Luận án Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Luận án Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay

1. Ồ ẢO YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở Y L Ậ Á Ế SĨ À À - 2024
2. Ồ ẢO YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở Y L Ậ Á Ế SĨ À 931 02 01 gười hướng dẫn khoa học: 1. S. ĐỒ ƯỜ Ụ 2. S. BÙ ƯƠ À - 2024
3. LỜ ĐO Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tơi. Các số liệu và kết quả nêu trong luận án là trung thực; cĩ nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. ác giả luận án ồng hị hảo
4. Ụ LỤ Trang Ở ĐẦ .......................................................................................................... 1 hương 1: Ổ Ì Ì Ê Ứ L Ê ĐẾ ĐỀ À L Ậ Á ............................................................................................... 7 1.1. Các cơng trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương ........ 7 1.2. Các cơng trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương ở Việt Nam............................................................................. 17 1.3. Đánh giá tổng quan về các cơng trình nghiên cứu ............................... 33 hương 2: Ơ SỞ LÝ L Ậ Ề YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở ....... 40 2.1. Cơ sở lý luận về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam ...... 40 2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam ........................... 63 hương 3 Ự Ạ YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở Y ........................................................................................................ 74 3.1. Thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trên phương diện pháp lý ......................................................................................... 74 3.2. Thực trạng thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh và những vấn đề đặt ra hiện nay .............................................................. 87 hương 4: Đ ƯỚ À Ả P ÁP BẢO ĐẢ YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở ĐOẠ 2021-2030 ................................................. 119 4.1. Một số định hướng bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam giai đoạn 2021-2030 ......................................................................................... 119 4.2. Một số giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam giai đoạn 2021-2030 ......................................................................................... 129 KẾ L Ậ .................................................................................................. 159 D Ụ Ơ Ì Ủ Á Ả ĐÃ Ơ B L Ê Ớ ĐỀ À L Ậ Á ................................................................. 162 D Ụ À L K ẢO ................................................... 163
5. D Ụ Á Ữ Ế Ắ HĐND : Hội đồng nhân dân NSNN : Ngân sách nhà nước QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Uỷ ban nhân dân
6. 1 Ở ĐẦ 1. ính cấp thiết của đề tài Nhà nước là thiết chế đặc biệt gắn liền với lãnh thổ mỗi quốc gia. Việc phân chia lãnh thổ và thiết lập bộ máy để quản lý là nội dung chủ đạo của quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Do đĩ, xây dựng và hồn thiện bộ máy chính quyền nhà nước luơn là mục tiêu, nhiệm vụ hàng đầu của các chủ thể cầm quyền. Để quản lý nhà nước (QLNN) cĩ hiệu lực, hiệu quả, nhà nước trung ương phải phân quyền cho địa phương. Xu hướng đẩy mạnh phân quyền cho địa phương ở nhiều quốc gia trên thế giới xuất phát từ những địi hỏi về cả kinh tế lẫn chính trị, đặc biệt khi các quốc gia chuyển đổi mơ hình kinh tế. Chuyển sang kinh tế thị trường buộc các nước phải sắp xếp, điều chỉnh lại vai trị của nhà nước theo hướng phân nhiều quyền hơn cho địa phương. Sự điều chỉnh này được kỳ vọng sẽ tạo sự thơng thống trong quá trình chính sách, tinh gọn thủ tục hành chính, tăng tính chủ động cho các địa phương trong việc giải quyết các vấn đề của chính mình. Ở phương diện quản trị quốc gia, xu thế phân cấp ở các nền kinh tế chuyển đổi và đang phát triển cịn được thúc đẩy bởi làn sĩng tồn cầu hố và xu thế dân chủ hố từ cuối thập niên 80 của thế kỷ trước. Tồn cầu hố biến thế giới thành "một ngơi làng tồn cầu". Các quan hệ kinh tế, chính trị dịch chuyển mạnh mẽ trong phạm vi mỗi nước và giữa các quốc gia với nhau. Thực tiễn này địi hỏi nhà nước trung ương phải đẩy mạnh phân quyền cho địa phương để ứng phĩ với các cơ hội và thách thức nổi lên của tồn cầu. Phân tán quyền lực cho địa phương trở thành một địi hỏi tất yếu trong nền chính trị hiện đại. Trong xu thế chung của thế giới, Việt Nam đã cĩ quá trình chuyển đổi mạnh mẽ từ cơ chế kế hoạch hố tập trung sang kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Bối cảnh đĩ địi hỏi cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước phải được đổi mới theo hướng trao nhiều quyền chủ động hơn cho các địa phương. Tinh thần này được thể hiện rõ trong chủ trương đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam từ Đại hội VI (năm 1986). Tại Đại hội này, Đảng khẳng định: phải phân cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Đến Nghị quyết số 27-
7. 2 NQ/TW năm 2022, Đảng ta tiếp tục nhấn mạnh phải "đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý”, “phát huy vai trị chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ" [13, tr.9-10]. Chủ trương phân cấp, phân quyền của Đảng từng bước được thể chế hố và là một nội dung trọng tâm trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. Chính sách phân cấp về QLNN giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh liên tục được đẩy mạnh, thể hiện ở các nghị quyết quan trọng như Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP, Nghị quyết số 99/NQ-CP và gần đây là Nghị quyết số 04/NQ-CP năm 2022. Nội dung của các Nghị quyết nêu trên đều tập trung vào chính sách phân cấp giữa Chính phủ và các tỉnh, thành phố trong QLNN. Ngồi chính sách phân cấp về QLNN, một số địa phương cịn được nhà nước ưu tiên áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù là Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phịng, Thanh Hố, Nghệ An, Thừa Thiên Huế và Khánh Hồ. Đây được coi là những bước đột phá về mặt chính sách, giúp các địa phương tháo gỡ khĩ khăn, vướng mắc về mặt thể chế, huy động thêm nhiều nguồn lực để phát triển. Những cải cách về mặt thể chế đã tạo ra sự biến đổi tích cực trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta, đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh. Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đã mang lại cho các địa phương nhiều quyền tự chủ, nguồn lực và khơng gian chính sách để theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình. Nhờ tận dụng được các ưu thế về nguồn lực và các ưu tiên về chính sách, một số địa phương đã trở nên giàu hơn, cĩ nhiều đĩng gĩp quan trọng vào sự phát triển của đất nước, năng lực tự chủ được tăng lên. Tuy nhiên, bảo đảm quyền tự chủ cho các địa phương khơng chỉ xuất phát từ ý chí của trung ương mà cịn phải là nhu cầu và năng lực tự chủ thực sự của các địa phương trong quá trình phát triển. Phân cấp, phân quyền đã mang lại cho các địa phương nhiều thẩm quyền, nguồn lực dưới dạng "tiềm năng". Các địa phương cĩ biến những "tiềm năng" này thành kết quả trong thực tiễn hay khơng cịn tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đĩ năng lực
8. 3 tự quản lý, điều hành của địa phương là sẽ là yếu tố quyết định. Xét ở gĩc độ này, quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam mới chỉ được xem xét, đánh giá chủ yếu ở phương diện pháp lý. Trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, các địa phương cần phải chủ động về nguồn lực và khơng gian chính sách để theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình. Kết quả của tiến trình phân quyền, phân cấp ở Việt Nam trong hai thập niên đầu thế kỷ 21 cho thấy, những địa phương càng giàu, năng lực tự chủ càng cao thì càng mong muốn được phân cấp, phân quyền mạnh. Ngược lại, những tỉnh nghèo, điều kiện phát triển cịn khĩ khăn thì sự phụ thuộc vào nhà nước trung ương càng lớn. Thực tiễn này địi hỏi nhà nước phải căn cứ vào đặc thù và trình độ phát triển của các địa phương để cĩ chính sách phân cấp phù hợp. Về mặt thể chế, Việt Nam cần tiếp tục xây dựng, hồn thiện chính sách phân cấp, phân quyền đồng bộ và hiệu quả, khuyến khích, hỗ trợ và bảo đảm nguồn lực cần thiết để tạo lập năng lực tự chủ cho các địa phương. Để đạt được mục tiêu đĩ, việc nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh là yêu cầu cấp thiết. Với việc lựa chọn chủ đề này, luận án tập trung trả lời được những câu hỏi chính sau: Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay được xác lập dựa trên cơ sở nào? Trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương trong các lĩnh vực tài chính - ngân sách, cung ứng dịch vụ cơng, mơ hình tổ chức bộ máy và nhân sự, chính quyền cấp tỉnh đã tự chủ được ở mức độ nào? Để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới cần phải làm gì? Để gĩp phần giải đáp thoả đáng những câu hỏi nêu trên, tác giả đã chọn vấn đề "Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận án tiến sĩ ngành Chính trị học. 2. ục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở
9. 4 Việt Nam hiện nay, luận án đề xuất một số định hướng và giải pháp để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta trong thời gian tới. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, Luận án phải thực hiện các nhiệm vụ sau đây: - Tổng quan các cơng trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh trên thế giới và ở Việt Nam. - Hệ thống hố cơ sở lý luận về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. - Đánh giá thực trạng thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trên một số lĩnh vực cơ bản: tài chính - ngân sách; cung ứng dịch vụ cơng; tổ chức bộ máy và nhân sự. - Đề xuất một số định hướng, giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn 2021-2030. 3. Đ i tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu thực trạng và giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh tập trung ở ba lĩnh vực cơ bản là tài chính - ngân sách; cung ứng dịch vụ cơng, xây dựng, hồn thiện tổ chức bộ máy và nhân sự. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về khơng gian: luận án nghiên cứu quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh tập trung vào một số địa phương đang thực hiện thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù. Về thời gian: luận án nghiên cứu và đánh giá quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh từ năm 2013 đến nay. 4. ơ ở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án - Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quyền lực nhà nước; về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước; về
10. 5 phân quyền, phân cấp trong thực thi quyền lực nhà nước; về xây dựng chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm. - Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong quá trình nghiên cứu luận án bao gồm: + Phương pháp phân tích - tổng hợp được sử dụng để phân tích bản chất, nội hàm của các khái niệm; làm rõ cơ sở hình thành và những nội dung cơ bản về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam. + Phương pháp logic-lịch sử được sử dụng để làm rõ quá trình hình thành, phát triển, các yếu tố ảnh hưởng đến tính tự chủ của các địa phương; mức độ tự chủ của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong một số lĩnh vực cơ bản qua các thời kỳ. + Phương pháp so sánh được sử dụng nhằm làm rõ sự tương đồng, khác biệt giữa chính quyền tự quản trên thế giới và chính quyền địa phương ở Việt Nam; rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam hiện nay. + Phương pháp phân tích tài liệu được sử dụng để phân tích, đánh giá những kết quả nghiên cứu từ các cơng trình đã được cơng bố, các báo cáo của các tổ chức, các cơ quan cĩ thẩm quyền để phục vụ cho việc nghiên cứu của luận án. + Phương pháp phỏng vấn được thực hiện để khảo sát ý kiến đánh giá của một số chuyên gia, nhà khoa học, nhà lãnh đạo, quản lý về vấn đề quy mơ phân cấp và mơ hình chính quyền đơ thị. Phương pháp này được tác giả luận án tiến hành khi tham dự các hội thảo ở Bình Định (năm 2022) và Đà Nẵng (năm 2023). + Phương pháp thống kê được sử dụng để khảo sát, đánh giá các số liệu nhằm cung cấp minh chứng cho các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án. 5. Đĩng gĩp mới về khoa học của luận án Phân cấp, phân quyền, bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương là một chủ đề khá mới mẻ ở Việt Nam. Việc nghiên cứu chủ đề này sẽ gĩp phần bổ sung, phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện quyền tự
11. 6 chủ của chính quyền cấp tỉnh ở nước ta; tạo lập các căn cứ khoa học để làm rõ về tính tất yếu, nội dung, hình thức, mức độ phân cấp, phân quyền và các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. Cho đến nay, luận án là một trong những nghiên cứu tiên phong về chủ đề quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trên cả hai phương diện pháp lý và thực tiễn. Kết quả nghiên cứu bước đầu của luận án sẽ gợi mở cho những cơng trình nghiên cứu tiếp theo về chủ đề khá mới mẻ này. Phần đánh giá thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong các lĩnh vực cơ bản là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương trong thời gian tới. Kết quả nghiên cứu của luận án cung cấp những gợi mở về mặt lý luận và thực tiễn để các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách, các chủ thể lãnh đạo, quản lý cĩ thể tham khảo và kế thừa trong quá trình nghiên cứu, hồn thiện chính sách đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh ở nước ta hiện nay. 6. Ý nghĩa của luận án - Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ gĩp phần bổ sung, hồn thiện cơ sở lý luận, thực tiễn về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. - Kết quả nghiên cứu trong luận án là tài liệu tham khảo, nghiên cứu, giảng dạy chính trị học, đặc biệt là nghiên cứu, giảng dạy về chính quyền nhà nước; về xây dựng và hồn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả QLNN ở Việt Nam trong giai đoạn mới. 7. Kết cấu của luận án Luận án gồm phần mở đầu, nội dung 4 chương, 9 tiết, kết luận, danh mục các cơng trình tác giả đã cơng bố cĩ liên quan đến đề tài luận án, danh mục tài liệu tham khảo.
12. 7 hương 1 Ổ Ì Ì Ê Ứ L Ê ĐẾ ĐỀ À L Ậ Á 1.1. Á Ơ Ì Ê Ứ Ề YỀ Ự Ủ Ủ YỀ Đ P ƯƠ 1.1.1. ác cơng trình bàn về khái niệm phân cấp, phân quyền và cơ ở hình thành quyền tự chủ của chính quyền địa phương Phương thức tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước là một nội dung quan trọng của mọi nhà nước. Tuỳ vào điều kiện lịch sử, văn hố, truyền thống pháp lý, chính trị và dân cư mà mỗi quốc gia sẽ lựa chọn cách thức tổ chức phù hợp. Ở thời đại nào, quyền lực nhà nước cũng cần tập trung, thống nhất. Tuy nhiên, để việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước cĩ hiệu lực, hiệu quả thì cần phân chia lãnh thổ quốc gia và tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước tương ứng để quản lý. Từ đĩ, "tập trung để trị" hay "chia để trị" trở thành vấn đề cơ bản của tổ chức nhà nước. "Tập trung" được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vào một tổ chức, hình thành nguyên tắc tập quyền. Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước cĩ nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương [212, tr.26]. Trái với tập trung là phi tập trung, theo cách hiểu phổ biến là quá trình mà thơng qua đĩ, “thẩm quyền và trách nhiệm về các chức năng cơng cộng được chuyển từ trung ương tới địa phương, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác” [201, tr.29]. Phi tập trung là “quá trình tái thiết cấu trúc và quy trình quản lý để bảo đảm hiệu quả và gần gũi hơn với cơng dân” [201, tr.29]. Đây cũng là nguyên tắc định hình mối quan hệ trung ương - địa phương, quyết định đến phương thức thực thi quyền lực nhà nước và "là một phương thức căn bản để hình thành chế độ tự quản địa phương, là một trong những yếu tố quyết định tính chất, mức độ của tự quản địa phương" [170, tr.26]. Quan niệm trên được nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam đồng tình, tiêu biểu như Nguyễn Cửu Việt, Nguyễn Ngọc Chí, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Hồng Anh, Lê Minh Thơng Các nhà nghiên cứu trên đều đồng tình rằng, phi tập trung hố được biểu hiện
13. 8 với nhiều tính chất và mức độ khác nhau. Theo đĩ, phân quyền, tản quyền hay phân cấp quản lý đều là những hình thức khác nhau của phi tập trung. "Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là những mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa đầy đủ, tồn diện đến đầy đủ, tồn diện của quá trình phi tập trung hĩa (decentrali ation)" [135, tr.3]. Trong các loại hình kể trên, phân quyền là hình thức phi tập trung hố cao nhất, tản quyền là hình thức kết hợp giữa tập quyền và phi tập trung hố. Tuỳ vào mức độ phi tập trung nhiều hay ít mà sẽ cĩ kiểu tổ chức chính quyền tương ứng [201, tr.1 -16]. Mức độ phi tập trung hĩa càng cao, tính tự quản của địa phương càng lớn [201, tr.16]. Phân quyền là mức độ phi tập trung hố cao nhất và là nguyên tắc nền tảng của chế độ tự quản địa phương [201, tr.16]. Trên thế giới, tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia được xác lập theo nguyên tắc phân quyền. Theo đĩ, nhà nước trung ương sẽ chuyển giao cho địa phương những quyền hạn độc lập và tồn vẹn, trong phạm vi đĩ, địa phương sẽ thực hiện các thẩm quyền một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Nhà nước trung ương khơng cĩ quyền can thiệp vào những cơng việc đã được phân quyền cho địa phương. Nguyên tắc này là cơ sở hình thành mơ hình tự quản địa phương ở các nước phương Tây ngày nay. Về cơ sở hình thành và bản chất của tự quản địa phương, các nhà nghiên cứu trên thế giới cĩ hai hệ thống quan điểm phổ biến. Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân quyền là nội dung cốt lõi của phi tập trung hố và là cơ sở lý luận, nền tảng lý thuyết của tự quản địa phương [252]. Các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này nhận định: phi tập trung hố là một loạt cải cách chính trị, hành chính nhằm chuyển giao thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm trong các lĩnh vực chính trị, hành chính và tài chính từ nhà nước cấp trên xuống cấp dưới để thực hiện. Phân quyền là mức độ phi tập trung hố cao độ, được thực hiện theo luật hoặc hiến pháp. Điển hình của quan điểm này là các tác giả như J.M.Cohen, S.B.Peterson (1999) với cơng trình Administrative decentralization: Strategies for Developing Countries (bản dịch tiếng Việt năm 2002 cĩ tên gọi là Phân cấp quản lý, chiến lược cho các nước đang phát triển); Christian Keulder (2000) với cơng trình State, society and democracy; Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003) với cơng trình Reforming Local Government in
14. 9 Europe-Closing the Gap between Democracy and efficiency; Jame Katorobo (2005), Decentralization and local autonomy for participatory democracy; Merilee S. Grindle (2007) với cơng trình Going Local, decentralization democration, and the promise of good governance; Serdar Yilmaz, Yakup Beris, Rodrigo Serrano-Berthet (2008) với cơng trình Local Government Discretion and Accoutability; Gordon L. Clark (2012) với cơng trình A Theory Local Autonomy; Alper O emen (2014) với cơng trình Notes to the concept of decentralization; AL - Hosienie CA, Chowdhury MS. Islam F (2012) với cơng trình Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad as a Local self -government Body, Fakhrul Islam (201 ) với cơng trình The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass - root level in Banladesh. Xuất phát từ nhận định phân quyền là hình thức cao nhất của phi tập trung hố, các nhà nghiên cứu thuộc nhĩm này cho rằng, tự quản địa phương là kết quả tất yếu của phân quyền hay nĩi cách khác, phân quyền chính là nền tảng lý luận của tự quản địa phương. Với cách tiếp cận như vậy, các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này khẳng định: Tự quản địa phương mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp nối cơng việc QLNN. Theo đĩ, chính quyền tự quản là một đơn vị chính quyền trong một nhà nước cĩ chủ quyền, được người dân bầu ra, cĩ thẩm quyền giải quyết các vấn đề của địa phương và hoạt động theo luật. Trong tác phẩm A Theory Local Autonomy, xuất phát từ hai nguyên tắc quyền lực của Bentham là immunity và initiation, Gordon L. Clark cho rằng, tự quản địa phương thể hiện mối tương quan về quyền lực giữa trung ương và địa phương về hai khía cạnh: quyền đưa ra sáng kiến các độc lập và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương [34]. Từ đĩ, ơng khẳng định, nếu địa phương khơng cĩ đủ hai quyền này thì sẽ khơng cĩ tự quản địa phương. Quan điểm thứ hai là quan điểm của các nhà nghiên cứu cho rằng, tự quản địa phương xuất phát từ học thuyết về quyền tự nhiên của con người. Theo đĩ, tự quản địa phương được hình thành từ quyền chính trị vốn cĩ, bẩm sinh của mỗi cơng dân, tương tự như quyền vốn cĩ, bẩm sinh của một người đàn ơng hoặc một người đàn bà và khơng thể bị giới hạn bởi bất kỳ lý do nào.
15. 10 Từ quyền tự nhiên của con người hình thành quyền tự nhiên của cộng đồng địa phương. Quyền này độc lập hồn tồn với các quyền của nhà nước. Lý thuyết này được hình thành từ giữa thế kỷ XIX bởi các tác giả tiêu biểu như Eduard Meyer (1855-1930), Paul Laband (1838-1918), Rudolf Roessler (1897-19 8) và được tiếp tục phát triển cho đến hiện nay. Tiêu biểu cho quan điểm này là các cơng trình như Local government law-in a nutshell (section B, chapter 1) của David J. McCathy, Laurie Reynolds (2003); The concept of the local self-government in Poland in the first years of regaining independence của Edyta Sokalska (201 ); The people’s right of local, community self government của Thomas Lin ey, Daniel E. Brannen Jr, Elizabeth Dunne (2015); A Theoretical Framework of Local Government của Tasneem Sikander (201 ). Theo quan điểm của các tác giả này, nguồn gốc của tự quản địa phương khơng phải là từ hiến pháp thành văn, cũng khơng phải là do nhà nước ban tặng. Do đĩ, tự quản địa phương khơng mang tính quyền lực nhà nước, khơng phải là sự tiếp nối của quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, nội hàm khái niệm "phân cấp", "phân quyền" cĩ sự khác biệt so với cách tiếp cận về phân cấp, phân quyền trên thế giới. Do đĩ, vấn đề cần nhận thức như thế nào về "phân cấp", "phân quyền" ở nước ta trở thành một chủ đề được các nhà nghiên cứu quan tâm và bàn luận với nhiều quan điểm phong phú. Về mặt khái niệm, phân cấp, phân quyền được bàn đến trong các bài viết như Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền của Nguyễn Cửu Việt (2010), Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền của Nguyễn Ngọc Chí (2010), Các hình thức phân cấp, phân quyền của Nguyễn Đăng Dung (2011), Phân quyền và phân cấp trong QLNN - Một số khía cạnh lý luận, thực tiễn và pháp lý của Phạm Hồng Thái (2011), Phân cấp kinh tế ở Việt Nam nhìn từ gĩc độ thể chế của Vũ Thành Tự Anh (2012), Phân cấp kinh tế tại Việt Nam: cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp của Lê Xuân Bá (2012); Phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam của Nguyễn Minh Phương (2013); Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay của Nguyễn Văn Cương (chủ biên) (201 ); Kinh nghiệm phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương của một số quốc gia trên thế giới của Nguyễn
16. 11 Hồng Anh (2019); Bàn về tự quản chính quyền địa phương hiện nay của tác giả Lê Minh Thơng (2019); Một số đề xuất giải pháp cho việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương của các địa phương ở Việt Nam hiện nay của tác giả Bùi Xuân Đức (2019); Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền vừa khơng phân quyền/vừa tự quản vừa khơng tự quản của Nguyễn Đăng Dung (2019); Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí (2020). Các cơng trình trên tiếp cận về bản chất của "phân cấp", "phân quyền" ở Việt Nam theo hai hướng khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân cấp, phân quyền ở Việt Nam là một hình thức của phi tập trung hố nhưng ở mức độ chưa hồn thiện. Đây là quan điểm chung của nhĩm tác giả Nguyễn Ngọc Chí, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Bùi Xuân Đức. Ngược lại, quan điểm của các tác giả Nguyễn Cửu Việt, Vũ Thành Tự Anh, Nguyễn Văn Cương, Nguyễn Hồng Anh, Nguyễn Thị Thiện Trí, Nguyễn Đăng Dung, Lê Minh Thơng thì cho rằng, phân quyền ở Việt Nam khơng phải là phân quyền đúng nghĩa và khơng thuộc về hình thức phi tập trung hố nào trên thế giới. Do đĩ, khĩ cĩ thể xếp "phân cấp", "phân quyền" ở Việt Nam vào nhĩm nào trong các nguyên tắc hành chính tập quyền, tản quyền và phân quyền [5, tr.37]. Bước sang đầu thế kỷ 21, vấn đề phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều học giả. Tiêu biểu cĩ các cơng trình như Phân cấp QLNN của Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011); Phân cấp QLNN - Lý luận và thực tiễn của Võ Kim Sơn (2004); Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý của Phạm Hồng Thái (2011),... Về mặt lý luận, các cơng trình nghiên cứu kể trên đều tập trung phân tích, diễn giải các khái niệm như phân cấp, phân cấp QLNN, bản chất, mối quan hệ của phân cấp; đồng thời nêu ra nguyên tắc và những nội dung phân cấp trong QLNN; mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp giữa trung ương và địa phương; qua đĩ, kiến nghị, đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay. Các cơng trình này đã cung cấp thêm cách nhìn nhận, đánh giá về vai trị, ý nghĩa của phân quyền, phân cấp trong QLNN. Cơng trình Phân cấp QLNN - Lý luận
17. 12 và thực tiễn của tác giả Võ Kim Sơn (2004) đã tiếp cận phân cấp, phân quyền theo cả chiều ngang và chiều dọc. Theo đĩ, tác giả nghiên cứu, hệ thống hố nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền, khái quát các mơ hình phân cấp, phân quyền và các hình thức phân cấp QLNN. Từ hệ thống hố cơ sở lý luận về phân cấp, tác giả đã đánh giá kết quả của tiến trình phân cấp ở Việt Nam trên cả hai phương diện pháp lý và thực tiễn, từ đĩ đề xuất một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam. Cơng trình Phân quyền và phân cấp trong QLNN - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý của các tác giả Trương Đắc Linh, Nguyễn Cửu Việt (2011) đã phân tích về phân quyền, phân cấp ở khía cạnh lý luận, thực tiễn và pháp lý, mối liên hệ giữa hình thức cấu trúc nhà nước với phân quyền và vấn đề phân cấp ở Việt Nam hiện nay; làm rõ một số khái niệm liên quan đến phân cấp như tập quyền, tản quyền, phân quyền, tự quản địa phương và phân cấp quản lý; phân tích mơ hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam qua 4 bản Hiến pháp; khái quát mơ hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mơ hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới; phân tích các đặc điểm chủ yếu và đề xuất phương hướng, giải pháp đổi mới mơ hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Mặc dù vẫn cịn những quan điểm chưa thống nhất về phân cấp, phân quyền nhưng hầu hết các nhà nghiên cứu ở Việt Nam đều đồng tình rằng, phân cấp, phân quyền là xu hướng tất yếu nhằm phát huy tính năng động, sự tự chủ chính quyền các cấp. Thực tiễn ở nước ta cho thấy, chính sách phân cấp, phân quyền đã được đẩy mạnh trước hết là giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh về QLNN. 1.1.2. hĩm các cơng trình nghiên cứu về nội dung, phạm vi quyền tự chủ của chính quyền địa phương Bàn về nội dung và phạm vi quyền tự chủ của địa phương, nhiều tác giả cho rằng, quyền tự chủ của các địa phương thể hiện ở mức độ và phạm vi tự chủ trong tổ chức, quản lý và điều hành các cơng việc của địa phương. Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm tự quản của Đức, trong tác phẩm Two Centuries of Local Autonomy Jurgen Geog Backhaus cho rằng, tự quản địa phương được
18. 13 thể hiện ở ba nội dung chủ yếu: một là, tổ chức bộ máy do dân cư địa phương bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương trong khuơn khổ pháp luật; hai là, địa phương được làm tất cả những gì mà cấp này cĩ thể làm được; ba là, địa phương cĩ quyền thu thuế để phục vụ các sự vụ của địa phương. Trong cơng trình Measuring local autonomy: A decision - making approach (2006), hai tác giả Frederik Fleurke, Rolf Willemse cho rằng: nội dung tự quản thể hiện ở ba phương diện: (1) mức độ tự do trong việc quyết định chương trình nghị sự; (2) mức độ tự do trong việc lựa chọn/quyết định chính sách; (3) mức độ độc lập của địa phương về thẩm quyền, tài chính, nhân sự. Cịn trong tác phẩm A Theory Local Autonomy (2012), Gordon L. Clark cho rằng: quyền tự chủ của địa phương thể hiện ở hai khía cạnh chủ yếu: quyền nêu sáng kiến các độc lập và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương. Một số cơng trình khác đi sâu nghiên cứu nội dung tự quản địa phương trên các lĩnh vực chủ yếu như chính trị, hành chính, tài chính. Về tự chủ chính trị, các cơng trình tiêu biểu nghiên cứu về nội dung tự chủ chính trị gồm cĩ: Administrative law of European Union, Its member states and the United States của René Seerden, Frits Stroink; Local government law - in a nutshell của David J. McCathy, Laurie Reynolds (2003); Characteristics of Forms of Autonomy của tác giả Michael Tkacik (2008), Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance của Merilee S. Grindle (2009), Trong các cơng trình này, các tác giả cho rằng, tự chủ chính trị thể hiện ở quyền tự quyết cao nhất của địa phương đối với các vấn đề cĩ liên quan đến địa phương như nhân sự, tự chủ trong việc ban hành các quy định cĩ tính luật hoặc các chính sách phát triển của địa phương. Tự chủ về chính trị cịn thể hiện ở tư cách pháp nhân độc lập của chính quyền địa phương và khả năng tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trước nhân dân địa phương. Mặc dù thừa nhận quyền tự chủ chính trị của các địa phương, các tác giả Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K, Mohammed Siyaka (201 ) trong cơng trình Imperative of local government and the autonomy question in Nigieria: Experience 1999 till date cũng nhấn mạnh: khơng cĩ địa phương
19. 14 nào cĩ quyền tự chủ hồn tồn trong một nhà nước cĩ chủ quyền. Chính quyền trung ương cĩ quyền can thiệp, tác động đối với tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương bằng các biện pháp về pháp lý, tài chính thậm chí là quân sự. Khẳng định này được nhiều học giả đồng tình thể hiện trong các cơng trình như Local government - Policy and management in local authorities của Howard Elcock (200 ); Decentralization and local democracy in the world, A co-publication of the World Bank and United Cities and Local Goverments (2008); Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance của Merilee S. Grindle (2009). Tự chủ hành chính của địa phương được hiểu là quyền ra quyết định đối với các hoạt động tổ chức, điều hành các cơng việc, sự vụ cĩ tính chất ở địa phương và diễn ra trong phạm vi của địa phương. Đây là một trong những chức năng chủ yếu của bộ máy hành chính. Đây cũnh là chủ đề được nhiều nhà nghiên cứu đề cập, tiêu biểu như: Measuring Administrative autonomy: Hungry experience của Cristi Iftene (2009); The autonomy of the local government in Turkey: A continous and current discussion của Ipek O kal Sayan and Baris Ovgun (2014). Nghiên cứu về tự quản địa phương ở các nước châu Âu lục địa - nơi mà các quốc gia muốn gia nhập Liên minh châu Âu đều phải tuân thủ Hiến chương về tự quản địa phương, cơng trình của các tác giả nêu trên đã chỉ ra đặc điểm của tự quản địa phương ở các nước châu Âu (trừ nước Anh): địa phương được quyền giải quyết tất cả các sự vụ cĩ tính chất địa phương, miễn là khơng trái Hiến pháp và pháp luật. Đặc trưng này khác với các nước Anh, Mỹ nơi mà địa phương chỉ được làm những việc trong phạm vi cho phép do chính quyền trung ương (trường hợp nước Anh) hoặc chính quyền bang (trường hợp nước Mỹ) quy định. Đặc điểm này đã được chỉ ra trong các cơng trình nghiên cứu tiêu biểu về tự quản địa phương của Mỹ và Anh như: State and Local Government, 8th ed. của Ann O’M Bowman và Richard C. Kearney (2011); Local Government in United Kingdom 5th ed. của tác giả David Wilson và Chris Game (2011). Về căn cứ để xác định các cơng việc thuộc thẩm quyền giải quyết của địa phương, quan điểm cĩ tính chỉ dẫn tiêu biểu như Rodney L. Mott trong cơng trình Home rule for America’s Cites (1949), Salvador Parrado Assigning
20. 15 competences and functions to local government in four EU member states: A comparative review (200 ). Các tác giả này đều cho rằng: khơng cĩ một tiêu chuẩn chung cho việc xác định phạm vi tự quản địa phương cho tất cả các quốc gia. Căn cứ để xác định phạm vi tự quản của địa phương sẽ phụ thuộc vào các yếu tố như quan điểm của trung ương (thể hiện mức độ chuyển giao quyền lực đến đâu) và khả năng của địa phương trong việc tiếp nhận những thẩm quyền được trung ương chuyển giao. Tự chủ tài chính là nội dung cơ bản của tự quản địa phương và được bàn đến trong một số tác phẩm điển hình như: Decentralization and local democracy in the world của World Bank và United Cities and Local Goverments (liên kết xuất bản) (2008); Aspects of Local Self- Government: Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland, Ghana của Suvi Kuusi (2009); Decentralization policies in Asian development của Shinichi Ichimura, Roy Bahl (2009), Local government financial autonomy in Nigeria: The State Joint Local Government Account của Jude Okafor (2010), ), Self- rule Index for Local Authorities của Andreas Ladner, Nicolas Keuffer and Harald Baldersheim (2015); Measuring local autonomy: A decision - making approach của Frederik Fleurke, Rolf Willemse (2006); Hansjưrg Blưchliger and David King (2006): Fiscal Autonomy of Sub-centra Governments và How Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities around the world của Enid Slack (2017) ... Về mặt khái niệm, tự chủ tài chính được thể hiện trên hai chỉ số thành phần là tỷ lệ nguồn thu ngân sách và tỷ lệ chi ngân sách của địa phương. Cĩ một số nhà nghiên cứu khác thì lại cho rằng, các cộng đồng tự quản địa phương cĩ tài sản riêng, cĩ ngân sách riêng và hạch tốn độc lập với chính quyền trung ương. Các tác giả tiêu biểu của quan điểm này là Nico Steytler, The play and role of local government in federal system; Zhou Gideon& Chilunjika Alouis (2013), The Challenges of Self-Financing in Local Authorities - The Case of Zimbabwe, The World Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and Civic Engagement in Rural Russia. Mơ hình tự quản địa phương là kết quả của quá trình phát triển xuất phát từ thực tiễn chính trị, pháp lý ở các quốc gia phương Tây từ nhiều thế kỷ