Khóa luận Pháp luật về đánh giá tác động môi trường và liên hệ thực tế tới sự cố môi trường Formosa

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật về đánh giá tác động môi trường và liên hệ thực tế tới sự cố môi trường Formosa

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ LIÊN HỆ THỰC TẾ TỚI SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG FORMOSA KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2014-L HÀ NỘI, 2018
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ LIÊN HỆ THỰC TẾ TỚI SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG FORMOSA KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2014-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: Tiến sĩ Lê Kim Nguyệt Khoa Luật, Đại học Quốc Gia Hà Nội HÀ NỘI, 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Khóa luận chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Khóa luận tốt nghiệp. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Huyền Trang
4. MỤC LỤC DANH MỤC VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU 1 1.Tính cấp thiết của đề tài 1 2.Tình hình nghiên cứu 2 3.Mục đích nghiên cứu 3 4.Phạm vi nghiên cứu 3 5.Phương pháp nghiên cứu 4 6.Bố cục 4 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 5 1.1. Sự ra đời và phát triển của đánh giá tác động môi trường trên thế giới và ở Việt Nam 5 1.2. Khái niệm đánh giá tác động môi trường 6 1.3. Khái niệm pháp luật đánh giá tác động môi trường 9 1.4. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường của một số quốc gia trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam 12 1.4.1. Pháp luật đánh giá tác động môi trường Nhật Bản 12 1.4.2. Pháp luật đánh giá tác động môi trường Trung Quốc 14 1.4.3. Gợi mở cho Việt Nam 17 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM VÀ LIÊN HỆ TỚI SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG FORMOSA 19 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 19 2.1.1. Pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam giai đoạn trước năm 1986 19 2.1.2. Pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam giai đoạn sau năm 1986 20 2.2. Nội dung điều chỉnh của pháp luật đánh giá tác động môi trường 25 2.2.1. Đối tượng thực hiện đánh giá tác động môi trường 25 2.2.2. Quy định về lập báo cáo đánh giá tác động môi trường 26
5. 2.2.3. Thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường 32 2.2.4. Các nội dung bảo vệ môi trường sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt . 37 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 41 2.3. Liên hệ tới sự cố môi trường Formosa 45 2.3.1. Tóm lược sự cố môi trường Formosa 46 2.3.2. Vi phạm pháp luật đánh giá tác động môi trường của Formosa 47 2.3.3. Xử lý vi phạm trong sự cố môi trường Formosa 54 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI Ở VIỆT NAM 58 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam58 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam . 61 3.2.1. Xây dựng và ban hành các quy định về đảm bảo chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường 61 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng 62 3.2.3. Quy định về cơ chế hậu kiểm rõ ràng, chặt chẽ 64 3.2.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về trách nhiệm của các chủ thể tham gia thực hiện đánh giá tác động môi trường 65 3.2.5. Hoàn thiện pháp luật với quy định hai bước đánh giá tác động môi trường cho dự án đầu tư 67 3.3. Các kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 68 3.3.1. Tăng cường tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật đánh giá tác động môi trường 69 3.3.2. Nâng cao năng lực chuyên môn của các chủ thể thực hiện đánh giá tác động môi trường 70 3.3.3. Công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường 70 3.3.4. Tăng mức xử phạt vi phạm pháp luật đánh giá tác động môi trường 72 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75
6. DANH MỤC VIẾT TẮT ĐTM : Đánh giá tác động môi trường FDI : Vốn đầu tư nước ngoài TN&MT : Tài nguyên và Môi trường UBND : Ủy ban nhân dân
7. PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Môi trường nước ta đang chịu nhiều áp lực lớn từ các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội trong nước, sức ép cạnh tranh của quá trình hội nhập quốc tế cùng các tác động xuyên biên giới. Hàng năm, có hơn 2.000 dự án đầu tư thuộc đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường nếu không được đánh giá một cách đầy đủ, toàn diện và thực hiện các biện pháp phòng ngừa, kiểm soát hiệu quả thì sẽ là những nguy cơ rất lớn đến môi trường. Với quy hoạch phát triển không ngừng của các ngành trong xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông, thủy sản, du lịch – dịch vụ, đô thị hóa, nhằm đáp ứng nhu cầu con người theo sự giao tăng dân số mà không chú ý đúng mực đến công tác bảo vệ môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, suy giảm tài nguyên sinh vật, thay đổi khí hậu toàn cầu, ngày càng nghiêm trọng. Để quản lý môi trường được chặt chẽ hơn, ĐTM đã được đưa vào trong khuôn khổ pháp luật ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, ĐTM cũng được đưa vào trong Luật Bảo vệ môi trường và xem đây là một trong những nội dung cần thiết phải có trong việc xem xét phê duyệt cho phép dự án thực thi. Đây không những là công cụ quản lý môi trường mà còn là một nội dung giúp quy hoạch dự án thân thiện với môi trường và là một phần của chu trình dự án. ĐTM được kỳ vọng là công cụ hiệu quả để hạn chế tối đa các ảnh hưởng tiêu cực mà con người gây ra cho môi trường. Tuy nhiên, ĐTM đối với Việt Nam vẫn còn chưa thật sự đem lại hiệu quả như đúng bản chất của nó. Các vấn đề môi trường ở Việt Nam hiện vẫn đang rất đáng báo động. Pháp luật ĐTM được áp dụng vào thực tiễn chưa cao, chưa thật sự hiệu quả. Tình trạng các dự án không thực hiện ĐTM hay thực hiện không đúng với ĐTM đã được phê duyệt còn rất phổ biến. Nhận thức về ĐTM đối với các chủ dự án còn yếu, họ vẫn coi thường vai trò của ĐTM, chỉ chú trọng đến lợi ích kinh tế mà không màng đến vấn đề môi trường, đến việc đảm bảo sự phát triển bền vững. Hạn chế còn ở các những người mang vai trò quản lý, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM, một bộ phận có trình độ chuyên môn hay ý thức, trách nhiệm với nhiệm vụ của mình chưa cao. Sự cố môi trường Formosa là một vụ việc điển hình về môi trường của Việt Nam từ năm 2016, nhưng đến nay vẫn được coi là vụ việc nổi cộm 1
8. và nhận được sự quan tâm rất lớn của mọi người dân. Formosa gây thiệt hại nghiêm trọng với môi trường biển, môi trường đất, gây thiệt hại lớn về kinh tế và ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân tại các tỉnh miền Trung. Hiện nay, sự cố cá chết hàng loạt ở các tỉnh miền Trung do Formosa gây ra về cơ bản đã được giải quyết.Formosa cùng các cơ quan nhà nước đã tích cực khắc phục sự cố với kết quả là các vấn đề trước mắt như đời sống người dân đã ổn định trở lại, môi trường phần nào được khôi phục. Tuy nhiên, còn những tác hại lâu dài đối với môi trường biển thì vẫn cần phải tiếp tục được quan tâm, giải quyết trong cả quá trình về sau. Formosa gây ra hậu quả cực kỳ nghiêm trọng cho môi trường do nhiều nguyên nhân và có lẽ ngay từ giai đoạn cấp phép đầu tư đã khiến nhiều người nghi ngờ, rồi trong cả quá trình lên kế hoạch, triển khai, vận hành đều có nhiều điểm nghi vấn. Trong phạm vi Khóa luận tốt nghiệp tác giả sẽ tập trung làm rõ những vi phạm trong hoạt động ĐTM của Formosa. Theo tác giả, ĐTM chính là cơ chế quan trọng nhất để quản lý vấn đề môi trường mà dự án Formosa tác động tới. Như vậy, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành và tìm hiểu thực tiễn áp dụng pháp luật về ĐTM ở Việt Nam; cùngcác vi phạm trong ĐTM của sự cố môi trường tại các tỉnh miền Trung do Công ty TNHH Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh gây ra; từ đó, tìm ra đề xuất phương hướng hoàn thiện pháp luật và một số biện pháp nhằm thực thi có hiệu quả pháp luật về ĐTM ở Việt Nam, góp phần vào việc tăng cường hiệu quả công tác quản lý nhà nước về môi trường là lý do luận chứng cho việc tôi quyết định lựa chọn đề tài “Pháp luật về đánh giá tác động môi trường và liên hệ thực tế tới sự cố môi trường Formosa” làm Khóa luận tốt nghiệp của mình. 2. Tình hình nghiên cứu ĐTM là vấn đề nhận được nhiều sự quan tâm của các chuyên gia, nhà nghiên cứu. Tính tới thời điểm hiện tại, đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về pháp luật ĐTM tại Việt Nam, chủ yếu là thời kỳ Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 còn hiệu lực và mới chỉ có một số ít các bài nghiên cứu theo luật Bảo vệ môi trường hiện hành. Tuy vậy, các công trình nghiên cứuđó đều chứa đựng những vấn đề bản chất và lý luận có giá trị khoa học pháp lý cao nên vẫn là một trong những công cụ hữu hiệu để tìm hiểu, nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật ĐTM ở Việt Nam. Các công trình nghiên cứu về đánh giá tác động môi trường được thực hiện 2
9. tại Việt Nam, tiêu biểu như: Lê Sơn Hải (2000), “Những vấn đềpháp lý của việc đánh giá tác động môi trường của các dựán đầu tư”, Luận án Tiến sĩ; Phạm Hữu Nghị (2000), “Những vấn đề đặt ra với pháp luật về đánh giá tác động môi trường và các giải pháp hoàn thiện”, Tạp chí Luật học, số 5/2000; Phạm Ngọc Hồ - Hoàng Xuân Cơ (2001), “Đánh giá tác động môi trường”, Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội; Vũ Duyên Thủy (2003), “Bàn về hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường”, Tạp chí Luật học, số 2/2003; Lê Hồng (2004), “Thực trạng và phương hướng hoàn thiện các quy định pháp luật Việt Nam về đánh giá tác động môi trường”, Khóa luận tốt nghiệp, Trường Đại học Luật Hà Nội; Trần Thị Quang Hồng, Trường Hồng Quang (2011), “Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Luật học, số 6/2011; Chu Thế Quyền (2013), “Hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; Lê Thanh Tùng (2013), “Pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Một số các công trình khoa học mới có nghiên cứu đến pháp luật ĐTM ở Việt Nam như: Lê Kim Nguyệt (2018), “Pháp luật môi trường ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Khoa học Xã hội Việt Nam số 3-2018; PGS.TS Lê Trình (2015), “Tài liệu đào tạo về Đánh giá tác động môi trường và xã hội”, Ngân hàng Thế giới. Bên cạnh đó, còn khá nhiều bài đăng trên các tạp chí điện tử, những tiểu luận sinh viên, nghiên cứu và đề cập tới vấn đề này. 3. Mục đích nghiên cứu Khái lược các vấn đề liên quan đến ĐTM; thực trạng áp dụng pháp luật ĐTM ở Việt Nam hiện nay; phân tích, đánh giá sai phạm liên quan đến ĐTM trong sự cố môi trường Formosa; từ đó đưa ra đề xuất, quan điểm nhằm hoàn thiện pháp luật ĐTM ở Việt Nam. 4. Phạm vi nghiên cứu Khóa luận chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và một số văn bản dưới luật điều chỉnh hoạt động ĐTM ở Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, tác giả cũng tham khảo nội dung các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam hay các bải nghiên cứu, đánh giá của các chuyên gia trong lĩnh vực môi trường liên quan đến ĐTM. 3
10. 5. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp so sánh pháp luật, hệ thống, phân tích, tổng hợp, mô hình hoá và tham khảo những báo cáo tham luận của một số tác giả về vấn đề nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường và hoạt động đầu tư (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), các chuyên gia độc lập, 6. Bố cục Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung đề tài được kết cấu gồm ba chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về pháp luật đánh giá tác động môi trường; Chương 2: Thực trạng pháp luật về đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam và liên hệ tới sự cố môi trường Formosa; Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trườngvà Kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi ở Việt Nam. 4
11. Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 1.1. Sự ra đời và phát triển của đánh giá tác động môi trường trên thế giới và ở Việt Nam Đánh giá tác động môi trường đã được hình thành từ rất lâu trên thế giới, bắt đầu từ nhận thức của con người về vai trò của môi trường, tác hại của ô nhiễm môi trường và khởi đầu là ở Hoa Kỳ từ những năm 60 của thế kỷ XX. Con người dần quan tâm đến tác hại của các dự án, công trình đến môi trường, từ đó, yêu cầu đặt ra là cần phải có một quá trình nghiên cứu để đưa ra các dự báo, đánh giá về tác động tích cực và tiêu cực của một hoạt động nào đó đến môi trường, kèm theo đó là phương án, biện pháp để duy trì, phát triển các tác động tích cực và phòng ngừa, hạn chế các tác động tiêu cực trong quá trình triển khai, thực hiện hoạt động, dự án. Và đến năm 1969 dưới thời Tổng thống Richard Nixon, ĐTM đã chính thức được đưa vào Pháp luật môi trường của Hoa Kỳ, cụ thể là trong Đạo luật Chính sách môi trường quốc gia (NEPA) - Chính sách quy định chính quyền liên bang phải tổ chức nghiên cứu các tác động đến môi trường ở mức dài hạn khi họ muốn tu chỉnh hay cho phép xây dựng một công trình nào đó. Có thể nói đây là một bước tiến quan trọng đánh dấu tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường của Hoa Kỳ cũng như toàn thế giới. Từ đây, công tác ĐTM dần lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, các quốc gia nhận thức được các vấn đề môi trường và vai trò của ĐTM trong hoạt động phát triển bền vững của mình. Như vậy, với sự ra đời của Đạo luật Chính sách môi trường của Hoa Kỳ, mục tiêu, ý nghĩa, thủ tục thi hànhĐTM đã được xác định bằng văn bản. Hệ thống pháp lý cùng với các cơ quan quản lý, điều hành được ban hành và thành lập đảm bảo cho việc thực hiện ĐTM nhanh chóng đi vào nề nếp[22, Tr.22]. Tiếp sau đó là hàng loạt các quốc gia khác như Nhật Bản, Hồng Kông, Singapore, . đã yêu cầu các dự án cần thực hiện đánh ĐTM trước khi triển khai thực hiên dự án. Cho đến hiện tại, hầu hết các nước phát triển và đang phát triển đã áp dụng hoạt độngĐTM. Việt Nam cũng đã bắt đầu được tiếp cận ĐTM vào năm 1985 chính 5
12. thức quy định về ĐTM trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993. Bên cạnh đó, các thể chế - tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM, như: Chương trình môi trường Liên hợp quốc (UNEP), Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), Cơ quan phát triển quốc tế của Mỹ (USAID), Cơ quan phát triển quốc tế Canada (CIDA), Cơ quân phát triển quốc tế Thụy Điển (SIDA), Cơ quan phát triển quốc tế Nhật Bản (JICA), [29, tr.3] Tại Việt Nam, ĐTM được biết đến vào những năm 80 của thế kỉ trước thông qua các hội thảo khoa học và các khóa học. Sớm nhận thức được vấn đề môi trường, Nhà nước ta thời kỳ đó đã rất khuyến khích, tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp cận vấn đề ĐTM. Tiêu biểu là một nhóm các nhà khoa học Việt Nam đã trực tiếp đến Mỹ để nghiên cứu về luật, chính sách môi trường và cụ thể là về Đánh giá tác động môi trường. Trong giai đoạn 1987 – 1990, Nhà nước đã đầu tư vào chương trình điều tra cơ bản và được xem như công tác kiểm tra hiện trạng môi trường. Đó là các chương trình điều tra vùng Tây Nguyên, vùng ĐBSCL, Quảng Ninh, Sau năm 1990, mặc dù Luật Môi trường Việt Nam chưa thiết lập thì Nhà nước đã yêu cầu một số dự án phải có báo cáo ĐTM như: Công trình xây dựng Nhà máy Giấy Bãi Bằng, công trình Thuỷ lợi Thạch Nham, công trình Thuỷ điện Trị An, Nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ. Một số tổ chức quản lý Nhà nước như Cục Môi trường, Sở Khoa học Công Nghệ và Môi trường, các trung tâm, Viện Môi trường cũng đã được tập huấn công tác tư vấn cho lập báo cáo ĐTM và tổ chức thẩm định các báo cáo ĐTM. Và đến năm 1993 Việt Nam chính thức đưa các quy định về đánh giá tác động môi trường vào Luật Bảo vệ môi trường. Có thể thấy rằng ĐTM từ lâu đã được con người quan tâm, chú trọng tới như là một trong những điều kiện tiên quyết để hạn chế tối đa tác động xấu tới môi trường khi thực hiện các dự án, hoạt động phát triển kinh tế. Để từ đó, nhiều quốc gia trên thế giới đều đã đưa ĐTM vào hệ thống pháp luật quốc gia, trở thành một giai đoạn, thủ tục phổ biến, được ứng dụng rộng rãi để góp phần thiết thực bảo vệ môi trường của mỗi quốc gia và rộng hơn là cho toàn cầu. 1.2. Khái niệm đánh giá tác động môi trường Đánh giá tác động môi trường – tiếng Anh là Environment Impact Assessment (EIA) là một hoạt động phổ biến ở hầu hết các quốc gia. Mỗi quốc gia, 6
13. tổ chức lại đưa ra một định nghĩa về ĐTM khác nhau. Những định nghĩa này tuy có nhấn mạnh những khía cạnh khác nhau nhưng đều nêu lên điểm căn bản của ĐTM là đánh giá, dự báo các tác động của dự án tới môi trường và đề xuất các biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực chủ yếu của dự án. Một số định nghĩa tiêu biểu vềĐTM như: Thứ nhất, Theo Tổ chức Kinh tế Xã hội châu Á – Thái Bình Dương (ESCAP) thì: “ĐTM bao gồm ba thành phần: Xác định, dự báo và đánh giá tác động của một dự án, một chính sách đến môi trường”. Thứ hai, Tổ chức quốc tế về Đánh giá tác động môi trường (IAIA) đưa ra định nghĩa về việc ĐTM gồm các công việc như “xác định, dự đoán, đánh giá và giảm thiểu các ảnh hưởng của việc phát triển dự án đến các yếu tố sinh học, xã hội và các yếu tố liên quan khác trước khi đưa ra quyết định quan trọng và thực hiện những cam kết”; Thứ ba, Theo GS.Lê Thạc Cán (1994) – một trong những người đầu tiên nghiên cứu chuyên sâu về ĐTM ở Việt Nam khái lược rằng: “ĐTM của một hoạt động phát triển kinh tế xã hội là xác định, phân tích, dự báo những tác động lợi và hại, trước mắt và lâu dài của việc thực hiện hoạt động đó đối với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người. Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng tránh, khắc phục hoặc làm giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi trường”. Thứ tư, Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) đưa ra định nghĩa ĐTM như sau: “Đánh giá tác động môi trường là một quá trình nghiên cứu được sử dụng để dự báo những hiệu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng dự kiến sẽ thực hiện trên thực tế”. Và theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. ĐTM là một quá trình, trong đó người thực hiện phải tiến hành nghiên cứu, dự báo, đánh giá các ảnh hưởng, tác động của dự án đó đến môi trường, để từ đó đưa ra những biện pháp, phương án nhằm hạn chế, giảm thiểu tối đa các ảnh hưởng xấu đến môi trường; đề xuất những ý kiến, lựa chọn tối ưu để dự án có thể phê 7
14. duyệt, được triển khai mà không gây ra những áp lực, hậu quả nghiêm trọng cho môi trường. Bất kỳ một hoạt động phát triển nào của con người cũng có thể gây những ảnh hưởng lớn hay nhỏ đến môi trường. Vì thế, những ảnh hưởng này cần phải được quan tâm, chú trọng, định hướng ngay từ đầu. Tác động tới môi trường chính là vấn đề cốt lõi mà người quyết định cấp phép hoạt động dự án, chủ đầu tư dự án cần quan tâm. Điều quan trọng để dự án được triển khai, hoạt động, đó là ảnh hưởng gây ra cho môi trường là không quá nghiêm trọng, không vượt mức cho phép, phải đảm bảo có thể khắc phục, hạn chế ảnh hưởng đó. Một dự án dù đem lại hiệu quả kinh tế cao nhưng tác động tiêu cực tới môi trường là rất nghiêm trọng thì sẽ không thể được phê duyệt cho triển khai. Bởi môi trường là một yếu tố cực quan trọng, là một yếu tố thuộc về tự nhiên, khó có thể phục hồi, những hậu quả gây ra với môi trường cũng sẽ tác động xấu tới sự sống của con người và các sinh vật khác. ĐTM là một công cụ giúp phòng ngừa và ngăn chặn những ảnh hưởng xấu tới môi trường và đây là công cụ lồng ghép trong quá trình kế hoạch hoá về môi trường. Thực hiện ĐTM là cần phải xem xét tất cả những ảnh hưởng đối với sức khoẻ con người, hệ sinh thái (bao gồm thực vật và động vật), khí hậu và khí quyển. Hoạt động ĐTM phải đảm bảo rằng tất cả những hậu quả tới môi trường cần phải được xem xét trong suốt quá trình thiết kế, thực hiện và vận hành của dự án. Vì thế ĐTM như một công cụ để làm rào chắn, chọn lọc những dự án đủ tiêu chuẩn, dự án an toàn được phép triển khai hoạt động, cũng như một bản cam kết tuân thủ công tác bảo vệ môi trường khi dự án được đưa vào hoạt động. Chủ dự án có nghĩa vụ thực hiện quá trình nghiên cứu, đánh giá khả năng tác động đến môi trường của dự án để đề xuất giải pháp giảm thiểu các tác động đó. Khi chủ dự án không thực hiện hay thực hiện không đúng nghĩa vụ sẽ phải chịu các chế tài xử phạt theo quy định của pháp luật. Trách nhiệm ở đây không chỉ thuộc về chủ dự án, mà là cả các cơ quan quản lý có thẩm quyền. ĐTM bản chất là nghĩa vụ pháp lý mà các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đặt ra đối với dự án nhằm bảo vệ môi trường. ĐTM được đặt ra nhằm đảm bảo cân đối giữa sự phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ môi trường, mục đích lớn nhất là tạo ra sự phát triển bền vững. Cụ thể: (1) ĐTM cung cấp một quy trình xem xét tất cả các tác động đến môi trường 8
15. của các dự án; tạo ra một lưới lọc các dự án đủ tiêu chuẩn; hạn chế việc quyết định bừa bãi, thiếu khách quan trong quá trình phê duyệt dự án; (2) ĐTM khi được đưa ra tham vấn, thẩm định là một phương thức để chủ dự án có thể nhận được những ý kiến đóng góp cho quá trình thực hiện dự án, để khắc phục, bổ sung cho những giải pháp mà chủ dự án đã đưa ra; (3) ĐTM góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cũng như chủ dự án trong công tác bảo vệ môi trường, góp phần nâng cao mối quan hệ cộng đồng và đảm bảo hiệu quả đầu tư; (4) ĐTM góp phần ràng buộc trách nhiệm pháp lý của các chủ dự án, của cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể khác. Trước tiên là trách nhiệm nghiên cứu, đánh giá các tác động tới môi trường; sau là trách nhiệm thực hiệnbáo cáo ĐTM đã được phê duyệt, và rồi có trách nhiệm theo dõi, sửa đổi báo cáo ĐTM cho phù hợp với từng giai đoạn của dự án, nâng cao các biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường, cuối cùng là trách nhiệm kiểm tra, giám sát bảo đảm thực hiện nghiêm túc báo cáo ĐTM, bảo đảm sự an toàn của môi trường. ĐTM như một bản cam kết của chủ dự án trong việc thực hiện những hoạt động, biện pháp đúng như những gì đã đưa ra, từ đó làm cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết những vi phạm gây ảnh hưởng xấu tới môi trường. ĐTM với vai trò là công cụ quản lý môi trường, trọng tâm trong việc đảm bảo sự phát triển bền vững, cân bằng giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường. ĐTM là cơ chế kiểm tra và giám sát quá trình triển khai, thực hiện dự án trên khía cạnh môi trường. ĐTM là cho thấy trách nhiệm từ nhiều phía: chủ dự án, cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực môi trường và cộng đồng tham vấn cho Báo cáo ĐTM. ĐTM giúp cảnh báo những tác động xấu phát sinh từ dự án tới môi trường để rồi từ đó đề ra những biện pháp hạn chế tối đa những tác động xấu đó. Có thể thấy, ĐTM mang ý nghĩa to lớn trong việc phê duyệt dự án một cách nhanh chóng, thuận lợi và đúng hướng mà vẫn đảm bảo lợi ích kinh tế hài hòa với vấn đề môi trường; là bước khởi đầu cho quá trình thực hiện một dự án; là cơ sở tạo nên yếu tố phát triển bền vững trong hoạt động phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy mà ĐTM ngày càng được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm, nghiên cứu và phát triển. 1.3. Khái niệm pháp luật đánh giá tác động môi trường Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, mọi người có nghĩa vụ phải tuân theo các quy tắc đó. Pháp luật có giá trị 9
16. ràng buộc trong phạm vi lãnh thổ và được bảo đảm thực thi bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền bằng việc sử dụng các biện pháp cưỡng chế và chế tài [33, pg.6]. Pháp luật góp phần điều chỉnh hành vi của con người, đảm bảo xã hội phát triển một cách ổn định có kiểm soát, là công cụ của nhà nước để quản lý, duy trì trật tự xã hội. ĐTM là công cụ quản lý nhà nước hữu hiệu về môi trường, để công cụ này phát huy tác dụng cũng như được đảm bảo thực hiện đòi hỏi cần có sự điều chỉnh của Nhà nước. Pháp luật về ĐTM ra đời với mục tiêu đó. Pháp luật ĐTM là hệ thống các quy tắc do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, nhằm quản lý các hoạt động liên quan đến ĐTM. Pháp luật ĐTM kiểm soát tác nhân gây ô nhiễm hoặc đe dọa gây ô nhiễm môi trường từ hoạt động đầu tư xây dựng các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Pháp luật ĐTM điều tiết hành vi của các chủ thể liên quan đến hoạt động ĐTM, định hướng hoạt động ĐTM diễn ra ổn định, đảm bảo đạt được mục tiêu của ĐTM đối với sự phát triển bền vững, đảm bảo hài hòa giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ môi trường của quốc gia và rộng hơn là của toàn thế giới. Pháp luật ĐTM thể hiện một số vai trò chủ đạo như: Pháp luật Đánh giá tác động môi trường quy định quyền, nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan đến hoạt động đánh giá tác động môi trường Các chủ thể có liên quan đến hoạt động ĐTM bao gồm: cơ quan quản lý nhà nước;chủ dự án; tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM; cộng đồng dân cư, cá nhân có liên quan tới dự án, chịu tác động bởi dự án. Pháp luật ĐTM sẽ thực hiện nhiệm vụ quy định quyền hạn, nghĩa vụ của các chủ thể này trong hoạt động ĐTM. Đối với chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động ĐTM chính là các cơ quan có thẩm quyền tham vấn, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM; các cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra việc thực hiện báo cáo ĐTM, thực hiện công tác bảo vệ môi trường. Các cơ quan này hoạt động theo thể thức tổ chức gồm nhiều cá nhân cùng hoạt động; chứ không phải đơn lẻ như một người, cá thể. Do đó, cần phải có cơ chế quy định rõ cơ cấu tổ chức, hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình thực hiện ĐTM. Pháp luật ĐTM đóng vai trò thực hiện nhiệm vụ đó. Pháp luật ĐTM quy định cụ thể cơ cấu tổ chức, thẩm quyền hoạt động của các cơ quan nhà nước liên quan, từ đó xác định quyền, nghĩa vụ cụ thể của các cơ quan này đối với từng khâu trong quá trình thực hiện ĐTM. Với chủ thể khác, pháp luật ĐTM quy định quyền, nghĩa vụ trong từng giai 10
17. đoạn của quá trình thực hiện ĐTM. Pháp luật ĐTM quy định quy tắc xử sự cho các chủ thể trong hoạt động ĐTM; định hướng hành vi của các chủ thể theo hướng tích cực cho môi trường, hạn chế, loại trừ sự xâm phạm gây ảnh hưởng xấu tới môi trường bằng việc quy định những hành vi các chủ thể phải làm, được làm. Pháp luật là các quy tắc xử sự được nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện, mang tính bắt buộc tuân thủ. Do đó, pháp luật ĐTM sẽ ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể, các chủ thể buộc phải thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình đã được pháp luật đặt ra. Việc quy định quyền, nghĩa vụ của các chủ thể cũng có thể hiểu là pháp luật ĐTM hướng dẫn các chủ thể thực hiện hoạt động ĐTM một cách phù hợp, đảm bảo đem lại hiệu quả. Pháp luật Đánh giá tác động môi trường quy định quy trình, thủ tục thực hiện đánh giá tác động môi trường Bất cứ một hoạt động nào để đạt hiệu quả tối ưu cũng cần phải có một quy trình nhất định. Hoạt động ĐTM cũng không nằm ngoài quy luật đó. Để phát huy hết tác dụng của hoạt động ĐTM thì ĐTM cần phải được thực hiện theo quy trình, thủ tục nhất định. Thực hiện quy trình đó, các chủ thể tránh sự lãng phí thời gian, tiền bạc, công sức mà lại không đưa đến hiệu quả bảo vệ môi trường như đúng mục đích của hoạt động ĐTM. Pháp luật ĐTM quy định từng giai đoạn của hoạt động ĐTM, trong từng giai đoạn lại quy định những hành vi mà các chủ thể cần thực hiện. Trình tự, thủ tục mà pháp luật ĐTM quy định là sự hướng dẫn, điều chỉnh để quá trình ĐTM đạt hiệu quả. Pháp luật đánh giá tác động môi trường là cơ sở thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực đánh giá tác động môi trường Pháp luật quy định việc thực hiện thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTM thường xuyên, định kỳ hay đột xuất cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành. Pháp luật ĐTM cũng quy định việc thực hiện thanh tra, kiểm tra như thế nào; người thực hiện; quy trình, trình tự thực hiện hoạt động đó. Các cơ quan quản lý nhà nước tuân theo pháp luật ĐTM, lấy pháp luật ĐTM là cơ sở, là hướng dẫn trong quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra hoạt động ĐTM. Pháp luật ĐTM là cơ sở đối chiếu xác định vi phạm trong hoạt động ĐTM, và cũng căn cứ vào đây để áp dụng các biện pháp xử lý phù hợp với hành vi vi phạm. Việc xử lý vi phạm được áp dụng cho mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức có 11
18. những hành vi vi phạm các quy định của nhà nước trong lĩnh vực ĐTM. Pháp luật ĐTM là công cụ cần thiết với mọi nhà nước, là công cụ chủ yếu để Nhà nước thực hiện vai trò quản lý của mình trong lĩnh vực môi trường, cụ thể với hoạt động ĐTM. Pháp luật ĐTM quy định quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào hoạt động ĐTM, là công cụ để Nhà nước kiểm soát ô nhiễm môi trường trong hoạt động đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Với vai trò to lớn nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững cho quốc gia và cho toàn thế giới nên pháp luật ĐTM đã được phần lớn các quốc gia quan tâm, hình thành và dần trở thành một ngành luật quan trọng, không thể thiếu trong hệ thống pháp luật mỗi quốc gia. 1.4. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường của một số quốc gia trên thế giới và gợi mở cho Việt Nam Tùy thuộc vào vị trí địa lý, vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố tự nhiên, con người khác mà pháp luật của mỗi quốc gia về ĐTM lại khác nhau. Và việc áp dụng toàn bộ pháp luật của các quốc gia được đánh giá là tiên tiến, hoàn thiện vào một quốc gia khác là điều rất khó khăn và không nên. Tuy nhiên, việc nghiên cứu, đánh giá điểm mạnh, điểm yếu trong pháp luật ĐTM của quốc gia khác để học hỏi, rút ra bài học cho pháp luật ĐTM nước mình là một hoạt động tích cực, cần được thúc đẩy và tạo điều kiện. Đối với pháp luật ĐTM của Việt Nam cũng vậy, nước ta tiếp cận với pháp luật ĐTM muộn hơn nhiều nước khác, nên pháp luật vẫn còn hạn chế, nhiều điểm chưa thiết thực, tính khả thi chưa cao, cần phải học hỏi một số quốc gia có pháp luật ĐTM tiến bộ như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc, Canada, Hiện nay, Việt Nam có sự hợp tác về lĩnh vực môi trường với nhiều quốc gia, với riêng lĩnh vực ĐTM thì sự hợp tác, học hỏi tiêu biểu có thể kể đến là với Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc. 1.4.1. Pháp luật đánh giá tác động môi trường Nhật Bản Nhật Bản là một trong số những quốc gia Châu Á với hệ thống pháp luật về ĐTM tiến bộ và phát triển hàng đầu trên thế giới. Nhật Bản cũng là quốc gia mà Việt Nam rất quan tâm chú trọng hợp tác trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm môi trường đặc biệt với loại hình dự án điện hạt nhân và khai thác mỏ[25]. Tại Nhật Bản, ĐTM được giới thiệu từ năm 1972 chỉ dành cho các công trình công cộng [31, pg.2]. Đến năm 1984, Chính phủ mới quy định chính thức về thực hiện ĐTM cho các Dự án. Luật về “Đánh giá tác động môi trường” được ban hành 12
19. tháng 6/1997 với mục đích thiết lập hệ thống quy trình, thủ tục thực hiện ĐTM nhằm ngăn ngừa suy thoái môi trường và thúc đẩu một xã hội bền vững [31, Pg.3]. Nhật Bản quy định 13 loại hình dự án cần lập ĐTM: đường bộ, chính trị sông, đường sắt, cảng hàng không, nhà máy điện, khu đổ thải, cải tạo đất, điều chỉnh sử dụng đất, khu dân cư mới, cơ sở hạ tầng khu công nghiệp, cơ sở hạ tầng thành phố mới, tổ hợp trung tâm phân phối, phát triển đất ở và đất công nghiệp do các tổ chức chuyên dụng. Mỗi loại hình dự án lại được phân cấp thành dự án cấp 1 và dự án cấp 2. Dự án loại 1 có quy mô lớn hơn là các dự án buộc phải thực hiện ĐTM và phải tuân thủ theo quy trình của Luật. Còn các dự án cấp 2 việc tiến hành ĐTM có thể linh động hơn, việc thực hiện ĐTM được thực hiện tùy theo phán quyết của cơ quan có thẩm quyền cho từng dự án riêng lẻ [31, pg.4-5]. ĐTM tại Nhật Bản được thực hiện rất thận trọng trong giai đoạn nghiên cứu lập báo cáo và giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM. Một báo cáo ĐTM cần trung bình ba năm từ khi nghiên cứu đến khi được cấp phép thẩm định. Chính sự thận trọng này giúp các dự án tại Nhật Bản hạn chế mức thấp nhất các tác động đến môi trường tự nhiên và xã hội. Tuy nhiên, sự kéo dài quá trình ĐTM gây không ít khó khăn cho các nhà đầu tư và các cơ quan quản lý môi trường do vậy đã có một số đề xuất “hợp lý hóa/đơn giản hóa quy trình ĐTM” với một số loại hình dự án đặc thù. Cụ thể như đối với dự án xây dựng nhà máy điện, Bộ Môi trường Nhật Bản đã cho phép xây dựng quy trình đơn giản hóa (hợp lý hóa) với các nội dung: Rút ngắn thời gian và rút gọn nội dung khảo sát môi trường, tận dụng tối đa số liệu/thông tin quan trắc môi trường đối với nhà máy đã được thực hiện trong thời gian vận hành; Rút ngắn thời gian xem xét, thẩm định báo cáo ĐTM. Với sự cải tiến này (chỉ áp dụng đối với loại hình dự án tháo dỡ nhà máy điện) thời gian lập và thẩm định báo cáo ĐTM chỉ còn 1-1,5 năm [21]. Ngoài ra, một điểm rất tích cực trong hoạt động ĐTM của Nhật Bản đó khâu tham vấn cộng đồng trong quá trình lập báo cáo ĐTM. Sau khi hoàn thành khảo sát, dự báo và đánh giá, thủ tục tiếp theo là lắng nghe ý kiến liên quan đến kết quả đánh giá. Chủ dự án chuẩn bị dự thảo báo cáo ĐTM mô tả các kết quả đánh giá, cách tiếp cận bảo vệ môi trường và gửi đến cơ quan quản lý về môi trường ở địa phương. Chủ dự án cũng công khai tài liệu và cho phép người dân địa phương được trực tiếp xem tại văn phòng chính phủ và tại nơi hoạt động của chủ dự án. Trong thời gian này, 13
20. các cuộc họp tham vấn cũng được tổ chức để giải thích nội dung của dự thảo báo cáo ĐTM. Bất cứ ai có ý kiến về dự thảo báo cáo ĐTM có thể gửi bản ý kiến đánh giá đến chủ dự án. Chủ dự án tổng hợp những ý kiến đó với chính quyền địa phương. Sau đó, cơ quan quản lý tại địa phương cũng nêu ý kiến đánh giá của mình về báo cáo ĐTM đối với dự án, trong đó có tính đến ý kiến từ công chúng. Chủ dự án dựa vào những ý kiến tham vấn đó để hoàn thiện báo cáo ĐTM và gửi đến cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Cho tới khi báo cáo ĐTM cuối cùng được công khai, chủ dự án không được thực hiện bất kỳ giai đoạn nào khác của dự án [31,Pg.12-13].Việc tham vấn cộng đồng của Nhật Bản không phải là hình thức đối phó, thủ tục theo quy định của pháp luật ĐTM mà là rất thực chất, công khai đưa đến những giải pháp thiết thực, đem lại hiệu quả ĐTM cao. Ngoài Luật Đánh giá tác động môi trường, hệ thống pháp luật ĐTM Nhật Bản còn được hoàn thiện bởi hệ thống các văn bản do chính quyền địa phương ban hành với các đặc điểm: (1) Bổ sung các dự án phải ĐTM, (2) quy định áp dụng cho các dự án quy mô nhỏ, (3) quy định việc tổ chức các buổi điều trần công khai để hỏi ý kiến người dân, (4) Cung cấp thủ tục thực hiện ĐTM của tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM, (5) Yêu cầu theo dõi giám sát sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt. Tuy vậy, nhưng hệ thống pháp luật ĐTM Nhật Bản không hề bị chồng chéo, mà có sự phân chia, phối hợp bằng cách không quy định trùng các đối tượng thuộc hạng mục thực hiện ĐTM (các dự án được chỉ định thực hiện ĐTM theo luật, chính sách pháp luật địa phương sẽ không thể yêu cầu các thủ tục bổ sung; luật địa phương chỉ quy định thủ tục cho những dự án không được Luật Đánh giá tác động môi trường đề cập) [31, pg.16]. So với các nước trong khu vực, pháp luật ĐTM Nhật Bản thuộc vào hàng phát triển và hoàn thiện nhất, tuy vậy các chuyên gia môi trường nước này vẫn cho rằng pháp luật ĐTM nước mình còn hạn chế và vẫn luôn trong tiến trình học hỏi kinh nghiệm các nước phương Tây để ngày một tiến bộ và hoàn thiện hơn. 1.4.2. Pháp luật đánh giá tác động môi trường Trung Quốc Ở Trung Quốc, ĐTM là một phần của Luật Bảo vệ môi trường được thông qua chính thức năm 1989. Tới năm 2002, Luật Đánh giá tác động môi trường được ban hành và có hiệu lực từ ngày 01/9/2003. Luật này bao gồm 5 Chương và 38 Điều, quy định khá chặt chẽ quá trình ĐTM. 14
21. Theo đó, ĐTM là bắt buộc cho bất kỳ dự án nào có thể có tác động tiêu cực đến môi trường, không phân biệt ngành nghề, đặc biệt là các dự án có vốn đầu tư nước ngoài càng được kiểm soát về môi trường nghiêm ngặt[32, Pg.10]. Tuy nhiên, căn cứ vào mức độ ảnh hưởng của dự án tới môi trường mà các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường quy định các hình thức thể hiện ĐTM như: báo cáo ĐTM đầy đủ, ĐTM là một chương trong hồ sơ trình thẩm định và đăng ký ĐTM theo mẫu quy định với dự án ít ảnh hưởng đến môi trường[13, tr.26-27]. Quy định này tránh được sự cồng kềnh về thủ tục cho chủ dự án mà có dự án ít tác động tới môi trường, hoạt động đầu tư được kiểm soát đơn giản hơn mà vẫn đảm bảo không tác động xấu tới môi trường. Điều 19 Luật ĐTM Trung Quốc quy định việc thẩm định báo cáo ĐTM sẽ do một tổ chức độc lập chuyên thẩm định báo cáo ĐTM thực hiện mà không phải các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường thực hiện như nhiều quốc gia khác trong đó có Việt Nam. Báo cáo ĐTM do chủ dự án lập, sau đó sẽ thuê một tổ chức thẩm định độc lập tiến hành thẩm định báo đó. Cơ quan nhà nước sẽ chỉ tiến hành thẩm tra, phê duyệt báo cáo ĐTM, chứ không trực tiếp thẩm định báo cáo ĐTM. Các tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM mình. Quy định này đảm bảo việc thẩm định được diễn ra một cách khách quan, hạn chế tiêu cực phát sinh trong quá trình thẩm định, cũng phần nào giảm bớt khối lượng công việc cho cơ quan nhà nước. Pháp luật ĐTM cũng quy định chặt chẽ về năng lực chuyên môn của người lập báo cáo ĐTM. Cụ thể, người lập báo cáo ĐTM phải có chứng chỉ hành nghề, để được cấp chứng chỉ cá nhân phải trải qua kỳ thi do Nhà nước tổ chức và cứ 4 năm một lần phải thi lại để được gia hạn. Chứng chỉ hành nghề còn được chia thành 2 loại: loại một được phép thành lập báo cáo ĐTM cho tất cả các dự án, loại 2 là dành cho người lập báo cáo ĐTM ở cấp địa phương. Điều này sẽ nâng cao chất lượng ĐTM ngày từ khâu lập báo cáo ĐTM ban đầu, kéo theo đó việc thẩm định, phê duyệt cũng sẽ thuận lợi, nhanh chóng hơn. Pháp luật ĐTM Trung Quốc chú trọng đảm bảo sự tham gia của cộng đồng và công khai thông tin về báo cáo ĐTM. Việc tham gia của người dân được quy định trong các giai đoạn: lập báo cáo, thẩm định, thực hiện và giám sát thực hiện báo cáo ĐTM. Chủ dự án phải tiến hành tham vấn ý kiến người dân trong quá trình 15
22. lập báo cáo ĐTM, trong quá trình thẩm định báo cáo cần công bố thông tin về báo cáo ĐTM để người dân thực hiện quyền tham vấn. Mọi ý kiến tham vấn được tiếp thu hay từ chối đều phải có văn bản giải trình. Việc thực hiện báo cáo cũng phải được tham vấn ý kiến của người dân và người dân có quyền phản ánh những sai xót của chủ dự án trong quá trình thực hiện dự án. Toàn bộ phản ánh của người dân đều phải lưu trữ lại và người dân có quyền tiếp cận miễn phí. Nhìn chung, quá trình thực hiện ĐTM đều được công khai và người dân được tham gia vào hầu hết các giai đoạn của quá trình này, đảm bảo sự công bằng, khách quan, cũng nâng cao chất lượng báo cáo ĐTM một cách tối đa nhất. Nói đến pháp luật Trung Quốc không thể không nhắc tới cơ chế xử lý vi phạm cực kỳ nghiêm minh, khắt khe. Pháp luật ĐTM cũng không ngoại lệ khi quy định rất rõ ràng các hành vi vi phạm của các chủ thể liên quan tới hoạt động ĐTM. Người lập báo cáo ĐTM có thể bị tước thẻ hành nghề, chủ thể thực hiện thẩm định báo cáo ĐTM có thể bị loại khỏi danh sách thành viên thẩm định do Bộ Bảo vệ môi trường quản lý nếu có sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Nếu gây hậu quả nghiêm trọng có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Người phê duyệt báo cáo ĐTM nếu thực hiện không đúng quy định của pháp luật sẽ bị cách chức. Và thực tế cho thấy, việc thực thi các quy định xử phạt này được Trung Quốc tiến hành tương đối nghiêm túc, do đó mà các chủ thể có liên quan đến hoạt động ĐTM cũng phải chấp hành đúng quy định của pháp luật [17]. Trung Quốc phát triển pháp luật ĐTM sớm và đặc biết coi trọng công tác này nên pháp luật ĐTM mang rất nhiều điểm tiến bộ, hoàn thiện với hiệu quả thực thi cao. Việt Nam nên xem xét, tham khảo để hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về ĐTM nói riêng. Các quốc gia nêu trên đều là những quốc gia có pháp luật về ĐTM phát triển mà Việt Nam cần học tập, tham khảo. Ngoài ra Việt Nam hiện cũng đẩy mạnh quan hệ hợp tác trong lĩnh vực môi trường với nhiều quốc gia khác như Hàn Quốc, Canada, Hoa Kỳ, Thụy Điển, Việt Nam với mong muốn hợp tác nhằm trao đổi, học hỏi kinh nghiệm trong công tác ĐTM và công tác quản lý, giám sát trong quá trình các dự án, cơ sở sản xuất đi vào vận hành; nâng cao năng lực cho các nhà quản lý, các nhà khoa học trong công tác ĐTM. Pháp luật về ĐTM của Việt Nam còn non trẻ nên rất coi trọng quan hệ hợp tác quốc tế để có thể học hỏi nhằm hoàn thiện hệ 16
23. thống pháp luật ĐTM của mình, xây dựng hệ thống pháp luật môi trường toàn diện, thiết thực góp phần bảo đảm sự phát triển bền vững của quốc gia. 1.4.3. Gợi mở cho Việt Nam ĐTM là một quá trình tương đối phức tạp, với nhiều giai đoạn, thủ tục, thời gian thực hiện tương đối dài. Do đó, pháp luật về ĐTM cũng cần phải mang tính chuyên biệt, cụ thể, chi tiết hơn. Việt Nam nên có Luật Đánh giá tác động môi trường – một đạo luật cụ thể quy định riêng về hoạt động ĐTM để việc thực hiện ĐTM được quản lý chi tiết, chặt chẽ hơn, các chủ thể của pháp luật ĐTM cũng theo đó mà thuận tiện trong việc tuân thủ, tìm hiểu các quy định pháp luật hơn. Một điểm chung của các quốc gia có hệ thống pháp luật ĐTM tiến bộ nêu trên đó là các quốc gia này đều cực kỳ coi trọng các công trình nghiên cứu về ĐTM. Việc nghiên cứu ĐTM được thực hiện rất nghiêm túc thu hút nhiều viện, trường đại học và nhà khoa học tham gia. Việc nghiên cứu là hoạt động được toàn thế giới ghi nhận và khuyến khích. Bất kỳ một ngành, lĩnh vực nào cũng cần có sự nghiên cứu chuyên sâu để góp phần phát triển và hoàn thiện hơn. Và Việt Nam nên có cơ chế, chính sách khuyến khích, hỗ trợ các công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu về ĐTM để thu hút các nhà khoa học tích cực đầu tư, thực hiện nghiên cứu về vấn đề này để góp phần hoàn thiện pháp luật ĐTM của Việt Nam hơn nữa. Chất lượng tham vấn và tính công khai thông tin có lẽ cần được Việt Nam đẩy mạnh hơn. Dựa vào những thành công trong hoạt động ĐTM mà các quốc gia khác đạt được, có thể thấy vai trò của sự tham gia đóng góp ý kiến của người dân là rất lớn. Vì vậy, pháp luật Việt Nam cần chú trọng tới vấn đề này hơn, đảm bảo cho người dân được phát huy hết vai trò của mình, người dân được thể hiện quan điểm, được tiếp nhận thông tin ĐTM một cách tối đa, thuận lợi nhất. Chất lượng hoạt động ĐTM nên được cải thiện. Pháp luật ĐTM góp phần nâng cao chất lượng ĐTM khi quy định chặt chẽ về năng lực của các chủ thể lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM; có sự phân chia thẩm quyền rõ ràng hơn và nâng cao trách nhiệm của các chủ thể với quyền, nghĩa vụ của mình; đảm bảo sự độc lập giữa các giai đoạn, giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện ĐTM; Cần chú trọng giai đoạn “giám sát hậu thẩm định”. ĐTM là công cụ lựa chọn những dự án đảm bảo không gây ô nhiêm môi trường được hoạt động, là cam kết của chủ dự án trong việc hạn chế, phòng ngừa những ảnh hưởng tiêu cực của dự án 17
24. tới môi trường, là công cụ quan trọng nhằm bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra đó là các chủ thể có liên quan có nghiêm túc thực hiện đúng với trách nhiệm của mình, có thực hiện đúng những cam kết, những biện pháp bảo vệ môi trường đã được nêu trong báo cáo ĐTM đã phê duyệt không? Và cơ chế hậu kiểm chính là công cụ để quản lý vấn đề này. Cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM đã được phê duyệt là một bộ phận đóng vai trò quan trọng trong pháp luật ĐTM. Có thể thấy, những nước có hệ thống pháp luật ĐTM hoàn thiện, hiệu quả đều là các nước quy định nghiêm ngặt, đầy đủ cơ chế kiểm tra, giám sát sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt. Đây là yêu cầu quan trọng để đảm bảo hoạt động ĐTM phát huy được đúng vai trò của nó nhằm giảm thiểu tác động xấu của dự án đến môi trường. Pháp luật ĐTM cần có quy định quản lý khâu lập, tham vấn, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đồng thời cũng phải quy định vềgiám sát sự tuân thủ yêu cầu bảo vệ môi trường trong suốt quá trình thực hiện dự án. Công tác này không chỉ là giám sát chất thải và quan trắc môi trường trong quy định về cấu trúc và nội dung báo cáo ĐTM hiện hành mà là giám sát, đánh giá việc thực hiện của chủ dự án/nhà thầu xây dựng đối với từng biện pháp bảo vệ môi trường đã được thẩm định [21]. Do đó, pháp luật ĐTM của Việt Nam cần chú trọng khâu giám sát hậu thẩm định để đảm bảo cho ĐTM được thực hiện và phát huy vai trò bảo vệ môi trường, đảm bảo sự phát triển bền vững của đất nước. 18
25. Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM VÀ LIÊN HỆ TỚI SỰ CỐ MÔI TRƯỜNG FORMOSA 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 2.1.1. Pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam giai đoạn trước năm 1986 Đây là giai đoạn Việt Nam đang trong tiến trình giải phóng đất nước và xây dựng, khôi phục lại đất nước. Tuy nhiêm, vấn đề ĐTM vẫn được Nhà nước triển khai và các nhà khoa học sớm quan tâm nghiên cứu. Ngay từ những năm 1980 nhiều nhà khoa học bắt đầu tiếp cận với công tác ĐTM thông qua các hội thảo và các khoá đào tạo do các tổ chức Quốc tế thực hiện (UNEP, UNU). Chính phủ Việt Nam cũng sớm nhận thức được vấn đề bảo vệ môi trường và ĐTM nên đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận các lĩnh vực này. Đầu những năm 80, một nhóm các nhà khoa học Việt Nam, đứng đầu là Giáo sư Lê Thạc Cán đã đến Trung tâm Đông - Tây ở Ha - Oai nước Mỹ nhằm nghiên cứu về luật, chính sách môi trường nói chung và ĐTM nói riêng[20, tr.8]. Chương trình nghiên cứu khoa học cấp nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và môi trường do Uỷ ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước triển khai và đặt nền móng quan trọng cho việc nghiên cứu, thực hiện ĐTM tại Việt Nam. Tháng 4/1984, Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường của trường Đại học Tổng hợp Hà Nội kết hợp với Chương trình nghiên cứu quốc gia về Môi trường, đã tổ chức khoá huấn luyện về ĐTM cho các giảng viên từ các trường Đại học và Viện nghiên cứu TW đầu tiên tại Việt Nam. Sau đó, ĐTM đã được xác định cụ thể trong các văn bản quan trọng của Nhà nước về đẩy mạnh công tác điều tra cơ bản, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường, cụ thể là: Nghị quyết số 246 – HĐBT ngày 20/9/1985 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ)[8]. Trong giai đoạn này, các trường đại học, các viện nghiên cứu đã thực hiện một số nghiên cứu xem xét, đánh giá ban đầu về môi trường (IEE: Initial environmental examination) hoặc theo “hướng” ĐTM đối với một số dự án lớn. Tuy nhiên, tại thời điểm đó, quá trình quy hoạch phát triển hoàn toàn không có những 19
26. quy định pháp luật bắt buộc liên quan đến ĐTM; cũng như những phương pháp tiến hành ĐTM chưa được biết đến rộng rãi ở Việt Nam, nên những nghiên cứu trên đã thực hiện không theo một chuẩn mực nhất định, và tách biệt hoàn toàn với quá trình quy hoạch cũng như quá trình xây dựng dự án [26, tr.2]. Đây là giai đoạn pháp luật về ĐTM mang tính nghiên cứu và học hỏi, chưa được luật hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. 2.1.2. Pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam giai đoạn sau năm 1986 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 2004 Từ năm 1987 chương trình đào tạo sau Đại học về quản lý môi trường và ĐTM được Trung tâm Tài nguyên Môi trường thuộc Đại học Tổng Hợp Hà Nội thường xuyên tổ chức. Tuy nhiên, cũng vào thời điểm đó thì mức độ và quy mô còn chưa đồng bộ và rộng khắp ở các nghành và các địa phương. Trong giai đoạn 1987 – 1990, Nhà nước đã đầu tư vào chương trình điều tra cơ bản và được xem như công tác kiểm tra hiện trạng môi trường. Đó là các chương trình điều tra vùng Tây Nguyên, vùng ĐBSCL, Quảng Ninh [8]. Tiêu biểu có dự án xây dựng nhà máy thủy điện Hòa Bình được xem như hình mẫu điển hình trong thực hiện ĐTM vào năm 1989[26, tr.2]. Sau năm 1990, Nhà nước ta cho tiến hành chương trình nghiên cứu môi trường mang mã số kinh tế 02, trong đó có một đề tài trực tiếp nghiên cứu về ĐTM, đề tài mang mã số KT 02 - 16 do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì. Trong khuôn khổ đề tài này, một số báo cáo ĐTM mẫu đã được lập, đáng chú ý là báo cáo ĐTM của nhà máy giấy Bãi Bằng và ĐTM công trình thuỷ lợi Thạch Nham. Mặc dù chưa có Luật Bảo vệ môi trường và các điều luật về ĐTM song Nhà nước đã yêu cầu một số dự án phải có báo cáo ĐTM, chẳng hạn như công trình thuỷ điện Trị An, nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ [8]. Một số tổ chức quản lý Nhà nước như Cục Môi trường, Sở Khoa học Công Nghệ và Môi trường, các trung tâm, Viện Môi trường cũng đã được tập huấn công tác tư vấn cho lập báo cáo ĐTM và tổ chức thẩm định các báo cáo ĐTM. Hoạt động ĐTM ở Việt Nam đã được nhiều nhà khoa học biết đến từ lâu, nhưng phải đến năm 1993 khi Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên của Việt Nam có quy định về ĐTM thì hoạt động này mới được biết đến rộng rãi ở Việt Nam. Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 của nước CHXHCN Việt Nam là văn bản pháp luật 20
27. đầu tiên của Việt Nam đề cập đến ĐTM, đánh dấu cột mốc quan trọng trong công tác bảo vệ môi trường, và tất nhiên là bước phát triển đột bậc đối với pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam. Theo đó, Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 đưa ra định nghĩa: “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường” và có quy định về Đánh giá tác động môi trường trong các điều 17 và 18. Theo đó, các dự án trong và đầu tư nước ngoài ở Việt Nam, các dự án đã hoạt động hay mới lên kế hoạch thực hiện đều phải thực hiện đánh giá tác động môi trường. Tiếp đó, là hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật khác được ban hành để hướng dẫn thêm về ĐTM, như: Nghị định của chính phủ số 175-CP ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường; Nghị định của Chính phủ số 143/2004/NĐ-CP ngày 12/7/2004 về việc sửa đổi, bổ sung Điều 14 Nghị định 175-CP; Thông tư của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường số 1420/MTG ngày 26/11/1994 hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các cơ sở đang hoạt động; Thông tư của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/4/1998 hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư; Theo Báo cáo phân tích chính sách do Trung tâm con người và thiên nhiên thực hiện năm 2009, thống kê ban đầu đã có khoảng 14 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến ĐTM được ban hành trong khoảng 1993 – 2005 (trước khi Luật bảo vệ môi trường năm 2005 ra đời). Pháp luật ĐTM thời kỳ này mang tính khởi đầu, học hỏi, rút kinh nghiệm, vẫn rất sơ sài và khả năng áp dụng, thi hành chưa cao, hiệu quả đem lại chưa thực sự đạt được như đúng mục đích của các nhà làm luật khi đưa ĐTM vào là một quá trình bắt buộc đối với các dự án. Tuy nhiên, đây cũng là bước phát triển mang tính đột phá, thể hiện nỗ lực và cố gắng của Chính phủ trong việc Bảo vệ môi trường và cụ thể là trong việc thực hiện ĐTM ở Việt Nam. Giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2013 Với sự thay đổi về thời gian, hàng loạt các vấn đề về kinh tế - xã hội, môi trường cũng dần thay đổi, yêu cầu tất yếu đặt ra là sự thay đổi cơ chế pháp luật về môi trường, đòi hỏi phải có những quy định mới phù hợp với hoàn cảnh và thực 21
28. tiễn. Hệ thống pháp luật về đánh giá tác động môi trường dần đa dạng và tiến bộ hơn. Đầu tiên phải kể đến Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 được Quốc hội thông qua 29/11/2005, đây là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất về lĩnh vực môi trường. Theo đó, hệ thống pháp luật về đánh giá tác động môi trường về cơ bản đã được sửa đổi theo. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 định nghĩa: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó” và quy định chi tiết các vấn đề liên quan đến đánh giá tác động môi trường (tại Chương III, từ Điều 18 đến Điều 23). Luật Bảo vệ môi trường 2005 quy định chặt chẽ, rõ ràng hơn các dự án đầu tư phải thực hiện đánh giá tác động môi trường; những dự án đầu tư còn lại thì yêu cầu phải đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường thay thế cho bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường trước đây (theo Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 của Bộ Tài nguyên và môi trường). Triển khai các quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2005, công tác đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường đã đi vào nề nếp. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2011 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường; phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng và ban hành Thông tư số 218/2010/TT-BTC ngày 29/12/2010 quy định mức thu, chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. Ngay sau khi Nghị định số 29/2011/NĐ-CP được ban hành, Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã nhanh chóng xây dựng và ban hành Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011 hướng dẫn thực hiện Nghị định; Thông tư số 01/2012/TT-BTNMT quy định về lập, thẩm định, phê duyệt và kiểm tra, xác nhận việc thực hiện đề án bảo vệ môi trường chi tiết; lập, đăng ký đề án bảo vệ môi trường đơn giản. Để nâng cao chất lượng công tác ĐMC và ĐTM, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức xây dựng và hoàn thành 04 hướng dẫn kỹ thuật lập báo cáo ĐTM chuyên ngành cho các loại hình dự án: nhà máy điện hạt nhân; khai thác than bằng công nghệ khí hóa; xây dựng khu du lịch và xử lý chất thải nguy hại bằng phương pháp đốt; triển khai xây dựng hướng dẫn kỹ thuật lập báo cáo ĐTM đối với dự án chế biến đất hiếm và đề án thu phí thẩm định báo cáo ĐTM ở cấp địa phương (theo Báo cáo tổng kết 8 năm thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 của Bộ Tài nguyên và môi trường). 22
29. Điểm khác biệt cơ bản về ĐTM trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 là ở đối tượng phải thực hiện ĐTM. Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 quy định ĐTM là bước bắt buộc bắt buộc đối với các dự án, còn Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định thực hiện ĐTM đối với một số dự án. Các dự án thuộc Danh mục các dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường được quy định trong Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28 tháng 02 năm 2008 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09/8/2006 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 thì sẽ phải thực hiện báo cáo ĐTM chi tiết, còn các dự án không thuộc danh mục này chỉ cần thực hiện Cam kết Bảo vệ môi trường (theo Báo cáo phân tích chính sách do Trung tâm con người và thiên nhiên thực hiện năm 2009). Các cơ sở đang hoạt động chưa lập báo cáo ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường theo quy định sẽ phải tiến hành xây dựng Đề án BVMT theo quy định tại Thông tư số 01/2012/TT-BTNMT ngày 16 tháng 3 năm 2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về lập, thẩm định, phê duyệt và kiểm tra, xác nhận việc thực hiện đề án bảo vệ môi trường chi tiết; lập và đăng ký đề án bảo vệ môi trường đơn giản. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và văn bản quy phạm pháp luật ban hành trong giai đoạn 2005-2013 về đánh giá tác động môi trường đã cho thấy sự tiến bộ, hiệu quả, thiết thực trong thực tế, nhưng vẫn còn những hạn chế như: việc tạo điều kiện để người dân tham gia vào đánh giá tác động môi trường còn chưa cao; báo cáo đánh giá tác động môi trường vẫn còn mang tính thủ tục, chưa thực chất; việc xác định ranh giới giữa đánh giá tác động môi trường và cam kết BVMT, quy định vai trò chủ dự án tự và tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo đánh giá tác động môi trường, còn bất cập. Theo đó, cần phải xây dựng hệ thống pháp luật môi trường dựa trên sự khảo sát, đánh giá toàn diện thực tế môi trường, rút kinh nghiệm từ những hạn chế của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Giai đoạn từ năm 2014 đến nay Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 được ban hành ngày 23/6/2014 và chính thức có hiệu lực vào ngày 01/01/2015. Trong đó nhiều nội dung đã được cụ thể hóa nhiều điểm so với Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 gồm 20 chương và 170 điều – tăng 5 chương và 34 điều so với Luật Bảo vệ 23
30. môi trường 2005. Về cơ bản, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 kế thừa các nội dung của Luật Bảo vệ môi trường 2005; khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật Bảo vệ môi trường 2005; đồng thời luật hóa chủ trương của Đảng, bổ sung một số nội dung mới về bảo vệ môi trường nhằm đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường trong giai đoạn mới. Đánh giá tác động môi trường được quy định cụ thể tại Mục 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, tại Chương 4 Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về Quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường và Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 05 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường. So với Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã một số thay đổi về Đánh giá tác động môi trường, cụ thể như sau: Đánh giá tác động môi trường được định nghĩa ngắn gọn, chắt lọc mà đúng bản chất hơn: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Về đối tượng phải lập ĐTM đã được thu hẹp góp phần hạn chế việc lạm dụng yêu cầu phải thực hiện ĐTM và các báo cáo ĐTM chỉ mang tính lý thuyết. Luật bảo vệ môi trường năm 2014 còn bổ sung một số điểm mới như: quy định yêu cầu về chứng chỉ tư vấn ĐTM; yêu cầu lồng ghép nội dung về biến đổi khí hậu trong báo cáo ĐTM; đánh giá sức khỏe cộng đồng trong ĐTM. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã bỏ hoạt động “Cam kết Bảo vệ môi trường” được quy định tại Luật Bảo vệ môi trường năm 2005(Cam kết bảo vệ môi trường dành cho các dự án không thuộc danh mục phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường do Chính phủ ban hành) và thay vào đó là quy định về “Kế hoạch bảo vệ môi trường”. Do trên thực tế, việc thực hiện cam kết bảo vệ môi trường có nhiều khó khăn, thiếu thực thi, mang tính lý thuyết và trong nhiều trường hợp đã dẫn đến tiêu cực trong công tác quản lý. Trên đây, chỉ là một vài điểm thay đổi tiêu biểu, dễ nhận thấy nhất của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 về hoạt động ĐTM, những thay đổi sẽ được tác giả tiếp tục trình bày trong các phần sau của Khóa luận tốt nghiệp. 24
31. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật được ban hành đã phần nào tháo gỡ, giải quyết các vấn đề tồn tại mà trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 chưa được đề cập đến hoặc làm rõ, đặc biệt là trong công tác lập, thẩm định báo cáo ĐTM, xác nhận kế hoạch Kế hoạch bảo vệ môi trường đối với các dự án đầu tư được quản lý, siết chặt hơn tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan quản lý trong quá trình triển khai thực hiện, yêu cầu doanh nghiệp ngày càng phải chấp hành nghiêm túc các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường trong quá trình triển khai, thực hiện dự án, đảm bảo phát triển bền vững, hài hòa với bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hiện nay, ở Việt Nam đã có một đội ngũ tương đối đông đảo những người làm công tác ĐTM, trong đó có nhiều chuyên gia được đào tạo trong và ngoài nước, bước đầu đã tập hợp được những kinh nghiệm quý báu qua những công trình đã đánh giá thực tế. Việc thực hiện ĐTM ở Việt Nam cũng còn những vấn đề tồn tại cần tiếp tục giải quyết, tuy nhiên, có thể nói cho đến nay hệ thống văn bản pháp lý cho thực hiện ĐTM đã tương đối đầy đủ và tiếp cận được yêu cầu của thực tế. Việc thực hiện ĐTM đã dần đi vào nề nếp và đóng góp đáng kể cho sự nghiệp phát triển bền vững của đất nước. Nội dung và quy trình thực hiện ĐTM tại Việt Nam đã có những thay đổi và phát triển theo từng thời kỳ. Quy trình thực hiện ĐTM trước đây ở Việt Nam còn đơn giản và lạc hậu so với quy trình chung của thế giới, nhưng cho đến nay đã được điều chỉnh phù hợp hơn. Các yêu cầu và chất lượng của các báo cáo ĐTM cũng đã được nâng cao rõ rệt nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu bảo vệ môi trường. 2.2. Nội dung điều chỉnh của Pháp luật đánh giá tác động môi trường 2.2.1. Đối tượng thực hiện đánh giá tác động môi trường Xác định được đối tượng phải thực hiện ĐTM là kết quả của bước sàng lọc - bước khởi đầu cho quá trình ĐTM. Những dự án không phải thực hiện ĐTM sẽ phải thực hiện Kế hoạch bảo vệ môi trường – là một trong các biện pháp bảo vệ môi trường dành cho những dự án đơn giản hơn, khả năng tác động tới môi trường không nhiều. Hiện pháp luật ĐTM đã quy định tương đối cụ thể về giai đoạn này. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định về đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường tại Điều 18 Mục 3 Chương II và các đối tượng cụ thể hơn được 25
32. quy định tại Phụ lục II của Nghị định 18/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường. Yêu cầu thực hiện ĐTM tùy vào loại dự án và quy mô dự án. Đối tượng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường gồm: các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; dự án có sử dụng đất của vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển; các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu công nghiệp, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu thương mại, làng nghề và các khu sản xuất kinh doanh tập trung khác; dự án xây dựng cơ sở khám chữa bệnh và cơ sở y tế khác có quy mô từ 50 giường trở lên; dự án xây dựng nghĩa trang, cơ sở hỏa táng; dự án xây dựng lò phản ứng hạt nhân; dự án khai thác, chế biến khoáng sản rắn có sử dụng hóa chất độc hại hoặc vật liệu nổ công nghiệp; dự án chế biến, tinh chế kim loại màu Tổng số danh mục dự án phải thực hiện ĐTM là 113 danh mục. ĐTM là hoạt động cần thiết, đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm soát ô nhiễm môi trường, đem lại hiệu quả đáng kể trong nhiệm vụ bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, ĐTM là một quá trình phức tạp, đòi hỏi sự đầu tư cả về khả năng, kinh nghiệm và đương nhiên là cả thời gian cũng như kinh phí cho quá trình này. Vì vậy, yêu cầu phải thực hiện ĐTM chỉ nên dành cho những dự án có quy mô lớn, vai trò quan trọng, có nguy cơ tác động tới môi trường lớn để tiết kiệm thời gian, kinh phí khi triển khai dự án. Theo tác giả, quy định về đối tượng phải thực hiện ĐTM như hiện nay là tương đối hợp lý, đầy đủ và rõ ràng, đã có sự phân loại dự án, vị trí thực hiện và quy mô của dự án. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã quy định đối tượng phải thực hiện ĐTM thay cho quy định về Đối tượng phải lập báo cáo ĐTM của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, đây là một thay đổi tương đối đúng đắn, bởi ĐTM là một quá trình, gồm nhiều bước, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường chỉ là một bước trong quá trình ĐTM, do vậy thay đổi này là hoàn toàn hợp lý, thể hiện sự tiến bộ, thấu đáo của các nhà làm luật. 2.2.2. Quy định về lập báo cáo đánh giá tác động môi trường Thứ nhất, quy định về chủ thể lập báo cáo đánh giá tác động môi trường 26
33. Pháp luật ĐTM của Việt Nam quy định chủ thể thực hiện ĐTM có thể là chủ dự án hoặc các tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM được chủ dự án thuê thực hiện. Chủ thể thực hiện ĐTM phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thực hiện ĐTM và các thông tin, số liệu được sử dụng trong báo cáo ĐTM, tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM còn phải chịu trách nhiệm trước chủ dự án đã thuê mình thực hiện ĐTM cho dự án. Chủ dự án chịu trách nhiệm đối với chi phí lập và thẩm định báo cáo ĐTM cho dự án của mình. Chủ thể thực hiện ĐTM của dự án phải đáp ứng các điều kiện được quy định tại Điều 13 Nghị định 18/2015, cụ thể: Một là, cán bộ thực hiện ĐTM phải đáp ứng điều kiện, đó là có trình độ đại học trở lên và phải có chứng chỉ tư vấn ĐTM đúng chuyên ngành; Hai là, tổ chức thực hiện ĐTM phải có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên; Ba là, phải có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn được xác nhận đủ điều kiện thực hiện đo đạc, lấy mẫu, xử lý, phân tích mẫu về môi trường phục vụ việc ĐTM của dự án; trường hợp không có phòng thí nghiệm, các thiết bị kiểm chuẩn đáp ứng yêu cầu, phải có hợp đồng thuê đơn vị có đủ năng lực. Về chứng chỉ tư vấn ĐTM đối với cán bộ thực hiện ĐTM do Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý việc đào tạo, cấp chứng chỉ. Tuy nhiên, từ khi Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ có hiệu lực, đến nay Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa có Thông tư chính thức hướng dẫn quy định quản lý việc đào tạo, cấp chứng chỉ tư vấn ĐTM. Việc chưa có hướng dẫn cụ thể dẫn tới công tác đánh giá trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ thực hiện ĐTM là rất khó khăn và hạn chế. Khi những tiêu chuẩn về năng lực chuyên môn đối với chủ thể thực hiện ĐTM chưa rõ ràng thì thực trạng năng lực thực hiện ĐTM và lập báo cáo ĐTM còn yếu kém như hiện nay là đương nhiên xảy ra. Điều này khiến cho chất lượng công tác ĐTM là không cao, không đáp ứng được yêu cầu của ĐTM. Nhà nước cần sớm ban hành các quy định, tiêu chuẩn đối với chủ thể thực hiện ĐTM, cũng như thường xuyên tổ chức hướng dẫn, nâng cao năng lực chuyên môn cho các chủ thể thực hiện ĐTM. Ngoài ra, sự phối hợp giữa chủ dự án với tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM thực tế thiếu chặt chẽ. Chủ dự án giao khoán, phó mặc cho tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM do mình thuê thực hiện hoạt động ĐTM. Đơn vị được thuê thực hiện ĐTM 27
34. khi thiếu sự tham gia đóng góp ý kiến của chủ dự án – người nắm rõ nhất về cơ chế, quy mô, hoạt động của dự án sẽ dẫn tới báo cáo ĐTM thiếu tính chính xác, các nội dung đánh giá tác động, biện pháp khắc phục không phù hợp, Chủ dự án thì do bỏ mặc cho đơn vị tư vấn thực hiện ĐTM nên không nắm rõ được nội dung báo cáo ĐTM và dẫn tới không thực hiện được những yêu cầu, cam kết đúng như theo báo cáo ĐTM. Do đó, giữa chủ dự án với tổ chức tư vấn thực hiện ĐTM cần phải có sự phối hợp chặt chẽ, thống nhất cùng tham gia thực hiện ĐTM để đảm bảo hoàn thành tốt các nghĩa vụ ĐTM của mình, tránh khỏi các vi phạm trong ĐTM. Thứ hai, quy định về tham vấn trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường Tham vấn có thể hiểu là hoạt động tham khảo ý kiến tư vấn, đánh giá của người khác đối với một lĩnh vực, vụ việc cụ thể. Tham vấn mang tính hỗ trợ người được tham vấn, giúp họ xác định và làm sáng tỏ vấn đề, xem xét các khả năng và giúp họ đưa ra lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề của mình. Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM nhằm tham khảo ý kiến từ nhiều phía, thu thập kiến thức bản địa giúp cho chủ dự án có những nhận định, đánh giá, quyết định đúng đắn, toàn diện, bao quát hơn cho hoạt động ĐTM. Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM là nhằm hoàn thiện báo cáo ĐTM, hạn chế thấp nhất các tác động xấu của dự án đến môi trường và con người, bảo đảm cho sự phát triển bền vững. Tham vấn cộng đồng cũng góp phần tuyên truyền, phổ biến, nâng cao nhận thức của cộng đồng với vấn đề môi trường. Đây là giai đoạn được hầu hết các quốc gia, tổ chức thừa nhận và thực hiện trong hoạt động ĐTM. Việc tham vấn ý kiến cộng đồng khi thực hiện ĐTM trở thành yêu cầu bắt buộc, thể hiện sự dân chủ, nhân văn, khoa học Tuy nhiên, không phải dự án nào cũng cần thiết phải có ý kiến tham vấn. Khoản 3 Điều 21 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định các dự án không phải thực hiện tham vấn gồm: (1) Dự án phù hợp với quy hoạch của khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung đã được phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường cho giai đoạn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; (2) Thuộc danh mục bí mật nhà nước. Đối với các dự án không thuộc danh mục trên, chủ dự án phải tổ chức tham vấn Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp xã) nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp 28
35. bởi dự án; nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn. Việc tham vấn được tiến hành theo hai cấp: Một là, Tham vấn Ủy ban nhân dân cấp xã và tổ chức có liên quan Chủ dự án gửi báo cáo ĐTM của dự án đến UBND cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án kèm theo văn bản đề nghị cho ý kiến; UBND cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án có văn bản phản hồi trong thời hạn tối đa mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án, hoặc không cần có văn bản phản hồi trong trường hợp chấp thuận việc thực hiện dự án. Hai là, Tham vấn cộng đồng dân cư Chủ dự án và UBND cấp xã nơi thực hiện dự án đồng chủ trì tổ chức họp cộng đồng dân cư với sự tham gia của những người đại diện cho Uỷ ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản được UBND cấp xã triệu tập. Ý kiến của các đại biểu tham dự cuộc họp phải được thể hiện đầy đủ, trung thực trong biên bản họp cộng đồng. Trường hợp dự án thuộc địa bàn nhiều xã, chủ dự án có thể tự quyết định hình thức tổ chức cuộc họp tham vẫn cộng đồng dân cư của từng xã hoặc liên xã. Bộ TN&MT đã có hướng dẫn biểu mẫu cụ thể cho các văn bản liên quan đến hoạt động tham vấn trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường tại Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 05 năm 2015 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường, bao gồm: mẫu văn bản của chủ dự án gửi xin ý kiến tham vấn Ủy ban nhân dân cấp xã/cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án về nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường; mẫu văn bản trả lời của cơ quan, tổ chức được xin ý kiến tham vấn; mẫu biên bản họp tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Quy định về tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án thông qua hình thức họp – cơ chế thông tin hai chiều là một cơ chế rất tiến bộ, tạo điều kiện cho người dân được ý kiến trực tiếp, sẽ giúp chủ dự án lập được báo cáo ĐTM hoàn thiện, khách quan hơn. Hoạt động tham vấn về cơ bản chỉ được thực hiện trong giai đoạn lập báo cáo ĐTM; còn trong giai đoạn thẩm định, chỉ trong trường hợp cần thiết, cơ quan 29
36. thẩm định mới lấy ý kiến tham vấn của các cơ quan, tổ chức và các chuyên gia về môi trường; phạm vi tham vấn đã thu hẹp hơn. Ở các quốc gia phát triển, tham vấn cộng đồng được tổ chức một cách toàn diện, công khai hơn với nội dung tham vấn đầy đủ, thời gian tham vấn lâu, phương thức tham vấn đa dạng, việc tham vấn cũng được thực hết hầu hết các giai đoạn của ĐTM nên đem lại chất lượng tham vấn rất cao. Hiện nay, pháp luật ĐTM Việt Nam vẫn chưa quy định rõ ràng, chặt chẽ về cơ chế tham vấn cộng đồng dân cư. Quy mô cộng đồng dân cư chịu tác động còn chưa rõ ràng, dự án thuộc địa phận xã này, nhưng tác động của dự án tới môi trường đâu chỉ trong phạm vi xã đấy mà còn có thể lan rộng ra các địa phương xung quanh.Mỗi giai đoạn của dự án lại có thể tác động tới các đối tượng khác nhau, nên việc xác định đối tượng chịu tác động để tiến hành tham vấn vẫn còn hạn chế. Đối tượng được tham vấn cũng quá hẹp (chỉ bao gồm UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án). Trong khi đó, theo yêu cầu của việc tham vấn rộng rãi còn có rất nhiều các đối tượng khác cần được tham vấn như: các cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan tâm đến dự án và các tác động của dự án; các trường đại học, các tổ chức nghiên cứu, các chuyên gia có chuyên môn và kinh nghiệm về lĩnh vực của dự án và các vấn đề môi trường liên quan đến dự án [28]Pháp luật ĐTM của Việt Nam cũng cần quy định chặt chẽ hơn về cuộc họp tham vấn cộng đồng dân cư để đảm bảo cho người dân được lên tiếng, được thoải mái góp ý vào dự án như về việc cung cấp tài liệu tới dự án cho cộng đồng dân cư trước khi tiến hành họp, ý kiến tham vấn như nào là hợp lý mà chủ dự án phải tiếp thu, ý kiến mà chủ dự án không tiếp thu cần có giải trình, Khi pháp luật quốc gia còn chưa khắc phục được những hạn chế trên thì hoạt động tham vấn sẽ còn hạn chế, còn mang tính thủ tục, chưa thể hiện được vai trò của mình trong ĐTM. Thứ ba, quy định về Lập báo cáo đánh giá tác động môi trường Báo cáo ĐTM là hình thức thể hiện kết quả của quá trình ĐTM. Báo cáo ĐTM hợp lệ cần phải tuân thủ các yêu cầu về cả hình thức và nội dung, để từ đó các cơ quan có thẩm quyền xem xét, ra quyết định phê duyệt. Về hình thức của báo cáo ĐTM, báo cáo ĐTM được thể hiện dưới dạng văn bản và phải đáp ứng yêu cầu về hình thức do Bộ Tài nguyên và Môi trường quy 30
37. định tại Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 05 năm 2015 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường. Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT quy định mẫu trang bìa, trang phụ bìa của báo cáo ĐTM tại Phụ lục 2.2 và quy định cấu trúc của báo cáo ĐTM tại phụ lục 2.3. Về nội dung của Báo cáo đánh giá tác động môi trường Nội dung của Báo cáo đánh giá tác động môi trường là vấn đề cơ bản, mấu chốt của báo cáo ĐTM. Nội dung báo cáo ĐTM là thể hiện kết quả quá trình ĐTM, là kết quả của nỗ lực nghiên cứu, thăm dò, đánh giá tác động của dự án tới môi trường, là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền phê duyệt ĐTM, để dự án được triển khai. Điều 22 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã quy định nội dung chính của báo cáo đánh giá tác động môi trường. Đồng thời, tại Phụ lục 2.3 Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT ngày 29 tháng 05 năm 2015 của Bộ tài nguyên và Môi trường quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường cũng quy định về nội dung và hướng dẫn điền thông tin vào Báo cáo đánh giá tác động môi trường mẫu. Báo cáo ĐTM về cơ bản bao gồm các nội dung chính như:mô tả dự án về vị trí, công nghệ, quy mô; đánh giá hiện trạng môi trường, tình hình kinh tế - xã hội; đánh giá tác động của dự án tới môi trường; các biện pháp giảm thiểu, phòng ngừa tác động xấu; kết quả tham vấn; chương trình quản lý, giám sát môi trường. Như vậy, báo cáo ĐTM không chỉ phản ánh kết quả của quá trình của phân tích, đánh giá, dự báo các tác động của dự án tới môi trường tự nhiên và cả tác động tới sức khỏe cộng đồng. Đây là điểm rất đáng ghi nhận của pháp luật ĐTM ở Việt Nam, phần nào cho thấy sự quan tâm của nhà làm luật tới môi trường xã hội. Nhiều nước trên thế giới yêu cầu báo cáo ĐTM là xem xét các tác động tới môi trường nói chung là bao gồm cả môi trường tự nhiên và môi trường xã hội. Môi trường xã hội với các yếu tố như văn hóa, kinh tế, sức khỏe, xã hội. Quy định về ĐTM của Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 của Việt Nam không bắt buộc xem xét đến tất cả các vấn đề về xã hội, mà mới chỉ yêu cầu đối với sức khỏe cộng đồng, theo tác giả đây là quy định phù hợp, cần thiết. Sức khỏe con người suy cho cùng là mục đích cuối cùng của việc bảo vệ môi trường, nên đương nhiên cần phải được các chủ dự án, người lập báo cáo ĐTM xem xét tới khi tiến hành ĐTM dự án của mình, đây là vấn 31
38. đề cấp thiết, mấu chốt và phải được bắt buộc. Còn những vấn đề xã hội khác đúng là cũng quan trọng, nhưng chưa phải là cấp thiết trong hoàn cảnh hiện giờ của Việt Nam, khi mà hoạt động ĐTM vẫn chưa thực sự hoàn thiện, tiến bộ, còn gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện. Các vấn đề xã hội khác sẽ được quan tâm bằng những phương thức khác, chứ chưa thể lồng ghép ngay vào báo cáo ĐTM, việc này sẽ gây khó khăn cho người tiến hành ĐTM, gây hạn chế hoạt động đầu tư, cản trở phần nào sự phát triển của dự án, của phát triển kinh tế. 2.2.3. Thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường Quy định về thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường Thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM được xác định căn cứ vào quy mô, tính chất của dự án, vào thẩm quyền quyết định, phê duyệt chủ trương đầu tư. Thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM thuộc về Bộ TN&MT; các bộ, cơ quan ngang bộ; UBND cấp tỉnh; được phân định như sau: Bộ TN&MT chịu trách nhiệm thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; các dự án liên ngành, liên tỉnh; Danh mục các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định, phê duyệt của Bộ TN&MT được quy định tại Phụ lục III Nghị định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường. Bộ, cơ quan ngang bộ tổ tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của các dự án thuộc thẩm quyền quyết định phê duyệt đầu tư của mình,trừ các dự án do Bộ TN&MT thẩm định, phê duyệt nêu trên. Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của các dự án thuộc bí mật quốc phòng, an ninh và các dự án thuộc thẩm quyền quyết định phê duyệt đầu tư của mình, trừ các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định, phê duyệt của Bộ TN&MT. UBND cấp tỉnh tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của các dự án đầu tư trên địa bàn của mình, không thuộc các dự án đã nêu trên. Đối với các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của UBND cấp tỉnh đầu tư vào các khu công nghiệp đã được phê duyệt báo cáo 32
39. ĐTMcủa dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, đã hoàn thành xây dựng trạm xử lý nước thải tập trung hoặc đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật; UBND cấp tỉnh có thể ủy quyền cho Ban quản lý các khu công nghiệp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Điều kiện là Ban quản lý các khu công nghiệp đã thành lập Phòng Quản lý môi trường và có đủ biên chế từ năm (05) người trở lên có chuyên môn về bảo vệ môi trường. Ban quản lý các khu công nghiệp này phải thực hiện chế độ báo cáo định kỳ đến UBND cấp tỉnh; chịu sự kiểm tra, hướng dẫn của UBND cấp tỉnh và Sở TN&MT theo quy định của pháp luật. Có sự phân cấp thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM sẽ góp phần phân chia khối lượng công việc, tránh sự quá tải, ùn ứ tại một bộ phận nhất định. Việc phân cấp này cần dựa trên khoa học – kỹ thuật và trên thực tiễn triển khai. Qua thực tế cho thấy phần lớn các báo cáo ĐTM do Bộ TN&MT thẩm định, phê duyệt; các báo cáo ĐTM do Bộ, cơ quan ngang Bộ thẩm định, phê duyệt tương đối ít, duy chỉ có Bộ Giao thông vận tải là thẩm định, phê duyệt nhiều hơn cả. Việc tuân thủ quy định pháp luật hiện nay về phân định thẩm quyền đang được các cơ quan có thẩm quyền thực hiện tương đối tốt. Việc phân cấp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM cho địa phương là hướng đi đúng đắn, tuy nhiên, một số địa phương còn hạn chế về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực cũng như các trang thiết bị cần thiết phục vụ hoạt động thẩm định, phê duyệt còn thiếu, Đặc biệt tại các tỉnh miền núi có trình độ phát triển kinh tế xã hội chưa cao, các cán bội chuyên trách còn hạn chế về năng lực chuyên môn nên triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường chưa cao. Ngoài ra, cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM đang gần như đồng thời là cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, nên phần nào hạn chế sự độc lập, khách quan khi phê duyệt báo cáo ĐTM; bởi nhiều địa phương vẫn chú trọng phát triển kinh tế hơn là đầu tư cho bảo vệ môi trường. Ngoài ra, xuất pháttừviệc thiếu sự đồng nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật, khiến cho việc tuân thủ, thi hành gặp nhiều khó khăn và sai phạm là khó tránh khỏi. Tiêu biểu như theo văn bản số 4952/UBND-TNMT ngày 10/10/2016 của UBND tỉnh Lào Cai gửi Bộ TN&MT về việc xem xét thẩm quyền thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM các dự án thủy điện. Văn bản nêu rõ sự bất nhất giữa các văn bản Nghị định 18/2015/NĐ-CP, Thông tư 27/2015/TT-BTNMT và Nghị định 33
40. 201/2013/NĐ-CP ngày 27/11/2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước. Cụ thể: (1) Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định: dự án khai thác nước thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì sẽ do Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM (mục 6 Phụ lục III). Nghị định 201/2013/NĐ-CP quy định: dự án khai thác nước với công suất 2000kW (2MW) trở lên do Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp phép xây dựng (điểm d Khoản 1 Điều 28). Như vậy: dự án với công suất 2MW trở lên do Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM (2) Nghị định 18/2015/NĐ-CP cũng quy định: công trình thủy điện có công suất 10MW trở lên phải thực hiện ĐTM (mục 27 Phụ lục II) (3) Thông tư 27/2015/TT-BTNMT lại quy định: nhà máy thủy điện công suất dưới 10MW chỉ phải đăng ký Kế hoạch bảo vệ môi trường của Sở Tài nguyên và Môi trường (Mục 8 Phụ lục 5.1). So sánh ba quy định nêu trên đã cho thấy sự thiếu đồng nhất của pháp luật. Ngay trong chính Nghị định 18/2015/NĐ-CP đã có sự bất nhất, công trình thủy điện trên 10MW mới phải thực hiện ĐTM, vậy mà lại quy định công trình thủy điện 2MW do Bộ TN&MT thẩm định báo cáo ĐTM. Thêm nữa Thông tư 27/2015/TT- BTNMT đã khiến cho các cơ quan môi trường Lào Cai nói riêng và các cơ quan quản lý về môi trường địa phương nói chung lúng túng, khó khăn trong xác định trách nhiệm, thẩm quyền. Chính sự thiếu đồng nhất của các văn bản quy phạm pháp luật đã khiến cho việc thực hiện phân cấp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Quy trình thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường Bước 1:Chủ dự án nộp sơ đến cơ quan có thẩm quyền thẩm định Hồ sơ bao gồm: 01 văn bản đề nghị phê duyệt báo cáo ĐTM, Báo cáo ĐTM của dự án (thường là 7 bản theo số lượng thành viên hội đồng thẩm định, chủ dự án phải cung cấp thêm nếu số lượng thành viên hội đồng thẩm định cao hơn) Bước 2: Cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt nhận hồ sơ Nếu hồ sơ chưa hợp lệ, cơ quan thẩm định có trách nhiệm thông báo bằng văn bản đến cho chủ dự án trong thời hạn 5 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ. Nếu hồ sơ hợp lệ, cơ quan phải giao giấy biên nhận cho chủ dự án. 34
41. Bước 3: Thẩm định báo cáo ĐTM Việc thẩm định báo cáo ĐTM do một Hội đồng thẩm định thực hiện. Hội đồng này sẽ do thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan thành lập với ít nhất 7 thành viên. Cơ cấu hội đồng thẩm định gồm Chủ tịch hội đồng, một (01) Phó Chủ tịch hội đồng trong trường hợp cần thiết, một (01) Ủy viên thư ký, hai (02) Ủy viên phản biện và một số Ủy viên, trong đó phải có ít nhất ba mươi phần trăm (30%) số thành viên hội đồng có từ bảy (07) năm kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá tác động môi trường. Việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án để kịp thời ứng phó với thiên tai, dịch bệnh có thể được thực hiện thông qua hình thức lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan, không nhất thiết phải thông qua hội đồng thẩm định. Trong quá trình thẩm định, cơ quan thẩm định được tiến hành các hoạt động sau đây: Khảo sát, kiểm chứng các thông tin, số liệu về hiện trạng môi trường tại địa điểm thực hiện dự án và khu vực kế cận; Lấy mẫu phân tích kiểm chứng; Tổ chức lấy ý kiến các chuyên gia, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp phản biện nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường; Tổ chức các cuộc họp đánh giá theo chuyên đề. Sau khi hội đồng thẩm định có trách nhiệm xem xét nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường và đưa ra ý kiến thẩm định để làm cơ sở cho cơ quan thẩm định xem xét, quyết định việc phê duyệt báo cáo ĐTM. Trong thời hạn 45 ngày làm việc đối với báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và môi trường, 30 ngày làm việc đối với các báo cáo ĐTM còn lại, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định báo cáo ĐTM, cơ quan thẩm định phải trả kết quả thông qua không cần chỉnh sửa, bổ sung hoặc thông qua với điều kiện phải chỉnh sửa, bổ sung. Trường hợp không thông qua, cơ quan thẩm định có văn bản trả lại hồ sơ và nêu rõ lý do. Bước 4: Phê duyệt và gửi kết quả Sau khi nhận kết quả thẩm định. Chủ dự án hoàn thiện và gửi cơ quan thẩm định hồ sơ đề nghị phê duyệt báo cáo ĐTM. Hội đồng thẩm định trình hồ sơ đề nghị phê duyệt cho thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền phê duyệt do chủ dự án gửi đến, để ban hành quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Trường hợp không phê duyệt thì cơ quan phê duyệt phải có văn bản nêu rõ trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị phê duyệt báo cáo ĐTM.Sau khi 35
42. phê duyệt, cơ quan phê duyệt ban hành quyết định phê duyệt và xác nhận báo cáo ĐTM đã được phê duyệt trong thời hạn 20 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị phê duyệt báo cáo ĐTM, sau đó các tài liệu này sẽ được gửi đến chủ dự án và các đơn vị liên quan. Như vậy dự án được phê duyệt báo cáo ĐTM là dự án có Quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM và báo cáo ĐTM của dự án đã có xác nhận phê duyệt vào mặt sau của phụ bìa. Một vấn đề đối với quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM đó là trong đó không có nội dung quy định việc phối hợp hoặc ủy quyền cho địa phương thực hiện kiểm tra, giám sát sau phê duyệt, dẫn tới các cơ quan địa phương không chủ động xử lý khi có vi phạm trong thực hiện báo cáo ĐTM. Về lệ phí thẩm định Lệ phí đối với các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện theo quy định tại Thông tư số 195/2016/TT-BTC ngày 08 tháng 11 năm 2016 của Bộ Tài chính quy định mức thu, chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, đề án bảo vệ môi trường chi tiết do cơ quan trung ương thực hiện thẩm định. Chủ dự án nộp hồ sơ thẩm định sẽ đồng thời nộp lệ phí thẩm định cho cơ quan thẩm định. Lệ phí này được phân chia như sau: 90% được sử dụng để chi phí cho việc thực hiện các hoạt động liên quan đến thẩm định báo cáo ĐTM và 10% còn lại nộp vào ngân sách nhà nước. Lệ phí hiện nay trong khoảng từ 6 - 96 triệu đồng, tùy thuộc vào loại dự án và vốn đầu tư vào dự án. Đối với báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền thẩm định của UBND cấp tỉnh, việc tổ chức thu phí được thực hiện trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Thông tư số 250/2016/TT-BTC ngày 11/11/2016 của Bộ Tài chính hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Theo đó, tùy điều kiện cụ thể của từng địa phương mà quy định mức thu cho phù hợp với quy mô dự án; chuyên ngành dự án hoặc mức độ phức tạp của công tác thẩm định. Khác với trước kia, mức thu phí thẩm định được quy định chung cho các tỉnh là như nhau từ 5 - 26 triệu đồng trên một báo cáo ĐTM [1].Như vậy, địa phương được tự quy định mức phí, việc quản lý, sử dụng phí thẩm định đối với báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền thẩm định của 36
43. mình. Các dự án có mức vốn đầu tư giống nhau, tuy nhiên lại được thực hiện ở địa phương khác có sự khác nhau về vị trí địa lý, tình hình kinh tế - xã hội, văn hóa, sẽ dẫn tới hoạt động thẩm định có sự khác nhau, do vậy phí thẩm định báo cáo ĐTM cho các dự án này được địa phương tự quy định là phù hợp. Tuy nhiên, địa phương tự quy định về phí thẩm định cũng có hạn chế đó là cơ sở để địa phương tự thiết lập kế hoạch thu phí là chưa rõ ràng; trình độ cán bộ nhân viên chuyên ngành thiếu năng lực, kinh nghiệm sẽ khiến cho mức phí thẩm định báo cáo thiếu tính phù hợp, không đáp ứng được các yêu cầu thẩm định. Về chi phí thẩm định báo cáo ĐTM quy định như hiện nay là rất thấp, chiếm một phần rất nhỏ vốn đầu tư của dự án, trong khi các quốc gia khác quy định phí này có thể lên tới 1-3% tổng vốn đầu tư. Với mức phí thấp như hiện nay khó có thể đáp ứng các yêu cầu khảo sát, đo đạc một cách nghiêm túc và cập nhật các chỉ tiêu môi trường ở các khu vực dự án cụ thể phục vụ quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối cụ thể đầy đủ về các vấn đề liên quan đến hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM, bởi đây là một giai đoạn rất quan trọng, là giai đoạn tiệm cận cho quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. Các quy trình, thủ tục thẩm định ĐTM được quy định rõ ràng, minh bạch theo hướng cải cách hành chính, đảm bảo chất lượng của công tác thẩm định. Từ năm 2005 đến nay, hơn 100 dự án đầu tư trên các lĩnh vực khác nhau đã phải thay đổi địa điểm hoặc không được phê duyệt vì không đảm bảo các yêu cầu về BVMT. Như vậy, có thể thấy ĐTM trở thành công cụ hữu ích khi gắn trách nhiệm của chủ dự án đối với công tác BVMT [27].Tuy nhiên, xét về tính đồng bộ, toàn diện thì các quy định về ĐTM hiện nay đang thiếu những yêu cầu, tiêu chí cần thiết để đảm bảo chất lượng của các báo cáo ĐTM. Các quy định hiện hành thiếu những quy định về cơ sở để đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM đó.Điều này dẫn đến thực tế là việc thẩm định các báo cáo của ĐTM chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của người thẩm định, chưa có các căn cứ cụ thể để thẩm định và cơ chế pháp lí cụ thể ràng buộc yêu cầu thẩm định. Hạn chế của pháp luật ĐTM đã khiến cho chất lượng thẩm định, phê duyệt một số báo cáo ĐTM một cách tùy tiện, không đảm bảo chất lượng. 2.2.4. Các nội dung bảo vệ môi trường sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt, chủ dự án sẽ có trách nhiệm thực hiện 37
44. các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM, có thể còn phải điều chỉnh nội dung của dự án đầu tư để đảm bảo các biện pháp, công trình bảo vệ môi trường theo yêu cầu này trong trường hợp cần thiết. Niêm yết công khai kế hoạch quản lý môi trường Chủ dự án lập kế hoạch quản lý môi trường gửi đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi đã tham vấn ý kiến trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường để được niêm yết công khai trước khi khởi công xây dựng, đồng thời gửi UBND tỉnh và SởTN&MT để kiểm tra và theo dõi. Kế hoạch quản lý môi trường của dự án được lập dựa trên cơ sở chương trình quản lý môi trường và giám sát môi trường đã đề xuất trong Báo cáo ĐTM. Báo cáo tiến độ triển khai và các thay đổi của dự án Chủ dự án phải báo cáo rõ thời gian bắt đầu thi công, các hạng mục đã và đang xây dựng và các biện pháp bảo vệ môi trường. Các thay đổi của dự án (nếu có) sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt. Dự án đã được phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường nhưng trong quá trình triển khai thực hiện có một trong những thay đổi dưới đây, chủ dự án phải lập lại báo cáo đánh giá tác động môi trường: Thứ nhất, Dự án không triển khai trong thời gian 24 tháng kể từ thời điểm quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM; Thứ hai, khi có thay đổi địa điểm thực hiện dự án so với phương án trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt; Thứ ba, khi bổ sung những hạng mục đầu tư có quy mô, công suất tương đương với đối tượng thuộc danh mục dự án phải thực hiện ĐTM quy định tại Phụ lục II Nghị định 18/2015/NĐ-CP; Thứ tư, dự án có thay đổi về quy mô, công suất, công nghệ hoặc những thay đổi khác làm tăng tác động xấu đến môi trường so với phương án trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt mà các công trình bảo vệ môi trường không có khả năng giải quyết được các vấn đề môi trường gia tăng; Thứ năm, lập lại báo cáo ĐTM theo đề nghị của chủ dự án. Quy trình lập lại báo cáo ĐTM được thực hiện như khi lập mới báo cáo ĐTM. Chủ dự án được chỉ tiến hành thực hiện những thay đổi nêu trên sau khi đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt lại báo cáo ĐTM. 38
45. Trường hợp thay đổi quy mô, công suất, công nghệ làm tăng tác động xấu đến môi trường so với phương án trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt nhưng chưa đến mức phải lập lại báo cáo ĐTM, chủ đầu tư dự án phải giải trình với cơ quan phê duyệt và chỉ được thực hiện sau khi có văn bản chấp thuận của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM. Quy định về việc lập lại báo cáo ĐTM như vậy là hợp lý và cần kiểm soát việc thực hiện các quy định đó chặt chẽ, không để lọt các đối tượng thuộc diện phải lập lại báo cáo ĐTM mà lại không thực hiện. Bởi hoạt động này đóng vai trò như một báo cáo ĐTM mới, cũng là công cụ quản lý môi trường, quy định trách nhiệm bảo vệ môi trường của chủ dự án đối với bất kỳ hoạt động nào của mình. Quy định về lập lại báo cáo ĐTM góp phần điều chỉnh các biện pháp bảo vệ môi trường cho phù hợp với dự án, với thực tiễn, giảm thiểu những tác động tiêu cực mới phát sinh khi dự án có sự thay đổi. Tuy nhiên, kiểm soát được sự thay đổi của các dự án để yêu cầu lập lại báo cáo ĐTM là hoạt động tương đối khó. Theo quy định, khi có sự thay đổi mà pháp luật yêu cầu thay đổi đó thuộc diện phải lập lại báo cáo ĐTM, chủ dự án phải tự giác tiến hành thực hiện lập lại báo cáo ĐTM. Nhưng chủ đầu tư thường không lập lại thủ tục môi trường trước khi nâng công suất, quy mô sản xuất và chỉ khi cơ quan quản lý kiểm tra phát hiện và yêu cầu thì các cơ sở này mới làm thủ tục môi trường lại. Vẫn có một số trường hợp chây ì chưa thực hiện. Kế hoạch vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải Chủ dự án có trách nhiệm thông báo kế hoạch vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đến tổ chức nơi tham vấn, cơ quan thẩm định 10 ngày làm việc trước khi tiến hành vận hành các công trình đó. Tổ chức vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đồng thời với quá trình vận hành thử nghiệm dự án. Trường hợp gây ra sự cố môi trường thì phải dừng ngay hoạt động vận hành thử nghiệm và báo cáo kịp thời tới cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để hướng dẫn giải quyết; chịu trách nhiệm khắc phục sự cố môi trường, bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật. Việc vận hành thử nghiệm không quá 6 tháng, để kéo dài thời gian vận hành thử nghiệm phải được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM. Xác nhận công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành 39
46. Đối với các trường hợp quy định tại cột 4 Phụ lục II Nghị định 18/2015/NĐ- CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính Phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường, chủ dự án phải báo cáo kết quả thực hiện các công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành gửi cơ quan phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường để kiểm tra, xác nhận hoàn thành trước khi đưa dự án vào vận hành chính thức. Đối với dự án đầu tư có nhiều giai đoạn, việc báo cáo kết quả thực hiện các công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành dự án được thực hiện theo từng giai đoạn của dự án. Sau đó, thủ trưởng cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM thành lập đoàn kiểm tra để thực hiện công tác kiểm tra các công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành dự án. Đoàn kiểm tra sẽ tiến hành nghiên cứu hồ sơ dự án, tiến hành các cuộc họp, hoạt động kiểm tra thực tế các công trình, tham gia đối thoại trực tiếp với chủ dự án để rồi đưa ra đánh giá công trình đạt yêu cầu hay không đạt yêu cầu. Trường hợp công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành của dự án đã được xây dựng phù hợp với báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt và văn bản chấp thuận cho phép điều chỉnh, thay đổi của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM (nếu có), cơ quan kiểm tra cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành của dự án. Đối với các công trình mà đoàn kiểm tra cần tiến hành lấy mẫu, phân tích các chỉ tiêu môi trường để kiểm chứng thì thời hạn cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường là 30 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ báo cáo kết quả thực hiện công trình bảo vệ môi trường; và 15 ngày đối với các công trình mà đoàn kiểm tra không cần tiến hành lấy mẫu, phân tích các chỉ tiêu môi trường để kiểm chứng. Nếu công trình bảo vệ môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu của phê duyệt báo cáo ĐTM thì trong thời hạn năm (05) ngày làm việc kể từ ngày kết thúc việc kiểm tra, cơ quan kiểm tra có thông báo bằng văn bản đến chủ dự án. Chủ dự án sẽ tiến hành khắc phục những tồn tại, những điểm chưa đáp ứng yêu cầu mà cơ quan kiểm tra đưa rồi báo cáo lại để được xem xét, xác nhận. Trong 5 ngày làm việc, cơ quan kiểm tra có trách nhiệm xem xét, cấp giấy xác nhận hoặc có văn bản trả lời chủ dự án. 40
47. Có thể thấy pháp luật hiện hành quy định chưa thực sự đầy đủ về cơ chế kiểm tra sau phê duyệt báo cáo ĐTM, chưa quy định rõ về các nội dung phải kiểm tra, trường hợp nào cần tiến hành lấy mẫu, phân tích các chỉ tiêu môi trường, trường hợp nào không? Vấn đề về nhân sự, pháp luật cũng chưa quy định cụ thể về điều kiện của thành viên đoàn kiểm tra, những người nào đủ điều kiện, khả năng để tham gia kiểm tra công tác hậu kiểm sau phê duyệt báo cáo ĐTM. Cùng với các nguyên nhân thuộc về ý thức chấp hành của chủ dự án nên tình trạng các dự án chưa đảm bảo thực hiện các công trình bảo vệ môi trường phù hợp với quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM còn tồn tại nhiều, hay những công trình đã được cấp giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường nhưng thực tế công trình đó lại không hề đem lại hiệu quả bảo vệ môi trường. Công tác kiểm tra, giám sát các công trình, hoạt động thực hiện báo cáo ĐTM cần phải chặt chẽ, đầy đủ trong các giai đoạn của dự án nhất là giai đoạn sau khi báo cáo ĐTM đã được phê duyệt, đồng thời phải quy định rõ trách nhiệm của những người tham gia kiểm tra công trình bảo vệ môi trường. 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam Mỗi chủ thể khi có hành vi vi phạm pháp luật sẽ phải gánh chịu hậu quả pháp lý bất lợi do pháp luật quy định. Đây chính là trách nhiệm pháp lý mà cơ quan có thẩm quyền sẽ quy định để xử lý các hành vi vi phạm pháp luật ĐTM.Tùy thuộc vào mức độ, vào hậu quả của hành vi vi phạm mà chủ thể thực hiện hành vi sẽ phải hình thức xử lý vi phạm khác nhau. Với những hành vi vi pháp luật ĐTM mà gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho tổ chức và cá nhân khác, có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại và xử lý theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường và pháp luật có liên quan. Xử lý hành chính Việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường được quy định trong Nghị định 155/2016/NĐ-CP ngày 18 tháng 11 năm 2016 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Các hành vi vi phạm quy định về thực hiện báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền phê duyệt của Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ có khung xử phạt từ 5.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng tùy vi phạm. Vi phạm nhẹ nhất là việc chủ dự án không gửi kế hoạch quản lý môi trường cho UBND cấp xã để thực hiện niêm yết công khai trước khi khởi công xây dựng dự án và mức xử phạt nặng nhất là đối với hành vi 41
48. không lập báo cáo ĐTM. Với các báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền phê duyệt của UBND tỉnh, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ có khung xử lý vi phạm hành chính trong khoảng từ 2.000.000 đồng đến 180.000.000 đồng, với việc phân loại vi phạm tương tự như các báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền phê duyệt của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Ngoài chịu các hình thức xử phạt về tài chính nêu trên, với một số vi phạm chủ dự án còn phải chịu các hình thức xử phạt bổ sung và phải thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả. Với hành vi xây lắp, lắp đặt thiết bị, đường ống hoặc các đường thải khác để xả chất thải không qua xử lý ra môi trường; không vận hành thường xuyên hoặc vận hành không đúng quy trình đối với công trình bảo vệ môi trường; không vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đồng thời với quá trình vận hành thử nghiệm dự án sẽ vừa phải chịu phạt về tài chính là từ 80.000.000 đồng 100.000.000 đồng, vừa bị đình chỉ hoạt động trong 03 tháng đến 06 tháng và buộc phải vận hành đúng quy trình đối với công trình bảo vệ môi trường, buộc tháo dỡ công trình bảo vệ môi trường được xây lắp trái quy định về bảo vệ môi trường, gây ô nhiễm môi trường. Những hành vi vi phạm khác như: không lập hồ sơ báo cáo kết quả thực hiện các công trình bảo vệ môi trường, không có giấy xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường phục vụ giai đoạn vận hành của dự án; không lập báo cáo ĐTM cũng sẽ bị phạt về tài chính, đình chỉ hoạt động 03 tháng đến 06 tháng và phải thực hiện các biện pháp khắc phục đó là xây lắp, vận hành công trình bảo vệ môi trường và lập hồ sơ báo cáo kết quả thực hiện các công trình bảo vệ môi trường. Nghị định cũng quy định việc xử phạt đối với vi phạm của các tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM cho chủ dự án với các mức từ 5.000.000 đồng đến 150.000.000 đồng đồng thời bị đình chỉ hoạt động từ 03 tháng đến 06 tháng. Các tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM sẽ bị xử phạt nếu không có đủ điều kiện cung ứng dịch vụ về cơ sở vật chất, về cán bộ có chuyên môn; hay cung cấp những thông tin sai lệch, sai sự thật trong báo cáo ĐTM. Các mức phạt tiền nêu trên là mức áp dụng với cá nhân có hành vi vi phạm, còn đối với tổ chức mức phạt tiền được nâng lên gấp đôi. Theo số liệu từ Tổng cục Tài nguyên và môi trường, năm 2015, Tổng cục Tài nguyên và Môi trường đã ban hành 138 Quyết định xử phạt vi phạm hành chính với 42