Tóm tắt luận án Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước

Nội dung text: Tóm tắt luận án Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước

1. LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính phủ đã thí điểm thành lập 13 tập đoàn kinh tế nhà nước trên cơ sở cơ cấu lại một số tổng công ty nhà nước. Các tập đoàn kinh tế nhà nước được nắm giữ và ưu tiên các nguồn lực quan trọng về vốn, lĩnh vực hoạt động, với vai trò là đầu tàu kinh tế của cả nước, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, điều tiết kinh tế vĩ mô, ổn định giá cả, cung cấp nhiều sản phẩm thiết yếu cho nền kinh tế. Đến nay, các tập đoàn kinh tế nhà nước đã có điều kiện huy động vốn, mở rộng ngành nghề kinh doanh, khai thác tốt hơn cơ sở vật chất kỹ thuật trên nguyên tắc gắn với ngành kinh doanh chính, qua đó nâng cao năng lực cạnh tranh, khẳng định được vị thế và thương hiệu trong quá trình hội nhập quốc tế. Cùng với việc thực hiện các mục tiêu kinh tế, các tập đoàn cũng bảo đảm thực hiện các mục tiêu khác về an ninh- quốc phòng, an sinh xã hội cho đất nước. Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện thí điểm, mô hình tập đoàn kinh tế đang bộc lộ những bất cập về mô hình tổ chức và phân cấp quản lý. Các quy định về tổ chức và hoạt động của tập đoàn kinh tế còn những điểm chưa nhất quán dẫn đến sự chồng chéo, làm giảm hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp thành viên nói riêng và của cả tập đoàn nói chung. Bên cạnh đó, các tập đoàn kinh tế sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cũng chưa thật sự hiệu quả, chưa tương xứng với sứ mệnh được trao; tỷ lệ vốn đầu tư ra ngoài lĩnh vực chính còn cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro. Một số sai phạm tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước đã gây ra những tổn thất lớn, gây bức xúc trong xã hội. Theo quy định tại các văn bản luật hiện hành, sử dụng vốn Nhà nước phải theo sự điều chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước và một số văn bản pháp luật có liên quan. Chính phủ, các cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm về việc sử dụng nhưng việc phân bổ, giám sát phần vốn này là do Quốc hội, các cơ quan Quốc hội thực hiện. Vị trí và vai trò quan trọng của tập đoàn kinh tế nhà nước đối với nền kinh tế đã được khẳng định nhưng hiện nay, giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các tập đoàn này để bảo đảm các hoạt động của tập đoàn theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước còn gặp nhiều khó khăn do đây là mô hình thực hiện thí điểm, có nhiều vấn đề mới đối với cả cơ quan lập pháp và hành pháp. Đồng thời, hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của tập đoàn chưa được hoàn thiện. Việc giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu dựa theo báo cáo của cơ quan kiểm toán nhà nước, của Chính phủ, các Bộ, ngành có liên quan và các tập đoàn. Hơn nữa, với cơ cấu đại biểu Quốc hội như hiện nay, khả năng nắm bắt, hiểu và phân tích thông tin tài chính chưa đồng đều, gặp nhiều khó khăn. Đây là các nguyên nhân khiến cho hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước chưa đạt được như mong muốn. Hiện nay, với số lượng đã được thành lập lên tới 13 tập đoàn kinh tế nhà nước nhưng đều dưới hình thức thí điểm, chưa có chế định ở tầm luật để điều chỉnh các hoạt động của tập đoàn, trong khi hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ mức độ khiêm tốn, hiệu lực giám sát không cao. Thực tế từ khi bắt đầu thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005, Quốc hội chỉ thực hiện duy nhất giám sát tối cao vào năm 2009, sau đó ban hành Nghị quyết với các yêu cầu cụ thể để Chính phủ thực hiện và báo cáo việc thực hiện với Quốc hội vào năm 2010. Từ đó đến nay, Quốc hội chưa thực hiện thêm đợt giám sát tối cao hay chuyên đề về thành phần kinh tế này. Tác động sau giám sát là vấn đề đáng quan tâm bởi sau khi Quốc hội ban hành Nghị quyết, việc Chính phủ thực hiện đến đâu và hiệu quả ra sao cũng chưa được Quốc hội quan tâm đúng mức. Chính vì vậy, việc hoàn thiện, nâng cao hiệu lực 1
2. giám sát của Quốc hội đang là yêu cầu cấp thiết đặt ra vì Quốc hội có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt động; đồng thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng của TĐKT, bảo đảm các TĐKT hoạt động có hiệu quả. Xuất phát từ phân tích như trên, nghiên cứu sinh xin được lựa chọn đề tài: Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu Trên thế giới, mô hình tập đoàn kinh tế đã được một số quốc gia áp dụng. Để có thêm cơ sở so sánh, luận án sẽ nghiên cứu về mô hình hoạt động, cơ cấu tổ chức và việc quản lý, giám sát các tập đoàn tại Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc. Tại Việt Nam, do đây là mô hình thực hiện thí điểm nên cần phân tích, làm rõ cơ sở pháp lý liên quan đến hoạt động của tập đoàn, xem xét các quy định hiện hành đối với hoạt động của tập đoàn, so sánh với hoạt động thực tiễn để phân tích những mặt được và hạn chế. Các quy định pháp lý về công tác giám sát của Quốc hội về việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước, quy định tại Hiến pháp, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Giám sát của Quốc hội, và các văn bản luật khác. Luận án tập trung thu thập tài liệu các báo cáo các nội dung về vai trò, quy mô hoạt động, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính và ngoài ngành, quản lý và sử dụng vốn, cơ chế quản lý, việc thực hiện các mục tiêu xã hội của các tập đoàn kinh tế nhà nước dựa trên các báo cáo tài chính (được bảo đảm bằng kết quả kiểm toán) và kết hợp nguồn thông tin khác (các báo cáo giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế ); hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ được tìm hiểu và phân tích theo phương thức, mức độ giám sát, các nội dung cần phải hoàn thiện chủ yếu dựa trên hệ thống báo cáo, các nội dung trao đổi và thực tiễn công tác giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước trong thời gian vừa qua. Trên cơ sở này, nghiên cứu sinh cũng sẽ tổng luận theo các nội dung chính như trên, tuy nhiên, để có những đánh giá sát thực về tình hình nghiên cứu cũng như phù hợp với phạm vi nghiên cứu, tác giả sẽ tóm lược theo hai nhóm nghiên cứu: nghiên cứu của các tác giả trong nước và nghiên cứu của các tác giả nước ngoài. 2.1 Nghiên cứu của các tác giả trong nước Hiện nay, đã có một số nghiên cứu liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như hoạt động giám sát của Quốc hội trên các phương diện khác nhau. Mỗi công trình nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và mới chỉ giải quyết được một phần liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước. Đề cập đến các lý luận và thực tiễn phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, đã có một số đề tài nghiên cứu về vấn đề này như: đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả TS.Vũ Thị Dậu và các cộng sự về “Phát triển Tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế” (2010), đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả ThS Hồ Thị Hương Mai về “Phát triển các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn” (2010) hay đề tài nghiên cứu khoa học của TS.Trần Tiến Cường về “Tập đoàn kinh tế - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ứng dụng vào Việt Nam (2005)”. Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã có những phân tích cụ thể cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như đánh giá tác động của hội nhập kinh tế quốc tế tới sự phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam (từ 2005 – 2010). Trên cơ sở đó, đề xuất những định hướng và giải pháp nhằm phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết WTO. Ngoài ra, khi đề cập sâu hơn đến mô hình tổ chức và hoạt động của các tập đoàn kinh 2
3. tế Việt Nam còn có các bài viết của các chuyên gia, nhà nghiên cứu như: PGS.TS Lê Xuân Bá với bài viết “Khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn Kế Tuấn với bài viết “Một số vấn đề đặt ra từ quá trình thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn Đình Phan với bài viết “Bàn về mô hình tổ chức tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam (2011)”, PGS.TS Nguyễn Thế Quyền và PGS.TS Trần Văn Nam với bài viết “Về địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)” hay bài viết của TS.Nguyễn Minh Phong “Những nút thắt trong phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)”. Các bài viết của các chuyên gia, nhà nghiên cứu đã trình bày một cách tổng quát về quá trình hình thành, thực trạng khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như các đưa ra các kiến nghị, đề xuất hoàn thiện khung pháp lý trong thời gian tới. Đáng chú ý, năm 2010, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đã công bố “Báo cáo tổng hợp và phân tích kinh nghiệm quốc tế về cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước theo thông lệ quốc tế và giám sát tập đoàn kinh tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”. Báo cáo này đã ra cách nhìn tổng quan về cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước, kinh nghiệm thực hiện giám sát tập đoàn tại các nước phát triển như Cộng hòa Pháp, Đức, các nước nằm trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OCED), Trung Quốc Qua phân tích, báo cáo đã rút ra được những bài học kinh nghiệm dành cho Việt Nam trong quá trình thành lập, giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước. Về vấn đề này, bản thân nghiên cứu sinh đã có đề tài nghiên cứu “Cơ chế chính sách, pháp luật trong sử dụng vốn, tài sản tại tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam: Thực trạng và một số giải pháp” (năm 2012) và tham gia đề tài của PGS.TS Lê Xuân Bá, PGS.TS Lê Công Hoa về “Nghiên cứu mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam đến năm 2020” (năm 2012). Ngoài ra, nghiên cứu sinh có bài viết liên quan đến vấn đề nghiên cứu “Tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước: Hướng tới cơ chế thống nhất, minh bạch” – Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 24 (năm 2011). Trong nghiên cứu này, nghiên cứu sinh đã phân tích rõ về sự cần thiết tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước nhằm mục đích tháo gỡ được những vướng mắc về mặt cơ chế, chính sách, qua đó tạo ra sự thống nhất, minh bạch, đồng thời nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước cũng như nâng cao tính tự chủ cho thành phần kinh tế này. Đây là cơ sở quan trọng để giúp Quốc hội, các cơ quan Quốc hội giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của nhà nước. Đề cập tới các nghiên cứu về các chức năng của Quốc hội, trong đó có chức năng giám sát, ngoài các quy định tại Hiến pháp (1992) và các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Tổ chức Quốc hội (2001), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (2003) , còn có nhiều nghiên cứu về vấn đề này, tiêu biểu như: GS.Trần Ngọc Đường với “Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội (2003)”, TS.Lê Thanh Vân với “Hoạt động giám sát của Quốc hội các nước và ở nước ta, Quốc hội Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn (2005)”, PGS.TS Đặng Văn Thanh với “Chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng (2011)” Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã nêu tổng quan về các chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng này, trong đó đặc biệt nhấn mạnh tới chức năng giám sát với những phân tích về ưu, nhược điểm và sự cần thiết phải đổi mới hoạt động này của Quốc hội Việt Nam. Nghiên cứu sâu hơn còn có nghiên cứu của TS.Trương Thị Hồng Hà với “Đổi mới và tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội (2011)”, tác giả tập trung phân tích quan điểm về tăng cường hoạt động giám sát của Đảng Cộng sản Việt Nam trong quá trình đổi mới đất nước, trên cơ sở đó đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động giám sát của Quốc hội. Bản thân nghiên cứu sinh có đề tài nghiên cứu về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời kỳ hội nhập” (2008), trong công trình nghiên cứu 3
4. của mình, tác giả đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời gian trước đây, đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội, chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát. Thông qua quan điểm, định hướng và những hạn chế, tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội trong thời gian tới. Về các nghiên cứu liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các doanh nghiệp nhà nước nói chung, trong đó có tập đoàn kinh tế nhà nước, hiện chưa có nhiều nghiên cứu liên quan đến vấn đề này vì các tập đoàn kinh tế mới được thành lập thí điểm, các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào địa vị pháp lý và xây dựng mô hình tập đoàn. Với Quốc hội, các cơ quan Quốc hội, trong thời gian vừa qua đã thực hiện chuyên đề giám sát tối cao về “Việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước” (2009). Báo cáo này đã chỉ rõ về thực trạng chấp hành chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, cũng như các tồn tại, vướng mắc trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước tại nước ta. Đồng thời, báo cáo đưa ra các kiến nghị xác đáng liên quan đến việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tiếp đó, sau giám sát, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 42/2009/QH12 của Quốc hội về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước” (2009). Nghị quyết này là bước cụ thể hóa các yêu cầu, kiến nghị của các đại biểu Quốc hội liên quan đến giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, thông qua các nhóm nhiệm vụ, giải pháp cụ thể yêu cầu Chính phủ phải thực hiện và có báo cáo kết quả thực hiện với Quốc hội. Theo một kết quả nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2005) về "Báo cáo kết quả khảo sát về tập đoàn kinh tế tại Malaysia và Thái Lan", kinh nghiệm để giám sát hiệu quả hoạt động đối với tập đoàn kinh tế tại Malaysia cho thấy, để tách Chính phủ ra khỏi doanh nghiệp - đây là một mục tiêu quan trọng để nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp. Malaysia đã thực hiện một số đổi mới như công ty hóa và hoạt động theo cơ cấu của luật công ty, thuê những đại diện từ bên ngoài, không thuộc cơ quan nhà nước, không thuộc chính phủ vào các vị trí thành viên hội đồng quản trị hoặc các vị trí quản lý cao cấp khác, kể cả vị trí tổng giám đốc, giảm vốn nhà nước tại các doanh nghiệp[52]. Bản thân nghiên cứu sinh có các bài viết liên quan đề tài nghiên cứu như: “Từ đề án tái cơ cấu Tập đoàn Vinashin: Cần giám sát hoạt động của các Tập đoàn kinh tế nhà nước như thế nào?” – Tạp chí Phát triển kinh tế, số 167 (2011) và “Bàn về cơ chế giám sát hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước” – Hội thảo khoa học “Mô hình tổ chức và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước (2011). Nghiên cứu sinh đã có những nhận định, đánh giá về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn, qua đó thấy được những hạn chế trong hoạt động giám sát hiện này, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng có nhiều bài viết và các cuộc hội thảo đề cập tới vấn đề này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ giải quyết được một phần liên quan đến phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước, các đề xuất hoàn thiện mô hình hoạt động cũng như một số giải pháp giám sát hoạt động tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, chứ chưa có tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát một cách rõ ràng. 2.2 Nghiên cứu của các tác giả nước ngoài Nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế và cơ chế giám sát đối với tập đoàn cho thấy một số quốc gia thực hiện giám sát tập đoàn tức là giám sát công ty mẹ, được thực hiện thông qua cơ chế giám sát và kiểm toán. Ở một số nước đã thành lập ủy ban đặc biệt của Quốc hội để giám sát công ty mẹ đối với trường hợp công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước. Một nghiên 4
5. cứu của tác giả Anjali Kumar (1992), trong báo cáo "The State Holding Company: Issues and Options, World Bank" cho biết Ấn Độ lại áp dụng cơ chế kiểm toán và giám sát khác nhau để giám sát hoạt động của các ty mẹ nhà nước[66]. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước đã giúp hoàn thiện hơn hệ thống lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Các nghiên cứu nói trên cũng đã chỉ ra thực tế, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn cũng như trong hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào liên quan đến việc đưa ra hệ tiêu chí đánh giá về hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước và hệ tiêu chí đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước. Vì vậy, trước đòi hỏi của thực tế cũng như quá trình hội nhập thì việc đổi mới, hoàn thiện lý luận và thực tiễn trong việc tăng cường giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước là xu hướng tất yếu của Việt Nam hiện nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu (i) Luận án tập trung xây dựng khung lý thuyết cho phân tích hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước; (ii) Đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước và (iii) Xây dựng các đề xuất, kiến nghị để tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả nguồn vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. - Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội kể từ thời điểm bắt đầu thành lập thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005 đến 2013. 5. Nội dung nghiên cứu Với mục tiêu như vậy, đề tài sẽ tập trung vào những nội dung nghiên cứu cụ thể như sau: Thứ nhất, hệ thống cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế kinh tế nhà nước. Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm giám sát quốc tế đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước và rút ra bài học cho Việt Nam. Thứ ba, phản ánh thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước, tập trung vào các nội dung: Nội dung giám sát; Công cụ và các nguồn lực cho việc giám sát; Các hình thức và phương thức tổ chức hoạt động giám sát; Thứ tư, đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội theo các tiêu chí, xác định điểm mạnh, điểm yếu và nguyên nhân. Thứ năm, đề xuất các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. 6. Phương pháp nghiên cứu 6.1 Phương pháp thu thập số liệu Cơ sở dữ liệu và số liệu thứ cấp được thu thập từ kết quả giám sát của UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội, các báo cáo của một số bộ, ngành có liên quan, thông tin trên các trang thông tin điện tử và tổng hợp của tác giả về các nội dung: - Thực trạng về việc thực hiện thí điểm và kết quả hoạt động hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước; 5
6. - Thực trạng về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN. Số liệu sơ cấp của luận án có được từ phiếu điều tra đại biểu Quốc hội có liên quan đến giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Cụ thể: - Tác giả luận án đã phát ra 100 phiếu điều tra, thu về 95 phiếu điều tra. Trong đó, số phiếu gửi tới đại biểu Quốc hội là 80 (số đại biểu Quốc hội chuyên trách ở Trung ương là 40 và chuyên trách ở địa phương là 10, số đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm là 30); số phiếu gửi tới các tập đoàn kinh tế là 05 và cán bộ trực tiếp tham mưu, giúp việc cho các Ủy ban của Quốc hội là 10. - Phiếu điều tra gồm 35 câu hỏi đóng được chia thành 3 nhóm: Nhóm 1: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội (10 câu hỏi). Nhóm 2: Các câu hỏi đánh giá về việc thí điểm thành lập mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (5 câu hỏi). Nhóm 3: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước (20 câu hỏi). Đối với mỗi câu hỏi, có 5 mức độ để trả lời, bao gồm: mức độ rất đồng ý, mức độ đồng ý, mức độ tương đối đồng ý, mức độ không đồng ý và mức độ rất không đồng ý. Dựa trên số liệu thu về, tác giả đã tổng hợp và phân tích cụ thể. 6.2. Phương pháp phân tích và xử lý số liệu nghiên cứu Khung lý thuyết cho phân tích đánh giá thực trạng: - Luận án sẽ dựa trên những mô hình quản lý tổ chức kiểm tra giám sát đối với doanh nghiệp nói chung và các tập đoàn kinh tế nói riêng. Tập trung vào những vấn đề cốt lõi như so sánh kết quả với mục tiêu/chuẩn mực đặt ra, kết hợp giữa kiểm soát hành chính và tự giác. - Đối với giám sát về tài chính sẽ dựa chủ yếu trên hệ thống các chỉ tiêu tài chính (financial ratio) để đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của tập đoàn kinh tế nhà nước. - Sử dụng hệ thống tiêu chí đánh giá giám sát để đánh giá chung hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước: tính phù hợp, tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính bền vững và tính công bằng. Đồng thời sử dụng mô hình SWOT để đánh giá cơ hội và mối đe dọa, điểm mạnh và điểm yếu của hoạt động giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. ● Phương pháp cụ thể được sử dụng để nghiên cứu thực trạng: điều tra, khảo sát, so sánh, phân tích, tổng hợp, xử lý số liệu. Trên cơ sở khung lý thuyết được nêu trên, luận án tập trung vào phân tích thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Tác giả cũng tiến hành điều tra như trình bày tại mục 6.1. Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, tác giả sẽ đề xuất và luận chứng các giải pháp. 7. Kết quả đạt được Xuất phát từ mục tiêu và các nội dung nghiên cứu, luận án đưa ra hệ thống tiêu chí để đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội; những giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các tập đoàn kinh tế. Các giải pháp này tập trung vào các nội dung: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; các công cụ giám sát; hình thức và cách thức tổ chức thực hiện giám sát và tiêu chí giám sát hoạt động của TĐKTNN. Đây sẽ là đóng góp của tác giả về mặt khoa học trong việc đưa lý luận áp dụng vào thực tiễn đối với hoạt động giám sát của Quốc hội. 8. Bố cục của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước Chương 2: Phân tích thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước Chương 3: Các giải pháp tăng cường giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 6
7. CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận chung về hoạt động giám sát 1.1.1. Khái niệm về giám sát Giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi đối với các chủ thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, đánh giá về hoạt động của các chủ thể bị theo dõi hoặc được hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không 1.1.2. Đặc điểm của giám sát Thứ nhất, giám sát là hoạt động luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý. Thứ hai, giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định. Thứ tư, giám sát luôn gắn với một đối tượng cụ thể. Thứ năm, giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của cả chủ thể và đối tượng giám sát. Thứ sáu, giám sát phải được tiến hành dựa trên những căn cứ nhất định. Thứ bảy, giám sát thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục để cải thiện tình hình thực hiện mục tiêu. 1.1.3. Phân loại giám sát - Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực nhà nước. - Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước. 1.1.4. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra Hoạt động giám sát, kiểm tra và thanh tra, đều là những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở các thời đại lịch sử. 1.1.5. Nguyên tắc trong hoạt động giám sát (i) Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam đối với hoạt động giám sát; (ii) Nguyên tắc tập trung dân chủ; (iii) Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa; (iv)Nguyên tắc chính xác, khách quan (v) Nguyên tắc bảo đảm tính công khai và (vi) Hệ thống giám sát – đánh giá phải được thiết kế đơn giản, có thể thực hiện được ở mọi cấp độ quản lý và đảm bảo hiệu quả. 1.1.6. Hình thức giám sát Hình thức giám sát là những biểu hiện bên ngoài của hoạt động giám sát. Có nhiều hình thức giám sát khác nhau tùy thuộc vào các cách phân loại khác nhau hay còn gọi là phụ thuộc vào các căn cứ phân loại khác nhau như: căn cứ vào phạm vi, quy mô có giám sát toàn diện, giám sát chuyên đề, vụ việc; căn cứ vào kế hoạch có giám sát theo chương trình, kế hoạch hoặc giám sát đột xuất. 7
8. 1.1.7. Các phương pháp giám sát (i) Thu thập thông tin, hồ sơ, tài liệu và các giấy tờ liên quan; (ii) Nghiên cứu, so sánh, thống kê các dữ liệu; (iii) Thu thập ý kiến từ các tổ chức, cá nhân; (iv) Tham vấn ý kiến của các nhà chuyên môn; (v) Thuyết phục đối tượng giám sát tích cực hợp tác với chủ thể giám sát. 1.1.8. Nội dung giám sát (i) Xem xét các văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Xem xét, đánh giá năng lực, trình độ, trách nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn; (iii) Xem xét, theo dõi việc thực hiện chính sách, pháp luật; (iv) việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân; (v) xem xét việc xử lý các kiến nghị. 1.1.9. Công cụ giám sát (i) Văn bản pháp luật; (ii) Kế hoạch giám sát; (iii) Hồ sơ, tài liệu về nội dung giám sát; (iv) Biên bản, mẫu văn bản trong quá trình thực hiện giám sát. 1.1.10. Quy trình giám sát Bước 1: Thu thập thông tin → Bước 2: Xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát → Bước 3: Phân tích tính hợp pháp và hợp lý của vụ việc → Bước 4: Phản ánh với đối tượng giám sát → Bước 5: Lập báo cáo kết quả giám sát → Bước 6: Tăng cường kiểm tra, giám sát thực hiện kết quả giám sát. 1.2. Chức năng giám sát của Quốc hội 1.2.1. Quốc hội và chức năng của Quốc hội Quốc hội của các nước trên thế giới dù theo mô hình lưỡng viện hay đơn nhất đều có 3 chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. 1.2.2 Giám sát của Quốc hội 1.2.2.1 Mục tiêu về giám sát của Quốc hội Mục tiêu giám sát của Quốc hội là để bảo đảm rằng hoạt động của các cơ quan hành pháp đáp ứng được những quy định do Quốc hội thiết lập ra. 1.2.2.2 Các đặc trưng cơ bản và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội - Các đặc trưng cơ bản: (i) Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước; (ii) Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao. - Đối tượng chịu sự giám sát : Các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước. - Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội: (i) Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; (ii) Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và Luật. 1.2.2.3. Phương thức thực hiện và kết quả giám sát tối cao của Quốc hội Xen xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc trước Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội (nếu được Quốc hội giao). Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn được bảo đảm thông qua hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội. - Kết quả giám sát của Quốc hội (i) Đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến pháp, 8
9. Luật và Nghị quyết của Quốc hội; (ii) Quyết định chủ trương sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế-xã hội; (iii) Xem xét trách nhiệm của những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. - Các hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; thực hiện quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội tại kỳ họp giữa hai kỳ họp của Quốc hội; giám sát thực tế việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết khi xét thấy cần thiết; xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân tại các kỳ họp Quốc hội. 1.3 Một số nét cơ bản về Tập đoàn kinh tế nhà nước 1.3.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế và tập đoàn kinh tế nhà nước 1.3.1.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế Tập đoàn kinh tế là một tập hợp các công ty hoạt động kinh doanh trên các thị trường khác nhau dưới sự kiểm soát về tài chính hoặc quản trị chung, trong đó các thành viên của chúng ràng buộc với nhau bằng các mối quan hệ tin cậy lẫn nhau trên cơ sở sắc tộc hoặc bối cảnh thương mại. 1.3.1.2 Tập đoàn kinh tế nhà nước Tập đoàn kinh tế nhà nước được hiểu là nhóm công ty có quy mô lớn liên kết dưới hình thức công ty mẹ - công ty con và các hình thức khác, tạo thành tổ hợp các doanh nghiệp gắn bó chặt chẽ và lâu dài với nhau. TĐKTNN chứa đựng yếu tố TĐKT và yếu tố nhà nước, bao gồm: (1) Công ty mẹ (doanh nghiệp cấp I) là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc giữ quyền chi phối; (2) Công ty con của doanh nghiệp cấp I (doanh nghiệp cấp II) là các doanh nghiệp do doanh nghiệp cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một hoặc hai thành viên, tổng công ty theo hình thức công ty mẹ - con, công ty liên doanh; (3) Công ty con của doanh nghiệp cấp II và các cấp tiếp theo; (4) Các doanh nghiệp liên kết của tập đoàn. 1.3.2 Vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước (i) Cho phép phát huy lợi thế của kinh tế quy mô lớn; (ii) Giữ vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế; (iii) Công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết thị trường; (iv) Thực hiện các chủ trương lớn để giải quyết các vấn đề xã hội. 1.4. Giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước 1.4.1. Khái niệm về giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Để lành mạnh hóa các hoạt động kinh doanh và hoạt động tài chính trong các TĐKT, QH có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt động; đồng thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng của TĐKT, bảo đảm các TĐKT hoạt động có hiệu quả. 1.4.2. Tính tất yếu về giám sát tối cao của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Thứ nhất, ban hành khuôn khổ pháp lý đề điều chỉnh hoạt động của các TĐKTNN theo đúng chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước. Thứ hai, điều chỉnh kịp thời hoạt động của TĐKTNN với vai trò là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không có khả năng thực hiện. Thứ ba, giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN là một trong những công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà nước đối với thành phần kinh tế này để bảo đảm việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đạt hiệu quả, đúng mục tiêu đề ra. 9
10. 1.4.3. Mục tiêu và tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 1.4.3.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Xây dựng được khuôn khổ chính sách, pháp luật phù hợp cho các TĐKTNN và các cơ quan quản lý nhà nước đối với TĐKTNN; đảm bảo chính sách, pháp luật được thực thi một cách hiệu lực và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của TĐKTNN và năng lực quản lý nhà nước. 1.4.3.2 Tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Tính hiệu lực - Tính phù hợp- Tính công bằng - Tính tương thích - Tính bền vững 1.4.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Qua nghiên cứu thực tiễn hoạt động giám sát và và các quy định pháp luật hiện nay, có thể xác định một số yếu tố cơ bản tác động tới hiệu quả, hiệu lực giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước như sau: (i) Cơ sở pháp lý về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát; (ii) Sự phối hợp giữa chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các cơ quan liên quan trong quá tình tiến hành và xử lý kiến nghị sau giám sát; (iii) Ý thức và năng lực, trình độ của các đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát; (iv) Tác động của dư luận xã hội về nội dung giám sát. 1.4.5 Nội dung giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước - Xem xét hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước - Xem xét nội dung hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước - Xem xét hiệu quả hoạt động sản xuất- kinh doanh của tập đoàn kinh tế nhà nước . - Xem xét việc thực hiện nhiệm vụ chính trị và công tác quản lý vốn, tài sản nhà nước của các tập đoàn kinh tế nhà nước - Xem xét các công tác khác: quản lý nhân sự, lao động. 1.4.6 Phương thức, công cụ, hình thức và tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 1.4.6.1 Phương thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước - Giám sát tối cao: Đây là phương thức mà Quốc hội sẽ thực hiện quyền giám sát tối cao tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội về TĐKTNN. - Giám sát theo chuyên đề hoặc qua các cơ quan của Quốc hội. 1.4.6.2 Công cụ giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Thứ nhất, khung pháp lý cho hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Thứ hai, kế hoạch giám sát. Thứ ba, hồ sơ, hệ thống các số liệu về TĐKTNN qua nghiên cứu, khảo sát trực tiếp và qua số liệu thu được từ các báo cáo tài chính, báo cáo kiểm toán hoặc các nguồn thông tin khác. 1.4.6.3 Hình thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước a) Xem xét các báo cáo; b) Giám sát theo chuyên đề và tổ chức các Đoàn giám sát; c) Chất vấn và trả lời chất vấn; d) Xem xét văn bản quy phạm pháp luật; e) Bỏ phiếu tín nhiệm; f) Thành lập Ủy ban Lâm thời 10
11. 1.5. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước và bài học cho Việt Nam Qua nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như cơ chế giám sát hoạt động của loại hình doanh nghiệp này của Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau: - Các hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của Quốc hội nhằm đảm bảo hoạt động của tập đoàn được minh bạch, công khai, hiệu quả. - Nghiên cứu thành lập một Bộ chuyên trách hoặc cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đối với các tổng công ty, tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn. - Quản lý chặt chẽ quá trình mở rộng để tránh những rủi ro nếu để xảy ra tình trạng mất khả năng kiểm soát quản lý và mở rộng quá mức quy mô của tập đoàn. - Xử lý tốt mối quan hệ giữa cạnh tranh và độc quyền. 11
12. CHƯƠNG 2 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 2.1 Thực trạng hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước 2.1.1 Chủ trương của Đảng, Nhà nước về tập đoàn kinh tế nhà nước Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ bảy, khoá VII của Đảng khẳng định “Hình thành một số tổ chức kinh tế lớn với mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường thế giới”. Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá VIII đã xác định nhiệm vụ “Tổng kết mô hình tổng công ty nhà nước, trên cơ sở đó lên phương án xây dựng các tổng công ty thực sự trở thành những tập đoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực sự là xương sống của nền kinh tế ”. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng chủ trương “Xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế”. Cụ thể hoá chủ trương này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá IX đã đưa ra định hướng “hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có ngành kinh doanh chính chuyên môn hoá cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc dân, có quy mô rất lớn về vốn, thí điểm hình thành một số tập đoàn kinh tế trong một số lĩnh vực có điều kiện, có thế mạnh, có khả năng phát triển để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả ”. Quan điểm này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X và tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI nêu rõ: “Đẩy mạnh đổi mới cổ phần hoá, nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu, trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò chi phối cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh của các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước để doanh nghiệp nhà nước thực sự trở thành nòng cốt của kinh tế nhà nước”. Đây là cơ sở quan trọng định hướng cho việc hình thành và phát triển các TĐKTNN. 2.1.2 Khuôn khổ pháp lý về hoạt động TĐKTNN Trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động của tập đoàn kinh tế có hai đạo luật quan trọng là Luật Doanh nghiệp và Luật Doanh nghiệp nhà nước. Luật Doanh nghiệp nhà nước 1995 (hết hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2010) đánh dấu sự đổi mới quan trọng trong cơ chế quản lý doanh nghiệp nhà nước và tạo cơ sở pháp lý cao hơn cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005, Chính phủ đã ban hành một số nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về doanh nghiệp nhà nước. Ngày 5/11/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN. 2.1.3 Về số lượng và quy mô các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam Đến cuối năm 2012, cả nước có 13 tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập thí điểm, trong đó có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và 1 tập đoàn kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cổ phần hóa và thí điểm thành lập, ủy quyền cho Bộ Tài chính thành lập công ty mẹ (Tập đoàn Tài chính – Bảo hiểm Bảo Việt). 12
13. Bảng 2.2: Cơ cấu sở hữu và đặc điểm ngành nghề kinh doanh của các TĐKTNN Sở hữu nhà TT Tập đoàn nước tại Ngành nghề kinh doanh chính công ty mẹ Công nghiệp than, khoáng sản, Tập đoàn Công nghiệp than – 1 100% luyện kim, điện, vật liệu nổ công Khoáng sản Việt Nam nghiệp, cơ khí, đóng tàu và ô tô. Tập đoàn Bưu chính – Viễn Viễn thông và công nghệ thông 2 100% thông Việt Nam tin Tập đoàn Công nghiệp Cao su Trồng, chăm sóc, khai thác, chế 3 100% Việt Nam biến cao su Tập đoàn Công nghiệp Tàu Đóng mới, sửa chữa, tàu thủy và 4 100% thủy Việt Nam vận tải biển Tập đoàn Dầu khí quốc gia Thăm dò, khai thác, chế biến và 5 100% Việt Nam phân phối dầu khí 6 Tập đoàn Dệt – May Việt Nam 100% Dệt may Điện năng, viễn thông và cơ khí 7 Tập đoàn Điện lực Việt Nam 100% điện lực 8 Tập đoàn Bảo Việt 74,17% Dịch vụ tài chính Viễn thông và công nghệ 9 Tập đoàn Viễn thông quân đội 100% thông tin 10 Tập đoàn Hóa chất Việt Nam 100% Công nghiệp hóa chất Tập đoàn Phát triển nhà và đô Đầu tư phát triển nhà và đô thị 11 100% thị Việt Nam Tập đoàn Công nghiệp Xây Xây dựng và tổng thầu xây 12 100% dựng Việt Nam dựng các công trình Xuất nhập khẩu và kinh doanh 13 Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam 75% xăng dầu, lọc - hóa dầu Nguồn: Tổng hợp từ website của Chính phủ và các tập đoàn Ngày 2/10/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1428/QĐ-TTg xác định kết thúc thí điểm hình thành Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam (VNIC) và Tập đoàn Phát triển nhà và đô thị Việt Nam (HUD) do việc thí điểm thành lập không đạt được mục tiêu đề ra. 2.1.4 Đánh giá chung về tập đoàn kinh tế nhà nước 2.1.4.1. Những mặt tích cực Việc thực hiện thí điểm thành lập các TĐKTNN với những tổ hợp doanh nghiệp có quy mô lớn đã cho thấy đây là chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà nước và là bước đi phù hợp nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung, cạnh tranh và tối đa hóa lợi ích của liên kết tập đoàn, tổng công ty. 13
14. Các TĐKTNN đều là những doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực then chốt, đóng vai trò chủ lực trong việc đảm bảo các cân đối lớn, sản xuất, cung ứng những sản phẩm, dịch vụ thiết yếu của nền kinh tế. Bên cạnh việc đổi mới phương thức quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, quy chế quản lý tài chính của TĐKTNN cũng được thay đổi nhờ đó, quy mô hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn được nâng cao dần qua các năm. 2.1.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân Khung pháp luật liên quan đến TĐKTNN chưa tạo thành một thể thống nhất, đồng bộ, nhất quán, chưa phù hợp với đặc điểm của TĐKTNN. Mô hình và phương thức hoạt động của các TĐKTNN tuy đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn một số bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn. Chức năng đại diện chủ sở hữu vốn còn phân tán, chồng chéo nên trách nhiệm trong quản lý cũng chưa rõ ràng. Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa dạng hoá ngành nghề kinh doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề của một số tập đoàn, trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn đã dẫn tới hệ số nợ/vốn chủ sở hữu cao, ảnh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp. Một số tập đoàn vẫn còn đầu tư dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh chính hoặc chủ yếu tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cổ phần, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản với số tiền khá lớn dẫn đến rủi ro, thất thoát vốn nhà nước. 2.2 Thực trạng tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước 2.2.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước Đánh giá tình hình ban hành và thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; qua đó, thấy được những kết quả đã đạt được trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; những vướng mắc trong hệ thống văn bản pháp luật và những khó khăn, hạn chế, yếu kém trong tổ chức thực hiện; làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm của các cấp, các Bộ/ngành và của các TĐKT; từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của các TĐKT và kiến nghị để hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước. 2.2.2. Thực trạng triển khai hoạt động giám sát 2.2.2.1 Tổ chức Đoàn giám sát trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII, Quốc hội thông qua Nghị quyết chương trình giám sát năm 2009, trong đó có nội dung giám sát tối cao về việc chấp hành cơ chế, chính sách pháp luật về sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết thành lập Đoàn giám sát để tiến hành giám sát hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước. 14
15. 2.2.2.3 Tổ chức các Đoàn công tác làm việc với đối tượng giám sát là tập đoàn kinh tế nhà nước và xây dựng báo cáo giám sát a) Xem xét các báo cáo Theo yêu cầu của Đoàn giám sát, đã có 11 Bộ, cơ quan ngang Bộ, 6 địa phương và các TĐKT được thành lập thí điểm gửi báo cáo tới Đoàn giám sát. Báo cáo của các Bộ, ngành, địa phương và TĐKT gửi tới Đoàn giám sát đã đưa ra bức tranh tương đối toàn diện về việc thực hiện cơ chế, chính sách pháp luật trong việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các TĐKT. b) Tổ chức các đoàn giám sát Đoàn giám sát đã làm việc với một số Bộ, ngành như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Ngân hàng Nhà nước, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), Tập đoàn Dầu khí, Tập đoàn Điện lực, Tập đoàn Vinashin Đồng thời, thành lập cácTổ công tác đi giám sát tại các địa phương và khảo sát, giám sát sâu một số nội dung cụ thể theo yêu cầu của cuộc giám sát và sự chỉ đạo của Trưởng đoàn giám sát. c) Hình thành báo cáo giám sát và báo cáo kết quả giám sát tại Kỳ họp Quốc hội Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã xây dựng báo cáo giám sát và báo cáo này được Trưởng Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình bày trước Quốc hội về kết quả giám sát. 2.3 Kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 2.3.1 Những phát hiện chủ yếu từ công tác giám sát 2.3.1.1 Khuôn khổ pháp lý về cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn, tài sản tại tập đoàn kinh tế nhà nước kể từ khi thành lập thí điểm đã bước đầu được hoàn thiện. Qua giám sát đã cho thấy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn đã được Chính phủ và các cơ quan hữu quan chú trọng, bám sát các chủ trương, chính sách và Nghị quyết của Đảng, hình thành khuôn khổ pháp lý để các tập đoàn, tổng công ty hoạt động và quản lý vốn, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, ngoài những mặt tích cực, còn những hạn chế, bất cập như: một số văn bản pháp luật chậm được ban hành, sửa đổi, bổ sung, phù hợp, thống nhất, đồng bộ và chưa theo kịp được thực tiễn phát triển của thị trường; việc phân công, phân cấp thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn còn phân tán, cắt khúc; chưa triệt để tách biệt chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật Doanh nghiệp; mô hình và phương thức quản lý nội bộ trong tập đoàn tuy đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước; chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất - kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty để làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước. 2.3.1.2 Phần lớn các tập đoàn kinh tế nhà nước đã bảo toàn vốn, tài sản của nhà nước và có những đóp góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. 2.3.1.3 Cơ cấu tài chính của một số tập đoàn kinh tế nhà nước chưa thật sự bền vững. 2.3.1.4 Hiệu quả sử dụng vốn tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước còn thấp, làm ảnh hưởng đến hiệu quả chung của khu vực kinh tế nhà nước, đặc biệt còn tình trạng các tập đoàn đầu tư ngoài ngành quá nhiều làm thất thoát vốn, tài sản của nhà nước. 2.3.1.5 Các tập đoàn hiện đang được giao nắm giữ một khối lượng lớn tài sản nhà nước là đất đai nhưng hiệu quả sử dụng chưa cao 15
16. 2.3.1.6 Một số tập đoàn kinh tế ở trong tình trạng nguy hiểm, báo động về tài chính. 2.3.1.7 Phương pháp quản lý vốn nhà nước còn nhiều bất cập do chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất - kinh doanh của các tập đoàn để làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước. 2.3.1.8 Việc thực hiện các nhiệm vụ bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế, an sinh xã hội, chính trị, quốc phòng được thực hiện một cách tích cực. 2.3.1.9. Tính minh bạch thông tin tại các tập đoàn kinh tế nhà nước còn bộc lộ những bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu. 2.3.2 Các kiến nghị, đề xuất được đưa ra sau hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước - Tăng tính trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về vốn và tài sản tại tập đoàn kinh tế nhà nước; - Thực hiện triệt để tách chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu; - Tổ chức rà soát đánh giá hoạt động của tập đoàn, tổng công ty để có biện pháp chấn chỉnh, củng cố các tập đoàn kinh tế gặp khó khăn hoặc hoạt động yếu kém; - Xây dựng hệ thống kiểm tra, giám sát hữu hiệu về quản lý vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty song song với việc tăng tính trách nhiệm của cơ quan quản lý; - Quy định rõ trách nhiệm về hiệu quả hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp; - Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về mô hình hoạt động của tập đoàn. 2.3.3 Những kết quả thực hiện các kiến nghị sau giám sát Tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 42/2009/QH12 ngày 27/11/2009 về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII, Chính phủ có Báo cáo số 163/BC-CP ngày 1/11/2010 báo cáo Quốc hội về nội dung: Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Ủy ban Kinh tế cũng đã báo cáo Quốc hội một số ý kiến về công tác tổ chức triển khai thực hiện Nghị quyết 42 của Quốc hội, trong đó nhấn mạnh về sự chủ động, tích cực của Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp. Tiếp đó, ngày 23/11/2011, Chính phủ đã có báo cáo số 262/BC-CP về thực trạng hoạt động của TĐKT, TCTNN giai đoạn 2006-2010 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai đoạn 2011-2015 theo một số nội dung của Nghị quyết số 42 của Quốc hội. Báo cáo đã nêu rõ những kết quả đạt được về tình hình tài chính, về kết quả sản xuất, kinh doanh, về đầu tư vào một số lĩnh vực ngoài ngành kinh doanh chính, về sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp , những bất cập, khó khăn cùng với các giải pháp cụ thể để thực hiện tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là các TĐKT, TCTNN. 2.4 Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước theo các tiêu chí giám sát 2.4.1 Tính hiệu lực của giám sát Qua số liệu điều tra về mục tiêu tuân thủ và thực hiện các kết luận, kiến nghị sau giám sát (hay còn gọi là hiệu lực giám sát) cho thấy, tổng tỷ lệ ý kiến rất không đồng ý và không đồng ý lên tới 47,4 % (tỷ lệ rất không đồng ý là 7.9% và tỷ lệ không đồng ý là 39.5%) khi đánh giá về việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát được Quốc hội, các cơ 16
17. quan của Quốc hội, các ĐBQH giám sát chặt chẽ. Như vậy, tính hiệu lực của giám sát hiện nay là không cao, kết quả điều tra cũng phản ánh rõ thực trạng hiệu lực giám sát vẫn là khâu yếu của hoạt động giám sát. 2.4.2 Tính phù hợp của giám sát Tính phù hợp trong hoạt động giám sát của Quốc hội xem xét sự phù hợp giữa giám sát so với các quy định hiện hành và so với mục tiêu giám sát với những vấn đề và nhu cầu đang được giải quyết. Qua phân tích phân tích về kết quả điều tra cho thấy, tỷ lệ ý kiến tương đối đồng ý, đồng ý và rất đồng ý với các nội dung Quốc hội tập trung giám sát về chính sách pháp luật, lĩnh vực hoạt động và hiệu quả sản xuất kinh doanh là rất cao, cụ thể tỷ lệ về nội dung xem xét hệ thống văn bản pháp luật, xem xét các ngành, lĩnh vực hoạt động và xem xét hiệu quả và kết quả hoạt động sản xuất – kinh doanh của TĐKTNN lần lượt là 94.7%, 84.3% và 89.6%. Kết quả thu được từ hoạt động giám sát cũng phù hợp với mục tiêu là tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật trong việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, xét về thời điểm tổ chức hoạt động giám sát tối cao vào năm 2008 và sau đó Chính phủ báo cáo về tình hình thực hiện Nghị quyết của Quốc hội vào năm 2009, mặc dù là rất cần thiết nhưng từ đó đến nay chưa có đợt giám sát nào được tiếp tục thực hiện, điều đó cho thấy hoạt động giám sát chưa bảo đảm tính kịp thời trước yêu cầu đặt ra của thực tiễn. 2.4.3 Tính công bằng của giám sát Qua giám sát bước đầu đã đảm bảo sự công bằng thông qua việc đưa những nhận định, đánh giá, kết luận đối với các đối tượng giám sát, cụ thể là các chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, về công tác quản lý nhà nước (các Bộ, ngành) và việc chấp hành chính sách, pháp luật tại các tập đoàn kinh tế nhà nước. 2.4.4 Tính tương thích của giám sát Các mục tiêu của giám sát Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước nằm trong một hệ thống thống nhất có liên quan chặt chẽ với nhau, các mục tiêu cấp thấp là phương tiện để đạt được mục tiêu cấp cao hơn. Qua điều tra, có tới 71.1% tỷ lệ đồng ý và 13.2% đồng ý với mục tiêu giám sát của Quốc hội là nên tập trung giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, đánh giá về hoàn chính sách, pháp luật liên quan, cũng có tới 26,4% không đồng ý về nội dung này. Điều đó cho thấy, sau giám sát, việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn tài sản của nhà nước mới chỉ là bước đầu, chưa bao quát được toàn bộ các nội dung liên quan đến hoạt động của các tập đoàn. 2.4.5 Tính bền vững của giám sát Mục tiêu cuối cùng của giám sát là đảm bảo hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước và giám sát phải được coi như là một trong các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà nước. Kết quả điều tra cho thấy, các mục tiêu, kiến nghị giám sát đã và đang được thực hiện, và có những ảnh hưởng tích cực trong khoảng thời gian nhất định sau khi hoạt động giám sát kết thúc. 2.5 Đánh giá về các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước 2.5.1 Cơ sở pháp lý về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát Về chủ thể giám sát, đó là quy định về các hình thức giám sát (chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, thành lập Ủy ban lâm thời), khi mà những điều kiện để đạt được theo quy định của Luật là rất khó thực hiện. Hơn nữa, Luật hiện nay chỉ tần suất 1 năm tổ chức 2 kỳ họp Quốc 17
18. hội, trong trường hợp đặc biệt có thể triệu tập các cuộc họp bất thường nhưng ngoài công tác về nhân sự, Quốc hội nước ta chỉ tổ chức 2 kỳ họp/1 năm, trong khi hoạt động giám sát của các cơ quan Quốc hội (giám sát chuyên đề, tổ chức phiên giải trình) còn nhiều hạn chế với số lượng rất ít nên các vấn đề giám sát đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước được đưa ra không bảo đảm tính kịp thời, liên tục. Về đối tượng giám sát, đó là các tập đoàn kinh tế nhà nước có địa vị pháp lý không rõ ràng nên những kiến nghị của Đoàn giám sát có thể phù hợp, có tính khả thi cao nhưng không được thực hiện một cách triệt để vì lý do đây là mô hình thí điểm, vừa làm vừa rút kinh nghiệm. 2.5.2 Sự phối hợp giữa chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các cơ quan liên quan trong quá tình tiến hành và xử lý kiến nghị sau giám sát Từ thực tế tổ chức các hoạt động giám sát vừa qua cho thấy một thực tế là sự phối hợp này chỉ thực hiện tốt trong giai đoạn đầu của hoạt động giám sát, nghĩa là từ việc Đoàn giám sát đề nghị báo cáo, tổ chức các buổi làm việc để hình thành báo cáo giám sát nhưng sau đó sự phối hợp tiếp theo để xử lý các kiến nghị sau giám sát là còn nhiều hạn chế, chưa quyết liệt do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội và các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về tập đoàn kinh tế nhà nước. 2.5.3 Ý thức và năng lực, trình độ của các đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát Nhân tố này cũng có ảnh hưởng đến hoạt động giám sát là do xuất phát từ đặc trưng của Quốc hội nước ta là sự đa dạng đa dạng về cơ cấu, đa dạng về vùng miền, thành phần, giai cấp nên trình độ nhận thức cũng có sự khác nhau, nhất là đối với những vấn đề cần sự hiểu biết sâu như đánh giá về tài chính, hiệu quả sản xuất – kinh doanh của các tập đoàn kinh tế, hơn nữa với tỷ lệ đại biểu chuyên trách hiện nay chỉ chiếm khoảng 30% so với tổng số đại biểu Quốc hội nên việc đánh giá, đeo bám các vấn đề được đưa ra khi Quốc hội giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước là không đồng đều, không quyết liệt. 2.5.4 Tác động của dư luận xã hội về nội dung giám sát Từ thực tế giám sát vừa qua, dư luận xã hội có đánh giá tích cực đối với Quốc hội, đáp ứng được kỳ vọng của cử tri cả nước. Tuy nhiên, vấn đề mà dư luận xã hội đòi hỏi là Quốc hội cần giám sát các tập đoàn kinh tế một cách thường xuyên, liên tục hơn nữa vì đây là thành phần kinh tế quan trọng, có tác động lớn đến ổn định kinh tế vĩ mô và hoạt động sản xuất – kinh doanh của nền kinh tế. 2.6 Thành công và hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước 2.6.1 Thành công trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước và nguyên nhân 2.6.1.1 Những thành công trong giám sát của Quốc hội Thứ nhất, đã thực hiện giám sát toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến các TĐKTNN. Thứ hai, đã thực hiện giám sát tổng thể về các lĩnh vực hoạt động của các TĐKTNN. Thứ ba, đã thực hiện giám sát toàn diện về hiệu quả và kết quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của các TĐKTNN. Thứ tư, đưa ra các đánh giá cũng như các kết luận, kiến nghị sau giám sát một cách kịp thời, khách quan, hợp lý và khả thi. 18
19. 2.6.1.2 Nguyên nhân của những thành công trong giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Nguyên nhân dẫn đến thành công này xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn đặt ra mà cụ thể là từ bước lựa chọn nội dung giám sát, triển khai thực hiện giám sát, đưa ra các kết luận, kiến nghị cụ thể và theo dõi thực hiện kiến nghị sau giám sát. 2.6.2 Hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước và nguyên nhân 2.6.2.1 Những hạn chế trong giám sát của Quốc hội Thứ nhất, hạn chế về nguồn lực giám sát. Thứ hai, hạn chế về phương thức và hình thức tổ chức giám sát. Theo số liệu điều tra, tỷ lệ ý kiến không đồng ý về hình thức bỏ phiếu tín nhiệm là 26.3% và tỷ lệ ý kiến không đồng ý về hình thức thành lập Ủy ban lâm thời là 39.4%. Thứ ba, hạn chế về năng lực của ĐBQH trong việc hiểu và nắm bắt được vấn đề chuyên sâu về lĩnh vực kinh tế là rất khác nhau. Thứ tư, hạn chế từ hoạt động theo dõi kiến nghị sau giám sát. Đây vẫn là khâu yếu trong hoạt động giám sát của Quốc hội do việc theo dõi đến cùng mục tiêu đã giám sát chưa được thực hiện quyết liệt. 2.6.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước chủ yếu xuất phát từ cơ chế đại diện của Quốc hội hiện nay, bên cạnh đó là các quy định liên quan đến nguồn lực chưa đáp ứng được yêu cầu trong triển khai hoạt động giám sát và thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm cũng như cơ chế theo dõi việc tiếp tục thực hiện kết luận giám sát. Từ phân tích, đánh giá về những thành công, hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội về TĐKTNN cho thấy, để tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với thành phần kinh tế này, cần giải quyết những vấn đề cơ bản như sau: Thứ nhất, cần có đánh giá, tổng kết mô hình Tập đoàn, trên cơ sở đó có giải pháp khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm phù hợp với tình hình Việt Nam. Thúc đẩy mạnh mẽ quá trình tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, với một trong ba trọng tâm là tái cơ cấu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Thứ hai, hoàn thiện khung pháp lý liên quan hoạt động của Tập đoàn. Thứ ba, cần sớm xây dựng bộ tiêu chí gắn với hoạt động sản xuất – kinh doanh của tập đoàn như ngành nghề kinh doanh chính, hiệu quả sử dụng vốn, đây là cơ sở quan trọng để Quốc hội giám sát tình hình hoạt động của các TĐKTNN. Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu đổi mới phương thức, hình thức giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN. Thứ năm, tăng cường nguồn lực thích đáng cho các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội trong việc tổ chức thực hiện giám sát. 19
20. CHƯƠNG 3 CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC 3.1 Hệ thống quan điểm về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 3.1.1 Phương hướng phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước trong giai đoạn 2011- 2020 Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI khẳng định: Khẩn trương cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh của các Tập đoàn kinh tế và các tổng công ty nhà nước, tập trung vào một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế[12]. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 được thông qua tại Đại hội Đảng lần thứ XI nêu rõ: Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Sớm hoàn thiện thể chế quản lý hoạt động của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước. Đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu, trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò chi phối khuyến khích tư nhân góp vốn vào các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015 ban hành tại Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII khẳng định: Tập trung thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế trong 3 lĩnh vực quan trọng là cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính, trọng tâm là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng thương mại, các tổ chức tài chính; cơ cấu lại doanh nghiệp, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngay từ năm 2012 chuẩn bị các điều kiện để từ năm 2013 đến năm 2015 tạo được chuyển biến mạnh mẽ, cơ bản, có hiệu quả rõ rệt[24]. Với ý nghĩa trên, các cơ quan quản lý có chủ trương tiếp tục kiện toàn các tập đoàn kinh tế nhà nước giai đoạn 2011-2015, có tính đến năm 2020. Hiện tất cả các tập đoàn kinh tế nhà nước đang hoạt động đều đã xây dựng và được Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt Đề án tái cơ cấu giai đoạn 2011-2015. 3.1.2 Quan điểm 1: Hoạt động giám sát phải được thực hiện trên cơ sở Nhà nước pháp quyền Đổi mới Quốc hội nói chung, đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội nói riêng không phải là ý muốn chủ quan của Quốc hội, mà bắt nguồn từ các yêu cầu khách quan , phù hợp với quy luật khách quan. Với nhận thức đó, tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước hiện nay bắt nguồn từ các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. 3.1.3 Quan điểm 2: Hoạt động giám sát phải đảm bảo phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Phát triển kinh tế được Đảng và nhà nước ta xác định là nhiệm vụ trung tâm trong sự nghiệp xây dựng đất nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội cùng với các hoạt động kiểm tra, thanh tra là nhân tố quan trọng góp phần tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi trên thực tế cho sự phát triển kinh tế. 3.1.4 Quan điểm 3: Hoạt động giám sát phải được gắn liền với quyết tâm đổi mới chính trị Đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ là yếu tố quan trọng góp phần thực hiện thành công Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020. Với thể chế chính trị như ở Việt Nam, điều kiện để đổi mới hoạt động này là cần sự quyết tâm cao của cả hệ thống chính trị, bắt đầu từ tư duy về sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động giám sát của Quốc hội phải được đổi mới. 20
21. 3.2 Các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước 3.2.1 Hoàn thiện khung pháp lý liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước Để phát huy một cách tối đa các lợi thế từ việc hình thành các TĐKTNN, trong thời gian tới, để xây dựng được mô hình phù hợp với thực tiễn ở nước ta, cần thực hiện một số giải pháp trọng tâm như sau: 3.2.1.1 Hoàn thiện mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước Tổng kết đánh giá một cách sâu sắc, toàn diện về những ưu, nhược điểm của mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước ở nước ta, cụ thể là đối với các TĐKTNN đang hoạt động, trên cơ sở đó mới quyết định cho phép thành lập mới các TĐKTNN nữa hay không. 3.2.1.2 Nâng cao địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế nhà nước Với những bất cập của việc thí điểm thành lập mô hình TĐKTNN có nguyên nhân là do những vướng mắc về khung pháp lý, do vậy, việc hoàn thiện khung pháp lý sẽ là đòi hỏi khách quan cần sớm phải thực hiện. 3.2.1.3 Hoàn thiện văn bản pháp lý liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước Nghiên cứu xây dựng một đạo luật về việc đầu tư và kinh doanh vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN. Đây là vấn đề quan trọng nhằm tạo cơ sở pháp lý cao nhất đối với việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các TĐKTNN. 3.2.2 Nâng cao nhận thức về vai trò giám sát tối cao của Quốc hội Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước có hiệu lực và hiệu quả, có vai trò to lớn trong việc góp phần phòng chống lạm quyền, lộng quyền từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; nâng cao được trách nhiệm và năng lực của những cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn; đảm bảo quyền lực nhà nước về hành pháp và tư pháp thuộc về nhân dân, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn. Đồng thời thông qua các hoạt động giám sát, lại có tác dụng tích cực trở lại đối với việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về lập pháp và quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước có chất lượng hơn; phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn. Có thể khẳng định rằng nếu hoạt động giám sát của Quốc hội còn mang tính hình thức, kém hiệu lực và hiệu quả chẳng những Quốc hội không làm tròn nhiệm vụ và quyền hạn về giám sát, mà còn ảnh hưởng đến chất lượng của các hoạt động về lập pháp và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước được nhân dân giao cho. 3.2.3 Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội tiến hành đồng bộ với quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội về lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của nhà nước chỉ là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta. Vì vậy đổi mới hoạt động giám sát phải được tiến hành đồng bộ với đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung. Muốn đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội để nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát tối cao phải tiến hành xây dựng một Quốc hội mạnh, thực thi đầy đủ và đúng đắn quyền hạn và nhiệm vụ đã được Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội quy định. 3.2.4 Đổi mới nội dung, hình thức, phương thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước Thứ nhất, Quốc hội cần tiến hành các hoạt động giám sát, đánh giá, nhìn nhận một cách nghiêm túc, khách quan con đường và cách thức hình thành các TĐKTNN ở nước ta để 21
22. rút ra bài học và có sự điều chỉnh cũng như quyết sách hợp lý. Thứ hai, Quốc hội cần tăng cường giám sát quá trình phát triển TĐKTNN nhờ chính sách bảo hộ của nhà nước và bằng vốn vay, vốn huy động. Thứ ba, Quốc hội cần giám sát quá trình tái cấu trúc tập đoàn dưới nhiều hình thức. Thúc đẩy và kiểm soát quá trình cổ phần hóa các TĐKTNN và thúc đẩy việc niêm yết trên thị trường chứng khoán. Thứ tư, tiếp tục nâng cao nhận thức và cải tiến cách thức tiến hành giám sát để không ngừng nâng cao chất lượng, bảo đảm cho pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh trong việc chấp hành chính sách pháp luật về sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các TĐKTNN. Thứ năm, khắc phục tình trạng giám sát chỉ nặng về chiều rộng mà thiếu chiều sâu; tăng cường giám sát theo chuyên đề, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Thứ sáu, tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn theo hướng đi sâu giải quyết từng vấn đề được chất vấn, trong điều kiện Quốc hội nước ta chỉ tổ chức họp toàn thể 2 lần/năm, cần tăng cường các phiên giải trình tại Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội về những vấn đề liên quan đến sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước. Thứ bảy, nghiên cứu bổ sung các quy định về về thẩm quyền, trình tự, thủ tục của việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Bởi xét trên góc độ quản lý nhà nước, việc nếu để xảy ra các sai phạm tại các tập đoàn kinh tế sẽ phải gắn với trách nhiệm cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực. Thứ tám, cần đổi mới hơn nữa và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội như đổi mới cách thức tiến hành giám sát, cơ chế huy động chuyên gia để nâng cao chất lượng kết quả giám sát. 3.2.5 Nâng cao năng lực giám sát của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội Một Quốc hội mạnh là một Quốc hội có hai trụ cột chính là các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội mạnh, đủ năng lực thực hiện các chức năng của Quốc hội. Năng lực giám sát bao gồm các yếu tố về tổ chức, về bản lĩnh và kỹ năng hoạt động của đại biểu. Nâng cao năng lực giám sát của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đó là nâng cao chất lượng tổ chức các hoạt động giám sát, nâng cao bản lĩnh và kỹ năng giám sát của các đại biểu Quốc hội. 3.2.6 Tăng cường nguồn lực cho hoạt động giám sát - Đảm bảo cơ cấu ĐBQH được đổi mới theo hướng tăng số lượng ĐBQH chuyên trách hoạt động ở các cơ quan của Quốc hội và các Đoàn ĐBQH. - Bổ sung cơ chế theo dõi việc thực thi kết luận, kiến nghị giám sát về hoạt động của TĐKT. - Kiện toàn tổ chức và hoạt động của các đơn vị giúp việc cho các cơ quan của Quốc hội và Đoàn ĐBQH cả về biên chế, năng lực cán bộ trong công tác tham mưu về mặt chuyên môn cho các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH. - Tăng cường ngân sách cho hoạt động của ĐBQH: Có cơ chế tài chính thoả đáng để ĐBQH sử dụng các chuyên gia phục vụ công tác giám sát từ đó huy động được trí tuệ xã hội phục vụ hoạt động giám sát của Quốc hội. 3.2.7 Xây dựng bộ tiêu chí để giám sát hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước KPI là từ viết tắt của Key Performance Indicator, tiếng Việt dùng là Chỉ số đánh giá hoạt động chính hoặc Chỉ số hiệu quả trọng yếu Đây là một công cụ quản lý, được sử dụng để đo lường, phân tích khả năng đạt được mục tiêu của các tập đoàn kinh tế nhà nước. 22
23. Quốc hội cần thiết lập hệ thống các tiêu chí để theo dõi, đo lường được mức độ thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu của các tập đoàn kinh tế Nhà nước. Chỉ số đánh giá hoạt động chính (KPI: Key Performance Indicator) – Chỉ số đánh giá hoạt động chính hoặc Chỉ số hiệu quả trọng yếu là một công cụ quản lý, được sử dụng để đo lường, phân tích khả năng đạt được mục tiêu của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Hai yêu cầu quan trọng đối với việc xác định và thiết lập KPI là phản ánh mục tiêu của TĐKTNN và lượng hóa được (có thể đo lường được). KPI cho giám sát của Quốc hội cần thiết lập dựa trên 3 nhóm chỉ tiêu chính là (i) Nhóm chỉ tiêu về tài chính; (ii) Nhóm chỉ tiêu về thị trường và cạnh tranh và (iii) Nhóm chỉ tiêu về lao động. Khi xây dựng các chỉ số giám sát phải đảm bảo nguyên tắc SMART của các chỉ tiêu: Đơn giản (Simple) - Đo lường được (Measurable) - Tính đại diện (Agreed -upon) - Phù hợp (Relevant) - Kịp thời (Timely). 3.3 Điều kiện để thực hiện các giải pháp 3.3.1 Đối với Quốc hội Thứ nhất, cần thực hiện tích cực các nội dung của Đề án tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Đề án bao quát nhiều nội dung, trong đó có nội dung quan trọng là nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội nói chung, đây là điều kiện quan trọng để giám sát chặt chẽ hơn nữa các vấn đề liên quan đến hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Thứ hai, yêu cầu Chính phủ thực hiện nghiêm túc các nội dung theo Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của nhiệm kỳ, theo đó, cần trình Quốc hội xem xét, thông qua các đạo luật liên quan đến sử dụng vốn, tài sản nhà nước như: dự án Luật đầu tư công, dự án Luật Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước và các bản quy phạm pháp luật khác theo đề xuất của Chính phủ. Thứ ba, cần giám sát các tập đoàn kinh tế nhà nước một cách thường xuyên, liên tục và khi ban hành Nghị quyết giám sát về tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải có chế tài ràng buộc về trách nhiệm đối với các cơ quan liên quan. 3.3.2 Đối với Chính phủ Thứ nhất, chỉ đạo các Bộ, ngành chuẩn bị tích cực nội dung của các dự án luật liên quan đến quản lý hoạt động các tập đoàn kinh tế nhà nước đã được đưa vào trong Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ 2011-2016. Thứ hai, thực hiện rà soát, tổng kết đánh giá về việc thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước, trên cơ sở đó, cần đưa ra các đề xuất, kiến nghị cụ thể đối với Quốc hội để sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho các doanh nghiệp này. Thứ ba, chỉ đạo các Bộ, ngành đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện Đề án tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nước, trong đó có các tập đoàn kinh tế nhà nước. 3.3.3 Đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước Thứ nhất, cần thực hiện nghiêm túc, tích cực các nội dung của Đề án tái cơ cấu tập đoàn đã được Thủ tướng Chính phủ và Bộ, ngành phê duyệt, đây là cơ sở để các tập đoàn sắp xếp lại các ngành nghề sản xuất – kinh doanh phù hợp với yêu cầu. Thứ hai, các tập đoàn kinh tế nhà nước cần tuân thủ triệt để các quy định liên quan đến cơ chế báo cáo để các cơ quan quản lý nhà nước kịp thời nắm bắt và xử lý các vướng mắc, kiến nghị phát sinh trong quá trình hoạt động. Thứ ba, cần thực hiện nghiêm túc các quy định công khai, minh bạch về tài chính, phân định rõ nhiệm vụ bảo đảm hiệu quả hoạt động sản xuất – kinh doanh với các nhiệm vụ về chính trị, bảo đảm an ninh – quốc phòng. 23
24. KẾT LUẬN Giám sát tối cao của Quốc hội trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở Việt Nam là nội dung quan trọng đang được đi sâu nghiên cứu làm sáng tỏ trên nhiều phương diện lý luận và thực tiễn. Trước yêu cầu của thực tiễn, Quốc hội đã thực hiện giám sát toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, trong đó tăng cường giám sát về TĐKTNN – mô hình đang được thực hiện thí điểm là đối tượng được hướng đến và vấn đề đặt ra là Quốc hội sẽ giám sát các doanh nghiệp này như thế nào, giải pháp nào được thực hiện và cần điều kiện như thế nào để bảo đảm cho hoạt động này thực sự đem lại hiệu quả thiết thực. Tuy nhiên, những vấn đề đặt ra trong luận án chỉ mới là bước đầu và chưa thể gọi là đầy đủ và hoàn chỉnh. Trên cơ sở sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu và vận dụng các lý thuyết, luận án đã thực hiện được các mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra: Thứ nhất, trình bày tổng quan về các vấn đề liên quan đến cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN; kinh nghiệm quốc tế về giám sát TĐKTNN ở Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Đồng thời, khẳng định tính tất yếu về giám sát của Quốc hội đối với TĐKTNN và hệ thống công cụ, hình thức, phương thức về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội. Thứ hai, phân tích thực trạng các TĐKTNN và hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN, chỉ ra những kết quả đạt được cũng như những hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong hoạt động giám sát về TĐKTNN. Qua đó, rút ra được những vấn đề cần giải quyết trong hoạt động giám sát về TĐKTNN, đây là cơ sở quan trọng để đề xuất các giải pháp thực hiện đổi mới hoạt động giám sát đối với TĐKTNN. Thứ ba, đưa ra những giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm tính hiệu quả, hiệu lực giám sát của Quốc hội đối với các hoạt động TĐKT theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, tập trung vào các nội dung: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; các công cụ giám sát, cơ chế và cách thức tổ chức thực hiện giám sát của Quốc hội; bộ tiêu chí để giám sát các TĐKTNN. Giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN là vấn đề đang được Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội đặc biệt quan tâm và và không ngừng phát triển cả về lý luận cũng như thực tiễn, những kết quả nghiên cứu của luận án chỉ là một số đóng góp nhỏ và chưa thể bao quát toàn bộ các khía cạnh, lĩnh vực. Do vậy, chắc chắn còn nhiều vấn đề cần phải tiếp tục đi sâu nghiên cứu để tiếp tục tăng cường hoạt động giám sát này ngày càng thiết thực và hiệu quả, đảm bảo cho pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm túc hơn. 24