24 hành pháp, tư pháp cũng phải hướng tới việc bảo vệ, bảo đảm các quyền, tự do cơ bản của con người. Thực hiện được điều này, cần phải tuân thủ những trật tự nhất định; trong đó, nhân tố duy trì trật tự được bảo đảm bằng sự kiểm soát QLNN để QLNN vận hành đúng hướng. Các quyền phải có sự kiềm chế, đối trọng và kiểm soát lẫn nhau. Cách thức tổ chức của nhà nước phải có sự ràng buộc giữa các quyền. Tác giả phác họa hậu quả khi mà các quyền này không có sự ràng buộc lẫn nhau (sẽ không có tự do trong cả ba trường hợp: Quyền lập pháp và quyền hành pháp ở trong tay một người hoặc Viện Nguyên lão; quyền tư pháp không phân tách với quyền lập pháp và quyền hành pháp; quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp). Tài liệu: “Outline of U.S Government” (Khái quát về chính quyền Mỹ) [78], trên cơ sở phân tích về các quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ dã nêu lên sự tất yếu phải phân chia quyền lực. Các nhánh quyền lực được phân cho các cơ quan khác nhau nắm giữ. Trong đó, quyền hành pháp thể hiện sự vận hành của các cơ quan nhằm bảo vệ đất nước, quản lý xã hội với tính công bằng; quyền lập pháp phản ánh ý chí của dân chúng trong các đạo luật; quyền tư pháp cần có sự minh bạch trong thể hiện ý chí chung. Đặc biệt, sự phân quyền cần phải gắn liền với sự kiểm soát quyền lực giữa các quyền này. Tuy vậy, không phải giữa các quyền không có mối liên hệ. Ví dụ như: Khi cơ quan lập pháp, phản ánh ý chí của người dân, đã đưa ra các luật thì cơ quan hành pháp phải kiên quyết thực hiện các luật đó mà không được phép thiên vị, đối với cơ quan tư pháp phải có tính chính trực và chừng mực, mặc dù được tạo các điều kiện để được tự do, không bị áp lực phổ biến bởi hành pháp và lập pháp. Rõ ràng, trong Hiến pháp và thực tiễn của Hoa Kỳ, thừa nhận sự vận hành của QLNN trên cơ chế phân quyền, với việc xác định sự kiềm chế, đối trọng giữa các quyền với nhau. Những quan điểm về QLNN, đặc biệt là về kiểm soát QLNN nói chung và kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp nói riêng của các học giả nước ngoài là nguồn tư liệu tham khảo quý giá cho nghiên cứu sinh khi nghiên cứu về vấn đề kiểm soát QLNN giữa các CQNN của Việt Nam trong việc thực hiện các quyền hành pháp và quyền tư pháp. Bên cạnh đó, thực tiễn thực hiện việc kiểm soát QLNN giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng là những kinh nghiệm để các nước, trong đó có Việt Nam có
30. 25 sự đánh giá khách quan, toàn diện, để có những nghiên cứu, vận dụng cho phù hợp với điều kiện của Việt Nam. 1.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.2.1. Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Qua khái quát nội dung các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước cho thấy, có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề QLNN, kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát QLNN. Đánh giá khái quát về các công trình nghiên cứu có liên quan như sau: Một là, những vấn đề đã được nghiên cứu Các công trình nghiên cứu đã đề cập tới nhiều vấn đề có liên quan đến đề tài luận án như nguồn gốc, đặc điểm, chủ thể, bản chất xu hướng của QLNN; quyền hành pháp, quyền tư pháp trong nhà nước pháp quyền; mối quan hệ giữa QLNN và quyền công dân, giữa nhà nước với nhân dân, Đảng với Nhà nước, giữa các CQNN với nhau. Sự cần thiết phải kiểm soát QLNN, kiểm soát đối với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, nội dung của việc hạn chế QLNN. Vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát QLNN trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, kiểm soát QLNN trong các kiểu mô hình nhà nước phong kiến Việt Nam và ở một số nước khác. Cơ chế giám sát QLNN, trong đó có cơ chế giám sát QLNN từ Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên và nhân dân, các giải pháp cụ thể giám sát QLNN, khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung, hình thức, các bộ phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN. Cơ sở lý luận xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hai là, những vấn đề còn có các ý kiến khác nhau Tuy đã đề cập đến vấn đề QLNN, kiểm soát QLNN, cơ chế kiểm soát QLNN nhưng trong các công trình khoa học đã công bố còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Các vấn đề có quan điểm khác nhau như: Khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp; cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; nội dung quyền hành pháp, quyền tư pháp; mối quan hệ giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; phương thức thực hiện và phương thức kiểm soát QLNN giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp
31. 26 Ba là, những vấn đề chưa được nghiên cứu Cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện. Do đó, nhiều vấn đề chưa được giải thích, trình bày cụ thể, rõ ràng như: Các yếu tố cấu thành, mối quan hệ giữa các yếu tố và điều kiện bảo đảm cho cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền tư pháp; thực trạng cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền tư pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực đến nay; các quan điểm và giải pháp xây dựng và hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp đáp ứng yêu cầu sự nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế và phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Từ đó, có thể khẳng định, kết quả nghiên cứu của các công trình đã công bố là chất liệu và nền tảng vô cùng quý báu để tác giả luận án kế thừa và phát triển. Trong tiến trình đổi mới đất nước, yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát các CQNN trong việc thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp với những đặc trưng về chế độ chính trị, đặc điểm kinh tế, lịch sử, văn hóa là một yêu cầu tất yếu và là một trong những trọng tâm của đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Kể từ khi Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 2013, trong đó có ghi nhận nội dung về “kiểm soát các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” thì chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào đề cập chuyên sâu, dưới góc độ tiếp cận là chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. 1.2.2. Những vấn đề đặt ra trong nghiên cứu Trong phạm vi luận án tiến sĩ luật học, các vấn đề mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu bao gồm: - Khái niệm, nội dung quyền hành pháp; khái niệm, nội dung quyền tư pháp; phân biệt giới hạn giữa quyền hành pháp và quyền hành chính. Việc xác định rõ khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp và phân biệt giữa quyền hành pháp và
32. 27 quyền hành chính có ảnh hưởng quan trọng tới việc xác định cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. - Khái niệm cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp; làm rõ sự khác nhau giữa cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp với các cơ chế kiểm soát QLNN khác. - Nội dung và những yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. - Phương thức vận hành của cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. - Thể chế, thiết chế cấu thành cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Giả thuyết khoa học: Cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát QLNN. Tuy nhiên, trên thực tế, cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp ở Việt Nam chưa phát huy đúng vai trò trong kiểm soát QLNN. Việc hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp sẽ góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát việc thực hiện các quyền hành pháp, tư pháp nói riêng, góp phần bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Câu hỏi nghiên cứu Luận án tập trung trả lời cho các câu hỏi sau: Câu hỏi 1: Cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp gồm có nội dung gì? Vai trò của cơ chế này trong kiểm soát QLNN, bảo vệ quyền con người, quyền công dân? Câu hỏi 2: Quy định của pháp luật về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay đã đạt được kết quả gì và còn những hạn chế chủ yếu nào? Đâu là những nguyên nhân chủ yếu của các hạn chế?
33. 28 Câu hỏi 3: Cần thực hiện những giải pháp nào để hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở nước ta hiện nay? Tiểu kết chương 1 Với mục tiêu tìm kiếm mô hình tổ chức, kiểm soát QLNN một cách hiệu lực, hiệu quả, để thiết lập một xã hội dân chủ, văn minh, bộ máy nhà nước hoạt động tuân thủ pháp luật, ghi nhận và bảo đảm quyền con người, thì đề tài kiểm soát QLNN nói chung, kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp nói riêng rất hấp dẫn đối với các nhà khoa học ở nhiều lĩnh vực (chính trị học, luật học, xã hội học ) trong và ngoài nước. Qua khảo cứu đã cho thấy, liên quan đến vấn đề này, đã có nhiều công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế đề cập ở những góc độ khác nhau. Tuy nhiên, từ thực tiễn Việt Nam, với nhiều điểm mới quan trọng, trong đó có nội dung yêu cầu kiểm soát QLNN giữa các CQNN trong việc thực hiện ba quyền thì việc nghiên cứu chuyên sâu về cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa hai nhóm CQNN, bao gồm cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 còn là vấn đề mới trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở nước ta hiện nay. Các kết quả nghiên cứu về QLNN, kiểm soát QLNN của các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước là nền tảng, chất liệu vô cùng quý báu cho tác giả luận án khi triển khai nghiên cứu đề tài. Với mục đích và những nội dung nghiên cứu của đề tài luận án đã được tác giả phân tích ở phần trên, có thể khẳng định đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về vấn đề hoàn thiện cơ chế pháp lý kiểm soát QLNN giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp ở Việt Nam hiện nay.
34. 29 Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP 2.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN, ĐẶC ĐIỂM, CƠ CẤU, VAI TRÒ CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC GIỮA CƠ QUAN THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ QUYỀN TƯ PHÁP 2.1.1. Khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp; nội dung, đặc điểm, vai trò của quyền hành pháp, quyền tư pháp 2.1.1.1. Khái niệm quyền hành pháp, quyền tư pháp - Khái niệm quyền hành pháp Trong quan niệm của các nhà khoa học trên thế giới, thuật ngữ quyền hành pháp xuất hiện rất sớm. Đó là quyền “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh và đề phòng xâm lược” [77]; quyền hành pháp (executive power) là “quyền bảo đảm cho các đạo luật được thực thi một cách đầy đủ. Theo luật liên bang, quyền này được trao cho Tổng thống, còn ở các bang, quyền này được trao cho các thống đốc” [73]; “quyền hành pháp là thẩm quyền thực thi các đạo luật và bảo đảm rằng các đạo luật này được thi hành như ý định đặt ra các đạo luật ấy” [72]. Ở Việt Nam, thuật ngữ quyền hành pháp được ghi nhận chính thức trong các văn kiện chính trị - pháp lý. Từ năm 1991, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội nêu rõ: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó” [13]. Tiếp đó, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), bước đầu thể chế hóa trong văn bản pháp lý có giá trị cao nhất rằng: “QLNN là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đến Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2); Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp ” (Điều 94); Tòa án nhân dân “thực hiện quyền tư pháp ” (Điều 102) [42].
35. 30 Giải thích về quyền hành pháp, có nhiều quan điểm khác nhau: Trong Từ điển luật học, quyền hành pháp được hiểu là “quyền quản lý hành chính nhà nước về mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, quốc phòng, an ninh, đối ngoại trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia” [64]. Theo đó, quyền hành pháp được đồng nghĩa với quyền hành chính. Trong các công trình khoa học, các nhà khoa học có các cách giải thích khác nhau: GS.TS Nguyễn Đăng Dung khẳng định quyền hành pháp chính là “quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia” [11] và giải thích hoạch định chính sách là “vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc gia và điều hành chính sách quốc gia”, là vận dụng các phương tiện để đạt được mục tiêu đó. Do đó, thành tố cơ bản của quyền hành pháp sẽ bao gồm: Quyền trình dự án luật, quyền lập quy và quyền truy tố, xử lý các vi phạm pháp luật. Đồng thuận với quan điểm này, TS Trần Anh Tuấn giải thích “quyền hành pháp” là “quyền năng trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách” [59]. GS.TS Thái Vĩnh Thắng nêu quan điểm đồng nhất “hành pháp” và “hành chính công” [51]. Tuy nhiên, hành pháp không chỉ đơn thuần là chức năng tổ chức thực hiện pháp luật; mà bao gồm nhiều hoạt động từ việc xác lập đường lối, chính sách, đến việc tổ chức thực thi hiến pháp, luật, xây dựng duy trì hoạt động của bộ máy công quyền, tổ chức quản lý dịch vụ công, tài sản nhà nước và tổ chức kiểm tra, thanh tra, kiểm toán [51, tr.96, 97]. GS.TS Phạm Hồng Thái khẳng định “quyền hành pháp” chính là “quyền điều hành đất nước” một cách liên tục, không ngưng trệ [50]; “quyền hành pháp được phân công tới các CQNN ở địa phương, tới cộng đồng lãnh thổ” [50] nên được thực hiện bởi “toàn bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương và cả các cơ quan QLNN ở địa phương - Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp” [50]. GS.TS Trần Ngọc Đường cho rằng: “Chính phủ không phải chỉ có chấp hành (hành chính) mà trước hết là hành pháp, tức là chủ thể chủ động, sáng tạo trong việc xây dựng và thực thi chính sách quốc gia Chính phủ mạnh là Chính phủ phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng chính sách, pháp luật và chủ động trong việc đề xuất, chỉ đạo việc soạn thảo, thẩm định chính sách” [21].
36. 31 TS Cao Anh Đô lập luận về “bản chất cai trị” của quyền hành pháp trên hai phương diện: Thực hiện quản lý hành chính công và đề xuất ban hành hoặc tự mình ban hành chính sách theo quy định của pháp luật [16]. Thậm chí, có quan điểm cho rằng “trong khi chưa tìm được các thuật ngữ có khả năng diễn đạt ngắn gọn và đúng nhất nội dung và tính chất của loại quyền lực này, để tiện cho việc nghiên cứu và vận dụng vào việc giải quyết các vấn đề thực tiễn thì cần thiết phải mở rộng nội dung của các khái niệm quyền hành pháp thành khái niệm quyền thi hành pháp luật và hành chính (có thể gọi là quyền hành pháp và chính sự)” [47]. Qua phân tích các quan điểm nêu trên cho thấy, mặc dù ở các giác độ khác nhau, với những sự khác biệt nhất định khi giải thích về quyền hành pháp do cách tiếp cận khác nhau, thì các nhà khoa học đều có một số thống nhất chung trong quan niệm về quyền hành pháp đó là: Thứ nhất, quyền hành pháp bao gồm hoạt động cơ bản là hoạch định chính sách và điều hành chính sách quốc gia. Thứ hai, quyền hành pháp không thụ động trong việc điều hành chính sách mà còn chủ động trong việc hoạch định, đề xuất chính sách trình cơ quan lập pháp phê chuẩn, làm cơ sở cho việc điều hành chính sách. Nghiên cứu sinh cho rằng, quyền hành pháp được đề cập ở đây là một bộ phận của QLNN, trong đó QLNN được hợp thành bởi ba quyền (quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp). Do đó, để làm rõ nội hàm của quyền hành pháp, cần phải dựa trên yếu tố chung, cốt lõi của QLNN; đồng thời, phân biệt được một cách tương đối với các nhánh quyền lực khác, để khẳng định bản chất vốn có quyền hành pháp - thứ quyền lực mạnh mẽ, tạo nên sức sống của các đạo luật, các chính sách bởi sự tổ chức và vận hành của hệ thống cơ quan riêng - cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Với tư cách là bộ phận hợp thành của QLNN, quyền hành pháp phải thể hiện bản chất của QLNN. QLNN là công cụ của quyền lực chính trị, thể hiện tập trung quyền lực chính trị, được thực hiện bởi nhà nước, thông qua bộ máy nhà nước, với nhiều công cụ, phương tiện khác nhau để bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật. QLNN có đặc điểm cơ bản là luôn luôn gắn liền với sự tồn tại của chính quyền nhà
37. 32 nước; được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; do giai cấp nhất định tổ chức thực hiện; được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước. Vì thế, quyền hành pháp cũng phải phản ánh yếu tố này, với biểu hiện cụ thể khả năng, sức mạnh bảo đảm của nhà nước đối với hoạt động của những chủ thể mang QLNN, tác động tới một lĩnh vực, hoạt động nhất định (hành pháp). Với yếu tố đặc thù, quyền hành pháp phải là bộ phận QLNN có trách nhiệm chấp hành và tổ chức thực thi các đạo luật. Vì thế, quyền hành pháp phải có các bộ phận chấp hành, triển khai trên thực tế các đạo luật đó, một bộ phận rất đông đảo, được tổ chức thành hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương để hiện thực hóa các đạo luật. Tuy nhiên, với bản chất năng động, sáng tạo, để phù hợp với thực tiễn đa dạng, quyền hành pháp không phải là một loại quyền thụ động, nên nó cũng có khả năng xây dựng pháp luật theo phương diện ủy quyền lập pháp (với nghĩa là ban hành các văn bản pháp quy theo sự ủy quyền của cơ quan lập pháp). Bên cạnh đó, quyền hành pháp bao hàm cả việc hoạch định các chính sách để điều hành, quản lý đất nước. Điều này phù hợp với quan điểm pháp luật thực định của Việt Nam khi thừa nhận Chính phủ có những quyền nhất định trong việc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) các đề xuất, dự án, xây dựng chính sách cũng như quyết định theo thẩm quyền những vấn đề nhất định. Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo việc xây dựng chính sách. Trên phương diện hoạch định chính sách, thẩm quyền đó thuộc về Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ. Từ các phân tích trên, có thể khái niệm quyền hành pháp như sau: Quyền hành pháp là một bộ phận hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách, quản lý, điều hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bởi các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Nghiên cứu về quyền hành pháp, cần phân biệt với quyền hành chính. Đây cũng là vấn đề được nhiều nhà khoa học quan tâm. GS.TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng “hành chính” là thuật ngữ được dùng để chỉ “hoạt động chấp hành chính sách của các công chức” [11]. GS.TS Phạm Hồng Thái cho rằng quyền hành chính là “quyền điều hành, tổ chức đưa các chính sách và pháp luật vào đời sống xã hội bằng các hoạt động mang tính tổ chức - pháp lý Quyền lực hành chính là quyền
38. 33 lực trong hành động để thực hiện quyền hành pháp thông qua việc ban hành các quyết định hành chính tính đặc thù của quyền lực hành chính: Tính thứ bậc; tính hệ thống; tính liên tục” [50]. TS. Cao Anh Đô nêu rõ quyền hành chính là một bộ phận (và là một biểu hiện) của “quyền hành pháp”; “một Chính phủ chỉ thực hiện chức năng hành chính thì Chính phủ đó chưa thực sự nắm quyền hành pháp trong bộ máy nhà nước” [16, tr.20]. Như vậy, quyền hành chính là quyền quản lý, điều hành các mặt, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; có những điểm tương đồng với quyền hành pháp song không đồng nhất. Trong đó, quyền hành pháp phản ánh mối quan hệ của QLNN ở cấp độ cao nhất, hợp thành QLNN; quyền hành chính phản ánh mức độ thấp hơn khi triển khai QLNN từ trung ương xuống địa phương, được xem như là phương tiện để thực hiện quyền hành pháp; gắn với quá trình quản lý, điều hành, phục vụ của toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp là Chính phủ, còn chủ thể của quyền hành chính là toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước các cấp, thậm chí còn bao hàm cả các chủ thể khác khi các chủ thể này thực hiện việc quản lý, điều hành. - Khái niệm quyền tư pháp Quyền tư pháp là một trong ba nhánh QLNN (quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp), được xem như là một thiết chế nhằm bảo đảm cân bằng quyền lực, chống sự lạm quyền trong sử dụng QLNN. Quyền tư pháp trong đời sống chính trị - pháp lý có một ý nghĩa rất quan trọng, do đó, việc minh định, làm rõ nội hàm của khái niệm này luôn nhận được sự quan tâm của các chuyên gia, nhà khoa học và được phản ánh trong nhiều công trình khoa học. Trên thế giới, quan niệm phổ biến cho rằng quyền tư pháp là một trong ba nhánh quyền lực, được trao cho Tòa án thực hiện. Montesquieu với tác phẩm “Tinh thần pháp luật” đã giải thích quyền tư pháp trên cơ sở phân biệt với quyền lập pháp và quyền hành pháp. Theo đó, quyền tư pháp là quyền mà “nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân” [77]. Trong các hình thức chính thể, sự biểu hiện về quyền tư pháp cũng có những khác biệt cơ bản. Ở chính thể cộng hòa tổng thống, tiêu biểu như Hoa Kỳ, quyền tư pháp được trao cho Tòa án tối cao và cho những tòa án ở cấp thấp hơn. Tòa án Hoa Kỳ là biểu hiện đặc
39. 34 trưng của quyền tư pháp trong mô hình tam quyền phân lập, với sự độc lập rất cao của nhánh quyền lực này. Ở chính thể cộng hòa đại nghị, với nguyên tắc phân quyền mềm dẻo, sự độc lập của quyền tư pháp vẫn được ghi nhận nhưng không cứng rắn. Điều này biểu hiện rõ nét ở việc Thượng nghị viện là cấp xét xử cao nhất và sự tồn tại của Tòa án hiến pháp. Như vậy, Tòa án không phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp. Ở chính thể cộng hòa lưỡng tính, tồn tại mô hình Hội đồng bảo hiến, như là một cơ chế bảo vệ Hiến pháp, song lại thiếu tính công khai và tranh tụng. Dù tổ chức theo mô hình nào thì quyền tư pháp trong nhà nước tư sản vẫn được xem là một nhánh quyền lực, với đặc trưng là hoạt động xét xử, được thực hiện bởi một hoặc một số cơ quan nhất định. Trong đó, Tòa án với hoạt động xét xử luôn giữ vị trí trung tâm. Ở Việt Nam, quyền tư pháp được đề cập trong nhiều tài liệu, công trình khoa học như: Theo Từ điển Luật học, dưới khía cạnh thể chế nhà nước, tư pháp là “một trong ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong đó quyền tư pháp được hiểu đồng nghĩa với quyền xét xử do tòa án thực hiện” [64, tr.828]; theo nghĩa chung nhất thì tư pháp được quan niệm “như là một ý tưởng về một nền công lí, đòi hỏi việc giải quyết những tranh chấp xảy ra trong xã hội phải đúng pháp luật, phù hợp với lẽ công bằng, bảo đảm lòng tin của nhân dân vào xã hội và pháp luật, đảm bảo an toàn về pháp lí cho cá nhân, tổ chức, sự ổn định và phát triển của xã hội” [64, tr.828]. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, tư pháp được giải thích ở nghĩa rất rộng, dùng để chỉ các cơ quan tòa án trong hoạt động xét xử các hành vi vi phạm pháp luật và các vụ kiện tụng trong nhân dân, hoạt động của các cơ quan điều tra, kiểm sát, truy tố, xét xử và thi hành án [29]. Quyền tư pháp còn được khẳng định trong cuốn “Cải cách tư pháp vì một nền tư pháp liêm chính”, theo đó, “bản chất của tư pháp là công lý, những khái nhiệm “công lý” và “tòa án” là đồng nghĩa với nhau” [62, tr.15, 16]. Nhiều nhà khoa học cũng bày tỏ quan điểm về tư pháp và quyền tư pháp trong các công trình khoa học của mình. Trong đó, GS.TS Nguyễn Đăng Dung giải thích: “Tư pháp là một lĩnh vực QLNN, được thực hiện thông qua hoạt động phân xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi, các quyết định pháp luật khi
40. 35 có sự tranh chấp về các quyền và lợi ích giữa các chủ thể pháp luật” [7]. GS.TS Lê Hồng Hạnh nêu quan điểm: “Trong cơ chế phân công quyền lực, quyền tư pháp được hiểu là quyền của Nhà nước xác định và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và thực thi công lý thông qua các thể chế phù hợp. Thiết chế này có chức năng cơ bản nhất, nếu không muốn nói là duy nhất, thay mặt xã hội thực thi công lý và nó phải được tổ chức, được giao nhiệm vụ, quyền hạn để thực hiện công việc một cách độc lập tối đa có thể; và công lý phải được thực thi trong mắt nhân dân. Thiết chế thực thi công lý bao gồm các Thẩm phán” [26] Mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau, nhưng có thể thấy, quyền tư pháp được hiểu theo ba dạng quan điểm: Quan điểm thứ nhất: Quyền tư pháp được hiểu là hoạt động xét xử của Tòa án và những hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trực tiếp liên quan đến hoạt động xét xử của Tòa án, nhằm bảo vệ công lý, bảo vệ chế độ, trật tự pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của cơ quan, tổ chức, cá nhân và và xã hội. Theo quan điểm này, thì quyền tư pháp được thực hiện bởi nhiều chủ thể với những hoạt động khác nhau: Hoạt động xét xử, điều tra, truy tố và các hoạt động bổ trợ tư pháp khác như: Bào chữa, công chứng, giám định, tư vấn pháp luật . Quan điểm thứ hai: Quyền tư pháp là quyền mà Nhà nước giao cho các cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, kinh doanh, thương mại, lao động theo trình tự, thủ tục tố tụng tư pháp, bao gồm các thủ tục tố tụng hình sự, thủ tục tố tụng dân sự, thủ tục tố tụng hành chính Việc thực hiện quyền tư pháp luôn gắn liền với chức năng xét xử của Tòa án mà không bao trùm cả chức năng điều tra, chức năng công tố. Quan điểm thứ ba: Quyền tư pháp là lĩnh vực QLNN được thực hiện thông qua hoạt động phân xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi, quyết định áp dụng pháp luật khi có sự tranh chấp về các quyền và lợi ích giữa các chủ thể pháp luật. Với mỗi quan điểm sẽ dẫn đến các quan niệm về cơ quan thực hiện quyền tư pháp khác nhau. Theo chúng tôi, vì quyền tư pháp đều được thừa nhận là một bộ phận hợp thành QLNN nên cần xem xét nội hàm quyền tư pháp trong mối quan hệ với QLNN mà cụ thể là trong mối quan hệ với quyền lập pháp và quyền hành pháp.
41. 36 Vì thế, trên cơ sở quyền lập pháp - ghi nhận ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân bằng thể chế; quyền hành pháp - tổ chức thực hiện thể chế; thì quyền tư pháp phải thể hiện được việc bảo vệ công lý, bảo vệ lợi ích đó bằng việc phán xét các hành vi của cá nhân, hoạt động của tổ chức có vi phạm pháp luật không, để đưa ra các chế tài phù hợp nhằm bảo vệ thể chế đó. Sự phân tích này bắt nguồn từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Do đó, quyền tư pháp phải có chức năng, nhiệm vụ bảo vệ công lý nói chung, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của cá nhân, tổ chức nói riêng. Quyền tư pháp phải được trao cho và thực hiện bởi những cơ quan nhất định. Với trọng tâm là hoạt động xét xử nên tòa án sẽ là cơ quan tư pháp, nhân danh công lý, thực hiện quyền tư pháp. Tuy nhiên, tùy thuộc vào mô hình tổ chức QLNN và thực tiễn một số nước mà quyền tư pháp còn được trao cho các cơ quan bảo vệ pháp luật khác, nhưng tòa án vẫn là cơ quan giữ vị trí trung tâm. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định về vai trò của TAND trong thực hiện quyền tư pháp: “TAND là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” [42]. Trong thực tiễn đời sống pháp lý của nước ta, quyền tư pháp cũng được hiểu là quyền xét xử của Tòa án nhằm bảo vệ công bằng, công lý và bảo đảm cho sự thống nhất của QLNN. Do đó, xét về nội dung trọng tâm, quyền tư pháp là quyền xét xử, quyền phán xét đối với các hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, quyền tư pháp không chỉ giới hạn ở quyền xét xử mà với chức năng bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân thì quyền tư pháp còn phải bao hàm cả các hoạt động khác của Tòa án trong bảo vệ pháp luật như đánh giá về tính hợp pháp hay không của các hành vi, quyết định tố tụng do các cơ quan tham gia hoạt động tư pháp thực hiện, giải thích pháp luật Từ sự phân tích trên, có thể khẳng định, cần hiểu quyền tư pháp là một bộ phận hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ duy trì, bảo vệ công lý, trật tự pháp luật, do Tòa án thực hiện với hoạt động trọng tâm là hoạt động xét xử. Trong mối quan hệ với quyền lập pháp; quyền tư pháp ngăn cản việc ban hành các đạo luật không phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm các đạo luật được ban hành phải thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Trong mối quan hệ với quyền hành pháp; quyền tư pháp bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, trừng trị các
42. 37 hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ trật tự pháp luật; khi cần, thông qua hoạt động xét xử, quyền tư pháp tạo ra các án lệ nhất định. 2.1.1.2. Nội dung, đặc điểm, vai trò của quyền hành pháp - Nội dung của quyền hành pháp Xuất phát từ khái niệm quyền hành pháp là một bộ phận hợp thành của QLNN, có nhiệm vụ xây dựng và thực thi chính sách quản lý, điều hành đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nội dung trọng tâm là hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; được thực hiện bởi các cơ quan trong bộ máy nhà nước; cho nên, nội dung quyền hành pháp bao gồm: Thứ nhất, quyền đề xuất, xây dựng chính sách và trình dự án luật Quyền đề xuất, xây dựng chính sách chứa đựng nội dung hoạch định chính sách theo giới hạn của quyền hành pháp. Trong đó, việc đề xuất, xây dựng chính sách được giao cho cơ quan nhất định. Ở Việt Nam, cơ quan này là Chính phủ và người chịu trách nhiệm là người đứng đầu Chính phủ. Những chính sách được đệ trình lên có tầm quan trọng đặc biệt, với phạm vi tác động rộng lớn. Vì thế, những chính sách này thường được liệt kê trong pháp luật. Đó có thể là chính sách cơ bản về dân tộc, tôn giáo, tài chính, tiền tệ Những chính sách này sau đó sẽ được thể hiện trong văn bản có tên gọi là Luật. Bên cạnh đó, quyền hành pháp còn bao gồm cả quyền trình dự án luật. Những dự án luật là những dự án quy định về các vấn đề tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; các chính sách của nhà nước và các vấn đề khác như trưng cầu ý dân, cơ chế bảo vệ hiến pháp Quyền trình dự án luật xuất phát từ quá trình thực thi quyền hành pháp. Ngoài việc tổ chức thi hành Hiến pháp, các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành, cơ quan thực thi quyền hành pháp còn chủ động tổng kết, nghiên cứu thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, dự thảo và đệ trình các dự án luật để cơ quan thực thi quyền lập pháp tổ chức phê chuẩn hoặc thông qua. Các đạo luật sau khi được thông qua quay trở lại làm căn cứ để các cơ quan, tổ chức thực hiện, trong đó có cơ quan thực hiện quyền hành pháp triển khai trên thực tế. Bên cạnh đó, các chính sách cũng được đệ trình bởi cơ quan thực hiện quyền hành pháp là Chính phủ. Quy định của pháp luật hiện hành của Việt Nam xác định Chính phủ đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc
43. 38 hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo việc xây dựng chính sách” [42]. Như vậy, trong quá trình tổ chức thực hiện, cơ quan thực hiện quyền hành pháp không chỉ thụ động thực thi các đạo luật do cơ quan thực hiện quyền lập pháp phê chuẩn, ban hành, mà còn chủ động xây dựng và đệ trình các dự án luật có liên quan đến quá trình thực hiện quyền hành pháp, nhằm tạo cơ sở pháp lý để quyền hành pháp được thực thi một cách thống nhất, trong khuôn khổ luật định, cũng như xây dựng và củng cố các căn cứ pháp lý vững chắc cho việc truy tố giúp Tòa án xét xử hoặc chủ động xử lý những hành vi vi phạm pháp luật để bảo đảm cho pháp luật được thực hiện một cách nghiêm minh. Thứ hai, quyền lập quy Quyền lập quy là quyền ban hành những văn bản pháp quy dưới luật, để cụ thể hoá luật do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ở mỗi quốc gia, quyền lập quy được trao cho các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan khác của nhà nước. Đây là quyền của các cơ quan có thẩm quyền của nhà nước trong việc ban hành văn bản trên cơ sở và để thi hành hiến pháp và luật của cơ quan lập pháp. Quyền lập quy được trao cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp, người đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp và các thành viên của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tùy thuộc ở địa vị pháp lý khác nhau, quyền lập quy của mỗi chủ thể bị giới hạn bởi phạm vi áp dụng nhất định (không gian, thời gian). Khi thực hiện quyền lập quy, cơ quan thực hiện quyền hành pháp căn cứ Hiến pháp, luật để xây dựng và ban hành văn bản pháp quy, bảo đảm các văn bản này phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật và để hướng dẫn thi hành các luật. Để bảo đảm được điều này, quá trình lập quy cần được giám sát chặt chẽ của quyền lập pháp và quyền tư pháp. Đặc biệt là sự giám sát của quyền lực tư pháp, đây chính là sự giám sát dân chủ nhất, minh bạch nhất và khoa học nhất, hiệu lực nhất, bởi giám sát tư pháp không chỉ với quyền lập quy của cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mà nó còn có hiệu lực ngay cả với các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành, nếu các đạo luật trái với Hiến pháp.
44. 39 Thứ ba, quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật Trên cơ sở chính sách, pháp luật được ban hành, quyền hành pháp sẽ hiện thực hóa chính sách, pháp luật đó bằng quyền tổ chức thi hành chính sách, pháp luật. Điều này cũng phản ánh sự năng động, sáng tạo, sát thực tiễn của quyền hành pháp. Đây cũng là mặt biểu hiện tính động của quyền hành pháp. Quyền hành pháp không phải là quyền trên giấy tờ mà là quyền thực tiễn. Quá trình thực hiện nội dung này, những mục đích của quyền hành pháp luôn được hướng tới và bảo đảm. Tuy nhiên, không thể tránh khỏi những hiện tượng, hành vi đi ngược lại mục đích đã đề ra. Do đó, quyền hành pháp còn bao hàm cả quyền truy tố. Thực hiện quyền truy tố trong quyền hành pháp có mối quan hệ mật thiết với thực hiện quyền tư pháp. Đối với các vi phạm pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ trật tự pháp luật bị hành vi vi phạm pháp luật xâm hại tới bằng cách chủ động xử lý các hành vi vi phạm pháp luật hoặc truy tố người có hành vi vi phạm pháp luật có đủ yếu tố cấu thành tội phạm theo quy định để xét xử, kể cả các hành vi của các chủ thể được phân công, giao nhiệm vụ thực hiện quyền hành pháp để bảo đảm quyền hành pháp được thực hiện một cách công minh, công bằng. - Đặc điểm của quyền hành pháp Trên cơ sở các nội dung của quyền hành pháp, trong giới hạn xem xét mối quan hệ giữa quyền hành pháp với các quyền khác (quyền lập pháp, quyền tư pháp) có thể khẳng định quyền hành pháp có một số đặc điểm cơ bản sau: Một là, quyền hành pháp của có tính độc lập tương đối với các nhánh QLNN khác song vẫn trong khuôn khổ kiểm soát, đối trọng với các nhánh quyền lực khác, nhằm bảo đảm cho quyền lực được thực hiện một cách thống nhất, tránh sự lạm dụng quyền lực. Do đó, khi xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực phải bảo đảm được tính toàn vẹn, không phân chia, nhưng phải có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, trong đó có cơ chế pháp lý nhằm kiểm soát quyền giữa cơ quan thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp. Cụ thể: Hành pháp kiểm soát quyền tư pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi để cơ quan thực hiện quyền tư pháp được độc lập trong xét xử và vận hành bộ máy các cơ quan xét xử. Ngược lại, tư pháp kiểm soát hành pháp nhằm bảo đảm sự thống nhất trong việc
45. 40 tổ chức thực thi pháp luật, chống lại sự lạm quyền, gây phương hại đến trật tự, an toàn xã hội và sự tồn vong của nhà nước. Hai là, hoạt động của quyền hành pháp có tính liên tục, tác động tới nhiều đối tượng, trên phạm vi rộng khắp lãnh thổ quốc gia Về phương diện lý luận và thực tiễn, bất kỳ một chính sách nào của Đảng cầm quyền, muốn đi vào đời sống xã hội, đều phải được thể chế hóa thành các luật, đạo luật và được tổ chức thi hành trong thực tế, thông qua các hoạt động của cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Nói cách khác, đó là các hoạt động của CQNN nắm giữ các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong đó, hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp là những hoạt động không thường xuyên, liên tục, thì ngược lại, quyền hành pháp có tính thường xuyên và liên tục. Bởi vì, việc tổ chức thi hành pháp luật và điều hành nền hành chính có tác động trực tiếp đến sự thay đổi của các quá trình, các hiện tượng trong xã hội, nhằm định hướng cho các quá trình đó hướng theo mục tiêu của Nhà nước, cần diễn ra liên tục theo các quá trình khác nhau, ở các phạm vi rộng, hẹp khác nhau trên lãnh thổ quốc gia. Ba là, quyền hành pháp đóng vai trò cơ bản và quan trọng nhất trong việc hoạch định, tổ chức và thực thi chính sách và pháp luật Quá trình tổ chức thực hiện quyền hành pháp, cơ quan thực hiện quyền hành pháp căn cứ quy định của pháp luật, tổ chức chuyển tải các nội dung của pháp luật vào cuộc sống. Đó là tổ chức thi hành pháp luật đã được cơ quan lập pháp phê chuẩn hoặc ban hành. Chính trong quá trình này, các quy định của pháp luật được kiểm nghiệm để chứng minh cho sự sống của mình trong đời sống xã hội. Mỗi một quy định có đi được vào đời sống hay không, hầu hết cần được xác định theo tiêu chí quy định đó có phản ánh đúng thực trạng cuộc sống, đáp ứng được nhu cầu nguyện vọng của nhân dân hay không. Về căn bản, các quy định khi được cơ quan lập pháp thông qua hoặc phê chuẩn đều được tính toán kỹ lưỡng để bảo đảm phát huy hiệu lực thực tế. Tuy nhiên, do cuộc sống luôn biến động, thay đổi, thậm chí thay đổi nhanh, nên các luật, đạo luật được ban hành có thể không phản ánh kịp thực tiễn đời sống, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung, thạm chí bãi bỏ và thay thế bằng một luật hay đạo luật khác. Lúc này, cơ quan thực hiện quyền hành pháp trên
46. 41 cơ sở tổng kết, đánh giá thực tiễn sẽ đúc kết, xây dựng, đề xuất các dự án luật để cơ quan lập pháp phê chuẩn hoặc thông qua, làm căn cứ cho hoạt động điều hành của mình. Đây chính là biểu hiện quan trọng của quyền hành pháp trong việc hoạch định và tổ chức thi hành chính sách, pháp luật. Bốn là, hoạt động của quyền hành pháp thể hiện tập trung và rõ nét nhất quyền lực nhà nước đối với các chủ thể Quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, cơ quan thực hiện quyền hành pháp yêu cầu các chủ thể phải tuân thủ các quy định của pháp luật; hiểu đúng tinh thần, có hoạt động đúng nguyên tắc, từ đó bảo đảm tính thông suốt, thống nhất trong quản lý, điều hành. Trong quá trình đó, bất kỳ một chủ thể nào không tuân thủ, có thể phá vỡ tính thống nhất, hay tạo những tiền lệ tiêu cực trong bộ máy, làm méo mó hình ảnh của Nhà nước. Lúc này, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trong phạm vi của mình áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thực hiện. Nếu các chủ thể vẫn không tuân thủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp căn cứ các quy định của pháp luật chủ động xử lý hoặc truy tố người có hành vi vi phạm pháp luật đủ yếu tố cấu thành tội phạm để cơ quan thực hiện quyền tư pháp thực hiện chức năng của mình. Năm là, quyền hành pháp có chủ thể thực hiện là hệ thống cơ quan thực hiện quyền hành pháp Thực thi quyền hành pháp là vấn đề đặc biệt quan trọng nhưng cũng rất phức tạp do đối tượng tác động của quyền hành pháp rộng lớn, đa dạng, bao trùm lên toàn bộ đời sống xã hội. Do đó, việc tổ chức và thực thi quyền hành pháp một cách thực chất, hiệu quả sẽ là điều kiện tiên quyết để hiện thực hóa những mục tiêu mà Hiến pháp, pháp luật trao cho cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, trong quá trình nắm giữ, tổ chức và thực hiện quyền hành pháp thường tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, sử dụng quyền lực không đúng mục đích, không đúng thẩm quyền, vượt quá giới hạn, làm cản trở quá trình phát triển của xã hội. Điều này làm cho quyền hành pháp có thể đưa lại những tác động xấu làm kìm hãm sự phát triển của xã hội, thậm chí định hướng và đẩy xã hội đi ngược lại với mong muốn của nhân dân. Do đó, đòi hỏi phải có sự kiểm soát chặt chẽ, phù hợp đối với việc thực hiện quyền hành pháp, bảo đảm quyền hành pháp trình được những dự án luật; ban hành văn bản pháp quy phù hợp với thực tiễn, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân hay xử lý hành chính,
47. 42 truy tố một cách chính xác những người có hành vi vi phạm pháp luật, thúc đẩy tiến trình đi tới một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Quyền hành pháp cần phải được thực hiện bởi những chủ thể nhất định. Trong các hình thức chính thể khác nhau, chủ thể thực hiện quyền hành pháp có sự khác nhau. Ở chính thể cộng hòa tổng thống, quyền hành pháp do nguyên thủ quốc gia thực hiện. Ở chính thể cộng hòa đại nghị, quyền hành pháp do nguyên thủ quốc gia (mang tính hình thức) và Thủ tướng (thực chất) thực hiện. Ở chính thể hỗn hợp thì Tổng thống và Thủ tướng cùng nắm quyền chủ thể, thực hiện quyền hành pháp. Trong chính thể cộng hòa XHCN, trong đó có Việt Nam, với quan điểm, quyền hành pháp phải được tiến hành bởi một hệ thống cơ quan, thống nhất từ trung ương đến địa phương, nên cần phải xác định rõ chủ thể là cơ quan nào. Hiện nay, ở Việt Nam vẫn có nhiều quan điểm về vấn đề này. Trong đó, xoay quanh hai loại quan điểm: Chủ thể của quyền hành pháp chỉ thuộc về Chính phủ hoặc Chính phủ không phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền hành pháp mà còn có các cơ quan khác. Để có sự nhận định chính xác về vấn đề này, cần dựa trên quan điểm khoa học và đặc biệt là quy định của Hiến pháp và luật. Trước hết, cần khẳng định, với tính chất, tầm quan trọng và phạm vi rộng lớn, quyền hành pháp cần phải được thực hiện bởi một hệ thống cơ quan nhất định, chứ không phải chỉ một cơ quan. Bên cạnh đó, trên cơ sở hiến định, khẳng định chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp ở Việt Nam là Chính phủ. Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Do đó, Chính phủ với cơ cấu của mình (gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) sẽ là chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, quy định trên của Hiến pháp không bao hàm việc tất cả quyền hành pháp giao cho Chính phủ và Chính phủ cũng không phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền hành pháp. Với sự tác động rộng lớn về phạm vi, nội dung bao trùm nhiều lĩnh vực, thì quyền hành pháp cần phải được một số lượng đông đảo và có hệ thống thống nhất thực hiện. Do đó, CQĐP (chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương) cũng cần được hiểu là chủ thể thực hiện quyền hành pháp. Ngoài ra, từ quy định của pháp luật, Chủ tịch nước cũng có tham gia thực hiện quyền hành pháp như thống lĩnh lực lượng vũ trang, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Bên
48. 43 cạnh đó, Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) với chức năng thực hành quyền công tố, cũng cần được coi là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Tuy vậy, Chính phủ vẫn là chủ thể quan trọng nhất của quyền hành pháp. - Vai trò của quyền hành pháp Từ khái niệm, đặc điểm nêu trên, quyền hành pháp có vai trò rất quan trọng, thể hiện ở các nội dung sau: Một là, đối trọng, kiềm chế, kiểm soát, cân bằng, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực và chống lạm quyền Xét về mặt lý thuyết, hành pháp là một trong ba nhánh của QLNN. Quyền hành pháp tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan lập pháp; đề xuất xây dựng các dự án luật, đồng thời truy tố để cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử đối với các hành vi vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, quyền hành pháp thông qua kết quả của mình phải bảo đảm điều kiện và cơ sở vật chất cho hoạt động của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp. Đây chính là việc bảo đảm nguồn lực cho việc thực hiện quyền tư pháp. Ngoài ra, khi tiến hành kiểm tra, thanh tra việc tổ chức và thực hiện quyền hành chính nhà nước trong các cơ quan Toà án và Viện Kiểm sát (VKS), quyền hành pháp có vai trò bảo đảm cho toàn bộ nền hành chính nhà nước chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật. Việc chấp hành nghiêm pháp luật là yêu cầu của bản thân quyền hành pháp, đồng thời cũng là đòi hỏi của việc giải quyết mối quan hệ giữa quyền hành pháp với quyền tư pháp và quyền lập pháp. Hai là, kiến tạo, duy trì trật tự, an ninh, an toàn thúc đẩy đời sống xã hội phát triển Quyền hành pháp, với tính năng động, sáng tạo, thông qua hoạt động của mình phải tạo ra sự thay đổi của hệ thống, thúc đẩy việc hình thành và phát triển các quan hệ xã hội theo định hướng mục tiêu của Nhà nước; sử dụng các phương thức khác nhau để làm chấm dứt các quan hệ xã hội đã, đang và sẽ là những tác nhân cản trở con đường đi đến mục tiêu của Nhà nước. Quá trình này, các hoạt động của quyền hành pháp đã tái cấu trúc lại các quan hệ xã hội có lợi cho sự phát triển. Trong các hoạt động thể hiện nội dung của quyền hành pháp có hoạt động tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật. Việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật đòi hỏi phải có tính hướng đích, nghĩa là phải bảo