Khóa luận Giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng

Nội dung text: Khóa luận Giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Nguyễn Thị Ngân Hoa GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L HÀ NỘI, 2017
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Nguyễn Thị Ngân Hoa GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN Ts. Lê Kim Nguyệt HÀ NỘI, 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận là công trình nghiên cứu của riêng tôi có sự hỗ trợ và hướng dẫn từ Giảng viên hướng dẫn, cũng như những người tôi đã cảm ơn và trích dẫn trong khóa luận này. Các kết quả nghiên cứu trong khóa luận này là trung thực và chưa được công bố trong các công trình khác, các thông tin trích dẫn trong bài luận đã được chỉ rõ nguồn gốc rõ ràng và được phép công bố. Nguyễn Thị Ngân Hoa
4. LỜI CẢM ƠN Trước hết tôi xin chân thành cảm ơn TS. Lê Kim Nguyệt đã tận tình hướng dẫn, góp ý và động viên tôi trong quá trình thực hiện khóa luận tốt nghiệp này. Xin chân thành cảm ơn quý thầy cô Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các bạn học lớp K58 Luật Kinh Doanh đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong thời gian khóa học. Những lời cảm ơn sau cùng xin dành cho những người thân trong gia đình đã hết lòng quan tâm và tạo điều kiện tốt nhất để tôi hoàn thành khóa luận tốt nghiệp. Nguyễn Thị Ngân Hoa
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤT ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 5 1.1. Khái quát về bồi thường giải phóng mặt bằng 5 1.1.1. Khái niệm giải phóng mặt bằng 5 1.1.2. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng 6 1.2. Tổng quan về tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 8 1.2.1. Khái niệm tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 8 1.2.2. Phân loại một số loại tranh chấp đất đai phổ biến hiện nay liên quan đến bồi thường giải phóng mặt bằng 11 1.3. Tổng quan về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 15 1.3.1. Khái niệm 15 1.3.2. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 16 1.3.3. Phân biệt giải quyết tranh chấp đất đai với giải quyết khiếu kiện về đất đai 17 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 18 2.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 18 2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1986 18 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1986 đến trước năm 1993 21 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1993 đến trước năm 2003 22 2.1.4. Giai đoạn từ năm 2003 đến trước năm 2013 23 2.1.5. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay 25
6. 2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 26 2.2.1. Đối tượng, phạm vi được bồi thường khi giải phóng mặt bằng 26 2.2.2. Điều kiện được bồi thường khi giải phóng mặt bằng. 26 2.2.3. Phương thức giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 28 2.3. Những bất cập còn tồn tại qua thực tiễn thi hành pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến giải phóng mặt bằng 40 CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 47 3.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật 47 3.1.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải phóng mặt bằng 47 3.1.2. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai . 50 3.2. Kiện toàn tổ chức thực hiện 52 3.3. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và trình độ chuyên môn 55 KẾT LUẬN 57 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 58
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài “Tấc đất, tấc vàng”, xưa nay đất đai là một trong những tư liệu sản xuất quan trọng trong đời sống. C.Mác, trong bộ Tư bản đã khái quát vai trò kinh tế của đất đai thông qua việc viện dẫn một câu nói nổi tiếng của W.Petty (1622 - 1687): "Lao động là cha, đất là mẹ, sản sinh ra mọi của cải vật chất cho xã hội". Chính vì giá trị đặc biệt của đất đai rất to lớn nên những tranh chấp liên quan đến vấn đề này phát sinh một cách phổ biến trong xã hội. Việc giải quyết thỏa đáng những tranh chấp về đất đai sẽ giúp cho các bên giải quyết những xung đột, mâu thuẫn, qua đó góp phần tạo ra sự ổn định cho xã hội. Không chỉ ở Việt Nam mà trên thế giới, vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng là một nội dung quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai và là biện pháp để pháp luật đất đai phát huy được vai trò trong đời sống xã hội. Thông qua việc giải quyết có hiệu quả các khiếu kiện liên quan đến tranh chấp đất đai, đền bù và giải tỏa mà các quan hệ đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của người sử dụng đất. Với ý nghĩa đó, việc tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm giải quyết tốt vấn đề tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng, qua đó sẽ giải quyết thỏa đáng các quyền và lợi hợp pháp của người sử dụng đất, góp phần thúc đẩy sự phát triển và ổn định của nền kinh tế. Với việc đất đai ngày càng có giá thì vấn đề thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng cũng gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp. Trong nhiều trường hợp, người dân do không đồng tình với phương án bồi thường của Nhà nước đã không chịu bàn giao đất dẫn đến việc làm chậm tiến độ thi công công trình, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của chủ đầu tư và gây tác động tiêu cực đến môi 1
8. trường đầu tư. Hơn nữa do không đồng thuận với phương án bồi thường, người bị thu hồi đất tiến hành khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện đông người và khiếu kiện vượt cấp gây mất ổn định về chính trị, trật tự an toàn xã hội v.v Để khắc phục tình trạng này, Nhà nước đã thường xuyên rà soát, sửa đổi và bổ sung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng như các quy định về giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, hiệu quả của những giải pháp này chưa được như mong muốn; nhiều quy định mới được ban hành dường như chưa phù hợp với thực tiễn (đặc biệt là các quy định về giá đất bồi thường; các quy định về tái định cư cho người dân bị thu hồi đất ở; giải quyết vấn đề việc làm cho người bị mất đất sản xuất v.v ). Các tranh chấp liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có xu hướng gia tăng cả về số lượng và mức độ gay gắt, phức tạp về nội dung. Điều này cho thấy chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu, tìm hiểu về cơ chế, chính sách bồi thường nói chung và các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng nhằm hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này. Đây là lý do để tác giả lựa chọn đề tài "Giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng” làm khóa luận tốt nghiệp. 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích của khóa luận là nghiên cứu những vấn đề cơ bản sau đây: - Nghiên cứu một cách có hệ thống các chính sách của Đảng, các quy định pháp luật của Nhà nước về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng; - Đi sâu tìm hiểu và chỉ ra cơ sở xác lập và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng của Tòa án nhân dân và các cơ quan hành chính Nhà nước; đặt trong mối quan hệ với thực tiễn; - Xác lập được những định hướng cho quá trình hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng. 2
9. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Nội hàm của các khái niệm thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, các khái niệm tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng; nhận diện những đặc trưng cơ bản của các khái niệm này và các loại tranh chấp đất đai phổ biến hiện nay, tập trung vào các tranh chấp trong công tác giải phóng mặt bằng; - Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và trong lĩnh vực bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng. - Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng; - Nghiên cứu hệ thống các chính sách, quy định của pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng; - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật và từ hiện trạng việc thực thi các chính sách, quy định nói trên trong cuộc sống, khóa luận rút ra kết luận và đề xuất một số giải pháp giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng hiệu quả, khả thi. b. Phạm vi nghiên cứu: Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, Khóa luận giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc đi sâu phân tích, tìm hiểu trong một giới hạn cụ thể: - Hệ thống quan điểm, chính sách, đường lối của Đảng và Nhà nước về giải quyết tranh chấp đất đai từ năm 1993 đến nay; 3
10. - Hệ thống các quy phạm pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng từ năm 1993 đến nay; - Các báo cáo tổng kết tình hình giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng của ngành Tòa án, các tài liệu, công trình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề này từ năm 1993 đến nay. 4. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, Khóa luận sử dụng phương pháp thu thập thông tin, điều tra- tổng hợp và phân tích dữ liệu từ các nguồn văn bản pháp luật liên quan, tổng hợp thống kê, kết hợp nghiên cứu lý thuyết với phân tích thực trạng giải phóng mặt bằng và đưa ra một số đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng. 4
11. CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤT ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1.1. Khái quát về bồi thường giải phóng mặt bằng 1.1.1. Khái niệm giải phóng mặt bằng Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới. Quá trình giải phóng mặt bằng được tính từ khi bắt đầu hình thành hội đồng giải phóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư mới. Đây là một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa các dự án và liên quan đến lợi ích trực tiếp của các bên tham gia và của cả xã hội.[37] Giải phóng mặt bằng bao gồm các công đoạn từ bồi thường cho đối tượng sử dụng đất, giải tỏa các công trình trên đất, di chuyển người dân, tạo mặt bằng cho triển khai các công trình, dự án đến việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư cho người bị thu hồi đất, tái tạo lại việc làm sản xuất kinh doanh, ổn định cuộc sống cho họ. Ngoài ra, yêu cầu của công tác giải phóng mặt bằng phải đảm bảo: Một là, công tác giải phóng mặt bằng phải kết hợp hài hòa giữa các lợi ích quốc gia, lợi ích từng tổ chức, hộ gia đình và cá nhân; Hai là, công tác giải phóng mặt bằng phải thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước một cách khoa học đồng thời phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tổng thể của từng địa phương; 5
12. Ba là, chính sách đền bù giải tỏa được thực hiện cụ thể, công bằng, công khai, bình đẳng giữa những người sử dụng đất; Bốn là, công tác giải phóng mặt bằng phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục tiến hành mà luật và các văn bản hướng dẫn đã ban hành. Như vậy, có thể thấy giải phóng mặt bằng là một quá trình tất yếu để triển khai thực hiện các dự án, từ đó khuyến khích đầu tư trong và ngoài nước nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư trong và ngoài nước, đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Trong đó bồi thường thiệt hại là khâu quan trọng quyết định tiến độ giải phóng mặt bằng. 1.1.2. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng Theo từ điển tiếng Việt thì bồi thường có nghĩa là: “trả lại cho người khác cái có giá trị tương xứng với những thiệt hại mà mình đã gây ra cho người ta”, điều đó có nghĩa là: • Không phải mọi khoản bồi thường đều bằng tiền; • Sự mất mát của người bị thu hồi đất không chỉ là về mặt vật chất mà nhiều trường hợp còn mất mát cả về tinh thần. Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thu hồi đất được hiểu là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Từ khái niệm trên, ta có thể thấy được thu hồi đất là một biện pháp mang tính chất hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đây là một quá trình không tự nguyện, có tính cưỡng chế và vẫn đòi hỏi sự “hy sinh” chứ không chỉ là một sự đền bù ngang giá tuyệt đối. 6
13. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì khái niệm đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng được hiểu như sau: - Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị sử dụng đất đối với các diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất. - Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển thông qua việc đào tạo nghề, hỗ trợ khi kinh phí khi di chuyển, bố trí việc làm mới, hỗ trợ tiền lương 3 - 6 tháng - Bồi thường thiệt hại giải phóng mặt bằng là việc chi trả, bù đắp những tổn thất về đất đai và tài sản gắn liền với đất, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, công trình, vật kiến trúc, mồ mả và các chi phí hỗ trợ khác. Việc chi trả bồi thường được thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau:[19] - Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì tiền bồi thường và kinh phí tổ chức thực hiện được tính vào vốn đầu tư của dự án; - Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất có trách nhiệm chi trả trước tiền bồi thường và kinh phí tổ chức thực hiện việc bồi thường theo các quy định tại Nghị định 47/2014/NĐ-CP ban hành ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp; - Tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam được Nhà nước giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất thì không phải trả vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải nộp; - Mức trừ không vượt quá số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp; 7
14. Hơn nữa, pháp luật hiện hành còn quy định tùy từng trường hợp cụ thể, người bị thu hồi đất, bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi sẽ được bồi thường hoặc hỗ trợ về tài sản trên đất bị thu hồi, hỗ trợ di chuyển chỗ ở, hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, hỗ trợ để ổn định sản xuất và đời sống tại khu tái định cư. Từ những nhận thức trên có thể hiểu bản chất của công tác đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong quá trình hiện nay không chỉ đơn thuần là sự đền bù về mặt vật chất mà còn phải đảm bảo lợi ích của người dân phải di chuyển. Đó là họ phải có được chỗ ở ổn định, điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi cũ thì mới tạo điều kiện cho người dân sống và ổn định. 1.2. Tổng quan về tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 1.2.1. Khái niệm tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng Tranh chấp đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến. Khi xã hội tồn tại sự đối kháng giữa các giai cấp thì đất đai luôn là đối tượng tranh chấp. Xã hội ngày càng phát triển tranh chấp đất đai cũng theo đó mà tăng nhanh về số lượng và tính chất gay gắt. Tranh chấp đất đai chính là các mâu thuẫn, bất đồng ý kiến của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm.[15] Đất đang có tranh chấp được hiểu là loại đất mà giữa người sử dụng hợp pháp đất đó với cá nhân khác, với Nhà nước (về vấn đề bồi thường đất) hoặc giữa những người sử dụng chung mảnh đất đó với nhau đang có tranh chấp về quyền sử dụng đất, về tài sản gắn liền với đất, về ranh giới, về mục đích sử dụng đất hoặc về quyền, nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất. 8
15. Có rất nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm tranh chấp đất đai, cụ thể như: - Tranh chấp đất đai là những tranh chấp về quyền sử dụng đất. - Tranh chấp đất đai là mọi tranh chấp phát sinh trong quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính, mục đích sử dụng đất.[11] - Hay theo Giáo trình Luật Đất đai của Đại học Luật Hà Nội thì: "Tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai".[39] Tuy nhiên, Khoản 24 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 có quy định rằng: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Trong khái niệm này chúng ta cần lưu ý: Đối tượng của tranh chấp đất đai không phải là quyền sở hữu đất, các chủ thể tham gia tranh chấp không phải là các chủ thể có quyền sở hữu đối với đất. Đây là điều không phải bàn cãi vì Điều 53, Hiến pháp năm 2013 hay điều 4, Luật đất đai năm 2013 quy định rất rõ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Có thể thấy khái niệm tranh chấp đất đai được nêu trong Luật đất đai là một khái niệm bao hàm cả tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp về địa giới hành chính.[23] Từ khái niệm và đặc điểm trên, ta có thể hiểu tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng là là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng. 9
16. Chúng ta có thể đưa ra một số đặc điểm của tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng như sau: - Một là, tranh chấp đất đai phát sinh trong quá trình giải phóng mặt bằng cũng mang những đặc điểm của tranh chấp đất đai nói chung. Chủ thể của tranh chấp đất đai là chủ thể của quyền quản lý và sử dụng đất, họ không phải là chủ thể của quyền sở hữu. Quyền sử dụng đất của các chủ thể được phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất. Theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ các chủ thể khác hoặc Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất đối với đất đang sử dụng. Như vậy, chủ thể của tranh chấp đất đai là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư tham gia với tư cách là người quản lý hoặc người sử dụng đất. Khách thể của tranh chấp đất đai là quyền quản lý, quyền sử dụng và những lợi ích phát sinh từ quá trình sử dụng đất. Do đất đai là loại tài sản đặc biệt không thuộc quyền sở hữu của các bên tranh chấp mà thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. - Hai là, nội dung tranh chấp đất đai khi giải phóng mặt bằng rất phức tạp và gay gắt. Giá trị tinh thần và vật chất kết tinh trong đất chính là cội nguồn của mọi tranh chấp. Các dạng tranh chấp chủ yếu như tranh chấp giá bồi thường, tranh chấp về các chính sách hỗ trợ, tái định cư chưa hợp lý.v.v - Ba là, do tính chất của vấn đề giải phóng mặt bằng, các tranh chấp phát sinh thường kéo dài năm này qua năm khác, không thống nhất được giữa người sử dụng đất và Nhà nước, giữa người sử dụng đất và chủ đầu tư. Nhiều dự án, công trình dây dưa, kéo dài hàng chục năm do khâu giải phóng mặt bằng nhùng nhằng, chậm chễ. - Bốn là, vì công tác giải phóng mặt bằng là để phục vụ cho lợi ích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế nên tranh chấp phát sinh gây ra nhiều hậu quả xấu về nhiều mặt trong đời sống xã hội, làm 10
17. ảnh hưởng đến trật tự quản lý đất đai, ảnh hưởng đến lợi ích chung của Nhà nước và xã hội, và trực tiếp ảnh hưởng đến cuộc sống vật chất và tinh thần của người có đất bị thu hồi, làm chậm trễ các dự án, công trình xây dựng của chủ đầu tư. 1.2.2. Phân loại một số loại tranh chấp đất đai phổ biến hiện nay liên quan đến bồi thường giải phóng mặt bằng 1.2.2.1. Tranh chấp giá đền bù Giá đền bù đất đai ở đây là giá của quyền sử dụng đất được phép giao dịch trên thị trường. Giá đất do Nhà nước qui định chỉ nhằm giải quyết mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và người sử dụng đất, không áp dụng giá này khi các bên (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) chuyển quyền sử dụng đất cho nhau. Trên thực tế, giá chuyển quyền sử dụng đất do các bên tự thỏa thuận, giá này thường được gọi là giá thực tế hay giá thị trường (sau đây gọi là giá đất thị trường). Thông thường khung giá do Nhà nước qui định ở trạng thái tĩnh thấp, trong khi đó giá đất thị trường thường cao hơn giá của Nhà nước. Khi sự chênh lệch giữa hai hình thái giá này càng cao thì càng gây ra những bất lợi, những hạn chế trong việc giải quyết một cách công bằng và hợp lý, hài hòa giữa lợi ích Nhà nước và người sử dụng đất, đặc biệt là trong vấn đề đền bù, bồi thường giải phóng mặt bằng. Khoản 1 điều 113 Luật Đất đai năm 2013 quy định về việc định giá đất phải đảm bảo các nguyên tắc như sau: - Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; - Theo thời hạn sử dụng đất; - Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; 11
18. - Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp. Căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định. Hội đồng thẩm định giá đất gồm Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm Chủ tịch và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất.” Giá đất cụ thể được sử dụng trong trường hợp tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Giá đất công bố từ đầu năm trong khi giá đất trên thị trường thường xuyên biến đổi theo hướng ngày càng tăng gây thiệt hại cho người dân bị áp giá đền bù vào cuối năm. Mặc dù đã cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể linh hoạt điều chỉnh mức giá để phù hợp với giá thực tế trên thị trường nhưng trên thực tế vẫn không phát huy được hiệu quả như mong muốn. Vì vậy, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vẫn thường xuyên nhận được các khiếu nại, khiếu kiện về các quyết định thu hồi quyền sử dụng đất và bồi thường tái định cư cho các hộ dân có đất bị thu hồi. 1.2.2.2. Tranh chấp nguồn gốc đất Nếu như coi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là giấy tờ hợp pháp nhất để được đền bù thiệt hại thì phần lớn người bị thu hồi đất lại chưa có, vì việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng gặp những khó khăn về nguồn gốc đất 12
19. đai, và tâm lý của người dân luôn nghĩ rằng có giấy hay không thì họ vẫn đang sống trên đất này, mặc nhiên không ai xâm phạm. Do đó, hồ sơ ban đầu về đất đai, tài sản để xác định quyền sử dụng đất đối với từng loại đất cụ thể và tính hợp pháp của tài sản còn quá thiếu. Đồng thời, việc chậm tiến hành lập sổ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở đã dẫn đến thiếu cơ sở khi tiến hành xem xét đền bù cho từng đối tượng sử dụng đất cụ thể. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hiện nay còn quá lộn xộn cũng là khó khăn trong việc bồi thường thiệt hại mà chúng ta phải đề cập. Ngoài ra, nhiều địa phương đã cấp “sổ đỏ” nhưng chưa giao cho người dân do chính quyền quan liêu, tắc trách hoặc người dân ngại tốn kém tiền bạc chi phí cho việc lấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng là trở ngại không nhỏ ảnh hưởng đến công tác bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất [21]. Còn có nhiều trường hợp nhiều nhà chung một giấy chứng nhận, ví dụ như trường hợp người dân xin chuyển mục đích một lần 2000 m2 đất nông nghiệp sang đất ở và họ chỉ xin một giấy phép xây dựng nhưng xây nhiều căn nhà rồi đem bán cho nhiều người. Do đó, những người mua nhà cùng đứng tên trong sổ đỏ dưới dạng đồng sở hữu. 1.2.2.3. Tranh chấp dự án quy hoạch "treo" “Quy hoạch treo” là tình trạng các quy hoạch có nội dung sử dụng đất nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không đúng tiến độ[32]. “Dự án treo” là dự án đã được cơ quan chức năng phê duyệt quy hoạch, bên làm dự án đã nhận mặt bằng, nhưng sau đó thì cứ bỏ đấy, năm này sang năm khác cho cỏ mọc mà không triển khai tiếp, vì muôn vàn lý do[2]. "Quy hoạch treo”, “dự án treo” tràn lan là một vấn đề gây nhiều nhức nhối, nổi cộm và bức xúc lớn về sử dụng đất trong thời gian qua, nhất là trong giai đoạn quá độ từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường. Các địa phương ào ào quy hoạch các khu, cụm công nghiệp, khu kinh tế, chế xuất công 13
20. nghệ cao, các đặc khu; vùng nuôi trồng thuỷ sản; quy hoạch hạ tầng kỹ thuật giao thông; khu sinh thái, khu đô thị mới và các khu biệt thự nhà vườn Trên thực tế, rất nhiều vùng, khu, cụm đã duyệt quy hoạch nhưng không có dự án đầu tư hoặc có, nhưng rất ít dự án, hoặc có nhiều dự án, nhưng không ít dự án “ma” (dự án xin đất nhưng không thực hiện), dẫn tới chủ sử dụng đất trong vùng quy hoạch mất đất canh tác, mất đất ở. Trong khi đó, rất nhiều đất thu hồi lại không có dự án thực hiện và bị bỏ hoang hoá nhiều năm, gây lãng phí đất. Đặc biệt là các chủ hộ có đất ở trong vùng “quy hoạch treo” mếu máo, sống dở, chết dở vì xây dựng, sửa chữa lớn, chuyển nhượng thì không được phép, hạ tầng cấp thoát nước không đầu tư, mà bồi thường, tái định cư thì nhà nước hứa lên hứa xuống mà vẫn không thực hiện. Các chủ hộ không biết đi đâu, về đâu; nhà cửa xuống cấp, hư hỏng, dột nát hàng chục năm nay; mỗi khi gió lớn nơm nớp lo sợ sập nhà, mỗi khi mưa to thì nước ngập ngang nhà, môi trường sống bị ô nhiễm Ai ở trong cảnh đó mới thấm thía nỗi đau, tác hại của “quy hoạch treo”, “dự án treo”.[32] Có ba dạng "treo" chính: Thứ nhất, địa phương công bố quy hoạch một khu đất để xây dựng công trình, dự án nhưng sau đó không làm gì để thực hiện quy hoạch. Trong khi người dân sống trong khu quy hoạch muốn xây dựng, sửa chữa, chuyển nhượng lại gặp khó khăn. Thứ hai, đã có quyết định thu hồi đất để thực hiện dự án nhưng việc thu hồi không dứt điểm, kéo dài từ năm này sang năm khác, có khi chỉ vướng một vài thửa, trong khi nhà đầu tư mỏi mắt chờ giao đất. Tình trạng "treo" này làm chậm trễ tiến độ thực hiện dự án đầu tư. Thứ ba, đất đã giao nhưng chủ đầu tư không đầu tư gì hoặc đầu tư một ít rồi bỏ đó gây lãng phí. 14
21. 1.3. Tổng quan về giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 1.3.1. Khái niệm Giải quyết tranh chấp là một phương thức của con người nhằm tìm ra một giải pháp để xóa bỏ các bất đồng, mâu thuẫn, xung đột giữa hai hoặc nhiều thành viên trong xã hội nhằm đảm bảo duy trì sự đoàn kết, ổn định trong nội bộ nhân dân. Thuật ngữ giải quyết tranh chấp đất đai được sử dụng trong các văn bản pháp luật về đất đai, tuy nhiên nội hàm của thuật ngữ lại không được giải thích trong Luật Đất đai năm 201, ta có thể hiểu thuật ngữ này như sau: Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại; đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai[40]. Trong quan hệ pháp luật đất đai, việc xem xét giải quyết tranh chấp đất đai là một trong những biện pháp quản lý nhà nước đối với đất đai. Thông qua việc giải quyết tranh chấp đất đai, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ đất đai cho phù hợp với lợi ích chính đáng của cộng đồng, xã hội và từng cá nhân cụ thể. Giải quyết tranh chấp đất đai đồng nghĩa với việc đấu tranh, ngăn chặn và phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật đất đai, thông qua đó giáo dục ý thức tôn trọng pháp luật của mọi công dân. Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, giữa người bị thu hồi đất và nhà đầu tư và trên cơ sở đó các cơ quan có thẩm quyền có thể phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm phạm đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai. 15
22. 1.3.2. Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng Việc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng hiện nay phải đảm bảo các nguyên tắc dưới đây: - Thứ nhất, nguyên tắc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Khi giải quyết tranh chấp đất đai phải chú ý tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định để việc giải quyết được hiệu quả, tránh tình trạng kéo dài thời gian bồi thường và giải phóng mặt bằng gây ra nhiều thiệt hại về người và tài sản. - Thứ hai, luôn đảm bảo nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân chỉ là những người được nhà nước giao đất cho sử dụng chứ không có quyền sở hữu đối với đất đai. - Thứ ba, bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích kinh tế, khuyến khích tự hòa giải trong nội bộ nhân dân. Tôn trọng quyền định đoạt của các chủ thể khi tham gia các quan hệ pháp luật đất đai là tôn trọng quyền tự do thỏa thuận, thương lượng của người dân và chủ đầu tư trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy hòa giải trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng quan trọng và đạt hiệu quả cao nhất. - Thứ tư, việc giải quyết nhằm mục đích ổn định kinh tế, xã hội, gắn với phát triển sản xuất, mở mang ngành nghề, tạo điều kiện cho lao động có việc làm, phù hợp với đặc điểm và quy hoạch của từng địa phương. Việc giải quyết tranh chấp cần phải căn cứ vào mục đích thu hồi đất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. không chỉ bồi thường về đất và tài sản trên đất mà còn phải hỗ trợ người dân, tạo công ăn việc làm mới cho họ hoặc đền bù giá trị tương đương. 16
23. 1.3.3. Phân biệt giải quyết tranh chấp đất đai với giải quyết khiếu kiện về đất đai Khiếu kiện về đất đai là một khái niệm dùng để chỉ việc khiếu nại, tố cáo của các cá nhân hoặc tổ chức (trong trường hợp khiếu nại) nhằm hướng tới lợi ích của họ trong lĩnh vực đất đai.[34] Giải quyết khiếu kiện (khiếu nại) và giải quyết tranh chấp khác nhau về bản chất sự việc, khác biệt về hình thức và cơ sở pháp lý để giải quyết vụ tranh chấp. Đối với giải quyết tranh chấp đất đai, cơ quan có thẩm quyền giải quyết việc tranh chấp đất đai giữa nguyên đơn, bị đơn và yêu cầu họ thực hiện quyết định giải quyết của mình. Còn trong giải quyết khiếu kiện (khiếu nại) về đất đai, cơ quan có thẩm quyền xem xét nội dung hành chính bị khiếu kiện (khiếu nại) để công nhận toàn bộ, một phần hay không công nhận nội dung của quyết định hành chính đó và ban hành quyết định giải quyết khiếu kiện (khiếu nại) phù hợp với pháp luật hiện hành. 17
24. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 2.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng Hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai được ban hành từ sau khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (năm 1945) tới nay được coi là một hệ thống rất phức tạp, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử và có nhiều chính sách khác nhau được áp dụng ở cả hai miền Nam Bắc. Sự hình thành và phát triển của hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai là một quá trình lâu dài, thể hiện ở cả hai mặt: số lượng và chất lượng, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam. Hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ, cụ thể đề cập đến một số văn bản pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và công tác bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng tiêu biểu qua các giai đoạn được quy định như sau: 2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1986 Ở giai đoạn này, nền kinh tế nước ta đang vận hành theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, Luật Đất đai vẫn chưa được ban hành. Đặc trưng cơ bản của chính sách ruộng đất trong thời kỳ này là: khai hoang, vỡ hoá, tận dụng diện tích đất đai để sản xuất nông nghiệp; tịch thu ruộng đất của thực dân, việt gian, địa chủ, phong kiến chia cho dân nghèo; chia ruộng đất vắng chủ cho nông dân.[36] Lúc này, các văn bản pháp luật đất đai về vấn đề bồi thường giải phóng mặt bằng và giải quyết tranh chấp chưa được chú trọng ban hành, ban hành chậm, giản đơn, chắp vá, không có hệ thống. 18
25. Theo Điều 9 Điều lệ số 599-TTg ngày 9 tháng 10 năm 1955 của Thủ tướng Chính phủ về cải cách ruộng đất ngoại thành có quy định: “Khi nào Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết Thành phố thì Nhà nước sẽ thu xếp công ăn việc làm cho những người có đất bị lấy hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác và sẽ bồi thường cho họ một cách thích đáng về những ruộng đất bị lấy”. Ngày 31 tháng 12 năm 1959, Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1959 đã xác định 4 hình thức sở hữu đất đai là: sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư sản dân tộc và điều 20 Hiến pháp năm 1959 cũng có nói rằng chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định. Thực tế trong thời kỳ này phương án bồi thường chủ yếu là thỏa thuận sau đó thống nhất giá mà không cần có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê suyệt hay ban hành giá bồi thường. Ngày 1 tháng 7 năm 1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước (sau đây gọi tắt là Quyết định số 201/CP năm 1980). Có thể nói, đây là văn bản pháp quy đầu tiên quy định khá chi tiết, toàn diện về công tác quản lý ruộng đất trong toàn quốc. Vấn đề bồi thường khi thu hồi đất cũng được quy định, cụ thể như sau: Nếu trên khoảnh đất bị thu hồi hoặc bị trưng dụng có nhà cửa, công trình xây dựng khác, hoặc trồng cây lâu năm hoặc trồng cây ngắn ngày chưa kịp thu hoạch đã phải phá bỏ, thì được bồi thường thích đáng. Tổng cục Quản lý ruộng đất cùng Bộ Tài chính nghiên cứu trình Chính phủ quy định khoản tiền bồi thường này. Giải quyết tranh chấp về ruộng đất được quy định như sau: Các vụ tranh chấp xảy ra giữa các công dân với nhau hoặc giữa một bên là cơ quan, tổ chức và một bên là công dân sẽ do Tòa án xét xử. Đối với các vụ tranh chấp trong nội bộ nhân dân với nhau, nhất là những việc tranh chấp có tinh thần điều chỉnh ruộng 19
26. đất giữa các hộ với nhau (căn cứ vào nhân khẩu và diện tích bình quân đầu người) thì Ủy ban nhân dân xã bàn bạc với hợp tác xã hoặc nơi chưa có hợp tác xã thì bàn với nông hội để lãnh đạo nhân dân thương lượng với nhau trên tinh thần đoàn kết nhân nhượng và giúp đỡ lẫn nhau, giải quyết có lý có tình. Nếu Ủy ban nhân dân xã giải quyết không xong thì đưa lên Ủy ban nhân dân huyện, khi cần thiết lắm mới đưa ra Tòa án xét xử. Ở giai đoạn này thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban hành chính các cấp chưa được quy định rõ ràng. Thực tế, việc giải quyết các tranh chấp đất đai chủ yếu do Ủy ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trò của tổ chức nông hội địa phương (tham gia nhiều vào công việc chính quyền), cơ quan tư pháp chỉ xuất hiện khi giải quyết tranh chấp hoa màu trên đất bãi sa bồi. Hiến pháp 1980 ra đời đã khép lại một chặng đường dài phấn đấu không ngừng của Nhà nước ta nhằm mục tiêu xã hội hóa toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước. Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp năm 1980 quy định: " Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê điều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hoá và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân", "Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng". Ở trong giai đoạn này, quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, vì vậy việc đền bù về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện đền bù tài sản gắn liền với đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên[13]. Việc coi đất đai thuộc sở hữu chung, đất không có giá, dẫn tới việc chia 20
27. cấp đất tràn lan, sử dụng kém hiệu quả. Cấp xã, cấp phường cũng tham gia vào việc giao đất cho nhân dân; việc lấn, chiếm đất để xây dựng nhà ở diễn ra phổ biến song không được giải quyết kịp thời là nguyên nhân chủ yếu của các tranh chấp đất đai trong thời kỳ này. Nhiều gia đình trước kia đã hiến ruộng đất của cha ông vào các hợp tác xã, nay đòi lại. Khi giải quyết các tranh chấp một số địa phương còn thiên về việc sử dụng biện pháp mệnh lệnh hành chính, khiến cho các tranh chấp đất đai không được xử lý thỏa đáng và dứt điểm, nên việc tranh chấp đất đai vẫn kéo dài. Việc giải quyết tranh chấp đất đai còn quan liêu, mang nặng tính mệnh lệnh hành chính. Do đó, tranh chấp đất đai vẫn còn tồn tại kéo dài, việc sử dụng đất kém hiệu quả, mâu thuẫn vẫn còn trầm trọng kéo theo sự trì trệ của nền sản xuất hàng hóa. 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1986 đến trước năm 1993 Trong giai đoạn này, chúng ta đã xác định đất đai là một trong những nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật đất đai đầu tiên - Luật Đất đai năm 1987. Các quy định về bồi thường giải phóng mặt bằng và giải quyết tranh chấp đất đai được đề cập tuy nhiên còn hạn chế, được nêu ra một cách chung chung. Theo đó, người được Nhà nước giao đất có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại thực tế cho người bị thu hồi đất (khoản 4 điều 48 Luật Đất đai năm 1987), người bị thu hồi đất được bồi thường thiệt hại thực tế, bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất (điều 49 Luật Đất đai năm 1987). Ngoài ra, đối với vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thì được quy định như sau: Đối với các tranh chấp về quyền sử dụng đất thì do ủy ban nhân dân nơi có đất đang bị tranh chấp giải quyết. Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của Uỷ ban nhân dân đã giải quyết tranh chấp, đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan chính quyền cấp trên. 21
28. Quyết định của chính quyền cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành. Khi giải quyết tranh chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm thì Toà án nhân dân giải quyết cả quyền sử dụng đất có những tài sản đó. 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1993 đến trước năm 2003 Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn diện nền kinh tế, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai 1987, ngày 14 tháng 7 năm 1993, Quốc hội khoá IX thông qua Luật Đất đai năm 1993. Luật Đất đai năm 1993 đã chế định cơ sở pháp lý cơ bản để quan hệ đất đai ở nước ta chuyển sang cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới nền kinh tế - xã hội của đất nước. Ở giai đoạn này, Nhà nước đã tập trung hơn đối với vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và trong lĩnh vực giải phóng mặt bằng nói riêng, tại khoản 6 điều 79 Luật Đất đai năm 1993 quy định về việc bồi thường cho người bị thu hồi đất, đó là, người sử dụng đất có nghĩa vụ đền bù cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình. Quy định về việc hòa giải được đặt ra, cụ thể tại khoản 1 điều 38 Luật đất đai năm 1993: “Nhà nước khuyến khích việc hoà giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân. Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác, tổ chức kinh tế ở cơ sở và công dân hoà giải các tranh chấp đất đai.” Ngoài ra, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cũng đã được phân ra: Đối với các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thì do Uỷ ban nhân dân giải quyết, còn các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận của cơ quan 22
29. Nhà nước có thẩm quyền và tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất đó thì do Toà án giải quyết. Sau khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực, Chính Phủ ban hành Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 để cụ thể hóa chính sách bồi thường, tuy nhiên có thể nói chính sách bồi thường của nghị định này vẫn còn rất nhiều hạn chế, chưa bù đắp một cách đầy đủ những thiệt hại gây ra từ việc thu hồi đất, chỉ bồi thường thiệt hại về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản, cho nên người bị thu hồi đất gặp rất nhiều khó khan, không đủ khả năng tái tạo lại cuộc sống so với trước khi bị thu hồi, quyền và lợi ích hợp pháp của họ chưa được quan tâm một cách đầy đủ. 2.1.4. Giai đoạn từ năm 2003 đến trước năm 2013 Trước yêu cầu của thực tiễn đặt ra, khi chúng ta đẩy mạnh công cuộc đổi mới, tiến hành hội nhập, mở cửa, nền kinh tế ngày càng phát triển, đất đai trở thành tài sản đặc biệt có giá, là nguồn lực quan trọng cho sự phát triển, kéo theo đó là các tranh chấp về đất đai ngày càng phức tạp, đa dạng, điều này đã đặt ra yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về đất đai, nhất là vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai. Ngày 26 tháng 11 năm 2003, Luật Đất đai được thông qua thay thế Luật Đất đai năm 1993, vấn đề bồi thường giải phóng mặt bằng và giải quyết tranh chấp đất đai được phát triển, chú trọng hơn. Nhà nước đã quy định cụ thể hơn về các đối tượng được bồi thường, điều kiện được bồi thường, từ đó góp phần giảm thiếu các tranh chấp đất đai liên quan đến vấn đề này và giải quyết tranh chấp đất đai một cách có hiệu quả hơn. Luật đất đai năm 2003 đã bổ sung thêm các quy định về bồi thường giải phóng mặt bằng như sau: Đối với các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế 23
30. mà người sử dụng đất có Giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận thì được Nhà nước bồi thường giải phóng mặt bằng. Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Trường hợp không có khu tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối với khu vực nông thôn, trường hợp giá trị quyền sử dụng đất ở bị thu hồi lớn hơn đất ở được bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền đối với phần chênh lệch đó. Bên cạnh đó Luật Đất đai năm 2003 cũng đã quy định khá chi tiết về vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng. Cụ thể như sau: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở. Tranh chấp mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai cung được chia thành hai trường hợp, đối với những tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết; đối với những tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 thì do Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh quyền giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả có thể khiếu nại lên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Ngoài ra, Chính phủ ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 nhằm hướng dẫn chi tiết Luật đất đai đã quy định cụ thể hơn 24
31. về hòa giải tranh chấp đất đai (Điều 159) và làm rõ thẩm quyền và căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp tranh chấp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (Điều 160 và Điều 161). 2.1.5. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay Kế thừa và phát triển các quy định của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục quy định về hòa giải tranh chấp đất đai và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Đạo luật này thay thế Luật Đất đai năm 2003 và có nhiều sửa đổi, bổ sung nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới tạo nền tảng để đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại. Thứ nhất, về thời hạn hòa giải, Luật Đất đai năm 2013 kéo dài thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai; theo đó, thời hạn hòa giải không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai và bổ sung quy định về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc thực hiện hòa giải. Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hòa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận [10]. Thứ ba, cho phép lựa chọn hình thức giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013, khi giải quyết tranh chấp, trong trường hợp các bên không chấp hành thì sẽ bị cưỡng chế thi hành (khoản 4 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013). 25
32. 2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 2.2.1. Đối tượng, phạm vi được bồi thường khi giải phóng mặt bằng Phạm vi được bồi thường: Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, nghị định số 43/2014/NĐ-CP ban hành ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ- CP) thì Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Tuy nhiên theo pháp luật đất đai thì việc bồi thường chỉ được thực hiện trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Đối tượng được bồi thường: Là tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất là những đối tượng được bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. 2.2.2. Điều kiện được bồi thường khi giải phóng mặt bằng. Để được bồi thường, người sử dụng đất phải đáp ứng một số điều kiện nhất định theo pháp luật đất đai. Theo Điều 75 Luật Đất đai năm 2013, người có đủ điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được chia thành 6 nhóm như sau: 26
33. Thứ nhất, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận bị thu hồi đất; Thứ hai, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp; Thứ ba, người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận; Thứ tư, tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê; nhận thừa kế, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận; Thứ năm, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận; Thứ sáu, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc bán kết hợp cho thuê; cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận. 27
34. Như vậy, ta có thể thấy được điều kiện cần thiết để được bồi thường khi giải phóng mặt bằng là phải có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận theo quy định của Pháp luật đất đai. 2.2.3. Phương thức giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng 2.2.3.1. Thông qua con đường hòa giải Hòa giải là một trong các hình thức giải quyết tranh chấp, theo đó các bên tiến hành thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp dưới sự giúp đỡ của bên thứ ba trên cơ sở tôn trọng sự tự nguyện của các bên; không bắt buộc, áp đặt các bên [16]. Hòa giải có thể tiết kiệm tiền bạc, công sức, thời gian cho các bên mà vẫn đạt được hiệu quả về nhiều mặt. Các bên có thể lựa chọn hình thức hòa giải ngoài tố tụng và hòa giải trong tố tụng. Hòa giải ngoài tố tụng là một phương thức giải quyết tranh chấp độc lập với quá trình tố tụng, qua một bên trung gian được các bên lựa chọn tiến hành trước khi đưa tranh chấp ra khởi kiện tại Tòa án.[17] Thỏa thuận tham gia hòa giải có thể ở dạng thành văn hoặc bất thành văn. Bên thứ ba trung lập chỉ hỗ trợ các bên đưa ra thỏa thuận và không có thẩm quyền phán xét. Bên cạnh đó, hình thức hòa giải này có thể đảm bảo bảo mật thông tin, tất cả thông tin các bên đưa ra trong quá trình hòa giải ngoài tố tụng đều được giữ kín. Thỏa thuận có được sau quá trình hòa giải có giá trị như một hợp đồng. Theo điều 202 – Luật Đất đai năm 2013, điều 88 – Nghị định 43/2014/NĐ- CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 hòa giải tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng được quy định như sau: 28
35. Thứ nhất, thời hạn hòa giải được pháp luật quy định là 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai. Trong đó, theo quy định tại điều 135 – Luật đất đai năm 2003 là 30 ngày. Luật mới đã mở rộng thời hạn hòa giải tranh chấp hơn. Thứ hai, trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã được quy định một cách cụ thể hơn so với Luật đất đai năm 2003. Như vậy thuận tiện trong việc xác định nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Theo đó, Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm như sau: - Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất; - Thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; - Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ 2 thì được coi là việc hòa giải không thành. 29
36. Ngoài ra, kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành. Điều này Luật đất đai năm 2003 chưa đề cập đến. Đây là điểm mới tiến bộ, để bảo vệ tốt nhất quyền của các bên tranh chấp. So với Luật đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều điểm mới hơn về vấn đề hòa giải tranh chấp về đất đai tại cấp cơ sở góp phần giải quyết tranh chấp được hiệu quả hơn. Tuy đã được quy định cụ thể một cách như vậy nhưng trên thực tế việc thi hành vẫn gặp rất nhiều khó khăn, các doanh nghiệp thường không thống nhất được giá với người dân, vì người dân thường muốn được giá cao hơn, có những trường hợp để giải phóng mặt bằng nhanh, doanh nghiệp đã phải thỏa thuận “đi đêm” với một số hộ nên giá đất cao hơn mặt bằng chung. Việc khảo sát giá đất từng khu vực cũng chưa được chính xác, bởi khi cán bộ đi khảo sát thì người dân thường cung cấp giá đất thấp hơn so với khi chuyển nhượng nhiều lần để giảm thuế trước bạ sang tên, đổi chủ. Do vậy có tình trạng trong một khu vực có 2 nhà đầu tư, có chung cùng một mục đích chuyển đổi đất làm dự án sản xuất mà lại có hai giá khác nhau nên người dân thường thắc mắc, và việc hòa giải cũng khó thành. Ví dụ về trường hợp gia đình ông Đỗ Văn Quyền (xã Tân Dĩnh, huyện Lạng Giang, Bắc Giang) có thửa ruộng 452 m2 nằm trong diện tích giải phóng mặt bằng của Nhà máy gạch ốp lát Cotto thuộc Công ty cổ phần Ngôi sao Bắc Giang. Tuy dự án được thực hiện từ năm 2009 và đi vào hoạt động từ năm 2011 nhưng đến nay, việc giải phóng mặt bằng đối với thửa đất nhà ông Quyền vẫn chưa thực hiện xong. Mặc dù chưa được nhận đền bù nhưng gia đình ông Quyền không thể tiếp tục sản xuất do Công ty Ngôi Sao đã xây tường bao quanh và đổ đất san lấp nền. “Ban đầu phía công ty đưa ra mức giá đền bù 50 triệu đồng/sào (360 m2) nhưng chúng tôi không đồng ý. Sau nhiều lần thương lượng trong 7 30
37. năm, hiện gia đình tôi đã đồng ý nhận đền bù với mức giá 175 triệu đồng/sào nhưng đại diện công ty không tiến hành đền bù vì không có tiền. Mỗi năm họ đền bù cho 6 tạ thóc/sào. Đất đai không sản xuất được mà cũng không được đền bù khiến người dân rất bức xúc [5]. Còn rất nhiều trường hợp mà hai bên sau khi đã hòa giải xong thì phía chủ đầu tư trốn tránh trách nhiệm, không chịu làm theo những gì đã cam kết hoặc cố tình tránh né, kéo dài, không đền bù đúng như những gì đã thỏa thuận, gây thiệt hại cho người bị thu hồi đất. Khi bồi thường thiệt hại thu hồi đất, nếu giá đất sát giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì rất thuận lợi. Tuy nhiên, thị trường bất động sản vẫn đang ở giai đoạn đầu của sự phát triển, tình trạng “nóng - lạnh” bất thường, hiện tượng đầu cơ khá phổ biến, giá đất chịu tác động rất lớn từ thông tin quy hoạch, công bố dự án trong khi đó các công cụ quản lý nhà nước về đất đai còn hạn chế và chưa đồng bộ dẫn đến việc định giá đất theo “sát thị trường” đang còn rất khó khăn. Trên thực tế vẫn còn tồn tại song song hai loại giá đất: Giá đất theo quy định của cơ quan nhà nước và giá đất theo thị trường. Hai loại giá đất này có biên độ dao động rất lớn. Trên thực tế, giá đất do Nhà nước xác định thường thấp hơn giá đất theo thị trường và lạc hậu hơn so với giá đất trên thị trường. Điều này gây rất nhiều khó khăn cho quản lý nhà nước về đất đai dưới khía cạnh kinh tế, đặc biệt trong việc áp dụng giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.[9] Tuy còn nhiều bất cập nhưng hòa giải tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng là một biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả nhằm giúp cho các bên tranh chấp tìm ra một giải pháp thống nhất để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng trong tranh chấp đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa thuận. Hòa giải không chỉ mang lại ý nghĩa cho Tòa án, cho bản thân đương sự mà còn có ý nghĩa đối với trật tự xã hội. 2.2.3.2. Thông qua cơ quan hành chính Nhà nước 31
38. Theo đánh giá chung của các cơ quan chức năng, một trong những nguyên nhân khiến khiếu kiện về đất đai (chiếm 70% đơn thư khiếu nại), trở thành một vấn đề nhức nhối trong xã hội hiện nay là do những vướng mắc về công tác đền bù giải phóng mặt bằng, tập trung ở những vấn đề như: nguồn gốc đất của các tổ chức, hộ dân chưa rõ ràng; giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất còn thấp, chưa sát với giá thị trường. Ngoài ra, liên quan trình tự, thủ tục bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất vẫn còn tình trạng thiếu công khai, minh bạch và ở mức độ nào đó là sự tùy tiện của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thu hồi, bồi thường thiệt hại. Cùng với đó, là những vướng mắc về chính phía người dân bị thu hồi đất khi được bồi thường thiệt hại. Nhiều trường hợp do bức xúc, người dân thường có những hành vi cản trở quá trình thu hồi đất, không chịu bàn giao mặt bằng khi đã có quyết định thu hồi đất; thậm chí cản trở tiến độ thi công công trình, không nhận tiền bồi thường, không chịu di dời đến nơi ở mới.[4] Trên cơ sở nội dung cơ bản về quản lý nhà nước đối với đất đai, Chính Phủ và Ủy ban nhân dân các cấp là những cơ quan trực tiếp tổ chức và thực hiện các quy định của pháp luật về cấp Giấy chứng nhận, thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng, định giá đất nên đây là những cơ quan thống kê, thu thập được số liệu, tài liệu, chứng cứ chứng minh nguồn gốc sử dụng đất, chủ thể sử dụng đất một cách nhanh chóng, thuận tiện phục vụ cho quá trình giải quyết tranh chấp đất đai. Đặc điểm của việc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện Tìm hiểu việc giải quyết những tranh chấp trên do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện có thể nhận diện một số đặc điểm chủ yếu sau đây: - Thứ nhất, tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước là những tranh chấp mang tính chất hành chính. Xét về bản chất, các tranh chấp này là tranh chấp về 32
39. việc xác định ai là người sử dụng đất hợp pháp. Có rất nhiều trường hợp sau khi có quyết định thu hồi đất và tiến hành bồi thường giải phóng mặt bằng, tổ chức đứng ra bồi thường không biết phải bồi thường cho ai vì không rõ nguồn gốc đất; do công tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều khiếm khuyết, việc cập nhật biến động sử dụng đất không tốt, thiếu bài bản, thậm chí có tiêu cực khiến công tác giải phóng mặt bằng ì ạch do phải sử dụng hồ sơ quản lý đất đai từ nhiều năm trước [12]. - Thứ hai, tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước sẽ do đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước làm nhiệm vụ quản lý đất đai thực hiện; - Thứ ba, tranh chấp đất đai do cơ quan hành chính nhà nước giải quyết được thực hiện theo trình tự giải quyết vụ việc hành chính; theo đó, phần trình bày của các bên đương sự không có sự tham gia của luật sư, bào chữa viên, hội thẩm nhân dân hoặc đại diện Viện kiểm sát nhân dân như trình tự tố tụng giải quyết tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền của tòa án nhân dân. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan hành chính nhà nước: Khi có tranh chấp xảy ra trong cộng đồng dân cư, thì theo yêu cầu của một hoặc các bên tranh chấp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành giải quyết các mâu thuẩn, tranh chấp đó theo quy định của pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Theo Điều 203 Luật đất đai năm 2013, cơ quan hành chính Nhà nước sẽ có thẩm quyền đối với những tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013. 33
40. Nhìn chung, các giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 này vẫn giữ nguyên nội dung các quy định tại khoản 1,2 và khoản 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 và có sự bổ sung thêm một số trường hợp đó là: + Các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15/10/1993 theo quy định của Chính phủ; + Giấy tờ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/7/2014; + Cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; đất nông nghiệp. Cụ thể, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp đất đai mà đương sự là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư (Trường hợp 1). Trường hợp tranh chấp mà một bên đương sự là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì thẩm quyền giải quyết thuộc về Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Trường hợp 2). Nếu các đương sự không đồng ý với kết quả giải quyết lần đầu thì có thể khiếu nại lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (đối với trường hợp 1) hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên – môi trường (đối với trường hợp 2). Kết quả giải quyết lần hai này là quyết định cuối cùng bắt buộc thi hành đối với các bên. Ngoài ra, đương sự cũng có quyền khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính. Đây là một điểm mới của Luật Đất đai năm 2013, khác với Luật Đất đai năm 2003, luật mới đã quy định rõ ràng về các loai vụ việc tranh chấp tương ứng với thẩm quyền giải quyết của từng cấp Ủy ban nhân dân. Việc quy định cụ thể từng loại việc theo cấp thẩm quyền của Ủy ban nhân dân như hiện nay là phù hợp, đảm bảo cho các bên tranh chấp có thể dễ dàng trong việc xác định cơ quan có thẩm quyền, tránh tình trạng cơ quan nhà nước cố 34
41. tình gây phiền toái như thuộc thẩm quyền của mình nhưng cũng thuộc thẩm quyền của cơ quan khác nên từ chối tiếp nhận. Những bất cập còn tồn tại: Hệ thống pháp luật giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai cao nhất là chế định về đất đai trong Hiến pháp; sau đó là pháp luật về đất đai với ý nghĩa là pháp luật về nội dung, cơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ đất đai mà từ đó đã phát sinh các tranh chấp hành chính, đồng thời pháp luật về đất đai cũng là cơ sở để áp dụng giải quyết các tranh chấp phát sinh. Có thể nói rằng một trong những nguyên nhân cơ bản phát sinh tranh chấp hành chính về đất đai gay gắt trong giai đoạn vừa qua là do Luật đất đai cũ có quá nhiều bất cập trong việc thu hồi, định giá, đền bù, hỗ trợ tái định cư Đây cũng là những nội dung mà trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013 đã có nhiều ý kiến của đại biểu Quốc hội cũng như các chuyên gia đề xuất, tuy nhiên vẫn còn những hạn chế, bất cập mà nếu việc hướng dẫn, tổ chức thực hiện không tốt sẽ tiếp tục gây mâu thuẫn, xung đột về quyền và lợi ích với người sử dụng đất, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Trên thực tế, có rất nhiều trường hợp trường hợp khi xảy ra tranh chấp, đương sự phát hiện một phần hoặc toàn bộ diện tích đất của mình đã bị ủy ban nhân dân huyện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người khác. Trước tình thế này, đương sự thường không khởi kiện đến tòa án mà họ sẽ khiếu nại yêu cầu ủy ban nhân dân huyện thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp cho người khác không đúng pháp luật. Nhưng nếu đương sự không có căn cứ hoặc không chứng minh được quyền hợp pháp của mình trên thửa đất đó; thời điểm xét duyệt, công khai hồ sơ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không có đơn thư khiếu kiện; quy trình xét cấp giấy đúng quy định và hồ sơ địa chính không thể hiện rõ ràng thì đây không phải là khiếu nại đất đai mà là vụ việc tranh chấp đất đai. Đối với các trường hợp này, Ủy ban nhân dân cấp huyện thường hướng dẫn đương sự 35
42. chuyển đơn đến tòa án để được giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, đây cũng là một vướng mắc về thẩm quyền đối với Tòa án nhân dân; vì Tòa án không đồng nhất quan điểm với Ủy ban nhân dân, không thụ lý vụ việc vì cho rằng đây là khiếu nại của công dân đối với việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của huyện. Đơn cử như tại gói thầu 1A, dự án đường Vành đai 2 qua phường Nhật Tân suốt 4 năm vẫn chưa hoàn tất mặt bằng khi phải mất quá nhiều thời gian xác định việc chia tách, cho tặng, chuyển nhượng đất nông nghiệp. Hay như dự án đường nối tiếp từ khu Đền Lừ 2 đến đường Trương Định, Giáp Bát ở Hoàng Mai hiện vẫn phải sử dụng tờ bản đồ năm 1996 để giải quyết khiếu nại về nguồn gốc đất của 6 hộ dân và 1 tổ chức do chưa nhận tiền và bàn giao mặt bằng. Địa bàn Hà Nội đang tồn tại vài chục loại đất có nguồn gốc và thời gian sử dụng khác nhau, trong khi hồ sơ lưu trữ qua các thời kỳ không đầy đủ. Theo một cán bộ địa chính, nếu những năm qua Hà Nội đẩy nhanh tiến độ cấp “sổ đỏ” cho dân, việc kiểm đếm, xác định nguồn gốc đất không còn phải phụ thuộc vào những bộ hồ sơ cũ từ vài chục năm trước vừa lạc hậu, vừa không phù hợp với thực tiễn cuộc sống.[12] Bên cạnh đó còn có một số hạn chế trong việc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thông qua cơ quan hành chính Nhà nước như nhiều địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy; hệ thống hồ sơ địa chính lưu trữ, bảo quản chưa chưa chặt chẽ đối với từng thửa đất, chưa được đầu tư thỏa đáng để xây dựng một hệ thống khoa học, đầy đủ dẫn đến nhiều tranh chấp hơn. Và vẫn còn một phận cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai đặc biệt là trong vấn đề bồi thường, giải phóng mặt bằng, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh tranh chấp về đất đai nói chung và trong công tác giải phóng mặt bằng nói riêng. 36
43. 2.2.3.3. Giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thông qua tòa án Trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế như hiện nay, ngày càng có nhiều dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, đất đai được giải tỏa để xây dựng các khu công nghiệp, các cơ sở hạ tầng - kĩ thuật phục vụ cho phát triển đất nước, vấn đề giải phóng mặt bằng và bồi thường ngày càng được quan tâm, và các tranh chấp về đất đai trong vấn đề này ngày càng đa dạng, phong phú và phức tạp. Loại tranh chấp này không chỉ gia tăng về số lượng mà còn gia tăng về tính chất gay gắt. Việc lựa chọn Tòa án là một hình thức giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất và chủ đầu tư, nâng cao hiệu quả công tác quản lý của Nhà nước và đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng. Ngoài những đặc điểm của giải quyết tranh chấp đất đai nói chung, việc giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thông qua Tòa án nhân dân còn có những đặc điểm riêng sau: - Thứ nhất, việc giải quyết tranh chấp phải căn cứ vào các quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng nhất là các quan điểm, chủ trương, chính sách trong việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất. - Thứ hai, việc giải quyết các tranh chấp đất đai liên quan đến vấn đề bồi thường, giải phóng mặt bằng phải dựa trên tính chất đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Điều này đã được ghi nhận tại Điều 53 và Điều 54 Hiến pháp năm 2013. - Thứ ba, khi giải quyết các tranh chấp về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Tòa án phải dựa trên khung giá đất do Nhà nước xác định. 37
44. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng thông qua Tòa án: Luật đất đai năm 2013 đã mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân, khác với Luật Đất đai năm 2003 Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết. Cụ thể, đối với trường hợp tranh chấp đất đai mà không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các giấy tờ theo quy định của pháp luật thì Luật năm 2013 đã có những sửa đổi bổ sung mới về thẩm quyền giải quyết. Một là, luật mới ghi nhận thêm cách thức giải quyết tranh chấp. Trường hợp đất tranh chấp không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các giấy tờ theo quy định của pháp luật thì theo quy định tại khoản 2 Điều 203 các bên tranh chấp có thể yêu cầu Ủy ban nhân dân có thẩm quyền giải quyết hoặc có thể khởi kiện tại tòa án nhân dân theo quy định về thủ tục tố tụng dân sự. Hai là, luật cho phép các bên tranh chấp khi lựa chọn giải quyết tại Ủy ban nhân dân có thẩm quyền, nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu bên cạnh việc khiếu nại lên câp trên trực tiếp thì có thể khởi kiện ra tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính được quy định tại khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 2013 đã tạo ra nhiều phương thức giải quyết tranh chấp cho các bên, cho người sử dụng đất có nhiều lựa chọn hơn và để giải quyết tranh chấp môt cách triệt để nhất. 38
45. Như vậy thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai nói chung và trong lĩnh vực bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng đã được mở rộng hơn, Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết những loại việc tranh chấp đất đai gồm: - Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013; - Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất; - Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013. Việc mở rộng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân là một điểm tiến bộ, tuy nhiên điều này cũng gây nên khó khăn khi có trường hợp tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng đã được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giải quyết và đã có quyết định giải quyết tranh chấp có thể xảy ra các tình huống như: do không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp nên một người (hoặc một bên) vừa khởi kiện tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời khiếu nại đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường), những người khác (hoặc bên khác) còn lại không khởi kiện tại Tòa án và cũng không khiếu nại tới Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết; hoặc một số người lựa chọn khởi kiện Toà án giải quyết, nhưng một số người lựa chọn khiếu nại đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, sau khi có quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền, nếu đương sự không đồng ý và tiếp tục chọn hình thức khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường) và sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại, đương sự vẫn không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại 39
46. đó thì họ có được khởi kiện ra Tòa án không và trong trường hợp này Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết không? 2.3. Những bất cập còn tồn tại qua thực tiễn thi hành pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến giải phóng mặt bằng Từ những tìm hiểu trên, ta có thể khái quát một số vướng mắc, khó khăn chính khi giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến bồi thường, giải phóng mặt bằng như sau: 2.3.1. Chính sách, pháp luật đất đai trong thời gian dài không được hoàn thiện, thiếu cụ thể và nhất quán Quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai chưa đủ rõ dẫn đến công tác xét xử, giải quyết các tranh chấp về đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng còn nhiều hạn chế; chế tài xử lý chưa đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm. Chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian dài không được hoàn thiện đồng bộ, thiếu cụ thể và thiếu nhất quán dẫn tới việc thực hiện chính sách trong nhiều trường hợp tùy tiện, không quan tâm đầy đủ đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Việc chính sách, pháp luật về đất đai thường xuyên thay đổi trong từng giai đoạn lịch sử, thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn với pháp luật về dân sự, pháp luật về khiếu nại, tố cáo tạo ra bất cập, nhất là trong chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng, dẫn đến tình trạng khó phân định thẩm quyền giải quyết; một số địa phương chất lượng giải quyết các vụ, việc chưa cao dẫn đến tình trạng khiếu nại không có điểm dừng, không rõ trách nhiệm cuối cùng thuộc về cơ quan nào.[1] 2.3.2. Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước đã thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát triển. Tuy nhiên, vấn đề bồi thường và hỗ trợ tái định cư cho những người bị thu hồi đất ở nhiều địa phương 40
47. gặp không ít khó khăn, vướng mắc. Vẫn còn tình trạng người dân được bồi thường đất thuộc diện quy hoạch với giá thấp và những người này lại phải mua đất tái định cư với giá cao. Trong khi đó đất của họ khi bị thu hồi thì lại được doanh nghiệp chia lô để bán thành khu tái định cư mới cho những người có nhu cầu nên gây ra bức xúc, khiếu kiện kéo dài trong nhân dân. Một số dự án chưa có khu tái định cư hoặc chưa giải quyết tái định cư đã quyết định thu hồi đất ở. Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư. Giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để chuyển sang làm nghành nghề khác. Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm điều kiện sống tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá nhà ở tại khu tái định cư còn tính quá cao nên tiền nhận bồi thường không đủ trả cho nhà ở tại khu tái định cư. Các quy định của pháp luật về đất đai để giải quyết vấn đề tái định cư đã khá đầy đủ nhưng các địa phương thực hiện chưa tốt, chưa quan tâm giải quyết vấn đề này dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài.[18] Có thể thấy, Nhà nước chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công nhận, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của Nhà nước, tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ quyền và lợi ích chính đáng của người sử dụng đất, đặc biệt là trong việc định giá đất bồi thường, xử lý mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư (thu hồi giá quá thấp, giao lại giá cao). Ngoài ra, chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án; chưa chú ý những 41
48. vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất, dẫn tới không bảo đảm điều kiện tái định cư, không có phương án tích cực về giải quyết việc làm cho người có đất bị thu hồi, nhất là đối với nông dân không còn hoặc còn ít đất sản xuất hoặc những người không còn việc làm như nơi ở cũ. Việc quy định giá đất quá thấp so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường tuy có tác động tích cực tới việc khuyến khích nhà đầu tư nhưng lại gây ra những phản ứng gay gắt của người có đất bị thu hồi. Quy hoạch thu hồi đất nông nghiệp để giao cho các nông trường, lâm trường, các dự án đầu tư phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng hạ tầng trong nhiều trường hợp chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, tính khả thi thấp dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả trong khi nông dân thiếu hoặc không còn đất sản xuất, đời sống khó khăn. Không chấp hành đúng các quy định của Nhà nước về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như ra thông báo giải phóng mặt bằng mà không có quyết định thu hồi đất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi, cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trí nơi tái định cư, quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích trái quy hoạch đã được xét duyệt.[1] Một dự án nổi bật trong thời gian qua là dự án Ecopark, sau 8 năm thuyết phục (từ ngày 30/6/2004, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định số 742/QĐ- TTg về việc thu hồi đất, giao đất để thực hiện dự án Ecopark và xây dựng đường bộ từ cầu Thanh Trì đi thị xã Hưng Yên đến ngày 24/4/2012), nhiều người dân Văn Giang, Hưng Yên vẫn không chịu giao đất cho chủ đầu tư, buộc chính quyền địa phương phải tiến hành cưỡng chế. Dự án được thực hiện vào thời điểm chuyển giao của Luật Đất đai năm 1993 và năm 2003, vị trí Dự án ở khu vực tiếp giáp với Hà Nội - nơi có mức đền bù rất cao, việc tuyên truyền vận động quần chúng còn hạn chế, việc giải quyết khiếu nại tố cáo chưa kịp thời, nên thời gian đầu, một số người dân vùng Dự án chưa đồng thuận, khiếu kiện vượt cấp kéo 42
49. dài.[3] Theo thông tin từ Thanh tra Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh Hưng Yên cho biết chủ đầu tư đã thực hiện bồi thường, hỗ trợ về đất bình quân 100.000 đồng/m2; hỗ trợ và thưởng tiến độ cho các hộ tự nguyện 35.000 đồng/m2; Hỗ trợ ổn định đời sống với mức 1 triệu đồng/sào/năm đối với các hộ dân có đất bị thu hồi, theo cơ chế: Thu hồi từ 1 đến 50% diện tích đất nông nghiệp được giao, được hỗ trợ 5 năm; thu hồi từ 51 đến 70% diện tích được hỗ trợ 7 năm; thu hồi từ 71 đến 100% diện tích được hỗ trợ 10 năm. Với mức giá đền bù chênh lệch đáng kể so với các dự án gần đấy nhưng thuộc “đất Hà Nội”, người dân Văn Giang đã liên tục tiến hành khiếu kiện đông người tại trụ sở tiếp dân của các cơ quan Trung ương và địa phương. Quá trình khiếu kiện được tập trung vào 10 nhóm vấn đề, như cho rằng có sự sai lệch giấy tờ; đề nghị giảm diện tích dự án; tố cáo cưỡng chế trái pháp luật; thậm chí tố cáo hành vi trả thù người tố cáo 2.3.3. Sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật đất đai Việc áp dụng pháp luật về đất đai của các địa phương còn nhiều bất cập, nhất là trong việc thu hồi đất. Sau khi có Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, nhiều địa phương chưa kịp thời ban hành các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh để triển khai; nhiều địa phương cấp huyện và cấp xã chưa nắm chắc những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ đã bị hủy bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy định. Những bất cập này đã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về đất đai. Nhiều địa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, dẫn tới tùy tiện trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đa số các địa phương chưa đầu tư kinh phí thỏa đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, bảo đảm quản lý chặt chẽ đối với từng thửa đất. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và trong một số trường hợp không chính xác. Công tác kiểm tra, thanh tra chưa được quan tâm đúng mức, trong đó công tác hậu kiểm 43
50. đối với các dự án, công trình sau khi được giao đất, cho thuê đất ít được các địa phương chú ý. Tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, không đầu tư theo dự án mà chỉ chờ chuyển nhượng kiếm chênh lệch giá đã ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện giá cũng ít được phát hiện và xử lý kịp thời. Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng đất đai chưa được đặt ra một cách cụ thể, tích cực. Sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý đất đai cùng với một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những tranh chấp, khiếu nại về đất đai. 2.3.4. Cơ chế giải quyết tranh chấp đất đai còn nhiều bất cập Nhìn chung, tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai thiếu ổn định và bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng hiện nay, hầu hết cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp đất đai đặc biệt trong vấn đề bồi thường giải phóng mặt bằng chủ yếu là kiêm nhiệm; khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện, xã nhưng cơ quan có thẩm quyền thụ lý giải quyết ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai nhưng lại phải giải quyết rất nhiều công việc khác nhau của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết tranh chấp về đất chậm, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, dẫn đến tình trạng khởi kiện lại ra Tòa án hoặc lên các cơ quan hành chính cao hơn. Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực đất đai, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận 44
51. đơn, hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn dẫn đến tình trạng người dân lúng túng, mất nhiều thời gian, công sức khi phải đi hết nơi này đến nơi khác. Khi phát sinh tranh chấp, cấp ủy, chính quyền một số địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, còn né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm; cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những tranh chấp mới phức tạp hơn. Công tác hòa giải ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, nhiều địa phương chưa bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm đảm nhiệm công việc này nên việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao. Nhiều vụ việc giải quyết không triệt để dẫn đến khiếu kiện đông người, có trường hợp dẫn đến xảy ra vụ án hình sự. Một số địa phương chưa làm tốt trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn như vi phạm trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, bồi thường, tái định cư, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Công tác thanh tra chưa được thực hiện thường xuyên, còn thiếu tính chủ động, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Việc xử lý sau thanh tra của các cấp, các ngành chưa kiên quyết, triệt để, kịp thời làm hạn chế hiệu quả hoạt động thanh tra, cụ thể: Tình trạng lấn chiếm đất công, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng sai mục đích, để đất hoang hóa diễn ra thường xuyên và dưới nhiều hình thức gây bức xúc trong dư luận nhân dân và xã hội nhưng chưa có chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm; chế tài quy định xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật đất đai còn nhẹ, chưa đủ sức răn đe các đối tượng vi phạm. Việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo tranh chấp đất đai còn mang tính chủ quan, nể nang, nặng về mệnh lệnh hành chính; nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình, đạt lý. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết 45
52. dứt điểm, khiếu kiện kéo dài. Hình thức văn bản giải quyết một số vụ việc chưa bảo đảm theo quy định của pháp luật như việc ban hành công văn, thông báo để thay thế quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.[1] 46
53. CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI KHI BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 3.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật 3.1.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải phóng mặt bằng Thứ nhất, về giá đất bồi thường, theo khoản 19 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 có qui định: “Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất”. Trước đó, Luật Đất đai năm 2003 cũng từng qui định về giá đất tại khoản 23 Điều 4: “Giá quyền sử dụng đất (giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất”. Có thể thấy, so với Luật Đất đai năm 2003 thì Luật Đất đai năm 2013 đã có sự khái quát hóa khái niệm về giá đất hơn trước, để phù hợp với sự phát triển đa dạng của giá đất hiện nay. Nhưng xét về phương diện tổng quát, giá đất là giá bán, quyền sử dụng đất chính là mệnh giá của quyền sở hữu mảnh đất đó trong không gian và thời gian xác định. Qua đó, giá đất có thể được hiểu là biểu hiện mặt giá trị của quyền sở hữu đất đai.[6] Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất; bổ sung quy định về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất, vị trí của tư vấn giá đất trong việc xác định giá đất, thẩm định giá đất và việc thuê tư vấn để xác định giá đất cụ thể[33]. Luật quy định khung giá đất do Chính phủ ban hành, định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng; bỏ quy định việc công bố bảng giá đất vào ngày 01/01 hàng năm, thay vào đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Bảng giá đất chỉ áp dụng đối với một số trường hợp thay cho việc áp dụng cho tất cả các mục đích như quy định của Luật đất đai năm 2003. 47
54. Trên thực tế, cùng một khu vực đất gần nhau, giá bồi thường khác nhau với cơ chế, chính sách của các loại dự án khác nhau như: dự án thu hồi đất có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, dự án thu hồi đất sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà nước ta có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư riêng (khoản 2 Điều 87 Luật Đất đai năm 2013). Điều này ít nhiều gây khó khăn trong công tác quản lý do người dân giữa các dự án trên có sự so bì, khiếu nại. Trong khi đó, đối với các dự án công trình sản xuất – kinh doanh không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi thì doanh nghiệp phải tự thỏa thuận. Theo đa số người dân thì giá thỏa thuận thường phản ánh được với giá chuyển nhượng trên thị trường. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định bất kỳ thời gian nào cho sự thỏa thuận đó (khoản 1 Điều 173 Luật Đất đai năm 2013). Chính vì vậy, có một số trường hợp một số người dân đòi hỏi quá cao, hoàn toàn không có cơ sở, dẫn đến chủ đầu tư gặp khó khăn trong việc thỏa thuận các thửa đất còn lại trong dự án. Có những trường hợp dự án không thể thực hiện được chỉ vì một, hai hộ đòi hỏi một mức giá bồi thường quá cao. Đối với vấn đề này, chúng ta có thể đề ra biện pháp như sau, giá đất tính tiền bồi thường phải được xác định dựa trên sự thỏa thuận với người sử dụng đất. Trường hợp không thỏa thuận được về giá thì người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan thẩm định giá xác định. Trường hợp một bên không đồng ý với giá của cơ quan thẩm định giá đưa ra có quyền yêu cầu tổ chức khác thẩm định lại giá, giá của cơ quan tổ chức đưa ra là giá để tính bồi thường. Để đảm bảo giá của cơ quan thẩm định đưa ra là khách quan, độc lập Nhà nước cần nghiên cứu thành lập cơ quan định giá chuyên nghiệp, độc lập với địa vị pháp lý rõ ràng và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động định giá.[14] Việc bồi thường thiệt hại về đất ở bằng cách giao đất ở khu tái định cư nên xem xét theo quy hoạch và định mức đất ở có như vậy mới đảm bảo về quy hoạch - kiến trúc, đồng thời khi lập dự án cũng như xác định nhu cầu đất tái định cư được dễ dàng hơn. 48
55. Ngoài ra, việc xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu định giá đất, xây dựng cơ chế định giá đất trên thị trường có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn là rất cần thiết; nên có chủ thể công bố giá thị trường theo từng thời điểm. Các thông tin đất đai trong cơ sở dữ liệu phải thường xuyên cập nhật và theo dõi sát thị trường đất đai tại địa phương mình quản lý, phát huy vai trò của chính quyền địa phương. Nên sửa đổi quy định về giá đất tính thuế trong các giao địch đất đai để giá trị thật của giao dịch thể hiện trên hợp đồng, thuận lợi cho việc kiểm soát đất và giải quyết bất đồng về giá đất.[14] Thứ hai, đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đối với những dự án lớn quan trọng thì xem xét thành lập một tổ công tác từ thành phố đến xã phường để theo dõi, nắm tình hình, giải quyết kịp thời các vướng mắc phát sinh nhằm tập trung đẩy nhanh tiến độ dự án[41]; định hướng việc xây dựng cơ chế, chính sách, sử dụng vốn Nhà nước và huy động các nguồn lực xã hội hợp pháp để giải phóng mặt bằng thực hiện dự án và giải phóng mặt bằng theo quy hoạch, tạo quỹ đất “sạch” chuẩn bị mặt bằng thực hiện dự án, nhất là các dự án trọng điểm, dự án FDI để kêu gọi đầu tư, dự án đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn lực tài chính. Thứ ba, kết hợp thực hiện các bước của trình tự, thủ tục khi triển khai công tác bồi thường hỗ trợ và tái định cư như: Sau khi xác định và công bố chủ trương thu hồi đất, chủ đầu tư có thể phối hợp với Hội đồng bồi thường hỗ trợ và tái định cư triển khai ngay việc phát phiếu kê khai đến các hộ dân bị ảnh hưởng bởi dự án, tổ chức kiểm kê và xác định nguồn gốc đất đồng thời với việc chuẩn bị hồ sơ địa chính, lập phương án bồi thường tổng thể và phương án bồi thường chi tiết. Ngoài ra, kết hợp lấy ý kiến người dân bằng hình thức niêm yết với hình thức phát phiếu lấy ý kiến đến từng hộ dân để sớm hoàn chỉnh phương án chi tiết về bồi thường hỗ trợ và tái định cư. 49
56. Ngoài ra, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải bảo đảm cho người có đất bị thu hồi có đời sống, việc làm, sinh hoạt ít nhất bằng trước khi bị thu hồi vì bất cứ mục đích gì. Đối với người lao động trong độ tuổi lao động khi bị thu hồi đất nếu không có đất tương tự để bồi thường thì ngoài việc bồi thường bằng tiền theo giá thị trường thì cần có chính sách để họ chuyển việc làm khác có thu nhập ít nhất bằng thu nhập từ diện tích đất bị thu hồi. Đối với người ngoài độ tuổi lao động hoặc không có khả năng lao động thì ngoài tiền bồi thường về đất cần có khoản trợ cấp ít nhất tương đương với khoản thu nhập từ diện tích đất bị thu hồi. Nhằm bù đắp một phần chi phí thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và khuyến khích thực hiện đầu tư cần ban hành quy định xác định và phân chia giá trị tăng thêm của đất giữa người sử dụng đất được hưởng lợi và Nhà nước, nhà đầu tư do đầu tư các công trình như hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. 3.1.2. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai Luật đất đai năm 2013 đã có hiệu lực được, tuy nhiên vấn đề giải quyết tranh chấp đất đai nói chung và giải quyết tranh chấp đất đai khi bồi thường giải phóng mặt bằng nói riêng còn rất nhiều khó khăn và bất cập. Thứ nhất, Luật đất đai hiện hành quy định về bắt buộc hòa giải tại cơ sở trong tranh chấp đất đai. Theo đó, mọi tranh chấp đất đai, bao gồm cả tranh chấp về tài sản gắn liền với đất và tranh chấp trong quá trình thực hiện các giao dịch liên quan đến đất đai đều phải qua thủ tục hòa giải và phải được Ủy ban nhân dân cấp xã giải quyết trước khi vụ việc được giải quyết tại tòa án hoặc tại Ủy ban nhân dân cấp quận, huyện. Rất nhiều trường hợp, Ủy ban nhân dân cấp xã không tổ chức hòa giải, hoặc không hòa giải theo yêu cầu của các bên tranh chấp, mà nếu cấp xã không hòa giải, thì các bên không thể khởi kiện ra tòa án. Đó là chưa kể đến năng lực chưa tương xứng của cấp xã trong việc đứng ra giải quyết tranh 50
57. chấp đất đai. Có thể nói, quy định pháp luật đã hạn chế quyền của người sử dụng đất và sở hữu tài sản khi quy định yêu cầu bắt buộc thông qua thủ tục hòa giải tại địa phương. Thứ hai, để nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp đất đai, khi có tòa án thụ lý hồ sơ trong quá trình giải quyết cần phải nắm chắc lịch sử, nguồn gốc đất tranh chấp với thực tế sử dụng. Tòa án cần xác định, làm rõ nguyện vọng và yêu cầu của các bên tranh chấp để từ đó áp dụng pháp luật đất đai, pháp luật dân sự, Luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản để giải quyết cho đúng đắn. Thứ ba, Nhà nước cần xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai nhằm ngăn ngừa và hạn chế các tranh chấp đất đai xảy ra. Đồng thời Tòa án tang cường số lượng thẩm phán có trình độ hiểu biết về đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai, đặc biệt là trong lĩnh vực có sự phức tạp cao như bồi thường giải phóng mặt bằng. Cán bộ Tòa án được bồi dưỡng chuyên sâu kiến thức, kỹ năng thu thập chứng cớ, xét hỏi, tranh tụng trong các phiên tòa. Ngoài ra, còn một vấn đề quan trọng là hoàn thành dứt điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đi đôi với hiện đại hóa hệ thống bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính. Thực tế cho thấy, những khó khăn, phức tạp, khiếu nại, tranh chấp đất đai nảy sinh trong công tác giải phóng mặt bằng chủ yếu phát sinh từ các trường hợp không có hoặc thiếu các giấy tờ về quyền sử dụng đất. Trong trường hợp này, khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện bồi thường phải dựa trên việc xác nhận nguồn gốc, thời gian, mục đích sử dụng đất của Ủy ban nhân dân cấp xã làm căn cứ lập phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng. Điều này dẫn đến việc lập phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng thiếu chính xác, không công bằng và gây ra nhiều thắc mắc, không đồng thuận từ người bị thu hồi đất. 51
58. 3.2. Kiện toàn tổ chức thực hiện Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn để tình trạng người đi khiếu kiện đi hết nơi này đến nơi khác, một nội dung đơn mà gửi đi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm, cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc đã có kết luận hoặc quyết định giải quyết nhưng không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.[22] Thực tế đã cho thấy sự thiếu chuyên nghiệp và thậm chí là tắc trách của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận được khiếu nại liên quan đến giải phóng mặt bằng từ người dân. Hơn nữa, trong thời kì phát triển nhanh như hiện nay, nhu cầu sử dụng đất cho mục đích công nghiệp và dịch vụ tăng cao, đồng nghĩa với việc số lượng các vụ tranh chấp có liên quan đến giải phóng mặt bằng sẽ ngày càng tăng. Tuy nhiên số lượng các cơ quan có thẩm quyền giải quyết vẫn còn hạn chế, dẫn đến tình trạng quá tải và chất lượng làm việc giảm sút của những cơ quan này. Cụ thể, những thiếu hụt và bất cập trên được thể hiện rõ như sau: Thứ nhất, các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện chưa tốt, thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại. 52
59. Thứ hai, đất đai là vấn đề phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều khiếu kiện, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu kiện thiếu ổn định và nhìn chung bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận (tương tự như một vụ án hành chính hoặc vụ án dân sự), do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng công tác giải quyết khiếu nại hiện nay chủ yếu là kiêm nhiệm. Khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện nhưng bộ máy thụ lý ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại nhưng lại phải lo mọi việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại chậm chạp, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, tái khiếu nhiều. Thứ ba, trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật, nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp. Nhiều vụ việc tồn đọng mà nếu giải quyết thì sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giải quyết, nhưng không giải quyết thì người khiếu nại không chấp nhận. Nhiều trường hợp đã giải quyết theo đúng quy định của pháp luật nhưng người dân vẫn tiếp khiếu. Thứ tư, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý đất đai, Bộ Tài chính quản lý chính sách tài chính về đất đai, Bộ Xây dựng quản lý về nhà ở. Tại các tỉnh, việc phân công thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho Ủy ban nhân dân trong việc giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai không thống nhất, có nơi giao cho Thanh tra tỉnh chủ trì, có nơi giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường chủ trì; ở cấp huyện có nơi giao cho Thanh tra huyện, có nơi giao cho Phòng Tài nguyên và Môi trường, thậm chí có nơi vừa giao cho Thanh tra vừa giao cho cơ quan Tài nguyên và Môi trường. Tình trạng này đã gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác định 53
60. thẩm quyền tham mưu giải quyết. Ngoài ra, việc phối hợp giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai giữa các cơ quan có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và thống nhất, còn đùn đẩy trách nhiệm, có nhiều vụ việc còn có ý kiến khác nhau làm cho công dân tiếp khiếu dai dẳng. Một số địa phương trước những vấn đề phức tạp đã không nghiên cứu kỹ chính sách, pháp luật và vận dụng cụ thể vào tình hình thực tế để giải quyết mà dựa dẫm vào việc xin ý kiến giải quyết của các cơ quan Trung ương. Như vậy, một yêu cầu cấp thiết là phải thành lập cơ quan tài phán hành chính có năng lực giải quyết các tranh chấp hành chính, trong đó có tranh chấp về đền bù giải tỏa mặt bằng liên quan đến đất đai. Ngoài ra, cần thành lập cơ quan nghiên cứu và quản lý thị trường bất động sản, việc quản lý thị trường này vừa thể hiện chức năng quản lý của Nhà nước vừa sử dụng là công cụ để Nhà nước điều tiết lại chính thị trường đó theo các định hướng chiến lược của Nhà nước. Trong công tác quản lý đất đai bồi thường giải phóng mặt bằng, việc quản lý thị trường bất động sản có tác dụng cực kỳ to lớn, đó là xác định được chính xác giá trị tài sản đặc biệt là đất đai khi Nhà nước thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo Luật Đất đai và các quy định của bộ Luật dân sự. Bên cạnh đó, việc tổ chức thực hiện công tác bồi thường giải phóng mặt bằng cần phải chú ý một số vấn đề như: - Khi thành lập Hội đồng Bồi thường, ngoài các thành phần theo quy định, thì tùy theo đặc điểm, tình hình của dự án để bổ sung thêm một số thành phần tham gia làm thành viên của Hội đồng, với mục đích cùng giám sát và phối hợp tuyên truyền, vận động, giải thích, thuyết phục nhân dân chấp hành chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về quá trình thực hiện công tác bồi thường để nhân dân hiểu rõ mục đích của việc thu hồi đất, quyền lợi và nghĩa vụ của mình khi Nhà nước thực hiện giải tỏa và tự giác chấp hành.[41] 54