Luận án Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

Nội dung text: Luận án Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam

1. BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, 2021
2. BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO NGÂN HÀNG NHÀ NƢỚC VIỆT NAM HỌC VIỆN NGÂN HÀNG ĐÀO THỊ HỒ HƢƠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 9.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học : 1. PGS.TS. Tô Kim Ngọc 2. PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng Hà Nội, 2021
3. i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, tƣ liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và đƣợc trích dẫn đúng quy định Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hƣơng
4. ii LỜI CẢM ƠN Luận án là công trình nghiên cứu nghiêm túc của tác giả trong thời gian dài với sự giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức. Trƣớc hết, tác giả xin đƣợc gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Tô Kim Ngọc, PGS.TS. Nguyễn Thanh Phƣơng, những ngƣời đã trực tiếp hƣớng dẫn tác giả trong suốt thời gian nghiên cứu. Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh. Xin đƣợc chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế. Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án Tác giả luận án Đào Thị Hồ Hƣơng
5. iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN 0 LỜI CẢM ƠN ii MỤC LỤC iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT v DANH MỤC HÌNH vi DANH MỤC BẢNG viii LỜI MỞ ĐẦU 1 1.Tính cấp thiết của đề tài 1 2. Mục tiêu nghiên cứu 3 3. Câu hỏi nghiên cứu 3 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 4 6. Đóng góp mới của luận án 4 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 5 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 5 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công 5 1.1.2. Nội dung đầu tƣ công 7 1.1.3. Vai trò đầu tƣ công 8 1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 10 1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công 10 1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công 12 1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công 19 1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA 26 1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới 26 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 36 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 39 2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 39
6. iv 2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công 39 2.1.2. Nguồn vốn đầu tƣ công 52 2.2. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 63 2.2.1. Hệ số ICOR của đầu tƣ công 63 2.2.2. Chỉ số PIE-X 66 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 91 2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc 91 2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân 93 CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 105 3.1. ĐỊNH HƢỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ VÀ CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƢ CÔNG ĐẾN NĂM 2026 105 3.1.1. Định hƣớng phát triển kinh tế đến năm 2026 và tầm nhìn đến năm 2031 105 3.1.2. Tái cơ cấu vốn đầu tƣ công định hƣớng đến năm 2026 107 3.1.3. Cải cách Luật Quản lý nợ công 109 3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 110 3.2.1. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công 110 3.2.2. Cải thiện cơ chế giám sát, đƣa ra quy trình đánh giá hiệu quả đầu tƣ công 111 3.2.3. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ công 112 3.2.4. Tăng cƣờng tính minh bạch thông tin trong việc sử dụng vốn đầu tƣ công. Kiểm soát chặt chẽ các nguồn vốn vay 115 3.2.5. Tăng cƣờng huy động vốn tƣ nhân trong đầu tƣ công 118 3.3. ĐIỀU KIỆN VÀ LỘ TRÌNH THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP 119 KẾT LUẬN 122 TÀI LIỆU THAM KHÁO 123
7. v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DNTN : Doanh nghiệp tƣ nhân DNNN : Doanh nghiệp nhà nƣớc ĐTPT : Đầu tƣ Phát triển GDP : Tổng sản phẩm quốc dân NSNN : Ngân sách nhà nƣớc NSLĐ : Năng suất lao động NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn OECĐ : Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức UBND : Ủy ban nhân dân
8. vi DANH MỤC HÌNH Hình 1.1: Xây dựng đƣờng Ranh giới Hiệu quả đầu tƣ công 16 Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tƣ công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP 27 Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tƣ công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010) 27 Hình 1.4: Chi đầu tƣ công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%) 28 Hình 1.5: Vốn đầu tƣ công của Nhật Bản qua các năm 31 Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tƣ công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực 31 Hình 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019 40 Hình 2.2: Chỉ số phát triển Vốn ĐTPT toàn xã hội (giá So sánh năm 2010) 41 Hình 2.3: Cơ cấu Vốn ĐTPT toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019 41 Hình 2.4: Phân nguồn vốn đầu tƣ công theo cấp độ quản lý 45 Hình 2.5: Vốn đầu tƣ thực hiện toàn xã hội (giá hiện hành) phân theo khoản mục đầu tƣ 46 Hình 2.6: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế năm 2006 & 2019 51 Hình 2.7: Chỉ tiêu nợ công/GDP của Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019 55 Hình 2.8: So sánh Nợ công Việt Nam và các nƣớc 56 Hình 2.9: Dƣ nợ nƣớc ngoài của chính phủ theo chủ nợ 56 Hình 2.10: Tổng vốn ODA ở Việt Nam từ năm 2006 – 2016 58 Hình 2.11: Vốn ODA thu hút vào Việt Nam phân theo nguồn vốn 59 Hình 2.12: Cơ cấu sử dụng vốn ODA của Việt Nam giai đoạn 1993 - 2007 60 Hình 2.13: Hệ số ICOR và trƣởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 – 2019 65 Hình 2.14: Hệ số ICOR các nguồn vốn đầu tƣ giai đoạn 2006 - 2019 65 Hình 2.15: Tốc độ tăng trƣởng đầu tƣ công và tăng trƣởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2006 - 2019 65 Hình 2.16: Chi tiêu công cho ngành giao thông vận tải 67 Hình 2.17: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam 69
9. vii Hình 2.18: Cơ cấu đƣờng giao thông bộ của Việt Nam 69 Hình 2.19: So sánh Thời gian đi lại bình quân và Mật đồ đƣờng cao tốc giữa Việt Nam và các nƣớc 71 Hình 2.20: Chi đầu tƣ công trong ngành giao thông GĐ 2004-2011, theo giá hiện hành 71 Hình 2.21: Xếp hạng chất lƣợng cơ sở hạ tầng của các nƣớc khu vực lân cận 73 Hình 2.22: Cơ cấu phát điện 76 Hình 2.23: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm bình quân đầu ngƣời 77 Hình 2.24: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực sản xuất điện, khí đốt 78 Hình 2.25: Hiệu quả chi đầu tƣ công cho sản xuất điện 79 Hình 2.26: Sản lƣợng nƣớc máy bình quân đầu ngƣời 81 Hình 2.27: Tổng chi tiêu cho y tế của Việt Nam so với các quốc gia ở châu Á 84 Hình 2.28: Chi đầu tƣ công cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo 88 Hình 2.29: Cơ cấu chi đầu tƣ công trong ngành giáo dục của Việt Nam giai đoạn 2013 – 2017 90
10. viii DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Phƣơng pháp đánh giá hiệu quả đầu tƣ công PIP 18 Bảng 2.1: Vốn đầu tƣ phát triển toàn xã hội theo giá so sánh năm 2010 phân theo thành phần kinh tế 42 Bảng 2.2: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành giai đoạn 2006-2019 43 Bảng 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo cấp độ quản lý 45 Bảng 2.4: Cơ cấu đầu tƣ công phân theo ngành kinh tế (%) 48 Bảng 2.5: Vốn đầu tƣ công theo giá hiện hành phân theo ngành kinh tế 50 Bảng 2.6: Vốn đầu tƣ công giá hiện hành phân theo nguồn vốn 53 Bảng 2.7: Một số chỉ tiêu chủ yếu về năng lực giao thông vận tải Việt Nam 68 Bảng 2.8: Sản lƣợng điện thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 77 Bảng 2.9: Sản lƣợng nƣớc máy thƣơng phẩm giai đoạn 2006 - 2019 81 Bảng 2.10: Hiệu quả chi tiêu công cho y tế giai đoạn 2007-2019 84 Bảng 2.11 Tỷ lệ hộ nghèo theo vùng giai đoạn 2006-2019 86 Bảng 2.12: Tác động của đầu tƣ công đối với giảm nghèo 87 Bảng 2.13: Hiệu quả đầu tƣ công cho giáo dục giai đoạn 2007-2019 89 Bảng 3.1: Khung phân tích đánh giá PIMA về quản lý đầu tƣ công của IMF 113
11. 1 LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất ổn. Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu tƣ công. Đầu tƣ công nếu đƣợc thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra. Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tƣ công tác động đến tăng trƣởng kinh tế. Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tƣ công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tƣ công. Ở Việt Nam đầu tƣ công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao. Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nƣớc có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Tuy nhiên hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay còn chƣa cao. Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tƣ công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trƣởng kinh tế trong ngắn hạn mà chƣa có chiến lƣợc để tác động trong khoảng thời gian dài. Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tƣ công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tƣ công và đánh giá hoạt động đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012. Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam chƣa cao là do khung pháp lý chƣa hoàn thiện và việc phấp cấp đầu tƣ công ở Việt Nam là chƣa hợp lý. Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam cần phải đƣa ra một quy trình chuẩn. Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải nhƣ hiện nay. Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công.
12. 2 Khoảng trống trong nghiên cứu hiệu quả đầu tư công gắn với các chỉ tiêu liên quan đến hiệu quả về mặt kinh tế, hiệu quả về mặt xã hội và hiệu quả về mặt môi trường. Nhƣ vậy, liên quan đến nội dung hiệu quả đầu tƣ công, có những công trình nghiên cứu trƣớc đây trong và ngoài nƣớc thực hiện rất công phu và là tài liệu tham khảo rất có giá trị. Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn nhƣ: -Chƣa có công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý đầu tƣ công. Các công trình trong nƣớc hoặc nghiên cứu đơn lẻ một nội dung; hoặc có đề cập đến một mảng nhỏ của về tác động xã hội nhƣng mới chỉ dừng ở mức độ mô tả thực trạng Việt Nam mà chƣa hình thành đƣợc cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa các nội dung cũng nhƣ vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn đƣợc đề cập. Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nƣớc là rất lớn (đặc biệt cơ sở lý luận về tác động của đầu tƣ công tới môi trƣờng và xã hội), do đó thiếu cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay. Các công trình quốc tế đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở các nƣớc, rất cần đƣợc hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam. Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về thực trạng hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam, hệ thống hoá lý luận về cơ chế quản lý đầu tƣ công, tạo thành khung lý thuyết dung làm cơ sở đánh giá và đƣa ra các giải pháp nhằm đổi quản lý đầu tƣ công góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay. -Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tƣợng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hƣớng tiếp cận, hƣớng giải quyết vấn đề Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên. Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, cũng nhƣ những giải pháp khả thi để hoạt động đầu tƣ công thực sự góp phần đắc lực trong việc thực hiện mục tiêu về phát triển kinh tế- xã hội thời kỳ mới. Đó cũng là lý do để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu vấn đề này.
13. 3 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tƣ công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phƣơng thức quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam trong thời gian tới. Mục tiêu cụ thể: Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, để đánh giá hiệu quả của đầu tƣ công trong giai đoạn 2007-2019, đề tài hƣớng đến ba mục tiêu sau: -Hệ thống hoá và làm rõ những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công ở các khía cạnh hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trƣờng. - Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. - Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới. - Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới. 3. Câu hỏi nghiên cứu - Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tƣ công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì? - Hiệu quả đầu tƣ công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 nhƣ thế nào? - Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới rút ra cho Việt Nam điều gì? - Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ công trong thời gian tới? 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu -Đối tƣợng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tƣ công. -Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ góc độ quản lý. Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam từ 2007-2019.
14. 4 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Để hoàn thành đƣợc các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và thực hiện các nội dung sau: - Sử dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tƣ công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trƣờng; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công. - Áp dụng phƣơng pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tƣ công của một số nƣớc trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cƣờng hiệu quả đầu tƣ công. - Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tƣ công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019. 6. Đóng góp mới của luận án Về mặt lý luận: -Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung thêm nội đầu tƣ công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tƣ và nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công; (ii) Luận án đƣa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tƣ công về mặt kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Các chỉ tiêu này đƣợc xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tƣ công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tƣ công tốt). Về mặt thực tiễn: Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam trên những nội dung nhƣ sau: (i) Hiệu quả đầu tƣ công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tƣ công ở Việt Nam hiện nay.
15. 5 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công Theo Keynes (1936), đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một công cụ tài chính, giúp chính phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế. Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế. Trong các học thuyết của Adam Smith đƣa ra, chính phủ cần đầu tƣ công và đặc đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Theo Adam Smith, việc cung cấp hang hoá công cộng của chính phủ nhƣ cầu, đƣờng sẽ tạo điều kiện cho nền kinh tế tăng trƣởng trong dài hạn. Và cũng dễ nhận thấy rằng, khu vực kinh tế tƣ nhân không sẵn lòng cung cấp hàng hoá dịch vụ công. Bởi đầu tƣ công khác với đầu tƣ tƣ nhân đó là vốn đầu tƣ thuộc về nhân dân và chủ đầu tƣ chỉ là ngƣời đại diện cho nhận dân thực hiện các hoạt động đầu tƣ. Do vậy vấn đề lớn nhất trong đầu tƣ công đó là vấn đề ngƣời chủ và ngƣời đại diện. Vì vậy, đối với khu tƣ nhân, khi họ bỏ vốn ra đầu tƣ thì yếu tố họ quan tâm nhất đó chính là lợi ích về mặt kinh tế. Còn đối với khu vực công thì quan tâm đến lợi ích tổng thể, lợi ích cộng đồng gồm ba mặt: lợi ích về kinh tế, lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trƣờng. Nên nếu một dự án đầu tƣ công không mang lợi ích về mặt kinh tế nhƣng mang lại lợi ích về mặt xã hội, lợi ích về mặt môi trƣờng cho công chúng thì khu vực công vẫn đầu. Trái ngƣợc, nếu không đạt lợi ích về mặt kinh tế thì khu vực kinh tế tƣ nhân sẽ không tham gia. Do vậy, nếu để khu vực kinh tế tƣ nhân chủ đạo tham gia cung cấp hàng hoá dịch vụ sẽ ảnh hƣởng đến lợi ích của cộng đồng. Vì vậy, đối với một số loại hàng hoá dịch vụ công thì khu vực công phải là nơi cung cấp. Bên cạnh đó, do sự thất bại của thị trƣờng nếu không có bàn tay chính phủ can thiệp sẽ làm giảm tăng trƣởng kinh tế. Nhận thấy, đầu tƣ công không chỉ tập trung vào đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng nhƣ đập, kênh tƣới, lƣới điện, đƣờng bộ, cảng mà còn bao gồm cả hình thức đầu
16. 6 tƣ trực tiếp vào sản xuất. Cơ sở hạ tầng công cộng đƣợc coi là hình thức đầu tƣ dài hạn bởi nó mang lại lợi ích dài hạn và rộng rãi cho công chúng. Chi tiêu công hay đầu tƣ công: Là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp đƣợc sự kiểm soát và tài trợ bởi chính phủ. Chi tiêu công phản ánh giá trị của các loại hàng hóa mà chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của nhà nƣớc (Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài, 2009). Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), ở Việt Nam, vốn đầu tƣ là toàn bộ những chi tiêu để làm tăng hoặc duy trì tài sản vật chất trong một thời kỳ nhất định thƣờng đƣợc thực hiện qua các dự án đầu tƣ và một số chƣơng trình mục tiêu quốc gia với mục đích chủ yếu là bổ sung tài sản cố định và tài sản lƣu động. Theo Trần Đình Thiên (2012), việc gia tăng vốn xã hội đƣợc gọi là đầu tƣ công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tƣ công thƣờng đƣợc đồng nhất với đầu tƣ mà chính phủ thực hiện. Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2012), đầu tƣ công là hoạt động đầu tƣ của nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Vốn đầu tƣ công gồm: vốn ngân sách nhà nƣớc, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn đầu tƣ từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc, các khoản vốn vay của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ. Theo Từ Quang Phƣơng, Phạm Văn Hùng (2013), đầu tƣ là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho ngƣời đầu tƣ các kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt đƣợc các kết quả đó. Nguồn lực có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí tuệ. Các kết quả đạt đƣợc có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực. Nhƣ vậy, đầu tƣ công đƣợc coi nhƣ một chất xúc tác quan trọng cho tăng trƣởng kinh tế. Các nghiên cứu đã nhấn mạnh mối quan hệ tích cực giữa cơ sở hạ tầng công cộng chất lƣợng cao và năng suất lao động của nền kinh tế.
17. 7 1.1.2. Nội dung đầu tƣ công Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tƣ của Nhà nƣớc vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội. Đầu tƣ công sẽ mang lại hiệu quả trên các phƣơng diện: lợi ích về mặt kinh tế, lợi ích về mặt môi trƣờng, lợi ích về mặt xã hội cho công chúng. Đầu tƣ công là là một trong những chính sách phát triển kinh tế- xã hội rất quan trọng đối với bất cứ nhà nƣớc nào. Đối tượng đầu tư công là các chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trƣờng, quốc phòng, an ninh. Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, các tổ chức chính trị- xã hội- nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc; Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ công theo quyết định của chính phủ Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội; (ii) Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tƣ. Nguồn vốn cho đầu tư công: Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách gồm vốn đầu tƣ của ngân sách trung ƣơng cho Bộ; ngành trung ƣơng; vốn bổ sung các mục tiêu của ngân sách trung ƣơng cho địa phƣơng; vốn đầu tƣ trong cân đối ngân sách địa phƣơng Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia là khoản vốn do Nhà nƣớc trực tiếp trong công chúng bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tƣ cho các mục tiêu phát triển của đất nƣớc. Vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ là khoản vốn trái phiếu Chính phủ do Bộ tài chính phát hành để thực hiện một số chƣơng trình, dự án quan trọng trong phạm vi cả nƣớc. Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương là khoản vốn trái
18. 8 phiếu có kỳ hạn tờ )1 trở lên, do địa phƣơng phát hành để đầu tƣ vào một số dự án quan trọng của địa phƣơng. Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, gồm: vốn viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ƣu đãi của Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức lien Chính phủ hoặc lien quốc gia. Vốn từ nguồn thu để lại cho hoạt động đầu tƣ nhƣng chƣa đƣa vào cân đối ngân sách nhà nƣớc. 1.1.3. Vai trò đầu tƣ công Vai trò của đầu tƣ công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông qua xây dựng trƣờng học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác. Đầu tƣ công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt đƣợc cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế nhƣ sân bay, bến cảng và các mạng lƣới viễn thong, vẫn tải, sản xuất và truyền tải điện, nƣớc Nhƣ vậy thông qua đầu tƣ công sẽ cung cấp cả hạ tầng xã hội và hạ tầng kinh tế tạo môi trƣờng phát triển nền kinh tế- xã hội, xoá đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội, công bằng xã hội, và tăng cƣờng tiềm lực quốc phòng, an ninh. Đối với các đang phát triển, các công cụ thị trƣờng trong quản lý rủi ro và huy động nguồn lực còn hạn chế thì đầu tƣ công chính là phƣơng thức có tính lan toả lớn để tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế khác đầu tƣ, phát triển. Trên thực tế, đầu tƣ công có vai trò nhƣ sau: Một là, đầu tƣ công góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Thông qua việc tăng vốn đầu tƣ công làm tăng khối lƣợng vốn trong nền kinh tế, do đó làm tăng năng suất lao động. Mặt khác, đầu tƣ công tạo ra những nền tảng hạ tầng cần thiết qua đó làm tăng hiệu quả đầu tƣ trong nền kinh tế vì vậy khuyến khích đầu tƣ của khu vực tƣ nhân. Đồng thời do làm tăng hiệu quả của đầu tƣ toàn xã hội, nên năng suất lao động tổng hợp của cả xã hội cũng tăng thêm, nên đóng góp vào tăng trƣởng. Tuy nhiên hiệu quả này không phải mặc định mà có, nó sẽ phụ thuộc vào hiệu quả của đầu tƣ công.
19. 9 Đầu tƣ công không chỉ có tác động tới tăng trƣởng kinh tế mà còn có tác động tới các chỉ tiêu xã hội khác nhƣ tạo công ăn việc làm, xoá đói, giảm nghèo, giảm chênh lệch giàu nghèo Đầu tƣ công tạo ra việc làm cho những ngƣời tham gia trực tiếp vào các dự án đó đồng thời mở ra các cơ hội kinh doanh mới cho những ngƣời khác, qua đó tác động làm giảm thất nghiệp trong xã hội. Những dự án đầu tƣ công cung cấp các yếu tố đầu vào quan trọng cho khu vực kinh tế nhƣ nhân nhƣ điện, nƣớc, đƣờng giao thông qua đó, tƣ nhân cũng có thể tự mình tìm kiếm đƣợc thu nhập, góp phần xoá đói giảm nghèo. Các khoản đầu tƣ công thƣờng lấy từ thuế, thuế đƣợc lấy từ ngƣời giàu để hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế cho những vùng không có nguồn tài chính để thực hiện, nhờ đó giúp giảm chênh lệch giàu nghèo. Hai là, đầu tƣ công là công cụ điều hành kinh tế quan trọng, giúp chính phủ có thể thực hiện các chính sách chu kỳ, khi nền kinh tế suy thoái, đầu tƣ khu vực tƣ nhân thoái lui, đầu tƣ công sẽ tang lên để giảm nhẹ tính chu kỳ. Khi kinh tế tăng trƣởng mạnh, đầu tƣ công sẽ giảm nhịp để tránh hiệu ứng lấn át đối với đầu tƣ khu vực kinh tế tƣ nhân. Ba là, đầu tƣ công làm gia tăng tổng cầu trong xã hội. Đầu tƣ công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tƣ của toàn bộ nền kinh tế. Khi nền kinh tế hoạt động dƣới tiềm năng, đầu tƣ công tăng lên làm tăng tổng cầu, qua đó giúp các thành phần kinh tế khác có thị trƣởng mở rộng sản xuất, thúc đẩy tăng trƣởng. Bốn là, đầu tƣ công đƣợc sử dụng nhƣ một khoản “đầu tƣ mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trƣởng. Đầu tƣ công định vị và củng cố nền kinh tế trong mối quan hệ với khu vực và quốc tế, tạo niềm tin và động lực cho nguồn đầu tƣ khác vào trong nƣớc góp phần tăng trƣởng kinh tế. Đầu tƣ công cũng có thể kích thích hay chèn lấn đầu tƣ khu vực kinh tế tƣ nhân với giả thiết tỷ lệ tiết kiệm tƣ nhân có tính linh hoạt và điều chỉnh theo những thay đổi trong tỉ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân. Khi tích luỹ tài sản công và tích luỹ tài sản tƣ nhân có tính bổ sung cho nhau, đầu tƣ công làm tăng năng suất cận biên của tích luỹ tài sản tƣ nhân, do đó, làm tăng tỷ suất sinh lợi của đầu tƣ tƣ nhân
20. 10 và kết quả là kích thích gia tăng đầu tƣ tƣ nhân của nền kinh tế. Đây đƣợc coi là hiệu ứng kích thích đầu tƣ tƣ nhân của đầu tƣ công. Tuy đầu tƣ công đem lại hiệu ứng kích thích cho đầu tƣ tƣ nhân nhƣng đó là khi đầu tƣ còn ở mức thấp và đầu tƣ công đƣợc quàn lý tốt. Hiệu ứng kích thích này không phải tự xảy ra đối với mọi nền kinh tế. Nếu nền kinh tế mà đầu tƣ công vào những dự án không có tính lan toả nhƣ các khoản đầu tƣ chủ yếu vào xây dựng bảo tàng, tƣợng đài khi nền kinh tế còn nghèo thì đối với những trƣờng hợp này hiệu quả đầu tƣ công không có ý nghĩa kích thích đầu tƣ tƣ nhân. Mặt khác, khi quy mô vốn đầu tƣ công lớn sẽ tạo ra áp lực vay nợ và làm cho chi phí về sử dụng vốn của toàn nền kinh tế tăng lên. Đối với trƣờng hợp này đầu tƣ công lại mang lại hiệu ứng chèn lấn khu vực kinh tế tƣ nhân. 1.2. HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG 1.2.1. Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công Trƣớc tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tƣ: Theo Từ Quang Phƣơng và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tƣ nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt đƣợc của hoạt động đầu tƣ đối với các chi phí bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Hiệu quả đầu tƣ có thể đƣợc phân loại theo các khía cạnh sau đây: - Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật - Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tƣ của các dự án, của mỗi doanh nghiệp, của từng ngành, địa phƣơng và toàn bộ nền kinh tế quốc dân. - Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội. Hiệu quả đầu tƣ công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả đƣợc tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tƣơng đối đƣợc tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí. Trong khi đó, đầu tƣ công cũng là một dạng đặc biệt của đầu tƣ với chủ thể đầu tƣ là nhà nƣớc, chính phủ; đối tƣợng thụ hƣởng là ngƣời dân, hoặc toàn xã hội. Vì vậy, hiệu quả đầu tƣ công cũng đƣợc hiểu nhƣ hiệu quả đầu tƣ toàn xã hội nói chung. Cho nên, Trần Thị Hoàng Mai (2015) khi đánh giá về hiệu quả đầu tƣ
21. 11 công cũng khẳng định nhƣ sau: Đầu tƣ công thƣờng gắn với lợi ích lâu dài và bền vững cho sự phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia vùng hoặc lãnh thổ. Bởi vậy, hiệu quả đầu tƣ công thƣờng là tổng hợp của hiệu quả ở ba khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trƣờng. Trong đó, hiệu quả xã hội của đầu tƣ công là tổng thế các yếu tố lợi ích về xã hội do việc thực hiện đầu tƣ công đem lại. Hay đây chính là chênh lệch giữa các nguồn lực mà nhà nƣớc bỏ ra để đầu tƣ với kết quả đầu tƣ mang lại cho xã hội (Trần Thị Hoàng Mai, 2015). Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công đƣợc thảo luận trong các nghiên cứu của Pritchett (2000), Caselli (2005), và Gupta et al. (2014) đó chính là tỷ lệ giữa mức độ tăng trƣởng thực tế của vốn đầu tƣ công và số tiền chi tiêu. Khái niệm đặc biệt này đã đƣợc kết hợp trong các mô hình kinh tế vĩ mô cho các nền kinh tế đang phát triển nhƣ những nền kinh tế đƣợc phát triển ở Agenor (2014), Araujo và cộng sự (2015), Berg và cộng sự. (2010, 2013); Berg, Yang và Zanna (2015), Buffie và cộng sự (2012) và Melina, Yang và Zanna (2015). Theo IMF (2015). Hiệu quả của đầu tƣ công là mối quan hệ giữa giá trị của nguồn vốn tài chính công và mức độ bao phủ và chất lƣợng của tài sản cơ sở hạ tầng. Mức độ hiệu quả của đầu tƣ công ở một quốc gia nhất định đƣợc tính bằng khoảng cách biên hiệu quả, đƣợc xác định bởi các quốc gia có độ bao phủ và chất lƣợng cơ sở hạ tầng (đầu ra) cao nhất cho một mức độ nguồn vốn đầu tƣ công nhất định (đầu vào). Hiệu quả đầu tƣ công tức là quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế, xã hội đạt đƣợc của hoạt động đầu tƣ với các chi phí phải bỏ ra để có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tƣ công nhất nhất thiết phải là hiệu quả tài chính đơn thuần nhƣ của hiệu quả đầu tƣ tƣ nhân. Ngoài ra, các công trình, dự án đầu tƣ công phần lớn là các dự án có mục tiêu phục vụ cho cộng đồng, hoặc phục vụ cho các mục tiêu đầu tƣ phát triển kinh tế xã hội. Vì thế, việc xác định kết quả và hiệu quả của các dự án đầu tƣ công là rất khó lƣợng hoá (Phạm Minh Hóa, 2017). Đồng thời, các chủ thể sở hữu hoặc quản lý thực hiện các công trình, dự án đầu tƣ lại là các “chủ thể đại diện”, không trực tiếp bỏ vốn để thực hiện dự án, nhƣng họ lại quản lý sử dụng vốn để thực hiện các dự án, chƣơng trình đầu tƣ công. Bởi thế, hiệu quả đầu tƣ công cần phải đƣợc xem xét, đánh giá trên các khía cạnh,
22. 12 các mục tiêu/ mục đích cụ thể của chủ thể đầu tƣ và của hoạt động đầu tƣ. Việc đánh giá hiệu quả đầu tƣ công đƣợc dựa trên các chỉ tiêu hiệu quả theo từng mục đích của hoạt động đầu tƣ. Chẳng hạn, các nghiên cứu của Herrera và Gaobo, 2005, hoặc Grigoli và Kapsoli, 2013) đã đánh giá hiệu quả của đầu tƣ công thông qua hiệu quả của chi tiêu cho lĩnh vực y tế và giáo dục. Hoặc điển hình nhƣ, mục tiêu của đầu tƣ công là phát triển kinh tế, cải thiện và đảm bảo phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trƣờng và đảm bảo quốc phòng an ninh. Lúc này, hiệu quả đầu tƣ công có thể đƣợc hiểu là lợi ích mà Nhà nƣớc hay xã hội thu đƣợc khi Nhà nƣớc đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách của mình. Theo đó, khi lợi ích thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra (về mặt kinh tế/hoặc xã hội/hoặc môi trường) thì hoạt động đầu tư công của nhà nước được xem là có hiệu quả. 1.2.2. Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công 1.2.2.1. Chỉ số ICOR Hệ số ICOR, là tỷ số đo chi phí cần để tạo ra một đồng GDP thì cần bao nhiêu vốn đầu tƣ công đƣợc thể hiện tạo đẳng thức: KKYIKYIY /()//  ICOR t t t t t 1 t t t Yt Y t/ Y t g t g t Công thức tính ICOR rất đơn giản nhƣng thành phần cấu tạo công thức thì rất khó xác định. Yếu tố Y thì có trong số liệu niên giám thống kê, vấn đề là xác định đƣợc mức tăng lên của vốn sản xuất. Còn để tính đƣợc K chúng ta phải hiểu rõ nội dung của chỉ tiêu vốn sản xuất. Vốn sản xuất là giá trị các tƣ liệu vật chất tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và dịch vụ của nền kinh tế, bao gồm vốn cố định (công xƣởng, nhà máy, trụ sở cơ quan, trang thiết bị, cơ sở hạ tầng) và vốn lƣu động (có cả hàng tồn kho) và các vốn đầu tƣ khác. Vốn sản xuất đƣợc đánh giá ở góc độ hiện vật, thể hiện năng lực sản xuất, chỉ tính phần hiện vật tức là phần tích luỹ lại chỉ tính những tài sản liên quan trực tiếp đến sản xuất và dịch vụ. Nhƣ vậy K là phần tăng thêm trong năm bằng số vốn có đến cuối năm trừ đi
23. 13 số vốn có đầu năm hay bằng phần đầu tƣ mới, sửa chữa, đƣa thiết bị vào sản xuất, v.v trừ đi phần giảm trong năm bao gồm khấu hao tài sản cố định, hƣ hỏng v.v Trong thực tế việc xác định vốn có đến cuối mỗi năm là rất khó khăn (bởi phải kiểm kê đánh giá lại tài sản hàng năm) hoặc xác định số tăng và giảm trong năm rất khó đặc biệt là phần tài sản đƣa vào sản xuất hoặc hƣ hỏng, cho nên ngƣời ta thay K bằng chỉ tiêu vốn đầu tư phát triển đƣợc xem đó là số vốn tăng lên trong năm (chỉ tiêu vốn đầu tƣ phát triển trong năm có trong hệ thống số liệu thống kê hàng năm). Hệ số ICOR cho chúng ta một hình dung tổng quát hiệu quả của đầu tƣ công lên tăng trƣởng kinh tế. ICOR càng cao thì hiệu quả đầu tƣ công càng thấp và ngƣợc lại. Ở các nƣớc phát triển chỉ số này thƣờng trong khoảng 3,5= 4. Theo Ngân hàng Thế giới, đối với một nƣớc đang phát triển, ICOR ở mức 3 là đầu tƣ có hiệu quả và nền kinh tế phát triển bền vững. Ƣu điểm của hệ số ICOR: (i) phản ánh đƣợc số lƣợng vốn đầu tƣ công cần thiết để tăng một đơn vị sản lƣợng; (ii) dự báo đƣợc quy mô vốn đầu tƣ công cần thiết để đạt đƣợc một một tốc độ tăng trƣởng kinh tế nhất định trong tƣơng lai; (iii) phản ánh đƣợc trình độ công nghệ của sản xuất và (iv) phản ánh đƣợc hiệu quả của đầu tƣ. Tuy nhiên, hệ số ICOR cũng có những nhƣợc điểm nhƣ sau: (i) mới chỉ phản ánh ảnh hƣởng của yếu tố đầu tƣ mà chƣa tính đến ảnh hƣởng của các yếu tố sản xuất khác tác động tới việc tăng thêm của GDP; (ii) đầu tƣ ở đây mới chỉ là đầu tƣ tài sản hữu hình còn tài sản vô hình, không đƣợc tính đến nên chƣa phản ánh đƣợc trung thực ảnh hƣởng của đầu tƣ công tới GDP; (iii) hệ số ICOR không tính đến yếu tố độ trễ thời gian của kết quả và chi phí, vấn đề tái đầu tƣ; (iv) là một chỉ số đã đƣợc đơn giản hoá nên khó đánh giá đƣợc hiệu quả kinh tế - xã hội; (v) ICOR không chỉ ra đƣợc hiệu quả và phi hiệu quả đầu tƣ là do đâu tạo ra, không chỉ ra đƣợc ở đâu có hiệu quả và chỗ nào chƣa có hiệu quả. 1.2.2.2. Chỉ số PIE-X Chỉ số hiệu quả đầu tƣ công PIE-X là một cách đơn giản đo lƣờng số lƣợng đƣợc tạo ra trên tổng số vốn đầu tƣ công. Tuy nhiên để có thể so sánh, thì cần phải có một bộ cơ sở dữ liệu trên thế giới đủ lớn để có thể xây dựng hiệu quả tốt nhất
24. 14 đƣợc gọi là đƣờng ranh giới hiệu quả. Cách thức thực hiện tính chỉ số hiệu quả đầu tƣ công PIE-X nhƣ sau: Thứ nhất, các nƣớc/ nền kinh tế phải xây dựng chỉ số đầu ra của sản phẩm đầu tƣ công đƣợc gọi là chỉ số hạ tầng (infrastructure index) mà mỗi nền kinh tế có đƣợc trong một khoảng thời gian nhất định (có thể là 1 năm). Chỉ số này là tổng hợp của hai chỉ số khả năng tiếp cận hạ tầng (hay gọi là chỉ số vật lý và chất lượng của cơ sở hạ tầng) và chỉ số dựa vào điều tra. - Chỉ số khả năng tiếp cận hạ tầng (Chỉ số vật lý và chất lượng của cơ sở hạ tầng) là sự kết hợp dữ liệu về khối lƣợng của cơ sở hạ tầng kinh tế (nhƣ mạng lƣới đƣờng bộ, số kw điện, và tiếp cận nƣợc sạch) và cơ sở hạ tầng xã hội (số giáo viên trung học và giƣờng bệnh). Mặc dù chỉ số này cho biết cảm nhận về sự bao phủ của mạng lƣới cơ sở hạ tầng và sản lƣợng vật chất của đầu tƣ công nhƣng nhƣợc điểm lớn nhất là nó không đánh giá đầy đủ chất lƣợng của các cơ sở hạ tầng. Cách tính chỉ số vật lý: là một chỉ số định lƣợng thuần túy. Chỉ số này cố gắng nắm bắt đƣợc các loại hoạt động khác nhau của đầu tƣ công. Theo truyền thống, các nghiên cứu thƣờng liên hệ giữa đầu tƣ công và xây dựng cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, một lƣợng lớn của vốn đầu tƣ công vào cơ sở hạ tầng lại liên quan tới việc cung cấp các dịch vụ xã hội nhƣ sức khỏe và giáo dục. Chỉ số này sẽ kết hợp cả các chỉ tiêu về cơ sở hạ tầng thuần túy (chiều dài của mạng lƣới đƣờng bộ, tiếp cận với nguồn nƣớc đƣợc cải thiện, và sản xuất điện) và các chỉ tiêu liên quan đến việc cung cấp các dịch vụ xã hội (số giáo viên trung học và số giƣờng bệnh). Tất cả các biến, ngoại trừ biến tiếp cận nguồn nƣớc đƣợc cải thiện, đƣợc thể hiện bằng thuật ngữ bình quân đầu ngƣời. Mỗi biến đƣợc tính trung bình từ chuỗi thời gian ban đầu của nó kể từ năm 2000 cho đến thời điểm quan sát cuối cùng. Sau đó, các biến đƣợc chuẩn hóa bởi vì chúng đƣợc đo bằng thƣớc đo khác nhau (xem công thức dƣới đây). Cuối cùng, chúng đƣợc kết hợp sử dụng trọng số tƣơng tự để có đƣợc những chỉ số đầu ra (yi). ∑ )
25. 15 Trong đó là giá trị của biến j tại quốc gia i, và lần lƣợt là trung vị và độ lệch chuẩn của biến j trong khoảng thời gian quan tâm. Phép tính có thể mang giá trị âm nên biến sản lƣợng đƣợc đo lƣờng lại (rescale) tƣơng ứng với giá trị nhỏ nhất của biến này. Chỉ số này ở Việt Nam có thể thu thập đƣợc từ các bộ ngành, nhƣng chƣa có ai đứng ra thu thập các chỉ số này. -Chỉ số dựa vào điều tra dựa vào điều tra của Diễn đàn Kinh tế Thế giới về đánh giá của chủ doanh nghiệp về chất lƣợng của các dihcj vụ hạ tầng quan trọng. Với chỉ số này sẽ cung cấp thƣớc đo về chất lƣợng của cơ sở hạ tầng, nhƣng nó lại bị ảnh hƣởng bởi định kiến cá nhân của chủ doanh nghiệp và khó có thể phản ánh đầy đủ về chất lƣợng dịch vụ thật sự. Cách tính chỉ số dựa vào điều tra: Chỉ số này là một chỉ tiêu dựa vào điều tra đƣợc xây dựng dựa trên các chỉ số thành phần của trụ cột thứ 2 về chất lƣợng của các hạ tầng dịch vụ quan trọng của Diễn đàn Kinh tế Thế giới. Để làm cho chỉ số này hoàn toàn trở thành định tính, các thành phần phụ dựa vào các số liệu cứng đã đƣợc loại bỏ (nhƣ về số lƣợng ghế máy bay, điện thoại di động và cố định). -Chỉ số hỗn hợp kết hợp cả chỉ số vật lý và chỉ số dựa vào điều tra tạo thành một chỉ số hỗn hợp. Với chỉ số này sẽ tổng hợp đƣợc cả sự bao phủ của cơ sở hạ tầng công cũng nhƣ phần nào phản ảnh đƣợc chất lƣợng dịch vụ của mạng lƣới này. Cách tính chỉ số hỗn hợp: đơn giản là trung bình cộng của hai chỉ số nói trên và là một thƣớc đo cả về độ bao phủ và chất lƣợng của cơ sở hạ tầng. Các biến đầu vào chính là vốn đầu tƣ công. Ƣớc lƣợng vốn đầu tư công được thực hiện theo công thức sau Trong đó với mỗi nƣớc i, là lƣợng vốn đầu tƣ công vào đầu kì t+1, là tỷ lệ khấu hao theo thời gian, và là tổng vốn cố định hình thành trong thời kì t, giả định rằng đầu tƣ mới xảy ra vào giữa thời kì. Thứ hai, các nền kinh tế cũng phải tính tổng số vốn đầu tƣ công đã bỏ ra để đạt đƣợc những chỉ tiêu nói trên. Thứ ba, phân bổ các nền kinh tế nói trên lên một hệ trục toạ độ mà trục tung là chỉ số đầu tƣ công, và trục hoành là số vốn đầu tƣ công bỏ ra. Nối tất cả các điểm
26. 16 nằm ngoài cùng theo hƣớng Tây-Bắc để tạo nên một đƣờng cong nhƣ đƣờng cong BD trong, sao cho mọi điểm của các nền kinh tế khác đều nằm dƣới đƣờng cong đó. Lƣu ý mỗi điểm biểu thị cho một nền kinh tế, ví dụ điểm B biểu thị một nền kinh tế có đã đầu tƣ K0 vốn đầu tƣ công và đƣợc chỉ số hạ tầng Y0). Đƣờng cong BD chính là đƣờng cong ranh giới hiệu quả, các nƣớc càng gần đƣờng cong này càng hiệu quả và ngƣợc lại. Ví dụ nền kinh tế P nằm cách xa đƣờng cong BD biểu thị đoạn PD là phi hiệu quả sản lƣợng, tức là đáng lẽ với tổng vốn K1 thì nền kinh tế P phải đạt đƣợc chỉ Y1 nhƣng thực tế chỉ đạt Y0, do đó đoạn PD =Y1-Y0 chính là phi hiệu quả về sản lƣợng. Tƣơng tự đoạn PB là phi hiệu quả về đầu vào. Tức là nếu ở mức sản lƣợng thực tế Y0 thì chỉ cần đầu tƣ K0 vốn nếu nền kinh tế P là hiệu quả, nhƣng thực tế lại cần đến K1, đoạn PB = K1-K0 là phi hiệu quả về đầu vào. IMF đã xây dựng dữ liệu của hơn 100 quốc gia và đã xây dựng đƣợc đƣờng ranh giới hiệu quả nhƣng chƣa tính cho Việt Nam để có thể so sánh Hình 1.1: Xây dựng đường Ranh giới Hiệu quả đầu tư công 1.2.2.3. Chỉ số năng suất lao động của đầu tư công Hiệu quả thực thi đầu tƣ công có thể đƣợc đo lƣờng một cách trực tiếp thông qua tác động của quản lý đầu tƣ công tới chất lƣợng cơ sở hạ tầng và kết quả của tăng trƣởng hoặc gián tiếp thông qua các đo lƣờng về tính hiệu quả của các giai đoạn trung
27. 17 gian của quá trình đầu tƣ. Theo phƣơng pháp này sẽ có hai chỉ số trực tiếp và 6 chỉ số gián tiếp sau đây sẽ đƣợc sử dụng để phân tích hiệu quả đầu tƣ công. 2 chỉ số đo lƣờng trực tiếp hiệu quả thực thi đầu tƣ công: - Hiệu quả đầu tƣ công: đƣợc đo bằng chỉ số PIE-X (đã đƣợc nêu ở trên) về mức độ bao phủ và chất lƣợng dịch vụ của đầu tƣ công. - Năng suất đầu tƣ công: đƣợc đo lƣờng bằng tỷ số giữa tỷ lệ thực tế bình quân của tang trƣởng vốn và tỷ lệ thực tế bình quân của tăng trƣởng kinh tế. 6 chỉ số đo lƣờng gián tiếp hiệu quả thực thi đầu tƣ công ở mỗi giai đoạn đầu tƣ Giai đoạn 1- Lập kế hoạch đầu tư công: - Chỉ số Mức độ đầu tƣ công: Tỷ trọng của tổng đầu tƣ nhà nƣớc trong tổng chi tiêu công - Chỉ số Mức độ biến động của đầu tƣ công: đo lƣờng bằng độ lệch chuẩn của tăng trƣởng tổng đầu tƣ nhà nƣớc Giai đoạn 2- Phân bổ đầu tư công: - Chỉ số Mức độ ổn định của đầu tƣ công theo ngành: đo lƣờng bằng tỷ lệ bình quân thay đổi phần trăm tuyệt đối so với cùng kỳ năm trƣớc về phân bổ đầu tƣ công giữa lĩnh vực chi tiêu của nhà nƣớc theo phân loại về chi tiêu công theo chuẩn quốc tế của lien hợp quốc. - Chỉ số hƣớng dẫn tăng trƣởng của đầu tƣ công: đo bằng đầu tƣ trong các khu vực kinh tế (bao gồm cả khu vực công và khu vực kinh tế tƣ nhân) so với tổng đầu tƣ công. Giai đoạn 3- Thực thi đầu tư công: - Chỉ số Độ tin cậy của việc lập ngân sách đầu tƣ công: đo bằng sự khác nhau tuyệt đối giữa tổng vốn đầu tƣ công kế hoạch và thực hiện - Chỉ số Tính chính trực của đầu tƣ công: Sử dụng chỉ số tham nhũng của hƣớng dẫn rủi ro quốc gia.
28. 18 Bảng 1.1: Phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư công PIP Giai đoạn Chỉ số Phƣơng pháp đánh giá Loại hình đánh giá Toàn bộ Chỉ số PIE-X Mức độ bao phủ và dự báo về chất Trực tiếp quá trình lƣợng hạ tầng Toàn bộ Năng suất đầu tƣ Tỷ số giữa tỷ lệ thực tế bình quân Trực tiếp quá trình công của tăng trƣởng vốn và tỷ lệ thực tế bình quân của tăng trƣởng kinh tế. Giai đoạn Mức độ đầu tƣ Tỷ trọng của đầu tƣ của tổng đầu tƣ Gián tiếp 1- Lập kế công nhà nƣớc trong tổng chi tiêu công hoạch đầu Mức độ biến động Đo lƣờng bằng độ lệch chuẩn của Gián tiếp tƣ công của đầu tƣ công tăng trƣởng của tổng đầu tƣ nhà nƣớc Giai đoạn Sự ổn định của Đo lƣờng bằng tỷ lệ bình quân thay Gián tiếp 2- Phân bổ phân bổ vốn đầu đổi phần trăm tuyệt đối so với cùng đầu tƣ công tƣ công cho các kỳ năm trƣớc về phân bổ đầu tƣ lĩnh vực kinh tế công giữa năm lĩnh vực chi tiêu của nhà nƣớc theo phân loại về chi tiêu công theo chuẩn quốc tế của Liên hợp quốc (COFOG- Classification of the Functions of Government) Xu hƣớng tăng Đo bằng đầu tƣ trong các khu vực Gián tiếp trƣởng đầu tƣ kinh tế so với tổng đầu tƣ công công Giai đoạn 3 Độ tin cậy của Đo bằng sự khác nhau tuyệt đối Gián tiếp - Thực thi việc lập ngân sách giữa tổng vốn đầu tƣ công kế hoạch đầu tƣ công đầu tƣ công và thực hiện Tính chính trực Sử dụng Chỉ số tham nhũng của Gián tiếp của đầu tƣ công Hƣớng dẫn rủi ro quốc gia quốc tế (International Country Risk Guide – ICRG) Nguồn: Tự tổng hợp từ các nội dung trong IMF (2015)
29. 19 1.2.3. Các nhân tố ảnh hƣởng tới hiệu quả đầu tƣ công 1.2.3.1. Các nhân tố vĩ mô Thứ nhất, thể chế chính trị Hệ thống thể chế chính trị đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định đến hiệu quả của các hoạt động đầu tƣ công (Grigoli và Mills, 2010). Đồng thời, hệ thống thể chế là một trong những yếu tố quan trọng sẽ quyết định đến việc ra quyết định lựa chọn dự án, chất lƣợng quản lý và thực hiện dự án, cũng nhƣ hiệu quả của việc đầu tƣ (Haque & Kneller, 2008). Ngoài ra, Dabla-Norris và cộng sự (2011) cho rằng hệ thống thể chế ảnh hƣởng đến tổng vốn đầu tƣ thƣờng bị bóp méo dẫn đến hiệu quả thấp, lãng phí, hoặc tham nhũng. Grigoli và Mills (2010) thì cho rằng, ở nhiều quốc gia, nhất là những nƣớc đang phát triển hoặc kém phát triển, đầu tƣ công còn đƣợc xem là một trong những công cụ để tìm kiếm lợi ích của các nhóm lợi ích khác nhau (có thể là các chính trị gia, các bộ ngành và các địa phƣơng). Đây cũng chính là những thách thức cho những quốc gia đang phát triển nhƣ Việt Nam, trong quá trình cải cách hệ thống quản lý đầu tƣ công (World Bank, 2010). Thứ hai,Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô Những yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hƣởng đến hiệu quả đầu tƣ công bao gồm: khả năng tăng trƣởng GDP trong khu vực thực hiện dự án; tình trạng lạm phát; tiền lƣơng bình quân; tỷ giá hối đoái; những lợi thế so sánh của khu vực so với những nơi khác. Sự thay đổi của một trong những yếu tố này dù ít hay nhiều cũng tác động đến hiệu quả của các dự án đầu tƣ công. Do đó, khi lập kế hoạch thực hiện các dự án đầu tƣ công, nếu không đánh giá kỹ lƣỡng các yếu tố này sẽ làm tăng chi phí phát sinh, các yếu tố rủi ro có thể xảy ra, khiến dự án bị đội vốn và không đạt hiệu quả đầu tƣ nhƣ kỳ vọng ban đầu. Thứ ba, khung pháp lý đầu tư công Mục tiêu của khung pháp lý là công cụ cung cấp danh sách kiểm tra các vấn đề chính sách quan trọng để chính phủ tạo môi trƣờng cho phép các loại hình đầu tƣ công và tăng cƣờng lợi ích phát triển đầu tƣ cho toàn xã hội. Khung pháp lý là một trong những công cụ giúp cho minh bạch và làm rõ vai trò
30. 20 trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến hoạt động đầu tƣ công. Khung pháp lý của đầu tƣ công khi phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, sẽ giúp xác định đƣợc những mục tiêu cần đƣợc ƣu tiên. Với khung pháp lý linh hoạt sẽ giúp chính phủ giải quyết đƣợc những khó khăn khi thực hiên các mục tiêu Quốc gia. Ngoài sự ổn định về kinh tế vĩ mô, dự đoán về các hoạt động xã hội, khung pháp lý cần xem xét trên nhiều khía cạnh chính sách nhƣ: chính sách nguồn vốn đầu tƣ, chính sách đầu tƣ tƣ nhân, quy trình quản lý dự án, phƣơng án lựa chọn dự án . Bên cạnh đó, khung pháp lý còn giúp cân bằng mục tiêu đầu tƣ công với các mục tiêu khác của xã hội nhƣ phát triển nông thôn, công bằng xã hội, giải quyết vấn đề bất bình đẳng giới, Khung pháp lý đƣa ra phƣơng thức đầu tƣ hợp tác công tƣ, đầu tƣ nƣớc ngoài Tạo sự gắn kết để khuyến khích đầu tƣ nƣớc ngoài, thúc đẩy liên giữa các quốc gia và lan toả công nghệ, cải thiện cơ sở hạ tầng. Quan nghiên cứu, khung pháp lý đầu tƣ công bị ảnh hƣởng bởi:  Thủ tục hành chính Thủ tục hành chính đơn giản và hợp lý là một trong những yếu tố tác động đến đầu tƣ công. Ở nhiều quốc gia, gánh nặng thủ tục hành chính áp lên đầu tƣ công là rất đáng kể. Vì vậy, để giải quyết tình trạng này, nhiều quốc gia đã áp dụng công nghệ thông tin và truyền thông để giảm bớt gánh nặng hành chính. Điển hình đó là mô hình chính phủ điện tử của Hàn Quốc đã đƣợc sử dụng từ năm 1989. Nhờ khoản đầu tƣ vào hạ tầng mạng lƣới công nghệ thôn tin đã giúp Hàn Quốc trở thành nƣớc đứng thứ 1 thế giới về Chính phủ điện tử năm 2010 và xếp thứ 3 vào năm 2016 (Báo Chính Phủ, 2019). Hàn Quốc đã hoàn tất việc kết nối mạng trung ƣơng-địa phƣơng, thiết lập xong hệ thống xử lý công việc hành chính trong nội bộ các cơ quan hành chính thông qua mạng điện tử. Hiện đang hoàn thiện việc cung cấp dịch vụ công thông qua Internet, kể cả việc cung cấp dịch vụ hành chính thông qua điện thoại di động. Chính phủ Hàn Quốc đã đáp ứng tốt các nhu cầu dân chủ của ngƣời dân bằng hiệu quả và minh bạch của quá trình quản lý công dựa trên các phƣơng tiện truyền tải điện tử và mạng máy tính (Báo Chính Phủ, 2019).
31. 21 Bằng cách làm đó, đã hạn chế tham nhũng, sách nhiễu của cán bộ công chức, tiết kiệm thời gian, tính minh bạch trong việc giải quyết công việc của dân tăng trên 80%. Tổ chức minh bạch quốc tế đánh giá rất cao hệ thống chính phủ điện tử của Hàn Quốc. Hội nghị lần thứ 9 các nƣớc OECD về chống tham nhũng (tháng 3/2003) đã coi đây là một chƣơng trình chuẩn chống tham nhũng áp dụng cho các nƣớc thành viên Liên hợp quốc (Báo Chính Phủ, 2019).  Tác động của các quy định Các quy định là cụ thể hoá khung pháp lý vì vậy các quy định đƣa ra phải đo lƣờng đƣợc lợi ích, chi phí và tác động của các quy định. Các quy định phải cung cấp cho ngƣời ra quyết định dữ liệu định lƣợng cụ thể và khuôn khổ để đánh giá việc lựa chọn dự án đầu tƣ và các hậu quả kinh tế, xã hội và môi trƣờng của các quy định của họ. Một sự kém hiểu biết về quy định gây ra những hậu quả có thể làm suy yếu khung pháp lý và dẫn đến những hậu quả không lƣờng trƣớc đƣợc. Các quy định cho mục đích, chính sách phải rõ ràng, minh bạch và có trách nhiệm. Các quy định rõ ràng, minh bạch sẽ giúp các chính sách quản lý hiệu quả, cải thiện đƣợc khuôn khổ, môi trƣờng đầu tƣ công. Chất lƣợng của những quy định đƣợc xây dựng trong thực tế và bị chi phối bởi mục tiêu chính sách, thể chế và hệ thống luật pháp của quốc gia. Các quy định này cũng phải gắn với lịch sử, văn hoá và chính trị của quốc gia. Nội dung của các quy định phải thể hiện sự mạch lạc và thống nhất của khung pháp lý cũng nhƣ phải phù hợp với chiến lƣợc của quốc gia. Bên cạnh đó, nội dung của quy định phải đƣợc cập nhật và triển khai phù hợp với mục tiêu chung của chính sách công. Thứ tư,các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch Các chiến lƣợc, quy hoạch và kế hoạch là những quan điểm quan trọng để định hƣớng cho các quyết định của chính phủ và để định hƣớng cho các quyết định đầu tƣ của các ngành, lĩnh vực kinh tế (Spackman, 2001, Allen & Tommasi, 2001). Các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công đạt hiệu quả nếu đƣợc định hƣớng thông qua các chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ công đúng đắn, phù hợp và khả thi. Chỉ
32. 22 các dự án phù hợp đƣợc liệt kê ƣu tiên trong chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch mới đƣợc phép đầu tƣ. Từ đó sẽ giúp loại bỏ đƣợc chƣơng trình, dự án kém hiệu quả và gây lãng phí nguồn tài chính của quốc gia. Thứ năm, điều kiện tự nhiên Nhiều vùng của nƣớc ta có địa hình phức tạp, khó khăn hoặc luôn phải đối mặt với thiên tai khắc nghiệt (lũ lụt) nhƣ khu vực Tây Bắc, Tây Nguyên, hoặc chằng chịt sông ngòi nhƣ đồng bằng sông Cửu Long. Nhất là những khu vực ở Tây Bắc đƣờng đi lại khó khăn, Đối với những khu vực này chi phí đầu tƣ cơ sở hạ tầng sẽ cao hơn so với các vùng còn lại. Cụ thể, điển hình. Có 5 loại hình thiên tai phổ biến gây thiệt hại lớn tại Việt Nam, đó là: bão; lũ, lụt, ngập úng; lũ quét, sạt lở đất; sạt lở bờ sông, bờ biển; hạn hán xâm nhập mặn. Năm 2017 có số lƣợng bão lên tới 16 cơn bão và 4 áp thấp nhiệt đới. Trong đó, bão số 10 làm hƣ hỏng nặng các tuyến đê biển từ Hải Phòng đến Thừa Thiên Huế. Về kinh tế thiệt hại khoảng 18.402 tỷ đồng. Trên cả nƣớc hiện có 2.055 điểm sạt lở với tổng chiều dài trên 2.710 km, trong đó có 91 điểm sạt lở đặc biệt nguy hiểm (sạt lở gây nguy hiểm trực tiếp đến an toàn đê điều, khu tập trung dân cƣ và cơ sở hạ tầng quan trọng) với tổng chiều dài 218 km, 735 điểm sạt lở nguy hiểm với tổng chiều dài 911km; 1.229 điểm sạt lở còn lại với tổng chiều dài 1.581 km (Báo Chính Phủ, 2018). Năm 2019, riêng địa bàn tỉnh Thái Nguyên xảy ra 8 đợt thiên tai, làm trên 40 điểm trƣờng, 22 công trình văn hóa, 2 bệnh viện và nhiều công trình cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi bị hƣ hỏng nặng (Báo Thanh Tra, 2019) Do nhƣng thiên tai, và điều kiện tự nhiên khó khăn khiến cho các cơ sở hạ tầng đƣợc đầu tƣ bị hƣ hỏng phải sửa chữa lại hoặc đầu tƣ xây dựng mới. Đây là một trong những nguyên nhân khiến chi phí đầu tƣ cơ sở hạ tầng càng thêm tốn kém, làm giảm hiệu quả đầu tƣ công. 1.2.3.2. Các nhân tố vi mô Thứ nhất, hiệu quả quản lý đầu tư công Hiệu quả quản lý đầu tƣ công là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến đầu tƣ công. Thông thƣờng khi xem xét hiệu quả đầu tƣ, ngƣời ta thƣờng xem
33. 23 đến các chỉ số đánh giá hiệu quả kinh tế nhƣng thực chất hiệu quả quản lý đầu tƣ công phụ thuộc lớn vào các khâu từ khâu hoạch định chính sách ban đầu, tức là khởi đầu quyết định cho sự xuất hiện của dự án đầu tƣ công cho tới khâu lựa chọn, thực hiện và đánh giá, thẩm định dự án. Thông qua các khâu này có thể biết đƣợc việc quản lý đầu tƣ công có tuân theo thông lệ tốt của quốc tế hay không? Có hiệu quả hay không? Nếu không hiệu quả, khâu nào trong quá trình quản lý cần phải cải thiện? Vì vậy hiệu quả quản lý đầu tƣ công không chỉ là bƣớc đánh giá hoạt động đầu tƣ có hiệu quả hay không mà còn cần chỉ rõ nguyên nhân của hoạt động không hiệu quả đó và đƣa ra những đề xuất để cải cách hoạt động quản lý đầu tƣ công. Hầu hết các nhà kinh tế học công cộng đều nhất trí rằng chi tiêu quá ít hoặc quá nhiều cho hàng hóa và dịch vụ công sẽ làm giảm hiệu quả phát triển. Mức chi tiêu công cộng đem lại lợi ích cao nhất cho nền kinh tế đƣợc gọi là quy mô chi tiêu công cộng tối ƣu. Trong trƣờng hợp đó, chi tiêu công tạo điều kiện để khu vực tƣ nhân phát triển mà không chèn lấn hoặc thay thế khu vực tƣ nhân. Hiệu quả chi tiêu công còn phụ thuộc tỷ lệ hàng hóa công thuần túy trong tổng chi tiêu công cộng với lý do khu vực công chỉ hiệu quả khi cung cấp hàng hóa, dịch vụ công thuần túy. Điều đó cũng có nghĩa là hiệu quả này giảm đi khi khu vực công cung cấp những hàng hóa, dịch vụ công ít thuần túy hơn, hoặc lấn sân sang cung cấp những hàng hóa, dịch vụ thuộc chức năng khu vực tƣ. Việc chi tiêu công phân tán, chịu ảnh hƣởng từ “vận động hành lang”, thiếu tiêu chí minh bạch cũng dẫn đến giảm hiệu quả chi tiêu công . Nhƣ vậy, tình trạng chi tiêu công thiếu hiệu quả thƣờng xảy ra khi các chính phủ chi tiêu vƣợt quá quy mô tối ƣu, sai chức năng hoặc sai thứ tự ƣu tiên. Việc quản lý đầu tƣ công không tốt dẫn tới việc các dự án luôn đòi bổ sung vốn đầu tƣ do khung tài khoá không đƣợc quản lý chặt, các tiêu chí về thẩm định và dựa chọn dự án chƣa đƣợc coi trọng. Do vậy dẫn đến việc lựa chọn nhà thầu cũng nhƣ dự án không phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội của quốc gia. Và ảnh hƣởng đến hiệu quả đầu tƣ công. Hiệu quả quản lý đầu tƣ công không tốt sẽ gây ra tỷ lệ tìm kiếm đặc lợi và tham nhũng. Các nghiên cứu thực chứng cho thấy, tham nhũng đã làm cho mức đầu
34. 24 tƣ công của các quốc gia tang lên và hiệu quả đầu tƣ thì giảm đi. Hiệu quả quản lý đầu tƣ công không tốt cũng sẽ gây ra hiện tƣợng phân bổ nguồn vốn cho các ngành, địa phƣơng không công bằng. Nó sẽ là tác nhân trực tiếp ảnh hƣởng đến sự phát triển của ngành, địa phƣơng trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc. Thứ hai, mức độ minh bạch thông tin trong sử dụng vốn đầu tư công Mua sắm đầu tƣ công là một hoạt động kinh tế quan trọng của chính phủ. Nó liên quan đến hoạt động sử dụng quỹ đầu tƣ công để cung cấp dịch vụ công cho công dân để đạt đƣợc các mục tiêu của chính sách nhƣ tạo công ăn việc làm, thay đổi môi trƣờng sống cho công chúng Tuy nhiên, hoạt động mua sắm công là một lĩnh vực có rủi ro cao do bị ảnh hƣởng bởi ngƣời chủ- ngƣời đại diện. Do sự kết hợp giữa khu vực công và khu vực tƣ do vậy dễ gây ra tình trạng gian lận, tham nhũng và lãng phí trong mua sắm làm ảnh hƣởng đến quỹ đầu tƣ công và hiệu quả đầu tƣ công. Do đó, nếu một quốc gia có quy trình quản lý mua sắm chi tiêu công một cách công khai, minh bạch, dựa trên đấu thầu công khai sẽ ngăn chặn đƣợc tình trạng sử dụng vốn đầu tƣ công sai mục đích. Đồng thời giảm lãng phí và tham nhũng trong hoạt động mua sắm công, từ đó giúp tăng hiệu quả đầu tƣ công. Đặc biệt, với hệ thống cơ sở dữ liệu cập nhật và công khai về mua sắm công mà các quốc gia đang thực hiện càng làm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động đầu tƣ công, góp phần tích cực vào việc chống thất thoát, lãng phí, giúp nâng cao hiệu quả đầu tƣ công. Thứ ba,tính liên kết vùng trong đầu tư công Hầu hết các địa phƣơng đều tận dụng mọi lợi thế về địa lý, kinh tế xã hội, vùng miền, tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên để xây dựng các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng mình. Tuy nhiên, những địa phƣơng tiên phong sẽ tạo ra lợi thế kinh tế nhờ quy mô mà các địa phƣơng đi sau sẽ khó có thể đạt đƣợc. Nhƣng thực tế, có rất nhiều tỉnh/thành đua nhau quy hoạch các công trình, dự án cơ sở hạ tầng nhƣ cảng biển, sân bay, trạm thu phí Điều này làm giảm lợi ích tổng thể. Khi các địa phƣơng đầu tƣ dàn trải không chỉ lãng phí nguồn vốn ngân
35. 25 sách mà còn cho thiếu tính liên kết vùng, không có trọng điểm. Khi đó tính khả thi của dự án sẽ giảm xuống, công năng của công trình không đƣợc sử dụng hoặc không khai thác hết sẽ làm giảm tính kinh tế. Kết quả là khả năng đắp chiếu, nguy cơ phá sản cao không chỉ gây thất thoát, lãng phí nguồn vốn mà còn làm mất niềm tin của nhân dân. Thứ tư, vấn đề tham ô, tham nhũng Theo Tổ chức Minh bạch Quốc tế, tham nhũng hay tham ô là hành vi của ngƣời lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá nhân Acemoglu và Verdier (2000). Khi cán bộ công quyền bị chi phối bởi hành vi tìm kiếm đặc lợi, họ có động cơ để tham gia kiểm soát và gây ảnh hƣởng tới các quyết định liên quan tới quy mô tổng vốn đầu tƣ, quyết định lựa chọn các dự án đầu tƣ, thiết kế của dự án và quá trình triển khai dự án. Khi xảy ra tham ô, tham nhũng thì sẽ dẫn đến hậu quả là: việc kiểm soát chi tiêu đầu tƣ công sẽ càng gặp khó khăn, dự án đƣợc đầu tƣ khi chƣa thực sự cần thiết đầu tƣ, dự án đƣợc đầu tƣ với quy mô và công suất không phù hợp với nhu cầu thực tế, dự án đƣợc đầu tƣ với yêu cầu kỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu, dự án đƣợc đầu tƣ ở thời điểm và địa điểm không hợp lý, thiết bị công trình của dự án có chất lƣợng thấp làm ảnh hƣởng đến độ an toàn và giảm tuổi thọ của dự án. Do đó, tham nhũng có thể bóp méo toàn bộ quá trình ra quyết định liên quan đến ngân sách đầu tƣ. Ngoài ra, tham nhũng thƣờng đi kèm với việc thông tin thiếu minh bạch. Điều này khiến cho chính phủ không thể nắm bắt đƣợc những nhu cầu thực tế của xã hội về một loại hàng hóa và dịch vụ nào đó mà vẫn tiếp tục mở rộng đầu tƣ trong khi khoản đầu tƣ này có thể đƣợc thực hiện và quản lý hiệu quả hơn bởi khu vực tƣ nhân. Nhƣ vậy, có thể thấy ngay từ khâu quyết định chi ngân sách cho các dự án đầu tƣ công, dƣới ảnh hƣởng của tham nhũng, quy mô đầu tƣ công có xu hƣớng bị mở rộng và chi phí dự án sẽ bị gia tăng, đội vốn. Mặt khác, khi mức độ tham nhũng càng cao thì khoản tiền thất thoát càng lớn, hệ
36. 26 quả là chất lƣợng cơ sở hạ tầng càng thấp hơn. Làm giảm năng suất đầu tƣ, hệ quả là chi đầu tƣ trở nên không hiệu quả hoặc đóng góp không nhƣ mong đợi. Thứ năm, các nhân tố khác Cắt giảm chi tiêu công thông qua giảm lƣợng nhân sự hành chính. Nhờ thành công trong cải cách hành chính với mô hình chính phủ điện tử. Năm 2007, số lƣợng công chức ở Hàn Quốc khá thấp (576.000 ngƣời ; bình quân 27 công chức/1.000 dân, trong khi tỷ lệ này ở Mỹ là 75,4, Pháp là 82,2). Nhờ sắp xếp lại khối sự nghiệp, từ 1997 đến 2007, Hàn Quốc đã giảm đƣợc 7% tổng biên chế (theo Tạp Chí Cộng Sản, 2019). Tăng cƣờng tinh giản biên chế, phát triển mô hình xã hội hóa và thi tuyển công chức công khai, minh bạch để giảm chi tiêu công. Trong lĩnh vực cải cách công vụ và công chức, Trung Quốc áp dụng rộng rãi hình thức thi tuyển với nguyên tắc là công khai, bình đẳng, cạnh tranh và tự do, đƣợc nhân dân và bản thân công chức đồng tình. Đến năm 2007, tổng số công chức của Trung Quốc vào khoảng 5 triệu ngƣời, trong đó 61% tốt nghiệp đại học trở lên (theo Tạp Chí Cộng Sản, 2019). Biện pháp quan trọng nhất để tinh giản biên chế là sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp ; chuyển một bộ phận lớn các đơn vị sự nghiệp công thành doanh nghiệp để xóa bỏ chế độ bao cấp. 1.3. KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA 1.3.1. Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới 1.3.1.1. Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc  Diễn biến đầu tƣ công của Hàn Quốc Năm 2017, vốn đầu tƣ công của Hàn đã chi 378.561 tỷ Won. Chi đầu tƣ công tăng tăng trƣởng bình quân 7,08%/năm. Từ sau khi khủng hoảng kinh tế, Hàn Quốc đã tăng cƣờng chi đầu tƣ công để thúc đẩy kinh tế phát triển. Tỷ lệ đầu tƣ công chiếm bình quân khoảng 21% GDP Hàn Quốc ; năm 2017 tỷ lệ đầu tƣ công chiếm tỷ lệ cao nhất trong cả giaid đoạn, đạt 22,04% GDP ; thấp nhất là năm 2010, chiếm 19,85% (hình 2). Tốc độ phát triển của chi đầu tƣ công của Hàn Quốc có xu hƣớng giảm ở giai đoạn 2012 – 2015, và bắt đầu tăng lên ở những năm 2016, 2017 (hình 3).
37. 27 400,000 24 22.04 21.81 21.50 350,000 22 20.99 20.79 20.75 20.31 300,000 19.85 20 250,000 18 200,000 16 150,000 14 100,000 50,000 12 251,156 270,656 289,083 296,558 308,981 336,247 357,085 378,561 0 10 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Chi đầu tƣ công Tỷ lệ chi đầu tƣ công so GDP (%) Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018 Hình 1.2: Tỷ lệ chi đầu tư công của chính phủ Hàn Quốc so với GDP 5 4.3 4 3.8 3.5 3.4 3.3 3 3 3 % 2.2 2 1 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018 Hình 1.3: Tốc độ phát triển đầu tư công của Hàn Quốc (giá So sánh năm 2010)
38. 28 Từ năm 2010, Hàn Quốc triển khai kế hoạch 5 năm về tăng trƣởng kinh tế xanh. Chủ đạo nhằm để phát triển kinh tế xanh bền vững, cải thiện chất lƣợng cuộc sosongs, thực hiện trách nhiệm quốc tế thực hiện cacbon thấp. Bởi vậy, theo kết quả ở hình 4, nguồn vốn đầu tƣ công của Hàn Quốc tập trung cao vào lĩnh vực an sinh xã hội, chiếm từ 22,2% - 27,8% tổng nguồn vốn chi đầu tƣ công. Kế tiếp là chi tiêu cho lĩnh vực kinh tế, chiếm từ 16,8 - 19%. Tiếp theo là chi tiêu cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo, chiếm khoảng 115 – 16,3% tổng đầu tƣ công. Sau nữa là lĩnh vực an ninh quốc phòng, chiếm từ 10 -11,4%. Hàn Quốc luôn quan tâm đầu tƣ cơ sở hạ tầng dịch vụ công. Nhất là mạng lƣới công nghệ thông tin phục vụ cho chính phủ điện tử. Nhờ các khoản đầu tƣ này, Hàn Quốc trở thành nƣớc đứng hàng đầu thế giới về Chính phủ điện tử (xếp thứ 1, năm 2010) và (xếp thứ 3 vào năm 2016), Báo Chính Phủ (2019). Phần còn lại là các khoản chi tiêu cho các lĩnh vực khác. 100% 90% 15.4% 16.5% 16.6% 16.5% 16.8% 16.9% 17.9% 80% 19.0% 70% 60% 25.6% 24.6% 26.1% 26.9% 27.8% 22.9% 22.2% 50% 22.4% 40% 16.3% 15.1% 15.6% 16.3% 15.0% 15.0% 30% 15.0% 15.0% 10.9% 20% 11.1% 11.1% 10.6% 10.8% 10.4% 10.3% 10.3% 10% 10.3% 10.3% 10.8% 11.4% 10.5% 10.0% 10.0% 10.0% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Cơ sở hạ tầng dịch vụ công Quốc phòng Giáo dục đào tạo Sức khỏe An sinh xã hội Dịch vụ kinh tế Ngành khác Nguồn: World Bank và OECD.org, 2018 Hình 1.4: Chi đầu tư công của Hàn Quốc phân theo từng lĩnh vực (%)
39. 29  Hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Hàn Quốc Thẩm định dự án chính thức. Phát triển dự án đƣợc tuân theo một quy trình thủ tục đƣợc xác định rõ ràng, với sự chấp thuận cần thiết cho các dự án để tiến triển tới các giai đoạn cụ thể. Các dự án đƣợc đánh giá bằng cách sử dụng đầy đủ các kỹ thuật phù hợp. Có các văn bản hƣớng dẫn về việc thẩm định dự án, bảo gồm cả dự án hợp tác công tƣ (PPP). Đánh giá độc lập về thẩm định dự án đầu tư công. Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI), đƣợc thành lập năm 1971, đã đƣợc công nhận là cơ quan tƣ duy hàng đầu của Hàn Quốc, đóng góp đáng kể cho sự phát triển kinh tế và xã hội của Hàn Quốc. Từ năm 1999, KDI chịu trách nhiệm chuẩn bị các nghiên cứu tiền khả thi về các dự án đầu tƣ xã hội. Đến năm 2000, Trung tâm quản lý đầu tƣ công - PIMA (Public Investment Management Center) đƣợc thành lập trực thuộc KDI. Năm 2005, Trung tâm PIMA tiếp tục đƣợc đổi thành Trung tâm Quản lý đầu tƣ cơ sở hạ tầng công và tƣ PIMAC (Public and Private Infrastructure Investment and Management Center) (theo PIMAC, 2010). Với 03 chức năng chính là nghiên cứu, tƣ vấn/hƣớng dẫn đánh giá các dự án tiền khả thi và và thậm chí là đánh giá lại các dự án đầu tƣ công và cả dự án đầu tƣ của khu vực tƣ nhân (Tin Nhanh Chứng Khoán, 2019); hỗ trợ các cơ quan chính phủ về công tác quản lý dự án; xúc tiến thị trƣờng đầu tƣ PPP trong nƣớc (theo PIMAC, 2010). Đây chính là chìa khóa giúp gia tăng hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Hàn Quốc. Lựa chọn dự án và ngân sách. Ở Hàn Quốc, cơ quan PIMAC là đơn vị độc lập đánh giá các dự án tiền khả thi. Còn Bộ Chiến lƣợc và Tài Chính sẽ là đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định thông qua và quyết định loại bỏ hoặc thực hiện dự án (Tin Nhanh Chứng Khoán, 2019). Chỉ những dự án đƣợc thẩm định kỹ lƣỡng và đƣợc xem xét độc lập mới đƣợc lựa chọn để tài trợ trong ngân sách. Sau khi Bộ Chiến lƣợc và Tài chính thẩm định, các báo cáo nghiên cứu khả thi các dự án nêu trên sẽ đƣợc trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem xét, quyết định (Đảng cộng sản, 2019). Chính nhờ có sự công khai minh bạch và kiểm tra chéo trong việc đánh giá, thẩm định các dự án đầu tƣ công, đã góp phần giúp Hàn Quốc kiểm soát tốt nguồn vốn đầu tƣ công, cụ thể: Nhờ việc thành lập KDI và PIMAC, Hàn Quốc đã tăng cƣờng hiệu quả tài
40. 30 khóa bằng cách loại bỏ các dự án không khả thi, tính từ năm 1999 – 2014, có đến 60% dự án khả thi đƣợc ngăn không phê duyệt do dự án không cần thiết hoặc không khẩn cấp. Tổng số tiền tiết kiệm tài chính từ việc đánh giá độc lập các dự án tiền khả thi và loại bỏ dự án không phù hợp thu đƣợc lên tới 120 nghìn tỷ won (Kangsoo Kim, 2014). Hoặc cụ thể, trong tổng số 382 dự án tiền khả thi về đƣờng bộ và đƣờng sắt, có 215 dự án, tức khoảng 56,82% số dự án đƣợc KDI, và PIMAC đánh giá là khả thi. Số tiền tiết kiệm chi phí đạt đƣợc từ năm 1999 đến 2014 là 89,5189 tỷ won, trong đó 6.851 tỷ won là do tiết kiệm bằng cách đề xuất các giải pháp thay thế để đạt hiệu quả hơn; và 82.668 tỷ won tiết kiệm do hủy bỏ các dự án không khả thi (Kangsoo Kim, 2014). Triển khai dự án Tập trung mạnh vào việc quản lý tổng chi phí dự án trong suốt cuộc đời của từng dự án này. Vai trò và trách nhiệm rõ ràng đƣợc áp dụng cho việc triển khai thực hiện; hệ thống kế toán ghi tổng chi phí dự án và chi phí dự án cho từng năm; và thƣờng xuyên có các báo cáo về tiến độ tài chính. Tất cả quy trình này đƣợc giám sát chặt chẽ bởi một bộ phận chịu trách nhiệm cho cơ quan thực hiện cấp dƣới và cơ quan tài chính trung ƣơng. Điều chỉnh dự án. Một tính năng đặc biệt là các cơ chế cụ thể đƣợc đặt ra để kích hoạt đánh giá về biện minh tiếp tục của dự án nếu có những thay đổi về chi phí dụ án, tiến độ hoặc lợi ích dự kiến. Tại Hàn Quốc, các dự án sẽ phải thẩm định lại nếu chi phí thực tế tăng hơn 20%. Đánh giá tổng hợp và đánh giá hoàn thành cơ bản. Ở Hàn Quốc, vai trò của giám đốc điều hành vẫn còn bị hạn chế trong việc xem xét các tài sản hoàn thành đối với các kế hoạch dự án. Các dự án đầu tƣ phải chịu sự kiểm toán của tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả giá trị để kiểm toán tiền. 1.3.1.2. Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản  Diễn biến đầu tƣ công của Nhật Bản Năm 2016, chi đầu tƣ công của Nhật Bản đạt 90.722 tỷ Yên, tốc độ tăng trƣởng trung bình đạt 1,01%/năm (World Bank, 2018). Tỷ lệ đầu tƣ công của Nhật Bản ở giai đoạn 2011 – 2014 cao hơn hẳn so với giai đoạn 2010 trở về trƣớc và giai đoạn 2015 – 2016. Tuy nhiên, từ năm 2012 - 2016, tỷ trọng vốn đầu tƣ công so với tổng GDP của Nhật Bản có xu hƣớng giảm dần (hình 5). Bình quân, cả giai đoạn 2010 – 2016, đầu tƣ công chiếm khoảng 17,8% GDP cả nƣớc (hình 5).
41. 31 95,000 18.8 19.0 18.4 18.3 18.5 17.8 18.0 90,000 17.3 17.5 17.1 16.8 17.0 % 92,581 TỷYên 85,000 92,264 91,224 90,822 90,418 16.5 90,722 86,800 16.0 80,000 15.5 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Đầu tƣ công (tỷ Yên) Tỷ trọng Đầu tƣ công/GDP (%) Nguồn: World Bank, 2018 và tính toán của tác giả Hình 1.5: Vốn đầu tư công của Nhật Bản qua các năm 100% 90% 8.83% 8.61% 8.74% 8.89% 8.67% 8.51% 8.32% 80% 70% 47% 46% 46% 46% 46% 46% 60% 46% 50% 40% 30% 20.53% 21.00% 21.34% 21.54% 21.62% 21.93% 21.81% 20% 8.43% 8.39% 8.35% 8.14% 8.18% 7.99% 7.87% 10% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cơ sở hạ tầng dịch vụ công An ninh quốc phòng Giáo dục đào tạo Sức khỏe An sinh xã hội Nhà ở và tiện ích cộng đồng Nguồn: World Bank, 2018 Hình 1.6: Cơ cấu chi đầu tư công của Nhật Bản phân theo lĩnh vực
42. 32 Chi tiêu công của chính phủ Nhật Bản cũng chủ yếu tập trung mạnh vào lĩnh vực an sinh xã hội, chiếm từ 46 - 47% tổng mức đầu tƣ công; thứ hai là lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, chiếm khoảng 21%; thứ ba là chi đầu tƣ cho các dịch vụ phát triển kinh tế, bình quân chiếm khoảng 8,6 %; thứ 4 là chi đầu tƣ cho lĩnh vực giáo dục, bình quân khoảng 8,1%; thứ 5, đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng dịch vụ công chiếm khoảng 5,5%; còn lại là chi đầu tƣ cho an ninh quốc phòng, và các lĩnh vực khác (hình 6). Ngoài ra, theo OECD (2016), hầu hết các khoản đầu tƣ địa phƣơng ở Nhật Bản đƣợc dành cho các vấn đề kinh tế (giao thông, kinh tế tổng hợp, thƣơng mại và lao động, công nghiệp, nông nghiệp, v.v.). Đặc biệt, chính quyền địa phƣơng chịu trách nhiệm về đƣờng, cầu và bến cảng. Các hạng mục đầu tƣ lớn khác bao gồm bảo vệ môi trƣờng, giáo dục và nhà ở. Ngƣợc lại, chính quyền địa phƣơng đầu tƣ rất ít vào chăm sóc sức khỏe hoặc bảo vệ xã hội (đây là các khoản sẽ do cấp trung ƣơng thực hiện).  Hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Nhật Bản Năm 2010, Chính phủ Nhật Bản đã quyết định thực hiện chiến lƣợc quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Với mục đích tăng hiệu quả đầu tƣ công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nƣớc. Nhật Bản đã quản lý chặt chẽ ngân sách trung ƣơng và địa phƣơng. Đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Nhật Bản đã đƣợc cắt giảm một nửa so với năm 2010 (theo Hà Thị Tuyết Minh, 2019). Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phƣơng pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tƣ công. Trƣớc, đây, đối với các dự án đƣờng bộ/đƣờng nội đô, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản thực hiện các phƣơng pháp thẩm định khác nhau và không công bố chi tiết về các phƣơng pháp thẩm định. Tuy nhiên, từ năm 1998, Nhật Bản đã công khai phƣơng pháp thẩm định các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản này. Thông qua việc ban hành “Hƣớng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tƣ công thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng” và “Hƣớng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tƣ công
43. 33 trong lĩnh vực đƣờng bộ và đƣờng nội đô”. Theo đó, phƣơng pháp thẩm định dự án đầu tƣ công cũng đƣợc ban hành thống nhất (theo Hà Thị Tuyết Minh, 2019). Điều này giúp bảo đảm lựa chọn đƣợc các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tƣ công hạn chế và các dự án hạ tầng thƣờng có quy mô lớn. Các hoạt động thực tiễn thúc đẩy hiệu quả quản lý đầu tƣ công của Nhật Bản (theo OECD, 2016): Kế hoạch đầu tƣ công rõ ràng và minh bạch: Kế hoạch quốc gia về các chiến lƣợc không gian quốc gia xác định các dự án lớn trong khoảng 10 năm ở cấp quốc gia. Ngoài ra, một loạt các luật nhắm vào các lĩnh vực cụ thể đã đƣợc ban hành, cung cấp các khung phát triển liên ngành. Phối hợp liên ngành: Nhật bản phát triển cơ sở hạ tầng theo hƣớng tích hợp. Chiến lƣợc không gian quốc gia Nhật Bản (NSS) phác thảo các nguyên tắc để phát triển cơ sở và phát triển cơ sở hạ tầng tích hợp. Đây là chiến lƣợc hƣớng dẫn cho các kế hoạch cấp quốc gia và khu vực và địa phƣơng trong các lĩnh vực này. Chiến lƣợc này đƣợc liên kết với Đạo luật Phát triển Cơ sở hạ tầng năm 2007 để triển khai thực hiện các kế hoạch. Đạo luật thúc đẩy sự phối hợp trong các dự án liên ngành trong các kế hoạch khu vực của NSS và thiết lập các chính phủ địa phƣơng xây dựng Kế hoạch phát triển cơ sở hạ tầng để phục hồi khu vực theo Chính sách cơ bản của Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng và Du lịch (MLIT). Một khi điều này đƣợc thực hiện, các dự án địa phƣơng có thể nhận đƣợc hỗ trợ tài chính và kỹ thuật từ cấp trung ƣơng. Phối hợp điều phối đầu tƣ công: Mỗi bộ trƣởng đƣợc yêu cầu cung cấp thông tin về các quy định đang đƣợc xem xét cho đại diện của các hiệp hội chính phủ, và các địa phƣơng để tham vấn trƣớc khi ban hành các quy định này. Cụ thể gồm các đơn vị: Hiệp hội thống đốc quốc gia, Hiệp hội thị trƣởng thành phố Nhật Bản, Hiệp hội thị trấn và làng mạc quốc gia, Hiệp hội các Chủ tịch hội đồng Tỉnh, Hiệp hội Chủ tịch hội đồng Thành phố, Hiệp hội các Chủ tịch Hội đồng Thị trấn và Làng). 1.3.1.3. Kinh nghiệm đầu tư công ở Trung Quốc Trong nhiều khía cạnh, sự thành công của kinh tế Trung Quốc nhờ những hiệu quả trong quản lý đầu tƣ công. Trung Quốc trong hai thập kỷ qua đã có tỷ lệ đầu tƣ
44. 34 (công và tƣ) chiếm 50% sản phẩm quốc nội (GDP). Do quy hoạch của cấp trung ƣơng, Trung Quốc tập trung vào một trong số 8 giai đoạn, tập trung vào hƣớng dẫn chiến lƣợc từ kế hoạch 5 năm và kế hoạch phát triển khu vực, thẩm định dự án chính thức và lựa chọn dự án và ngân sách. Các đặc trƣng trong quản lý đầu tƣ công của Trung Quốc (Ban Nội chính Trung ƣơng, 2019): Về kế hoạch đầu tƣ và quy hoạch phát triển: Tại Trung Quốc, tất cả các dự án đầu tƣ công đều phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc duyệt mới đƣợc chuẩn bị đầu tƣ. Trung Quốc có Luật riêng về Quy hoạch. Ủy ban Phát triển và Cải cách nhà nƣớc Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt; kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã đƣợc duyệt. Các Bộ, ngành, địa phƣơng căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã đƣợc duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tƣ và danh mục các dự án đầu tƣ (bằng vốn của ngân sách nhà nƣớc và vốn đầu tƣ của xã hội). Tất cả các dự án đầu tƣ công đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án (kể cả các dự án đã có trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt). Việc điều chỉnh dự án (mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tƣ) nằm trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt phải đƣợc sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó. Về tổ chức quản lý đầu tƣ và thẩm định dự án Ở Trung Quốc, quản lý đầu tƣ công đƣợc phân quyền theo 04 cấp ngân sách: cấp Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp thành phố và cấp huyện, trấn. Việc thẩm định các dự án đầu tƣ ở tất cả các bƣớc (chủ trƣơng đầu tƣ, báo cáo khả thi, thiết kế kỹ thuật và tổng khái toán, thiết kế thi công và tổng dự toán, đấu thầu ) đều thông qua Hội đồng thẩm định của từng cấp và lấy ý kiến thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan cùng cấp và cấp trên nếu có sử dụng vốn hỗ trợ của ngân sách cấp trên. Trung Quốc có phân loại dự án quan trọng quốc gia trên cơ sở các tiêu chí về quy mô tổng mức đầu tƣ, quy mô tác động kinh tế - xã hội, môi trƣờng của dự án và quy mô sử dụng các nguồn tài nguyên, khoáng sản của quốc gia. Ví dụ, Quốc vụ viện Trung Quốc phê duyệt các dự án đầu tƣ có sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc và có tổng mức đầu tƣ từ 5 tỷ nhân dân tệ trở lên (tƣơng đƣơng khoảng 10.000 tỷ đồng).
45. 35 Về ủy thác đầu tƣ Nhà nƣớc không trực tiếp quản lý các tổ chức sản xuất kinh doanh, cung cấp dịch vụ nên toàn bộ các khối lƣợng công việc chính thực hiện theo hình thức ủy thác đầu tƣ bằng các hợp đồng ủy thác theo quy định pháp luật. Ví dụ: Việc lập báo cáo khả thi, thẩm định báo cáo khả thi, đấu thầu chọn nhà thầu; thực hiện đầu tƣ toàn bộ dự án hoặc từng hạng mục công trình có tính chất độc lập của dự án. Việc lựa chọn các tổ chức để ủy thác đầu tƣ đƣợc thực hiện thông qua đấu thầu theo quy định của Luật Mua sắm chính phủ, Luật Đấu thầu. Các trung tâm mua sắm chính phủ tổ chức đấu thầu, chọn ra các nhà thầu để ủy thác đầu tƣ theo quy định của pháp luật. Các Trung tân mua sắm Chính phủ là các tổ chức sự nghiệp đƣợc hình thành từ tổ chức mua sắm Chính phủ của Bộ Tài chính và các Sở Tài chính của các tỉnh. Kinh phí hoạt động của các trung tâm này đƣợc trang trải bằng nghiệm thu từ tỷ lệ phần trăm giá trị của các gói thầu do trung tâm đã tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật. Trung Quốc có đội ngũ các doanh nghiệp làm dịch vụ tổ chức đấu thầu mua sắm cho các cơ quan nhà nƣớc, các doanh nghiệp khác với trình độ khá chuyên nghiệp. Việc áp dụng rộng rãi hình thức ủy thác đầu tƣ đã góp phần làm giảm lãng phí, thất thoát trong đầu tƣ công, nâng cao hiệu quả đầu tƣ, chất lƣợng các công trình đầu tƣ. Về giám sát, kiểm tra, đánh giá đầu tƣ Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tƣ công đƣợc thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau. Mục đích giám sát đầu tƣ của cơ quan Chính phủ là đảm bảo đầu tƣ đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả. Cơ quan có dự án phải bố trí ngƣời thực hiện giám sát dự án thƣờng xuyên theo quy định pháp luật. Ủy ban phát triển và cải cách từng cấp chịu trách nhiệm tổ chức giám sát các dự án đầu tƣ thuộc phạm vi quản lý của cấp mình, có bộ phận giám sát đầu tƣ riêng. Khi cần thiết có thể thành lập tổ đặc nhiệm để thực hiện giám sát trực tiếp tại nơi thực hiện dự án. Ủy ban phát triển và Cải cách thành lập và chủ trì các tổ giám sát đầu tƣ liên ngành với sự tham gia của các cơ quan tài chính, chống tham nhũng,
46. 36 quản lý chuyên ngành cùng cấp và các cơ quan, địa phƣơng có liên quan. Tuy nhiên, không có sự giám sát của cơ quan chức năng khi thực thi dự án vì vậy đã xảy ra tình trạng chi phí vƣợt quá kế hoạch ban đầu. Ví dụ nhƣ đƣờng sắt liên tỉnh Bắc Kinh- Thiên Tân, nguồn vốn của dự án bị đội vốn cao hơn 75% so với dự toán ban đầu. Không có cơ quan nào chịu trách nhiệm đánh giá và quản lý dự án sau khi đã hoàn thành. Nhƣ vậy, trong quá trình phát triển, Trung Quốc đã không ngừng nghiên cứu hoàn thiện cơ sở luật pháp, chính sách về sử dụng vốn nhà nƣớc đáp ứng yêu cầu quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này phù hợp với hoàn cảnh trong từng giai đoạn phát triển. 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Từ kết quả tổng hợp về một số kinh nghiệm trong quản lý đầu tƣ công của các nƣớc Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc, một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam để tăng cƣờng hiệu quả đầu tƣ công nhƣ sau:  Định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc bước đầu Có thể nhận thấy rất rõ ràng, đối với các quốc gia quản lý đầu tƣ công hiệu quả thì họ luôn xây dựng một chiến lƣợc đầu tƣ trong dài hạn và trong ngắn hạn. Ở bƣớc này, cần phải dựa vào định hƣớng phát triển của các bộ- ngành- địa phƣơng để lập danh sách các dự án ƣu tiên và có khả thi. Sau đó sẽ xem xét các dự án đƣợc chọn. Ngoài ra, còn phải căn cứ vào dự toán ngân sách.  Lựa chọn dự án và ngân sách Để lựa chọn ra các dự án ƣu tiên, cần phải đƣợc thông qua quá trình tham vấn cộng đồng, tham vấn các cấp chính quyền địa phƣơng và cơ quan chức năng. Cần phải đƣa ra để xem xét lựa chọn dự án sao cho phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội cũng nhƣ bố cục quy hoạch tổng thể của quốc gia, của vùng. Tìm nguồn tài trợ cho dự án: Tăng cƣờng huy động khu vực tƣ nhân vào thực hiện các dự án đầu tƣ công theo hình thức BT hoặc BOT. Sẽ giúp giảm đƣợc gánh nặng cho ngân sách quốc gia. Tăng cƣờng sự phân cấp, phân quyền cho các cấp địa phƣơng trong việc thực hiện các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng và đầu tƣ công nói chung.
47. 37 Việc lựa chọn dự án căn cứ vào các tiêu chí phải cụ thể, phải cân đối với bối cảnh chung ở các ngành khác, địa phƣơng khác. Một quyết định không chính xác, thiếu công tâm thì không những địa phƣơng, đơn vị đó không đƣợc hƣởng lợi từ dự án, mà nguồn vốn đầu tƣ còn không phát huy đƣợc hiệu quả, thậm chí nguy cơ thất thoát. Do đó, cần có cơ chế rõ ràng, minh bạch, gắn với trách nhiệm cán bộ khi lựa chọn dự án đầu tƣ công. Đánh giá độc lập về thẩm định dự án Cần phải có các quy định rõ ràng về việc thẩm định dự án của các cấp có thẩm quyền đối với dự án lớn. Các dự án lớn phải đƣợc điều trần và công khai trƣớc khi diễn ra thẩm định dự án. Cần thành lập các đơn vị đánh giá độc lập về tính khả thi của các dự án nhƣ cơ quan KDI hoặc PIMAC của Hàn Quốc để lựa chọn các dự án phù hợp giúp tiết kiệm chi phí thực hiện dự án, giúp tiết kiệm ngân sách nhà nƣớc.  Về thẩm định dự án. Phải tuân theo 1 quy trình thủ tục rõ ràng nhƣ của Nhật bản hoặc Trung Quốc. Các dự án đƣợc đánh giá bằng cách sử dụng các kĩ thuật hiện đại và phải có văn bản hƣớng dẫn thống nhất về thẩm định dự án. Đồng thời, quá trình thẩm định dự án cần thực hiện công khai, minh bạch. Việt Nam cần thực hiện tốt khâu thẩm định các dự án tiền khả thi để sáng lọc các dự án không đạt hiệu quả hoặc có vốn dự toán quá cao.  Triển khai dự án Mặc dù, hiện nay Luật đấu thầu năm 2013 đã đƣợc ban hành. Nhƣng vẫn còn nhiều dự án tại Việt Nam đƣợc phản ánh đấu thầu không minh bạch. Do đó, quá trình triển khai thực hiện dự án cần đƣợc thực hiện chặt chẽ theo đúng quy trình và đấu thầu một cách công khai, minh bạch. Hành lang pháp lý để xử lý trách nhiệm cá nhân vi phạm trong lĩnh vực này đã có, vấn đề còn lại là khâu thực thi. Để tạo môi trƣờng cạnh tranh minh bạch trong đấu thầu, rất cần sự xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật những đối tƣợng vi phạm. Tránh tình trạng dù có kết luận thanh tra, kiểm tra nhƣng việc xử lý
48. 38 chỉ “rút kinh nghiệm sâu sắc” dẫn đến nhờn chế tài. Tăng cƣờng tập trung vào việc quản lý tổng chi phí dự án trong suốt vòng đời của từng dự án, và phải đƣợc giám sát chặt chẽ đảm bảo chất lƣợng thi công nhƣ quy trình của Nhật Bản hoặc Hàn Quốc. Phải có cơ chế liên kết ngang và liên kết dọc trong điều phối thực hiện, kiểm tra, giám sát các dự án ở các cấp, các địa phƣơng. Tăng cƣờng trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công ở các cấp.  Điều chỉnh dự án Nếu có điều chỉnh dự án về các mặt nhƣ: tiến độ, chi phí, lợi ích dự kiến đạt đƣợc của dự án thì cần phải đƣợc thẩm định lại. Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm của Hàn Quốc, hoặc Nhật Bản về công tác thẩm định lại dự án khi chi phí bị đội vốn. Công tác thẩm định lại cần đƣợc thực hiện một cách độc lập hoặc thậm chí kiểm tra chéo để đảm bảo sự công bằng, chống tham ô, tham nhũng và tăng sự chính xác trong khâu thẩm định.  Đánh giá tổng hợp và đánh giá lại sau khi hoàn thành dự án Việt Nam có thể học hỏi các kinh nghiệm thực hiện quản lý đầu tƣ công theo khung phân tích PIMA của Hàn Quốc, Nhật Bản và một số lỗ hổng của Trung Quốc trong quá trình đánh giá dự án sau khi hoàn thành. Có cơ chế cụ thể về cơ chế phối hợp, phân quyền và chịu trách nhiệm đối với các đơn vị đảm nhận, đơn vị quản lý dự án. Phải có cơ quan chịu trách nhiệm cuối cùng đối với quản lý dự án đầu tƣ. Để tránh trƣờng hợp dự án đầu tƣ công không hiệu quả, nhƣng không có đơn vị nào nhận trách nhiệm và đùn đẩy qua lại. Khâu đánh giá tác động của dự án lên hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trƣờng cần đƣợc thực hiện nghiêm ngặt và bài bản và minh bạch. Học hỏi kinh nghiệm áp dụng hệ thống thông tin, hoặc chính phủ điện tử để quản lý các dự án đầu tƣ công. Nhƣ vậy sẽ đảm bảo sự minh bạch, nhanh chóng, tiết kiệm.
49. 39 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM 2.1.1. Quy mô, cấu trúc đầu tƣ công Từ khi khởi xƣớng công cuộc đổi mới- Việt Nam đã đạt đƣợc những thành tựu to lớn và toàn diện trên các mặt trận kinh tế- xã hội và chính thức trở thành nƣớc có thu nhập trung bình trên thế giới. Trong khi đó, đầu tƣ công ở Việt Nam có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển Việt Nam Hoạt động đầu tƣ công bao gồm toàn bộ quá trình từ lập, phê duyệt kế hoạch, chƣơng trình, dự án đầu tƣ công, đến triển khai thực hiện đầu tƣ và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tƣ công, đánh giá sau đầu tƣ công Vốn đầu tƣ công bao gồm: Vốn đầu tƣ từ nguồn NSNN để chi đầu tƣ phát triển theo quy định; vốn huy động của Nhà nƣớc từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phƣơng, công trái quốc gia; vốn ODAvà các nguồn khác của Nhà nƣớc. Tuy nhiên, việc kéo dài quá lâu mô hình tăng trƣởng kinh tế theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tƣ, đặc biệt là hiệu quả đầu tƣ công còn thấp, tạo nên một nền kinh tế luôn phải đối diện với mất cân đối vĩ mô nhƣ chênh lệch tiết kiệm- đầu tƣ, thậm hụt cán cân thƣơng mại, thâm hụt ngân sách trong dài hạn, lấn át đầu tƣ khu vực tƣ nhân. Để hiểu rõ thực trạng đầu tƣ công, tác giả xem xét trên một số nội dung cụ thể nhƣ sau: 2.1.1.1. Quy mô đầu tư công (1) Theo đối tƣợng Kể từ khi bắt đầu đổi mới- sự chuyển đổi sang nền kinh tế thị trƣờng- Việt Nam đã dần dần mở rộng đầu tƣ công nhằm tạo ra môi trƣờng thuận lợi để thu hút đầu tƣ trong nƣớc và đầu tƣ tƣ nhân. Trong thập kỉ qua, Việt Nam đã trải qua một xu hƣớng mở rộng ổn định đầu tƣ
50. 40 bao gồm cả tăng đầu tƣ công. Điều này có thẻ thấy đƣợc phần lớn là do mong muốn thu hẹp khoảng cách với các nƣớc láng giềng. Đồng thời mức đầu tƣ công đƣợc tăng lên do định hƣớng khu vực khinh tế đầu tƣ công là khoản đầu tƣ mồi cho nền kinh tế. Sự kết hợp việc nâng cao và duy trì mức đầu tƣ cao, bền vững đã góp phần cải thiện dần các thuộc tính chất lƣợng đầu tƣ tạo dấu ấn cho tăng trƣởng kinh tế. a) Về tổng vốn đầu tƣ xã hội Việt Nam đang theo đuổi mô hình tăng trƣởng kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tƣ. Do vậy, giai đoạn 2007-2019 chứng kiến tổng giá trị vốn đầu tƣ toàn xã hội tăng 4,12 lần từ 404,7 nghìn tỷ đồng năm 2006 lên 2.046,83 nghìn tỷ đồng năm 2018, và tốc độ tăng trƣởng trung bình là 8,65%/năm (giá so sánh năm 2010). Tốc tộ tăng trƣởng có xu hƣớng chậm lại bắt đầu tƣ năm 2011. Tốc độ tăng trƣởng trung bình của giai đoạn 2006-2010 là 13,2%/ năm, nhƣng giai đoạn 2011-2019, con số này chỉ là 8,7%. Tỷ đồng Tổng số 2,500,000 Kinh tế Nhà nƣớc 2,046,838 2,000,000 Kinh tế ngoài nhà nƣớc Khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài 1,500,000 1,000,000 500,000 - 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.1: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019 Cụ thể hơn, tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ toàn xã hội năm 2006 là 13,3%, cao nhất là năm 2007 với 28,2%, sau đó giảm xuống (-7,3%) vào năm 2011 và tỷ lệ này tăng lên 9,8% vào năm 2015 và ổn định dần, sau đó tăng nhẹ vào năm 2019 với 7,9%.
51. 41 250 Tổng số Kinh tế Nhà nƣớc Kinh tế ngoài nhà nƣớc 200 Khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài 150 128.2 % 109.6 113.3 107.2 108.8 105.5 107.3 109.8 109.1 109.8 110.8 108.5 107.9 92.8 100 50 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.2: Chỉ số phát triển Vốn ĐTPT toàn xã hội (giá So sánh năm 2010) Bình quân giai đoạn 2006 - 2019, tỷ lệ vốn đầu tƣ công toàn xã hội so với GDP là 38,68%/ năm, trong đó năm 2006 tỷ lệ này cao nhất đạt 45,7% sau đó có xu hƣớng giảm dần vào các năm tiếp theo; năm 2019 tỷ lệ này giảm còn 31%. Giai đoạn 2006-2010 chứng kiến tỷ lệ trung bình vốn đầu tƣ toàn xã hội so với GDP đạt 41,26%/năm cao hơn 8,7%/năm so với mức trung bình của giai đoạn 2011-2019 (Hình 2.3 và bảng 2.1). % 100 90 16.2 24.3 30.9 25.6 25.8 24.5 21.6 21.9 21.7 23.3 23.6 23.7 23.4 22.9 80 70 38.1 38.1 60 38.1 38.1 37.7 37.7 38.4 38.4 33.9 33.9 38.7 38.7 38.9 38.9 38.5 38.5 38.5 38.5 36.1 36.1 40.6 40.6 43.3 50 46.0 35.2 35.2 40 30 20 45.7 40.5 40.5 40.4 40.4 40.3 40.3 39.9 39.9 38.1 38.1 38.0 38.0 37.5 37.5 37.2 37.2 37.0 37.0 35.7 35.7 33.9 33.9 33.3 10 31.0 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài Kinh tế ngoài nhà nƣớc Kinh tế Nhà nƣớc Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê Hình 2.3: Cơ cấu Vốn ĐTPT toàn xã hội giá hiện hành phân theo thành phần kinh tế GĐ 2006 – 2019
52. 42 Bảng 2.1: Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội theo giá so sánh năm 2010 phân theo thành phần kinh tế (Nghìn tỷ đồng) Năm Tổng số Kinh tế Nhà Kinh tế Khu vực có nƣớc ngoài nhà vốn đầu tƣ nƣớc nƣớc ngoài 2006 506,5 255,8 158,8 91,8 2007 649,5 268,1 202,7 178,6 2008 696,2 259,9 194,5 241,8 2009 762,8 318,5 249,4 195,0 2010 830,3 316,3 299,5 214,5 2011 770,1 287,2 298,1 184,8 2012 812,7 325,9 309,3 177,5 2013 872,1 351,0 328,0 193,1 2014 957,6 379,7 366,1 211,8 2015 1.044,4 397,3 403,9 243,2 2016 1.147,1 430,3 446,6 270,2 2017 1.271,8 452,9 515,2 303,8 2018 1.379,6 458,1 596,0 325,4 2019 1.488,8 460,9 685,1 342,8 TTBQ (%/năm) 8,65 4,63 11,90 10,66 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê b) Tổng vốn đầu tƣ công Giá trị vốn đầu tƣ công: Tuy không tăng mạnh nhƣ giai đoạn 2006 – 2010, nhƣng từ năm 2011 đến nay, chi đầu tƣ công liên tục tăng. Năm 2019, chi đầu tƣ công cao gấp 1,81 lần so với năm 2011 và tăng 3,34 lần so với năm 2006 (bảng 2.2). Đầu tƣ công tăng trƣởng bình quân đạt 4,63%/năm cả giai đoạn 2006 – 2019. Tuy nhiên, trong đó giai đoạn 2006- 2010 tốc độ tăng trƣởng đạt 5,4%; còn giai đoạn 2011 -2019 có tăng hơn so với trƣớc, tốc độ tăng trung bình đạt 6,09%/năm.
53. 43 Bảng 2.2: Vốn đầu tư công giá hiện hành giai đoạn 2006-2019 (Nghìn tỷ đồng) Đầu tƣ công Đầu tƣ tƣ nhân Đầu tƣ nƣớc ngoài Tổng đầu Tỷ Tỷ Năm Tỷ trọng tƣ xã hội Vốn Vốn trọng Vốn trọng (%) (%) (%) 2006 404,7 185,1 45,74 154,0 38,05 65,6 16,21 2007 532,1 198,0 37,21 204,7 38,47 129,4 24,32 2008 616,7 209,0 33,89 217,0 35,19 190,7 30,92 2009 708,8 287,5 40,56 240,1 33,87 181,2 25,56 2010 830,3 316,3 38,09 299,5 36,07 214,5 25,84 2011 924,5 341,6 36,95 356,0 38,51 226,9 24,54 2012 1.010,1 406,5 40,24 385,0 38,12 218,6 21,64 2013 1.094,5 441,9 40,38 412,5 37,69 240,1 21,94 2014 1.220,7 486,8 39,88 468,5 38,38 265,4 21,74 2015 1.366,5 519,9 38,05 528,5 38,68 318,1 23,28 2016 1.487,6 557,6 37,48 578,9 38,91 351,1 23,60 2017 1.670,2 596,1 35,69 677,9 40,59 396,2 23,72 2018 1.857,1 618,7 33,32 803,3 43,26 435,1 23,43 2019 2.046,8 634,9 31,02 942,4 46,04 469,5 22,94 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả  Cơ cấu đầu tư công trong tổng đầu tư toàn xã hội: Giai đoạn 2001- 2005, đầu tƣ công chiếm 54,3%/ tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội. Nhƣng đến năm 2006 đến nay, tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội đã giảm. Đến 2010 tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội còn 44,1%, và còn 39,1% vào năm 2012 và 36% vào năm 2016. Đáng chú ý, tỷ lệ vốn đầu tƣ công trong những năm 2008, 2009 giảm khá chậm nguyên nhân chính là do tác động của gói kích thích tài khoá nhằm ứng phó với suy giảm kinh tế trong nƣớc và tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới.
54. 44 Vốn đầu tƣ công giai đoạn 2011-2019 chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tƣ toàn xã hội. Tỷ trọng vốn đầu tƣ công của Việt Nam trong tổng đầu tƣ toàn xã hội giai đoạn 2011-2019 đạt mức cao nhất (40,38% năm 2013) và thấp nhất ( 31,02% năm 2019) (Bảng 2.2). Điểm đáng chú ý là số vốn tăng nhƣng tỷ trọng chi đầu tƣ công trong tổng đầu tƣ toàn xã hội có xu hƣớng giảm dần trong những năm gần đây. Điều này cho thấy, tái cơ cấu đầu tƣ công có mục tiêu giảm tỷ trọng đầu tƣ công, tăng tỷ trọng đầu tƣ tƣ nhân trong tổng đầu tƣ toàn xã hội. Năm 2019, đầu tƣ của khu vực nhà nƣớc hiện chiếm khoảng 31,02% tổng đầu tƣ toàn xã hội, 68,98% còn lại là của khu vực kinh tế ngoài nhà nƣớc (tƣ nhân trong nƣớc) và khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Chứng tỏ vai trò của khu vực kinh tế trong nƣớc đang ngày càng lớn và giữ vị trí quan trọng của khu vực kinh tế nhà nƣớc. Bên cạnh đó, khu vực đầu tƣ nƣớc ngoài, sau một thời kỳ mở rộng vào giữa thập niên 1990, đã thu hẹp đáng kể sau khủng hoảng Đông Á 1997 và phục hồi mạnh mẽ trở lại sau khi Việt Nam gia nhập WTO năm 2007. Trong cơ cấu đầu tƣ toàn xã hội, đầu tƣ công tuy có giảm trong những năm gần đây song vẫn chiếm một tỷ trọng khá lớn. (2) Theo cấp độ quản lý Trong giai đoạn 2007-2019, chi tiêu công của Việt Nam đƣợc phân cấp theo nguồn vốn của Trung ƣơng và địa phƣơng. Nguồn chi tiêu công từ ngân sách trung ƣơng, chiếm khoảng 50,7% (năm 2006) và có xu hƣớng giảm xuống còn 40,5% (năm 2019); nguồn chi tiêu công do địa phƣơng quản lý tăng từ 59,3% năm 2006 lên cao nhất vào năm 2019, đạt 59,5% (hình 2.4 và bảng 2.3) Hiện nay, chi đầu tƣ của địa phƣơng chiếm khoảng 59,3% tổng chi đầu tƣ công. Mặc dù đƣợc chuyển dịch với kỳ vọng địa phƣơng ngày càng trở thành động lực tăng trƣởng mạnh mẽ, nhƣng việc tỷ trọng chi đầu tƣ của trung ƣơng giảm cũng gây quan ngại về mức độ đầu tƣ thích hợp cho cơ sở hạ tầng ở tầm quốc gia. Nguồn vốn đầu tƣ của trung ƣơng giảm đã ảnh hƣởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án, mục tiêu quan trọng của quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên cạnh đó, tỷ trọng đầu tƣ cao đƣợc quyết định bởi cấp địa phƣơng ở Việt Nam dẫn đến rủi ro đầu tƣ dàn trải và giảm hiệu suất đầu tƣ, trừ khi có sự phối hợp tốt giữa các dự án hạ tầng lớn, bao gồm cả các dự án hạ tầng giữa các địa phƣơng. Để
55. 45 thay đổi cơ bản tình trạng này, về lâu dài cần xem xét lại phân cấp kinh tế-xã hội nhằm tăng cƣờng hiệu quả tổng thể. 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Trung ƣơng Địa phƣơng Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả Hình 2.4: Phân nguồn vốn đầu tư công theo cấp độ quản lý Bảng 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công theo giá hiện hành phân theo cấp độ quản lý Trung ƣơng Địa phƣơng Tổng số Năm Giá trị Cơ cấu Giá trị Cơ cấu (Tỷ đồng) (Tỷ đồng) (%) (Tỷ đồng) (%) 2006 185,1 93,9 50,7 91,2 49,3 2007 198,0 95,5 48,2 102,5 51,8 2008 209,0 103,3 49,4 105,7 50,6 2009 287,5 143,2 49,8 144,3 50,2 2010 316,3 151,8 48,0 164,5 52,0 2011 341,6 148,6 43,5 193,0 56,5 2012 406,5 175,0 43,0 231,5 57,0 2013 441,9 186,7 42,2 255,2 57,8 2014 486,8 215,1 44,2 271,7 55,8
56. 46 Trung ƣơng Địa phƣơng Tổng số Năm Giá trị Cơ cấu Giá trị Cơ cấu (Tỷ đồng) (Tỷ đồng) (%) (Tỷ đồng) (%) 2015 519,9 249,0 47,9 270,9 52,1 2016 557,6 268,2 48,1 289,4 51,9 2017 596,1 260,5 43,7 335,6 56,3 2018 618,7 253,0 40,9 365,6 59,1 2019 634,9 257,2 40,5 377,8 59,5 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả 2.1.1.2. Cấu trúc đầu tư công Trong những năm qua, cơ cấu đầu tƣ công theo ngành, lĩnh vực đã có sự chuyển dịch theo chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc, cũng nhƣ thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo hƣớng công nghiệp hoá- hiện đại hoá. Nguồn vốn đầu tƣ phát triển xã hội đƣợc tập trung chủ yếu vào chi cho đầu tƣ xây dựng cơ bản, kế đến tích lũy tài sản cố định dùng cho sản xuất (hình 2.5 và hình 2.6). Vốn đầu tƣ khác Tỷ đồng Vốn đầu tƣ bổ sung vốn lƣu động 4,500,000 4,000,000 Vốn đầu tƣ sửa chữa lớn, nâng cấp TSCĐ 3,500,000 Vốn đầu tƣ mua sắm tài sản cố định dùng cho sản 3,000,000 xuất không qua XDCB Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả Hình 2.5: Vốn đầu tư thực hiện toàn xã hội (giá hiện hành) phân theo khoản mục đầu tư
57. 47 Cơ cấu vốn đầu tƣ công phân bổ cho các ngành thể hiện ở bảng 2.4, bảng 2,5 và hình 2.6. Theo đó, các ngành có tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ công cao trong giai đoạn 2006 - 2019 gồm có: sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nƣớc nóng, hơi nƣớc và điều hòa không khí; cung cấp nƣớc, hoạt động quản lý và xử lý rác thải; vận tải, kho bãi; giáo dục, đào tạo; y tế và hoạt động trợ giúp xã hội. Đáng chú ý, chi đầu tƣ công cho một số ngành nhƣ tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, kinh doanh bất động sản trong thời kỳ này có tốc độ tăng khá cao. Các hoạt động đầu tƣ này chủ yếu là đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) sự mất cân đối và kém hiệu quả đã gây ra bất ổn cho nền kinh tế. Một số ngành có tốc độ tăng vốn đầu tƣ thấp nhƣ nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản; công nghiệp chế biến, chế tạo. Giai đoạn 2006 – 2010: Chi đầu tƣ công tập trung chủ yếu vào các ngành cơ sở hạ tầng cho vận tải, kho bãi (19,3%); Công nghiệp chế biến- chế tạo (9%); sản xuất điện, khí đốt, nƣớc nóng, hơi nƣớc và điều hòa không khí (14,4%); khai khoáng; các tổ chức chính trị-xã hội và an ninh quốc phòng (7,8%). Đến giai đoạn từ 2011-2019, chi đầu tƣ công trong thời kỳ này đã có sự biến động: Mặc dù các ngành kể trên vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tƣ công của chính phủ, chiếm 41,4% tổng đầu tƣ công, nhƣng có xu hƣớng giảm dần. Vốn đầu tƣ công đã đƣợc quan tâm phân bổ để phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, y tế (4%) và giáo dục (6,2%); hoạt động khoa học công nghệ (2,6%). Đầu tƣ vào các lĩnh vực này bảo đảm tính bền vững của tăng trƣởng) và các ngành này có tốc độ tăng trƣởng vốn cao trong một vài năm. Tỷ trọng vốn đầu tƣ công phân bổ đầu tƣ cho hoạt động chuyên môn, khoa học, công nghệ, y tế có xu hƣớng tăng, nhƣng tăng chậm và không ổn định. Bên cạnh đó, lĩnh vực nông, lâm, thủy sản là nhóm ngành đem lại hơn 13,96% GDP cả nƣớc năm 2019 (thấp hơn so với năm trƣớc đó, 2018 đạt 18,2%) (theo TCTK, 2019) và tạo công ăn việc làm cho phần đông lao động ở nông thôn. Nhƣng tỷ trọng vốn đầu tƣ cho nhóm ngành này còn thấp (7,4%) và tăng rất chậm, chƣa tƣơng xứng với tiềm năng của ngành. Ngoài ra, nguồn vốn phân bổ cho các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị-xã hội, quản lý nhà nƣớc và. An ninh quốc phòng còn chiếm tỷ lệ khá cao (9,06%) và có xu hƣớng tăng dần. Đây là xu hƣớng chƣa tích cực trong chuyển dịch chi tiêu công trong các ngành.
58. 48 Bảng 2.4: Cơ cấu đầu tư công phân theo ngành kinh tế (%) Danh mục 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 TỔNG SỐ 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Nông nghiệp, lâm nghiệp và 6,82 6,75 7,20 5,86 5,86 5,60 5,36 6,71 6,30 6,38 7,34 7,42 7,30 7,40 thủy sản Khai khoáng 8,07 7,69 7,79 6,70 6,51 6,29 5,98 6,05 5,20 4,28 4,18 3,77 3,26 2,71 Công nghiệp chế biến, chế tạo 10,30 12,17 5,88 8,61 9,52 9,78 12,05 10,60 7,30 7,00 7,48 7,73 7,33 7,43 Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nƣớc nóng, hơi nƣớc và 13,65 13,16 12,56 16,75 15,01 14,52 13,62 12,86 13,54 13,95 15,47 14,76 13,86 13,70 điều hòa không khí Cung cấp nƣớc; hoạt động quản lý và xử lý rác thải, nƣớc 3,79 3,68 3,59 3,88 3,86 3,75 3,11 3,50 4,21 4,05 3,95 4,32 3,98 3,77 thải Xây dựng 4,75 4,53 4,77 4,63 5,14 5,35 5,82 8,18 6,40 6,25 6,05 6,12 6,07 6,02 Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe máy và xe có 1,66 1,23 1,57 2,17 2,39 2,53 3,20 2,58 1,42 2,15 1,70 1,82 1,52 1,50 động cơ khác Vận tải kho bãi 19,14 18,34 22,51 18,10 18,09 17,31 15,61 16,09 20,32 22,06 18,88 18,92 22,19 22,57 Dịch vụ lƣu trú và ăn uống 0,41 0,43 0,51 1,25 1,22 1,39 1,58 1,48 0,70 0,80 0,80 0,86 0,88 0,89 Thông tin và truyền thông 5,54 5,57 5,47 5,57 5,60 5,43 5,26 4,05 3,05 2,58 2,50 2,47 2,13 2,15
59. 49 Hoạt động tài chính, ngân hàng 0,47 0,78 0,99 1,48 1,49 1,65 1,93 1,54 1,82 1,90 1,80 1,50 1,02 0,94 và bảo hiểm Hoạt động kinh doanh bất động 1,22 1,56 1,58 2,12 2,17 2,45 2,85 3,09 1,60 2,26 2,30 2,35 1,66 1,46 sản Hoạt động chuyên môn, khoa 1,37 1,91 2,08 1,95 1,90 2,03 2,07 1,67 3,52 3,03 3,00 3,15 3,49 3,52 học và công nghệ Hoạt động hành chính và dịch 1,51 1,53 1,58 1,63 1,73 1,68 1,39 1,16 0,52 0,45 0,42 0,46 0,46 0,46 vụ hỗ trợ Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị-xã hội; quản lý Nhà nƣớc, an ninh quốc 6,44 7,38 8,58 7,44 7,95 8,44 7,53 7,18 9,53 8,81 8,62 8,53 8,46 9,06 phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc Giáo dục và đào tạo 5,36 5,30 5,15 3,55 3,95 4,05 5,34 5,64 7,10 6,75 7,01 7,18 7,84 7,87 Y tế và hoạt động trợ giúp xã 3,18 3,27 3,34 2,87 2,70 2,93 2,85 3,42 4,01 3,99 5,25 5,26 5,48 5,50 hội Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 2,54 2,67 2,60 2,52 2,42 2,55 2,06 1,75 2,42 2,01 2,17 2,28 2,12 2,12 Hoạt động khác 3,78 2,04 2,23 2,93 2,49 2,27 2,39 2,45 1,04 1,31 1,08 1,10 0,96 0,94 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê
60. 50 Bảng 2.5: Vốn đầu tư công theo giá hiện hành phân theo ngành kinh tế Đvt:Tỷ đồng Năm Năm Năm Năm 2006 2010 2015 2019 Tổng 185.102 197.989 209.031 287.534 Nông-Lâm-Ngƣ nghiệp 12.629 13.355 15.060 16.858 Khai khoáng 14.940 15.225 16.290 19.265 CNCB chế tạo 19.058 24.096 12.284 24.751 SX điện, khí đốt, nƣớc nóng, hơi nƣớc và ĐHKK 25.274 26.059 26.250 48.169 Cấp nƣớc; xử lý rác thải, nƣớc thải 7.024 7.282 7.510 11.156 Xây dựng 8.795 8.975 9.966 13.301 Bán buôn; sửa chữa phƣơng tiện giao thông 3.072 2.444 3.290 6.245 Vận tải, kho bãi 35.435 36.319 47.062 52.032 Dịch vụ lƣu trú và ăn uống 756 850 1.065 3.589 Thông tin và truyền thông 10.258 11.028 11.443 16.016 Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm 869 1.546 2.061 4.244 Hoạt động kinh doanh bất động sản 2.258 3.089 3.303 6.101 Hoạt động chuyên môn, KHCN 2.536 3.781 4.346 5.610 Hoạt động hành chính và DV hỗ trợ 2.790 3.027 3.307 4.687 Hoạt động của ĐCS, tổ chức CTXH; QLNN, ANQP 11.914 14.606 17.940 21.406 Giáo dục và đào tạo 9.914 10.503 10.769 10.202 Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 5.884 6.470 6.989 8.238 Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 4.693 5.296 5.440 7.240 Hoạt động khác 7.003 4.038 4.656 8.424 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê
61. 51 25 22.6 Năm 2006 20 Năm 2019 15 13.7 7.4 % 9.1 10 7.4 7.9 6.0 5.5 3.8 3.5 5 2.7 2.1 2.1 0.9 1.5 0.9 0.9 1.5 0.5 0 Xây dựng Xây Ngƣ Ngƣ nghiệp - Khai khoáng Khai CNCB CNCB tạo chế Hoạt động khác động Hoạt Vận tải, kho bãi kho tải, Vận Lâm - Hoạt động chuyên chuyên động Hoạt Thông tin và truyền và tin Thông Bán buôn; sửa chữa chữa sửa buôn; Bán Cấp nƣớc; xử lý rác lý xử nƣớc; Cấp Giáo dục và đào tạo đào và dục Giáo Hoạt động tài chính,tài động Hoạt Y tế và hoạt động trợ động hoạt và tế Y Dịch vụ lƣu trú và ăn ăn và lƣu vụ Dịch trú Hoạt động hành chính hành động Hoạt Hoạt động kinh doanh doanh kinh động Hoạt SX điện, khí đốt, nƣớc nƣớc đốt, khí điện, SX Hoạt động của ĐCS, tổ ĐCS, của động Hoạt Nghệ thuật, vui chơi vui và thuật, Nghệ Nông AXIS TITLE Hình 2.6: Cơ cấu đầu tư công phân theo ngành kinh tế năm 2006 & 2019 Nguồn: Số liệu của Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả Theo đánh giá của WB & VNG (2017) về chi tiêu công của Việt Nam trong các tiểu ngành vẫn chƣa thực sự gắn với hiệu quả kinh tế. Điển hình đó là ngành giao thông vận tải và ngành nông nghiệp, cụ thể là: Trong ngành giao thông vận tải: giao thông đƣờng bộ chiếm khoảng 89% tổng chi tiêu công của ngành. Mặc dù đƣờng bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhƣng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất. Cho dù đã đƣợc đầu tƣ nhiều, chi phí giao thông đƣờng bộ vẫn ở mức cao so với khu vực, mật độ đƣờng cao tốc vẫn ở mức thấp nhất trong khu vực. Trong khi đó, lĩnh vực đƣờng biển và đƣờng thủy nội địa là những lĩnh vực mà Việt Nam có nhiều lợi thế, có chi phí vận tải hàng hóa thấp và tỷ lệ ngân sách trên lƣu lƣợng hiệu quả nhất, song còn chƣa đƣợc quan tâm. Trong ngành nông nghiệp: chính sách chú trọng đến đầu tƣ phát triển các công trình thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lƣơng thực nhƣng lại tạo ra ít giá trị gia tăng. Cơ cấu phân bổ nguồn lực công giữa các vùng miền còn một số hạn chế. Hiện nay khu vực đồng bằng sông Hồng có tỷ lệ chi tiêu công cho nông nghiệp cao nhất song lại tạo ra giá trị gia tăng