Khóa luận Vai trò của viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính

Nội dung text: Khóa luận Vai trò của viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐỀ TÀI: VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Người thực hiện: Nguyễn Hà Trang Khóa: QH2015-L Lớp: K60CLC Giảng viên hướng dẫn: ThS. Nguyễn Anh Đức Bộ môn: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Hà Nội, ngày tháng năm 2019
2. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CẢM ƠN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài 6 2. Tình hình nghiên cứu 6 3. Mục đích của Khóa luận 6 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Khóa luận 7 4.1. Đối tượng nghiên cứu 7 4.2. Phạm vi nghiên cứu 7 5. Cơ sở khoa học và phương pháp nghiên cứu 7 5.1. Về cơ sở khoa học: 7 5.2. Về phương pháp nghiên cứu: 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Khóa luận 8 7. Kết cấu của Khóa luận 8 CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 9 1.1. Sơ lược về sự hình thành của Viện kiểm sát nhân dân 9 1.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959 10 1.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 13 1.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992 14 1.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2001 15 1.1.5. Giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2013 17 1.1.6. Giai đoạn từ năm 2014 đến nay 18 2
3. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 1.2. Vị trí và chức năng của Viện kiểm sát nhân dân 19 1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính 25 1.4. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân . 28 1.4.1. Nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành. 28 1.4.2. Nguyên tắc không lệ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào ở địa phương 30 CHƯƠNG 2: VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM 33 2.1. Những thay đổi trong quan điểm về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong pháp luật tố tụng hành chính 33 2.2. Những điểm mới về vai trò của Viện kiểm sát trong luật tố tụng hành chính 2015 41 2.2.1. Về sự có mặt của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính 41 2.2.2. Phát biểu của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính 44 2.2.3. Kiểm sát hoạt động thu thập chứng cứ và chứng minh trong tố tụng hành chính 46 2.2.4. Kiểm sát thi hành án hành chính 48 2.3. Điểm mới về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2014 50 CHƯƠNG 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN 53 3.1. Kiến nghị chung về vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính 54 3
4. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 3.2. Kiến nghị về trách nhiệm của Kiểm sát viên trong tố tụng hành chính 55 3.3. Kiến nghị về cải cách hành chính trong tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân 56 KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 4
5. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập và rèn luyện tại Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội và hơn hai tháng làm khóa luận tốt nghiệp nghiên cứu về đề tài “Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính”, em đã nhận được sự nhiệt tình giúp đỡ của các thầy, cô giảng viên, cán bộ ban, phòng chức năng của Khoa Luật. Bằng lòng biết ơn chân thành nhất, em xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tất cả các thầy, cô trong Khoa, cũng như các thầy cô của Bộ môn Luật Hiến pháp và Luật Hành chính đã tạo điều kiện giúp đỡ em trong quá trình học tập và hoàn thành Khóa luận tốt nghiệp. Đặc biệt, em xin được gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến thầy giáo – ThS. Nguyễn Anh Đức đã quan tâm sát sao, giúp đỡ và chỉ bảo, hướng dẫn em có thể hoàn thiện Khóa luận tốt nghiệp một cách tốt nhất trong thời gian qua. Em cũng xin chân thành cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn động viên, khích lệ và tạo điều kiện giúp đỡ em trong suốt quá trình thực hiện để em có thể hoàn thành Khóa luận tốt nghiệp một cách tốt nhất. Em xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 26 tháng 04 năm 2019 Người viết Nguyễn Hà Trang 5
6. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sự ra đời của Viện kiểm sát nhân dân là một bước ngoặt đánh dấu cho vấn đề kiểm sát việc tuân theo pháp luật, đảm bảo cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Sựra đời của ngành kiểm sát nhân dân nhằm góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, đấu tranh phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm. Do đó, việc xác định rõ vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt đống tố tụng nói chung là vô cùng cần thiết, để từ đó có thể có cái nhìn cũng như phát huy khả năng hoạt động của bộ máy Viện kiểm sát một cách triệt để. Đặc biệt là trong tố tụng hành chính, vai trò của Viện kiểm sát càng cần được khẳng định và làm rõ, để hoạt động xét xử hành chính được phát huy một cách hiệu quả nhất cũng như giám sát quá trình thực thi pháp luật. 2. Tình hình nghiên cứu Liên quan đến vấn đề này đã có rất nhiều tác giả nghiên cứu, cũng như có nhiều bài viết liên quan đến vị trí, vai trò và chức năng của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tố tụng nói chung và trong lĩnh vực tố tụng hành chính nói riêng. Tuy nhiên, vẫn còn ít những nghiên cứu tổng thể về vai trò của Viện kiểm sát trong hoạt động tố tụng hành chính. 3. Mục đích của Khóa luận Khóa luận nghiên cứu và làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tố tụng hành chính như thẩm quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm cũng như các phương thức đảm bảo thực thi những vai trò này của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính. Đồng thời phân tích, làm rõ những thực trạng, những ưu điểm và hạn chế của hệ thống pháp luật về vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính. Trên cơ sở đó, Khóa luận cũng đưa ra một số đề xuất và giải pháp chung, cụ thể nhằm nâng cao vai trò 6
7. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động xét xử hành chính nói riêng và trong tiến trình cải cách tư pháp nói chung ở Việt Nam hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Khóa luận 4.1. Đối tượng nghiên cứu Khóa luận nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tố tụng hành chính. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Khóa luận chỉ dừng lại ở việc phân tích, đánh giá những vấn đề lý luận về pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật có liên quan đến vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động tố tụng hành chính. Trong đó, trọng tâm là xem xét, đánh giá Luật tố tụng hành chính và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. 5. Cơ sở khoa học và phương pháp nghiên cứu 5.1. Về cơ sở khoa học: Khóa luận được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Đồng thời sử dụng nền tảng là các học thuyết, quan điểm khoa học pháp lí về vai trò của cơ quan Viện kiểm sát. 5.2. Về phương pháp nghiên cứu: Khóa luận sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác – Lenin, phương pháp phân tích và tổng hợp, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn. Ngoài ra, Khóa luận cũng sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể khác như: phương pháp lôgic, các phương pháp so sánh, đối chiếu, 7
8. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Khóa luận - Góp phần làm sáng tỏ về lý luận cũng như thực tiễn quá trình tiếp tục đổi mới vị trí pháp lí, vai trò và việc hoàn thiện mô hình hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính. - Góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính. Đảm bảo cho việc giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án được khách quan, đúng pháp luật. - Khóa luận có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, tham khảo cho các nhà khoa học, những người làm công tác thực tiễn, đồng thời có thể được sử dụng cho việc nghiên cứu, giảng dạy cho các cơ sở đào tạo khoa học pháp lý. - Đề tài là nguồn tài liệu để phản ánh một số vấn đề từ thực tế giúp cho liên ngành Viện kiểm sát - Tòa án nghiên cứu khi ban hành các thông tư, hướng dẫn các vấn đề còn bất cập trong việc áp dụng, thực hiện Bộ luật tố tụng hành chính trong thời gian tới. Đồng thời, đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp tục chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung, tiếp tục hoàn thiện Bộ luật tố tụng hành chính, nhằm đảm bảo cho pháp luật tố tụng hành chính được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất trong toàn quốc. 7. Kết cấu của Khóa luận Ngoài phần Lời nói đầu, mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục tham khảo, Khóa luận gồm 3 chương. Chương I: Khái quát chung về Viện kiểm sát nhân dân Chương II: Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính theo pháp luật Việt Nam Chương III: Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về Viện kiểm sát nhân dân 8
9. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN Việt Nam là một nước theo hệ thống Xã hội chủ nghĩa. Bộ máy nhà nước được xây dựng trên nguyên tắc quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan đại diện là Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, mọi quyền lực đều tập trung ở Quốc hội. Tuy nhiên, Quốc hội lại không trực tiếp thực thi quyền lực mà giao cho các cơ quan nhà nước các quyền lực riêng biệt để thực hiện những nhiệm vụ của mình, trong đó Viện kiểm sát nhân dân được giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động tư pháp nói chung và thực hành quyền công tố trong tố tụng hình sự. Như vậy có thể nói, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 1.1. Sơ lược về sự hình thành của Viện kiểm sát nhân dân Năm 1945, cuộc Tổng khởi nghĩa cách mạng tháng Tám thành công rực rỡ, nước ta giành lấy được chính quyền, độc lập và tự do. Chính quyền của ta bấy giờ vẫn còn non trẻ, chưa thể hoàn toàn gánh vác cũng như giải quyết được những vấn đề sau cuộc Tổng khởi nghĩa và một Nhà nước mới cần phải đối mặt. Dưới tình hình rối ren trong nước lúc bấy giờ, cần có một cơ quan công tố được thành lập để giải quyết những vấn đề tồn đọng cũng như kiểm soát các hành vi của người dân. Trên thế giới, cơ quan công tố đã xuất hiện từ rất sớm, vào khoảng đầu thế kỉ 13 tại Pháp với tư cách là cơ quan đại diện của nhà Vua, có nhiệm vụ phát hiện và đưa các vụ việc vi phạm pháp luật của nhà Vua đến Toà án để xử lý và tác động sao cho quyết định của Toà án có lợi cho Nhà nước. Căn cứ vào vị trí của cơ quan công tố trong bộ máy Nhà nước, chúng ta có thể thấy mô hình Viện công tố được chia làm ba nhóm: nhóm các nước mà Viện kiểm sát hay cơ quan công tố nằm trong cơ cấu của Bộ tư pháp (điển hình như Mỹ, Pháp, Nhật, Hà Lan ); nhóm các nước mà cơ quan công tố nằm hoàn toàn trong thành phần của hệ thống tư pháp được đặt tại các Tòa án, nhưng độc lập 9
10. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang với Tòa án về mặt chức năng (ví dụ như Tây Ban Nha, Bungaria ) và cuối cùng là nhóm gồm các nước có Viện kiểm sát hay cơ quan công tố là một hệ thống riêng biệt, trực thuộc Quốc hội hoặc trực thuộc Nguyên thủ quốc gia (điển hình như Trung Quốc, Việt Nam, Triều Tiên và một số nước châu Mỹ - Latin ). Vào thời Pháp thuộc, Viện công tố đã được thành lập ở nước ta và vẫn tiếp tục duy trì sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 trong cơ cấu hệ thống tổ chức của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, và vẫn chịu sự ảnh hưởng của Pháp. Hiến pháp năm 1946 tuy không đề cập đến Viện công tố nhưng trong cơ cấu của Toà án có các Công tố viên làm nhiệm vụ buộc tội nhân danh Nhà nước trước phiên toà trong các vụ án hình sự. Sau ngày hoà bình lập lại ở miền Bắc, từ năm 1958, Viện công tố được tách ra khỏi Toà án nhưng trực thuộc Chính phủ và hình thành một hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập với Toà án từ Trung ương tới địa phương và hoạt động chủ yếu của Viện công tố vẫn là hoạt động công tố trước Toà án. Sau này, do yêu cầu của công cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc là pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, nên theo quy định của Hiến pháp năm 1959 một loại hình cơ quan Nhà nước mới trong bộ máy Nhà nước được hình thành. Có thể nói, tổ chức cơ quan viện kiểm sát nhân dân của nước ta đã trải qua những bước phát triển khác nhau phù hợp với nhận thức, mức độ phát triển của xã hội và đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn đặt ra đối với từng giai đoạn lịch sử. Quá trình hình thành và phát triển của Viện kiểm sát nhân dân có thể được phân theo các giai đoạn lịch sử khác nhau như sau: 1.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959 Sau khi nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành nhiều Sắc lệnh về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp. Một trong số các Sắc lệnh đầu tiên là Sắc lệnh số 33A ngày 14/09/1945, có quy định mỗi khi bắt người phải thông báo ngay cho ông Biện lý biết (tức Thẩm phán làm nhiệm vụ công tố). [35] 10
11. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Trong thời gian từ năm 1946 đến năm 1959, Nhà nước ta không thành lập cơ quan thực hành quyền công tố riêng. Hoạt động điều tra không chỉ nằm trong một Cơ quan điều tra mà còn ở nhiều bộ phận khác: Kiểm soát viên Kiểm lâm, Hoả xa, Thương chính và tất cả các viên chức mà pháp luật giao phó nhiệm vụ cho tư pháp công an đối với những việc phạm pháp riêng cho từng ngành (Điều 3 sắc lệnh số 131). Trong cơ cấu Toà án, các Thẩm phán được chia làm hai loại: - Các Thẩm phán xét xử do Chánh án Toà thượng thẩm đứng đầu. - Các Thẩm phán công tố viên (Thẩm phán buộc tội) hợp thành một đoàn thể độc lập (công tố viện) với các Thẩm phán xét xử do Chưởng lý đứng đầu. [29] Vào cuối những năm 50, tổ chức của Viện công tố lại được kiện toàn và tăng cường một bước quan trọng. Viện công tố đã được tổ chức thành hệ thống gồm: - Viện công tố Trung ương - Viện công tố thành phố, tỉnh - Viện công tố huyện và các đơn vị hành chính tương đương; - Viện công tố quân sự các cấp. [35] Đây là bước phát triển quan trọng trong tổ chức và hoạt động của Viện công tố, tiến tới việc thành lập Viện kiểm sát nhân dân vào giữa năm 1960. Toàn bộ hoạt động điều tra trong giai đoạn này đều thuộc quyền kiểm soát, điều hành của Công tố Viện, mà trực tiếp là Biện lý, Phó Biện lý và trên hết là Chưởng lý ở Toà thượng thẩm. Quy định này của pháp luật cho thấy hoạt động điều tra thực chất là hoạt động công tố (nhưng ở giai đoạn tiền công tố), giúp cơ quan công tố thay mặt Nhà nước buộc tội người phạm tội trước Toà án. Các nhân viên và cơ quan có thẩm quyền điều tra không theo sự chỉ đạo của cơ quan chủ quản hành chính mà đều dưới sự chỉ đạo của Công tố Viện; đồng thời, pháp luật cũng có quy định bảo đảm để các cơ quan này phải tuân theo sự chi đạo đó, 11
12. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang như Điều 13 sắc lệnh số 131 đã ghi nhận: “Việc bổ sung, thăng thưởng và trừng phạt hành chính những uỷ viên Tư pháp công an không phải là Thẩm phán viên đều làm sau khi hỏi ý kiến của Biện lý và Chưởng lý”. [14] Hoạt động điều tra ở giai đoạn đầu (từ 1945 – 1950) có hình thức là điều tra ban đầu và điều tra thẩm cứu. Thẩm quyền điều tra của các nhân viên và cơ quan có trách nhiệm điều tra ngày càng được hình thành rõ nét hơn. Tuy nhiên, việc điều tra đối với một số đối tượng có đặc quyền miễn trừ tư pháp như Thẩm phán, Bộ trưởng, Thứ trưởng, Đại biểu Quốc hội thì thẩm quyền điều tra thuộc về Công tố Viện; đồng thời, pháp luật cũng giành quyền chủ động cho Chưởng lý Toà thượng thẩm trong việc điều tra của Công tố Viện. Về tổ chức, thời kỳ đầu, Công tố Viện được tổ chức trong hệ thống Toà án. Những năm 50, theo sắc lệnh số 85 ngày 22/5/1950, Thông tư số 21/TTg ngày 07/6/1950, cơ quan công tố chịu sự điều khiển, chi phối của ủy ban kháng chiến hành chính trên cùng địa hạt về đường lối công tố chung và mệnh lệnh riêng về từng vụ việc. Đến kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khoá I (họp từ ngày 16/4/1958 đến ngày 29/4/1958) đã quyết định hệ thống Toà án và hệ thống Công tố trực thuộc Hội đồng Chính phủ và có trách nhiệm, quyền hạn ngang với một Bộ. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 256/TTg ngày 01/7/1959 quy định nhiệm vụ và tổ chức của Viện Công tố. Ngày 6/8/1959, Viện trưởng Viện công tố Trung ương ban hành Thông tư số 601/TCCB giải thích và hướng dẫn thi hành văn bản trên, quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện công tố. Theo quy định của các văn bản này, hệ thống các cơ quan công tố được thành lập từ trung ương đến cấp huyện và trở thành hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập, không còn trực thuộc Bộ Tư pháp, không còn chịu sự chỉ đạo cụ thể và trực tiếp của Ủy ban hành chính cùng cấp ở địa phương. Nhiệm vụ cụ thể của Viện công tố theo quy định tại Điều 1 Nghị định số 256/TTg là có nhiệm vụ điều tra và truy tố trước Toà án những kẻ phạm pháp về hình sự. [14] 12
13. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 1.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980 Hiến pháp năm 1959 được Quốc hội thông qua ngày 31/12/1959 đã có những sửa đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước so với Hiến pháp 1946. Tên Viện công tố được thay thế bằng Viện kiểm soát nhân dân, lần đầu tiên quy định về chế định Viện kiểm sát nhân dân, trong đó xác định vị trí, chức năng, nhiệm vụ và các nguyên tắc cơ bản cho việc thành lập hệ thống Viện kiểm sát nhân dân. Viện kiểm soát nhân dân cùng với Toà án nhân dân là các cơ quan tư pháp, độc lập trong tổ chức quyền lực nhà nước. Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 thì Viện kiểm sát nhân dân các cấp được tổ chức thành một hệ thống nhất, độc lập với cơ quan xét xử và cơ quan hành chính, chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân. Những quy định của Hiến pháp năm 1959 về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã được cụ thể hoá bằng Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960 được Quốc hội nước Việt Nam dân chủ Cộng hoà khoá II, kỳ họp thứ nhất thông qua ngày 15/7/1960 và được Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Lệnh số 20-L/CTN ngày 26/7/1960 công bố đã đánh dấu sự ra đời của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân trong hệ thống bộ máy Nhà nước ta. Theo quy định tại Điều 4 của Luật này thì các Viện kiểm sát nhân dân gồm có: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và các Viện kiểm sát quân sự. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương gồm có : Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoặc đơn vị hành chính tương đương; Viện kiểm sát nhân dân huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã hoặc đơn vị hành chính tương đương, Viện kiểm sát nhân dân ở các khu vực tự trị. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ và quyền hạn: - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các nghị quyết, quyết định, thông tư, chỉ thị và biện pháp của các cơ quan thuộc Hội 13
14. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang đồng Chính phủ và cơ quan nhà nước địa phương, kiểm sát việc tuân theo những luật của nhân viên cơ quan nhà nước và công dân; - Điều tra những việc phạm pháp về hình sự và truy tố trước Toà án nhân dân những người phạm pháp về hình sự; - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra của cơ quan Công an và của cơ quan Điều tra khác; - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật, trong việc xét xử của Toà án nhân dân và trong việc chấp hành các bản án; - Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ của các trại giam; - Khởi tố hoặc tham gia tố tụng trong những vụ án dân sự quan trọng liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân. [21, điều 3] 1.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992 Sau khi đất nước được hoàn toàn thống nhất, Nhà nước ta đã ban hành Hiến pháp năm 1980, so với Hiến pháp năm 1959 thì vai trò vị trí của Viện kiểm sát nhân dân đã được khẳng định rõ hơn và có những điểm bổ sung mới, đặc biệt trong Hiến pháp năm 1980 đã nhấn mạnh đến chức năng “thực hành quyền công tố” của Viện kiểm sát, cụ thể ở điều 138 lần đầu tiên quy định về việc thực hành quyền công tố của Viện kiểm sát. Để cụ thể hoá những quy định trên đây về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1980, Quốc hội khoá VII đã thông qua Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 và được sửa đổi bổ sung vào năm 1989, so với Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, thì Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân được sửa đổi bổ sung vào năm 1989 đã quy định cụ thể, chi tiết hơn rất nhiều về nhiệm vụ, quyền hạn 14
15. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang của Viện kiểm sát nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hình sự, dân sự và thực hiện công tác kiểm sát chung. Hoạt động điều tra của Viện kiểm sát có tính độc lập tương đối so với công tác kiểm sát, nhưng thực chất cũng là nhằm tăng cường hiệu quả công tác kiểm sát, đồng thời, tạo thế chủ động cho ngành Kiểm sát trong công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm; tránh làm oan cho người vô tội Với quy định “Viện trưởng Viện kiểm sát thấy cần thiết phải trực tiếp điều tra”, hoạt động điều tra thẩm cứu (với ý nghĩa đi sâu nghiên cứu, điều tra; xét kỹ một vụ án) trong thời kỳ này đã chú trọng đến công tác điều tra, xác minh những vụ án “mang tính chất minh oan” cho người đã bị kết án. Pháp luật tố tụng hình sự giai đoạn này đã giành quyền chủ động cho Viện trường Viện kiểm sát các cấp trong việc điều tra vụ án. [14] 1.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến năm 2001 Sau một thời gian có hiệu lực, nhiều quy định của Hiến pháp 1980 tỏ ra không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của đất nước lúc bấy giờ. Tình hình thực tiễn của đất nước đòi hỏi phải có một bản Hiến pháp mới, phù hợp hơn để thúc đẩy sự tiến bộ của xã hội, xây dựng cuộc sống ấm no, hạnh phúc cho nhân dân. Đường lối đổi mới mọi mặt về đời sống xã hội do Đại hội lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam khởi xướng đã tạo tiền đề cho việc nghiên cứu, xây dựng Hiến pháp năm 1992, một Hiến pháp của thời kỳ đổi mới đất nước. Việc cải cách bộ máy Nhà nước cũng được ưu tiên đặt lên hàng đầu, được xác định bằng phương hướng cơ bản: quán triệt yêu cầu dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước, tìm tòi những thiết chế mới bảo đảm thực hiện được nguyên tắc "quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân". Phương hướng này đòi hỏi phải thể chế hóa đầy đủ các quyền tự do dân chủ, cũng như xây dựng được mối quan hệ đúng đắn giữa các ba nhánh quyền lực nhà nước là lập pháp, hành pháp và tư pháp. 15
16. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Trên mục tiêu đó, về mặt cơ cấu tổ chức, sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992, cơ bản Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã kiện toàn và đổi mới một bước quan trọng. Với cơ cấu tổ chức như vậy, trong hoạt động Viện kiểm sát nhân dân đã đạt được những kết quả nhất định, tạo nên một số chuyển biến tích cực trong hoạt động tư pháp của nước ta cùng với các cơ quan nhà nước khác thực hiện một cách có hiệu quả đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Cụ thể là: Điều 137 Hiến pháp 1992 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm do luật định.” Hiến pháp 1992 từ điều 137 đến 140 quy định tính chất, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn Viện kiểm sát nhân dân không có gì thay đổi so với hai bản hiến pháp trước, tuy nhiên lại có sự thay đổi nhất định về tổ chức và trách nhiệm. Theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ban hành năm 1992 cụ thể hoá quy định của Hiến pháp thì Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập Uỷ ban kiểm sát. Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao gồm có: Viện trưởng, các Phó Viện trưởng, một số kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Viện trưởng cử và trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương gồm có Viện trưởng, các Phó Viện trưởng, một số kiểm sát viên Viện kiểm sát 16
17. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Viện trưởng cử và trình Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao phê chuẩn. Một số vấn đề quan trọng trước đây do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định được chuyển cho Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Uỷ ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Các quy định trên về Viện kiểm sát nhân dân cho chúng ta thấy rằng: Hiến pháp 1992 một mặt vẫn đề cao chế độ làm việc theo nguyên tắc thủ trưởng và trực thuộc một chiều để đề cao tính độc lập của Viện kiểm sát, mặt khác phải kết hợp nguyên tắc này với chế độ bàn bạc tập thể khi Viện kiểm sát quyết định những vấn đề quan trọng (điều 138 Hiến pháp 1992). Đồng thời Hiến pháp 1992 cũng xác định tính chất giám sát của Quốc hội cũng như Hội đồng nhân dân các cấp đối với hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. [15] 1.1.5. Giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2013 Qua gần 10 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã trải qua nhiều sự thay đổi lớn và đạt được những thành tựu có ý nghĩa lịch sử to lớn. Trong bối cảnh tình hình quốc tế có những biến đổi sâu sắc và phức tạp, việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là yêu cầu khách quan và cần thiết vì Hiến pháp 1992 đã không thể đáp ứng được những yêu cầu của đất nước thời kì này. Ngày 25/12/2001, Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10 đã thông qua Hiến pháp 1992 (sửa đổi), tiếp tục khẳng định bản chất và mô hình tổng thể của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước đã được xác định trong Cương lĩnh và Hiến pháp năm 1992. Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Năm 2002 đánh dấu bước điều chỉnh quan trọng về chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân theo yêu cầu của công cuộc cải cách 17
18. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang tư pháp và những quy định mới của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). [3] Theo đó, nội dung điều 137 về Viện kiểm sát nhân dân không còn quy định chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội mà chỉ còn “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”. Trước đây, theo quy định của Hiến pháp năm 1992, chức năng kiểm sát chung được giao cho Viện Kiểm sát. Theo đó, Viện Kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan từ cấp Bộ trở xuống, kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang và công dân. Tuy nhiên đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa và chỉ còn tập trung vào thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Tuy nhiên, có rất nhiều người không đồng ý quan điểm bỏ đi chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát, cho rằng Viện kiểm sát thực hiện rất tốt chức năng này, kịp thời phát hiện tội phạm và giải quyết được nhiều sai phạm trong thời gian giữ chức năng kiểm sát chung [30]. Bên cạnh đó, không thiếu ý kiến của các luật sư rằng cần bỏ đi chức năng này của Viện kiểm sát. Bởi nếu để Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát chung này thì lại quá bao trùm và gây sự chồng chéo với chức năng kiểm tra của các cơ quan khác, nhất là với hệ thống thanh tra nhà nước. Từ đó, có khả năng cao sẽ dẫn đến những tiêu cực trong công tác kiểm sát, ảnh hưởng đến sự nghiêm minh và công bằng của Viện kiểm sát. [2] 1.1.6. Giai đoạn từ năm 2014 đến nay Năm 2013, đất nước ta tiến hành sửa đổi Hiến pháp lần thứ sáu, được Quốc hội Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua vào sáng ngày 28 tháng 11 năm 2013, có hiệu lực pháp lý đến bây giờ. Trên cơ sở bản Hiến pháp 2013 này, Nhà nước cũng tiến hành sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Quốc hội ban hành văn bản Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2014. Văn 18
19. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang bản luật này đã đạt bước tiến mới về kỹ thuật lập pháp, đã quy định một cách hoàn thiện hơn các vấn đề cơ bản về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trên cơ sở pháp điển hoá các văn bản Luật, Pháp lệnh hiện hành và nhiều quy định của các văn bản dưới luật, khắc phục tình trạng nhiều văn bản tản mạn, chồng chéo, trùng lặp với các luật về tố tụng, bảo đảm tính thống nhất, ổn định của hệ thống pháp luật; nâng cao hiệu lực pháp lý các quy định của pháp luật về Viện kiểm sát nhân dân. 1.2. Vị trí và chức năng của Viện kiểm sát nhân dân Ở nước ta, quyền tư pháp cùng với quyền lập pháp và quyền hành pháp tạo thành quyền lực thống nhất của Nhà nước, được quy định tại khoản 3 Điều 2: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Mục đích thực hiện quyền tư pháp là xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật, giải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ phát sinh, bổ sung, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ do Tòa án thực hiện bằng thủ tục tố tụng chặt chẽ, dân chủ, công khai và công bằng, nhằm khôi phục, duy trì trật tự pháp luật, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm, góp phần bảo đảm pháp luật được tôn trọng và chấp hành nghiêm minh. Theo quy định hiện nay, Viện kiểm sát được coi là một hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập với các cơ quan hành pháp, tư pháp. Tư pháp là một dạng quyền lực nhà nước mang tính xét xử. Quyền tư pháp là quyền xét xử và việc xét xử là Tòa án, nhân danh nhà nước giải quyết tranh chấp, giải quyết xung đột xã hội bằng việc xét xử, thông qua thủ tục xét xử do luật định. Chỉ có Tòa án cơ quan xét xử, nên việc coi Viện kiểm sát là một cơ quan thuộc nhánh tư pháp có không thỏa đáng. Viện kiểm sát các cấp chịu sự lãnh đạo chỉ đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao, nên có khả năng rất cao trong việc loại trừ sự lạm dụng quyền hạn hành chính, kép kín, cục bộ địa phương Tuy nhiên, Viện kiểm sát lại được Nhà nước trao cho quyền lực công, đại diện 19
20. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang cho Nhà nước thực hành quyền công tố,nhưng lại không phải quyền phân định đúng sai phải trái như Tòa án, do đó, không có lý do nào lại xếp Viện kiểm sát vào nhánh tư pháp. Bản thân việc phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh là để có thể phân định được quyền lực một cách rõ ràng nhất, nên việc độc lập với các nhánh quyền lực còn lại dẫn đến một sự mâu thuẫn. Việc Viện kiểm sát được nhà nước trao quyền lực công, đại diện cho nhà nước thì đã không thể có được sự độc lập cần có như mục tiêu ban đầu khi lập ra Viện kiểm sát. Mà bản chất của quyền lực công kia lại là quyền thực hành, sử dụng quyền lực để thực hiện nhiệm vụ của mình, nên ta có thể xem xét việc xếp Viện kiểm sát vào nhánh quyền lực hành pháp. Vị trí của Viện kiểm sát nhân dân được xác lập rõ ràng trong Hiến pháp 2013 (được quy định tại Điều 107) và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Nghị quyết số 82/2014/QH13 ngày 24/11/2014 của Quốc hội và Nghị quyết số 953/NQ-UBTVQH13 ngày 28/5/2015 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Vị trí của Viện kiểm sát nhân dân trong Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thể hiện thông qua các nguyên tắc tổ chức hoạt động của Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nói chung, cũng như nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân nói riêng. “Điều 107. 1. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. 2. Viện kiểm sát nhân dân gồm Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các Viện kiểm sát khác do luật định. 3. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.” 20
21. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang (Theo Hiến pháp 2013) Bên cạnh đó, luật Tổ chức Viện kiểm sát cũng có quy định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân như sau: “Điều 2. Chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân 1. Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.” Viện kiểm sát nhân dân là một bộ phận quan trọng trong Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Việc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân được thể hiện rõ ràng hơn nhờ việc quy định cụ thể về chức năng và nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp ở địa phương mình. Các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo quy định của pháp luật. Điều 3 và 4 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình bằng những công tác sau đây: “Điều 3. Chức năng thực hành quyền công tố của Viện kiểm sát nhân dân 1. Thực hành quyền công tố là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự để thực hiện việc buộc tội của Nhà nước đối với người 21
22. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang phạm tội, được thực hiện ngay từ khi giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử vụ án hình sự. 2. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố nhằm bảo đảm: a) Mọi hành vi phạm tội, người phạm tội phải được phát hiện, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử kịp thời, nghiêm minh, đúng người, đúng tội, đúng pháp luật, không làm oan người vô tội, không để lọt tội phạm và người phạm tội; b) Không để người nào bị khởi tố, bị bắt, tạm giữ, tạm giam, bị hạn chế quyền con người, quyền công dân trái luật. 3. Khi thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Yêu cầu khởi tố, hủy bỏ quyết định khởi tố hoặc không khởi tố vụ án trái pháp luật, phê chuẩn, không phê chuẩn quyết định khởi tố bị can của Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; trực tiếp khởi tố vụ án, khởi tố bị can trong những trường hợp do Bộ luật tố tụng hình sự quy định; b) Quyết định, phê chuẩn việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân trong việc giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong việc khởi tố, điều tra, truy tố theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự; c) Hủy bỏ các quyết định tố tụng trái pháp luật khác trong việc giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong việc khởi tố, điều tra của Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; d) Khi cần thiết đề ra yêu cầu điều tra và yêu cầu Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra thực hiện; 22
23. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang đ) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu để làm rõ tội phạm, người phạm tội; e) Trực tiếp giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố; tiến hành một số hoạt động điều tra để làm rõ căn cứ quyết định việc buộc tội đối với người phạm tội; g) Điều tra các tội phạm xâm phạm hoạt động tư pháp, các tội phạm về tham nhũng, chức vụ xảy ra trong hoạt động tư pháp theo quy định của luật; h) Quyết định việc áp dụng thủ tục rút gọn trong giai đoạn điều tra, truy tố; i) Quyết định việc truy tố, buộc tội bị cáo tại phiên tòa; k) Kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án trong trường hợp Viện kiểm sát nhân dân phát hiện oan, sai, bỏ lọt tội phạm, người phạm tội; l) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong việc buộc tội đối với người phạm tội theo quy định của Bộ luật tố tụng hình sự. Điều 4. Chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân 1. Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ khi tiếp nhận và giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình giải quyết vụ án hình sự; trong việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động; việc thi hành án, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật. [ ] 23
24. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 3. Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tư pháp theo đúng quy định của pháp luật; tự kiểm tra việc tiến hành hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát nhân dân; cung cấp hồ sơ, tài liệu để Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định trong hoạt động tư pháp; b) Trực tiếp kiểm sát; xác minh, thu thập tài liệu để làm rõ vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp; c) Xử lý vi phạm; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khắc phục, xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp; kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm; d) Kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiến nghị hành vi, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kháng nghị hành vi, quyết định có vi phạm pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền khác trong hoạt động tư pháp; đ) Kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền; e) Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát hoạt động tư pháp theo quy định của pháp luật.” Chính sự phân công trách nhiệm rõ ràng của Nhà nước đối với Viện kiểm sát nhân dân góp phần làm nâng cao hiệu quả và phát huy được tối đa vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong cả chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Hai chức năng này của Viện kiểm sát luôn có mối quan hệ khăng khít, bổ sung và hỗ trợ lẫn nhau. Hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong 24
25. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang lĩnh vực quản lý Nhà nước về kinh tế - hành chính có tính phòng ngừa, ngăn chặn, răn đe cao và có mối quan hệ trực tiếp đến hiệu quả đấu tranh chống tội phạm vì khả năng phát hiện tội phạm lớn và loại bỏ những hành vi coi thường pháp luật, đặc biệt những hành vi có dấu hiệu tội phạm nhưng chỉ bị xử lý nội bộ, xử lý hành chính Kết quả hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về kinh tế, hành chính là một nguồn thông tin vô cùng quan trọng cho Viện kiểm sát chủ động thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, như quyết định khởi tố vụ án, truy cứu trách nhiệm hình sự của những người phạm tội, ngăn chặn hậu quả của tội phạm một cách kịp thời, chủ động trong đấu tranh phòng, chống tội phạm; không phải là tình trạng thụ động chờ để “tiếp nhận tin báo, tố giác tội phạm do cá nhân, cơ quan, tổ chức và kiến nghị khởi tố do cơ quan Nhà nước chuyển đến và có trách nhiệm chuyển ngay các thông tin, tài liệu đã tiếp nhận cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền” (theo khoản 2 điều 146 Bộ luật Tố tụng hình sự 2015). Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát đã tạo cho Viện kiểm sát có những lợi thế hơn bất kỳ cơ quan Nhà nước nào trong công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng. [9] 1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính Hiến pháp 2013 và Bộ luật Tố tụng hành chính 2015 đều khẳng định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan chịu trách nhiệm kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Để có thể thực hiện cũng như sử dụng những quyền năng, biện pháp một cách hiệu quả nhất, Nhà nước đã trao cho Viện kiểm sát nhân dân những nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. Thuật ngữ "nhiệm vụ", theo Đại Từ điển tiếng Việt được hiểu là "công việc phải làm, gách vác" hay "công việc phải làm vì một mục đích và trong một thời gian nhất định". Theo cách giải thích này thì nhiệm vụ nói chung là chỉ một công việc có tính chất bắt buộc phải được thực hiện trong một khoảng thời gian 25
26. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang nhất định đối với chủ thể có trách nhiệm thực hiện nó. Nhiệm vụ của một chủ thể xuất phát từ tư cách của chủ thể trong quan hệ xã hội mà chủ thể đó tham gia và được pháp luật quy định. Cùng một chủ thể, nhưng tồn tại quan hệ xã hội khác nhau thì quy định của pháp luật để xác định nhiệm vụ với mỗi chủ thể cũng không giống nhau [11]. Do đó, có thể hiểu nhiệm vụ của cơ quan Viện kiểm sát nhân dân là những hoạt động cụ thể của Viện kiểm sát nhân dân trong một khoảng thời gian nhất định nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình để thực hiện nhiệm vụ được giao trên cơ sở quy định của Hiến pháp và pháp luật. Nhiệm vụ của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính nói riêng là nhiệm vụ cụ thể do Nhà nước đặt ra và được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật liên quan khác mà Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm thực hiện bằng những giải pháp, hình thức và phương thức nhất định trong quá trình giải quyết vụ việc hành chính, cụ thể là: “Điều 22. Trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng 1. Cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng phải tôn trọng Nhân dân và chịu sự giám sát của Nhân dân. 2. Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. [ ].” 26
27. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang (Theo Luật Tố tụng hành chính 2015) Về khái niệm "quyền hạn" được hiểu là quyền theo cương vị, chức vụ cho phép. Dưới góc độ pháp lý, quyền hạn của một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân được xác định theo phạm vi nội dung, lĩnh vực hoạt động, cấp và chức vụ, vị trí công tác và trong phạm vi không gian, thời gian nhất định theo quy định của pháp luật (theo Đại Từ điển tiếng Việt). Quyền hạn thường gắn chủ thể với một cương vị, tư cách cụ thể. Trong khoa học pháp lý, quyền hạn được gắn liền với cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước hoặc của người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó [11]. Quyền hạn của cơ quan, tổ chức là quyền quyết định giải quyết công việc trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó. Quyền hạn của người có thẩm quyền là quyền quyết định giải quyết công việc trong phạm vi thẩm quyền của người đó. Quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân trong Tố tụng hành chính nói riêng cũng được quy định rõ ràng, cụ thể ở các bộ luật, luật và các văn bản liên quan khác, Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. “Điều 25. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính 1. Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. 2. Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định của Tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. 3. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi 27
28. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát kiến nghị Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó.” (Theo Luật Tố tụng hành chính 2015) 1.4. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta nói chung. Song, do có vị trí, chức năng và nhiệm vụ mang tính đặc thù nên hệ thống các Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc đặc thù nhằm bảo đảm cho các Viện kiểm sát hoạt động có hiệu quả cao hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu thực hiện nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Những nguyên tắc đó được quy định ở Điều 108, 109 Hiến pháp năm 2013 và Điều 7 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014. Đó là nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành và nguyên tắc độc lập, không lệ thuộc vào bất cứ một cơ quan nhà nước nào ở địa phương. 1.4.1. Nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành. Nguyên tắc này bắt nguồn từ nguyên tắc tập trung dân chủ và nhằm bảo đảm tính thống nhất của pháp chế. Các cơ quan nhà nước ở địa phương một mặt trực thuộc Chính phủ hoặc Bộ chủ quản, mặt khác lại trực thuộc Hội đồng nhân dân hoặc ủy ban nhân dân địa phương. Nguyên tắc này được gọi là nguyên tắc phụ thuộc hai chiều. Viện kiểm sát nhân dân ở nước ta không được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phụ thuộc hai chiều nêu trên, mà theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành. Theo nguyên tắc này, Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa 28
29. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang phương, Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 109 Hiến pháp 2013 và Điều 7 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014). Viện trưởng, Phó viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân các địa phương, Phó viện trưởng Viện kiểm sát quân sự quân khu và khu vực, Điều tra viên của Viện kiểm sát nhân dân đều do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tố cao bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức (Điều 9 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002). [31] “Điều 7. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân 1. Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên. Viện trưởng các Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Viện kiểm sát cấp trên có trách nhiệm kiểm tra, xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật của Viện kiểm sát cấp dưới. Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên có quyền rút, đình chỉ, hủy bỏ quyết định trái pháp luật của Viện trưởng Viện kiểm sát cấp dưới. [ ] Điều 109 Hiến pháp 2013 quy định 1. Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên. Viện trưởng các Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. [ ]”. Như vậy, tất cả các Viện kiểm sát nhân dân từ trên xuống dưới tạo thành một hệ thống thống nhất. Mọi hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, dù ở cấp nào, đều đặt dưới sự lãnh đạo của Viện trưởng. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân phải chịu trách nhiệm cá nhân về toàn bộ hoạt động của Viện kiểm sát do mình lãnh đạo trước Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Viện trưởng 29
30. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm cá nhân về hoạt động của toàn ngành kiểm sát trước Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Việc thực hiện nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành bảo đảm cho các cấp kiểm sát hoạt động đồng bộ, thống nhất, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả hoạt động thực hành quyền công tố và hoạt động kiểm sát. 1.4.2. Nguyên tắc không lệ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào ở địa phương Trong tổ chức và hoạt động của mình, Viện kiểm sát nhân dân không lệ thuộc vào bất cứ một cơ quan nhà nước nào ở địa phương. Nguyên tắc này có mối quan hệ mật thiết với nguyên tắc tập trung, thống nhất lành đạo trong ngành. Nguyên tắc này nhằm tạo ra điều kiện để ngành kiểm sát nhân dân thực hiện tốt nhiệm vụ của mình là bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất. Nguyên tắc này được đặt ra nhằm đảm bảo sự công bằng, vô tư, khách quan và nghiêm túc của cơ quan giám sát, đảm bảo thực thi cũng như chấp hành đầy đủ và nghiêm chỉnh theo như những gì pháp luật quy định. Nội dung nguyên tắc Viện kiểm sát nhân dân không lệ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào ở địa phương thể hiện ở chỗ: Các Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình một cách độc lập, không chịu sự chi phối bởi các cơ quan nhà nước ở địa phương, mà chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Khi hoạt động, các Viện kiểm sát nhân dân chỉ phụ thuộc vào Hiến pháp, các đạo luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và cũng như trực tiếp thực hiện theo chỉ thịcủa Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Điều đó cũng có nghĩa là các cơ quan nhà nước ở địa phương không có quyền can thiệp vào hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. 30
31. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Thừa nhận nguyên tắc không lệ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào ở địa phương cũng cần lưu ý là, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 thì Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân, trả lời chất vấn của các đại biểu Hội đồng nhân dân về tình hình chấp hành pháp luật ở địa phương và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân ở địa phương. Mặt khác, qua thực tiễn hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng có quyền kiến nghị với Hội đồng nhân dân về việc phòng ngừa tội phạm và những biểu hiện vi phạm pháp luật để bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh. [31] Những nguyên tắc này đảm bảo được phần nào sự vô tư và độc lập của Viện kiểm sát trong khi thực hiện vai trò của mình. Nguyên tắc tập trung, thống nhất được thực hiện có hiệu quả rõ ràng trên thực tế. Nếu Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không thống nhất, đồng bộ trong việc yêu cầu các cơ quan tư pháp địa phương cùng cấp khắc phục, sửa chữa các việc làm vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp thì không thể thực hiện tốt được các chức năng giám sát, những việc sai phạm của các cơ quan không thể kịp thời sửa chữa, giải quyết có thể dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng hơn. Viện kiểm sát nhân dân các địa phương không báo cáo kết quả công tác, không tranh thủ sự lãnh đạo, chỉ đạo của Cấp uỷ địa phương cũng như không tranh thủ sự hỗ trợ kinh phí hoạt động, sự chỉ đạo của Hội đồng nhân dân địa phương cùng cấp trong việc yêu cầu các cơ quan tư pháp địa phương cùng cấp khắc phục, sửa chữa các việc làm vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp thì các kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân địa phương sẽ trở nên ít hiệu quả, ít có tác dụng giáo dục, phòng ngừa sâu rộng. 31
32. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang KẾT LUẬN Viện kiểm sát nhân dân có hai chức năng chính đó là quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Đặc biệt, trong tố tụng hành chính, Viện kiểm sát nhân có nhiệm vụ chủ yếu là kiểm sát hoạt động tư pháp, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền cũng như đảm bảo sự tham gia cũng như chấp hành đầy đủ và nghiêm túc của những người tham gia vào hoạt động tố tụng hành chính. 32
33. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang CHƯƠNG 2: VAI TRÒ CỦA VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM Luật Tố tụng hành chính được Quốc hội khóa XIII thông qua tại Kỳ họp thứ 10, ngày 25/11/2015 (sau đây gọi là Luật Tố tụng hành chính 2015) gồm 23 chương, 372 điều với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng; trong đó, đáng chú ý có nhiều quy định mới, bổ sung về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính. Trong phần này, người viết sẽ phân tích những quy định về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm làm rõ vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính theo Luật Tố tụng hành chính 2015. Viện kiếm sát nhân dân có vai trò quan trọng trong một vụ án hành chính, góp phần đảm bảo sự vô tư, khách quan trong quá trình xét xử, cũng như hạn chế được những vi phạm thủ tục hành chính hay việc tuân theo pháp luật. Trong pháp luật Việt Nam, vai trò của Viện kiểm sát dường như đóng một phần không nhỏ vào trong quá trình xét xử của vụ án hành chính và tham gia vào một vụ án hành chính. Cụ thể, Viện kiểm sát nhân dân thường sẽ giám sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán và Hội đồng xét xử việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án liệu có đúng với quy định của pháp luật hay không. 2.1. Những thay đổi trong quan điểm về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong pháp luật tố tụng hành chính Hiện nay, đang có rất nhiều luồng ý kiến trái chiều xoay quanh vấn đề về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính, dân sự. Vai trò của Viện kiểm sát luôn là chủ đề nóng được đưa ra bàn luận nhiều trong mỗi kỳ họp. Trong đó, nổi bật nhất là hai luồng ý kiến của các đại biểu Quốc hộ cho rằng Viện kiểm sát là cơ quan tiến hành tố tụng, trong khi đó phần ý kiến còn lại lại 33
34. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang phản bác nhận định này và khẳng định rằng, Viện kiểm sát hãy nên làm đúng vai trò của mình với tư cách là một cơ quan kiểm sát. Có ý kiến cho rằng, từ trước đến nay, Viện kiểm sát nhân dân vẫn đang thực hiện nhiệm vụ với vai trò là một cơ quan tiến hành tố tụng và thực hiện chức năng kiểm sát xét xử. Viện kiểm sát hoàn thành rất xuất sắc ở vai trò này nên không cần thiết phải sửa đổi nó và mong muốn vẫn tiếp tục duy trì. [16] Một ý kiến khác lại cho rằng, trong tố tụng hành chính và cả tố tụng dân sự, Viện kiểm sát chỉ có chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp chứ không phải là một bên có quyền có ý kiến phân xử vụ kiện. Vai trò đó hoàn toàn khác với vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hình sự. Do đó, không nên coi Viện kiểm sát là cơ quan tiến hành tố tụng mà nên gọi thẳng tên là cơ quan kiểm sát. Khái niệm cơ quan tiến hành tố tụng chỉ nên sử dụng trong tố tụng hình sự mà ở đó, cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án là các cơ quan thực hiện công quyền trong từng giai đoạn tố tụng để nhân danh Nhà nước điều tra, truy tố, xét xử. ý kiến này được khá nhiều người tán đồng và mong muốn sửa đổi. Bản thân người viết cũng rất đồng tình với quan điểm trên. Vì trong một vụ án hành chính, nếu Viện kiểm sát can thiệp quá sâu vào vụ án như từ trước tới nay, có thể gây ra một số sự bất công cũng như sự nhập nhằng trong việc giải quyết một vụ án hành chính. Đầu tiên, Viện kiểm sát với tư cách một thiết chế quyền lực nhà nước: chức năng kiểm sát hoạt động xét xử hành chính. Chức năng kiểm sát hoạt động xét xử của Viện kiểm sát nhân dân, trong đó có xét xử hành chính, được khẳng định một cách rõ ràng trong Hiến pháp. Kiểm sát xét xử vốn là một nội dung trong hoạt động kiểm sát chung. Đây là hoạt động đặc thù của Viện kiểm sát, vốn chỉ tồn tại ở các nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa. Có thể thấy, sự cần thiết có một cơ quan độc lập, tập trung, đứng ra giám sát hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội bắt nguồn từ nguyên lý tổ chức quyền lực nhà nước xã hội chủ nghĩa. Nếu như trong quốc gia tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, 34
35. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang việc giám sát các hoạt động của công quyền được đảm nhiệm bởi Tòa án, thông qua tố tụng hành chính, thì trong hệ thống tổ chức quyền lực xã hôi chủ nghĩa, sự thiếu vắng vai trò của Tòa án trong kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nước – mà chủ yếu là bộ máy hành chính – đã dẫn đến một khả năng “bù đắp” bởi sự tồn tại của chức năng kiểm sát chung – một trong những đối tượng kiểm sát quan trọng là cơ quan hành chính. Theo quan sát của các học giả phương Tây, “từ góc độ lịch sử cho thấy, thiết chế Viện kiểm sát chỉ tồn tại trong những hệ thống hành chính của các nước xã hội chủ nghĩa, nơi vắng bóng vai trò của Tòa án hành chính, hoặc có Tòa án hành chính nhưng chỉ phôi thai hay không được coi trọng lắm”. [36] Dẫu nguyên lý tổ chức không thay đổi nhưng cho đến nay, chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát đã bị bãi bỏ do trùng lặp với những hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành chính, giám sát của cơ quan quyền lực. Riêng có kiểm sát xét xử là vẫn được duy trì. Lý giải điều này, theo một số luật gia, việc duy trì kiểm sát xét xử bắt nguồn từ tình hình thực tiễn của nước ta. Kiểm sát xét xử vẫn còn cần thiết khi hoạt động xét xử đang còn gặp nhiều khó khăn, do những nguyên nhân khách quan để lại (ví dụ: chiến tranh, thất lạc các giấy tờ chứng cứ) và cả nguyên nhân chủ quan (trình độ hạn chế của thẩm phán, của người đi kiện – đặc biệt trong các phiên tòa dân sự, khi đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ). Chính vì vậy, vai trò giám sát của Viện kiểm sát trong những phiên tòa này thực sự cần thiết để đảm bảo tính hợp pháp và tính vô tư trong xét xử của Tòa án. [12, tr.26] Tuy nhiên, liệu rằng kiểm sát xét xử có được coi là cần thiết trong thời điểm hiện nay hay không? Liệu rằng chức năng này có thể dẫn đến khả năng can thiệp vào hoạt động xét xử hành chính hay không? Câu trả lời phụ thuộc vào hoạt động cũng như những uy quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong quá trình xét xử vụ án hành chính. 35
36. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Thứ nhất, Viện kiểm sát hiện diện hầu khắp trong các giai đoạn của quá trình tố tụng hành chính. Về nguyên tắc, có những vụ án bắt buộc phải có mặt Viện kiểm sát. Ở cấp xử sơ thẩm, Viện kiểm sát bắt buộc phải tham gia vào các vụ án do chính cơ quan này khởi kiện, những vụ án trong đó đương sự là người chưa thành niên hoặc có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần, những vụ án liên quan đến việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt như đưa vào trại giáo dưỡng v.v Ở cấp phúc thẩm, Viện kiểm sát sẽ tiếp tục hiện diện trong những vụ việc mà Viện kiểm sát đã tham gia từ giai đoạn sơ thẩm. Riêng với cấp xử giám đốc thẩm và tái thẩm, sự có mặt của Viện kiểm sát là bắt buộc. Thứ hai, không chỉ hiện diện hầu khắp trong các vụ xét xử hành chính, mà Viện kiểm sát còn có những thẩm quyền quan trọng có thể gây áp lực hoặc thậm chí can thiệp trực tiếp vào hoạt động này. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, Viện kiểm sát có quyền đề nghị chuyển giao để kiểm tra hồ sơ tố tụng hay có quyền yêu cầu Tòa án tiến hành các biện pháp điều tra bổ sung, nếu Viện kiểm sát cho rằng cần thiết, như: xác minh, thu thập chứng cứ, giám định Trong trường hợp đặc biệt, Viện kiểm sát còn có thể tự mình tiến hành điều tra. Tại phiên tòa, sự tham gia của Viện kiểm sát là trực tiếp: không chỉ kiểm soát diễn tiến phiên tòa mà còn có thể đề nghị triệu tập bổ sung nhân chứng, người giám định hay phiên dịch. Cũng như thế, Viện kiểm sát có quyền cung cấp những chứng cứ bổ sung ngay tại phiên tòa. Đặc biệt là trong giai đoạn thẩm vấn, đại diện của Viện kiểm sát nhân dân có quyền đặt câu hỏi, tham gia xét hỏi trực tiếp. “Điều 89. Trưng cầu giám định, yêu cầu giám định 5. Việc giám định lại được thực hiện trong trường hợp có căn cứ cho rằng kết luận giám định lần đầu không chính xác, có vi phạm pháp luật hoặc trong trường hợp đặc biệt theo quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo quy định của Luật giám định tư pháp. 36
37. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Điều 93. Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ [ ] 4. Trường hợp Viện kiểm sát có yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều này.” Cũng ở giai đoạn này, Viện kiểm sát nắm quyền lực rất lớn: đọc kết luận của mình, trong đó nêu rõ nhận định chủ quan, đường hướng xét xử của vụ án. Vai trò của đại diện Viện kiểm sát không chỉ dừng lại ở việc trình bày kết luận của mình trước Hội đồng xét xử, mà Viện kiểm sát còn có quyền kháng nghị theo tất cả các thủ tục phúc thẩm, tái thẩm, giám đốc thẩm. Đó là điều khác biệt so với pháp luật nuớc ngoài – vai trò kháng nghị chỉ dành cho đương sự. Hiệu lực của kháng nghị là bắt buộc, bởi Tòa án luôn luôn phải tiến hành các thủ tục xét xử tiếp theo nếu bản án bị kháng nghị. Kiểm sát xét xử bảo đảm cho việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động của Tòa án, tuy nhiên, Viện kiếm sát lại có quyền kháng nghị bản án hay phán quyết của Tòa. Như vậy, liệu có khả năng tồn tại việc Viện kiểm sát gây áp lực, gián tiếp thay đổi kết luận của bản án bằng việc sử dụng quyền kháng nghị này của mình? Nếu như quyền kháng nghị này được sử dụng một cách chính xác, nó không những làm tăng hiệu quả xét xử, hạn chế tối đa được những án oan sai mà còn làm gia tăng niềm tin của đương sự vào Viện kiểm sát nhân dân. Nhưng nếu sử dụng những quyền hạn này sai mục đích thì có thể can thiệp trực tiếp vào hoạt động xét xử của Tòa án, do đó sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án. Do vậy, sự tồn tại của chức năng này liệu không thực sự cần thiết, đặc biệt khi mà vẫn có nhiều con đường khác để kiểm sát sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động xét xử cũng như để bảo vệ quyền lợi của đương sự, ví dụ: thông qua quyền kháng cáo của đương sự, thông qua kháng nghị của Tòa án cấp trên, thông qua chức năng giám sát tư pháp của cơ quan quyền lực nhà nước. Vậy nên, Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính chỉ nên giữ vai trò 37
38. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang là cơ quan kiểm sát hoạt động việc tuân thủ pháp luật và thủ tục hành chính trong vụ án hành chính. Cùng với đó, vai trò của Viện Kiểm sát còn thể hiện ở một khía cạnh quan trọng khác với tư cách người khởi kiện trong vụ án hành chính. Theo Điều 18 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính, “đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần, nếu không có ai khởi kiện thì VKS có quyền khởi tố vụ án hành chính và có trách nhiệm cung cấp chứng cứ”. Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính hiện hành chỉ quy định trong trường hợp cần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì Viện Kiểm sát có quyền kiến nghị Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi cư trú của người đó có trách nhiệm cử người giám hộ hoặc đề nghị một tổ chức đảm nhận việc giám hộ cho họ khi khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án (khoản 3 Điều 23 Luật Tố tụng hành chính 2010 và khoản 3 điều 25 Luật Tố tụng hành chính 2015). “Điều 25. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính [ ] 3. Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát kiến nghị Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó.” Quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện kiểm sát có lẽ xuất phát từ chức năng của Viện Kiểm sát là bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, trừng trị tất cả các hành vi vi phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong xã hội. Nhưng bên cạnh mục tiêu đó, quyền khởi kiện của Viện kiểm sát trong vụ án hành chính có thể làm dấy lên những hoài nghi về tính độc lập của Tòa án trong 38
39. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang giải quyết vụ án hành chính. Hơn nữa, cả về lý thuyết cũng như thực tiễn, quyền khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát có vẻ rất khó khả thi. Trước tiên, và quan trọng nhất, nếu Viện kiểm sát đứng ra khởi tố vụ án hành chính, nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án sẽ bị xâm phạm một phần, bởi lẽ trong trường hợp này, Viện kiểm sát sẽ vừa là người khởi kiện, vừa là người giám sát quá trình xét xử trong một vụ án. Nếu thực hiện chức năng kiểm sát xét xử, Viện kiểm sát sẽ có quyền can thiệp vào quá trình điều tra, thậm chí áp dụng các biện pháp điều tra độc lập, có quyền xét hỏi, kết luận về vụ việc – trong khi đó chính Viện kiểm sátlại đang đóng vai trò là một bên khởi kiện.Tình thế này có thể so sánh với tình thế trong vụ án hình sự, khi mà “Viện kiểm sát vừa là chủ thể buộc tội, một bên của tố tụng, vừa lại đứng ra kiểm sát xét xử”. Thẩm phán hành chính có lẽ khó xét xử công tâm, độc lập nếu một bên trong vụ kiện đồng thời chính là người giám sát tiến trình xét xử. Tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” đương nhiên sẽ làm tổn hại đến nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án. Hơn nữa, quyền khởi kiện của Viện kiểm sát rất khó thực hiện trên thực tiễn. Có lẽ hạn chế này nảy sinh từ những khó khăn được thể hiện ngay trên các văn bản pháp luật. Theo quy định về tố tụng hành chính, trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án, người khởi kiện phải bắt buộc thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính. Đây là điều kiện không thể thiếu để thụ lý vụ án [23, Khoản 1 Điều 2 và mục c Khoản 1 Điều 3]. Có thể hiểu rằng Tòa án sẽ không thể thụ lý vụ kiện nếu như Viện kiểm sát không khiếu nại. Tòa án sẽ vi phạm quy định của pháp luật về điều kiện thụ lý vụ án hành chính nếu như thụ lý vụ kiện mà không có khiếu nại của Viện kiểm sát. Tuy nhiên, trên thực tế quyền hạn này của Viện kiểm sát rất ít khi được thực hiện. Bởi lẽ, để có thể đại diện cho những đối tượng kể trên Viện kiểm sát phải biết chắc chắn không có bất kì ai khác đại diện cho họ thực hiện quyền khởi kiện. Chỉ khi hết thời hiệu khởi kiện của vụ án mới có thể xác định được là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không có nguyện vọng muốn khởi kiện hay là không có người đại diện nào đứng ra khởi 39
40. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang kiện vụ án hành chính. Do đó, việc quy định Viện kiểm sát chỉ kiến nghị cử người giám hộ cho nhóm người này là một bước đổi mới quan trọng và cần thiết. Không những thế quyền khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát có thể được thực hiện dễ dàng hơn trong điều kiện Viện kiểm sát còn thực hiện chức năng kiểm sát chung. Bởi Viện kiểm sát có thể dễ dàng phát hiện các trường hợp vi phạm và xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân – đặc biệt là những người thuộc diện cần bảo vệ của các cá nhân, tổ chức và cơ quan nhà nước trong quá trình kiểm sát các hành vi vi phạm pháp luật của những đối tượng trên. Nhưng khi chức năng kiểm sát chung bị bãi bỏ theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, thì quyền khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát cũng ít nhiều mất đi tính khả thi. Hơn nữa, khi tước đi quyền kiểm sát chung của Viện kiểm sát, Nhà nước cũng đã đặt ra những thiết chế pháp luật khác để có thể bảo vệ cho nhóm người yếu thế trong xã hội, ví dụ như cơ quan, đoàn thể, hiệp hội quyền khởi kiện của họ sẽ do những tổ chức, đoàn thể này đại diện cho họ thực hiện. Về nguyên tắc, chức năng kiểm sát xét xử và khởi kiện vụ án hành chính của Viện kiểm sát đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế và bảo vệ quyền lợi của người dân, đặc biệt là nhóm người yếu thế trong xã hội. Nhưng khởi kiện vụ án hành chính không những ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa hành chính mà còn không khả thi. Do đó, những tác động của các quyền hạn của Viện kiểm sát cần phải được xem xét và cân nhắc trên cả bình diện lý thuyết và thực tiễn. Bởi hơn tất cả, Tòa án chính là “người” bảo vệ công lý, niềm tin về công lý nên được đặt trên nhất và cuối cùng, bởi lẽ “nếu như Tòa án là thành trì cuối cùng của việc bảo vệ tự do cá nhân, thì Tòa án cũng là thành trì cuối cùng chống lại những sự vi phạm Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan và nhân viên nhà nước - một thành trì cuối cùng của sự hạn chế quyền lực của Nhà nước.” 40
41. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 2.2. Những điểm mới về vai trò của Viện kiểm sát trong luật tố tụng hành chính 2015 Trải qua nhiều năm, kinh tế đất nước càng phát triển, đời sống nhân dân càng được cải thiện, kéo theo đó là những thay đổi không ngừng về đời sống pháp luật. Những quy định cũ đã có phần không phù hợp với bước tiến của xã hội, đòi hỏi nó phải có sự thay đổi cần thiết, nhất định để phù hợp với tình hình xã hội hiện đại ngày nay. Đặc biệt là về hành chính, những thủ tục rườm rà và quy định đã phần nào không đáp ứng được nhu cầu của người dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính, do đó sự thay đổi, cải cách Luật Tố tụng hành chính là điều cần thiết. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 gồm có 23 chương, 372 điều (tăng 05 chương và 107 điều so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010), khắc phục những hạn chế, vướng mắc, bất cập, kế thừa những quy định còn phù hợp; đồng thời, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về tố tụng hành chính, bảo đảm các quy định của Luật tố tụng hành chính không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.Luật Tố tụng hành chính 2015 đã ghi nhận những điểm mới khác biệt với luật cũ cả về vai trò, nhiệm vụ và quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân.Sự khác biệt về vai trò của Viện kiểm sát trong việc tham gia vào vụ án hành chính cũng là một bước đột phá quan trọng của những nhà làm luật trong việc nhìn nhận sự cần thiết của Viện kiểm sát cũng như việc tham gia của họ vào quá trình xét xử vụ án hành chính. 2.2.1. Về sự có mặt của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính Luật Tố tụng hành chính 2015 có quy định về sự có mặt của Viện kiểm sát nhân dân tại phiên tòa như sau: “Điều 156. Sự có mặt của Kiểm sát viên 41
42. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 1. Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử. 2. Trường hợp Kiểm sát viên bị thay đổi tại phiên tòa hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa xét xử, nhưng có Kiểm sát viên dự khuyết thì người này được tham gia phiên tòa xét xử tiếp vụ án nếu họ có mặt tại phiên tòa từ đầu.” Với quy định trên chúng ta có thể thấy Luật Tố tụng hành chính năm 2015 kế thừa Luật Tố tụng hành chính năm 2010 ở hai điểm: Một là, kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công phải có mặt tại phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; hai là, trường hợp kiểm sát viên bị thay đổi tại phiên tòa hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa xét xử, nhưng có kiểm sát viên dự khuyết thì người này được tham gia phiên tòa xét xử tiếp vụ án nếu họ có mặt tại phiên tòa từ đầu. Tuy nhiên, Luật Tố hành tụng chính năm 2015 có một điểm sửa đổi so với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 là trong trường hợp kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công vắng mặt tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử như bình thường thay vì phải hoãn phiên tòa như quy định trước đây. Như vậy, dường như việc có mặt hay không có mặt của kiểm sát viên trong một vụ án hành chính dường như đã trở nên không quá quan trọng. Quy định này được đặt ra nhằm bảo đảm tiến độ giải quyết vụ án hành chính được xét xử một cách kịp thời, theo đúng quy định về thời hạn tố tụng. Điều 224 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định về sự có mặt của kiểm sát viên trong phiên tòa phúc thẩm “Điều 224. Sự có mặt của Kiểm sát viên 1. Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị. 42
43. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang 2. Trường hợp Kiểm sát viên vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa, nhưng có Kiểm sát viên dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì người này được thay thế Kiểm sát viên vắng mặt tham gia phiên tòa xét xử vụ án.” Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có điểm kế thừa quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 ở điểm quy định kiểm sát viên được phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa phúc thẩm nếu vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa, nhưng có kiểm sát viên dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì người này được thay thế kiểm sát viên vắng mặt tham gia phiên tòa xét xử vụán. Tuy nhiên, nếu như Điều 194 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 trước đây quy định trong trường hợp kiểm sát viên vắng mặt nếu không có kiểm sát viên dự khuyết tham dự phiên tòa ngay từ đầu thay thế thì bắt buộc phải hoãn phiên tòa, trong khi đó theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 trong trường hợp kiểm sát viên vắng mặt thì Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị. Tương tự với thủ tục phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị, theo khoản 4 Điều 243 thì: “Kiểm sát viên Viện kiểm sát cùng cấp tham gia phiên họp phúc thẩm và phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị trước khi Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên họp khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị”. Với quy định trên có thể hiểu, nếu kiểm sát viênvắng mặt nhưng vụ án hành chính phát sinh do có sự kháng cáo của đương sự mà không phải là kháng nghị của Viện kiểm sát thì trong trường hợp này vẫn tiến hành xét xử bình thường mà không cần phải hoãn phiên tòa. Về sự có mặt của kiểm sát viên tại phiên tòa giám đốc thẩm thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn tiếp tục kế thừa quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 khi Điều 267 quy định “Phiên tòa giám đốc thẩm phải có sự tham gia của Viện kiểm sát cùng cấp”. Quy định này cũng được áp dụng tương 43
44. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang tự tại thủ tục tái thẩm. Bên cạnh đó, đối với thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì theo quy định tại Điều 290 về thành phần tham dự phiên họp của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để xem xét kiến nghị, đề nghị thì nêu rõ “Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao tham dự phiên họp của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để xem xét kiến nghị của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, kiến nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo quy định tại khoản 4 Điều 287 của Luật này”. [24] Quy định này làm tăng quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát khi được tham gia vào việc xem xét kiến nghị để quyết định có hay không tái thẩm vụ án hành chính, có thể làm tăng khả năng tái thẩm cao hơn cho vụ án hành chính đó. [12,tr.26] 2.2.2. Phát biểu của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính So với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về phát biểu của kiểm sát viên tại phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có sự sửa đổi quan trọng. “Điều 190. Phát biểu của Kiểm sát viên Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án. Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án.” (Theo điều 190 Luật Tố tụng hành chính 2015) 44
45. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Như vậy, theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, kiểm sát viên được quyền phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án hành chính. Việc sửa đổi này hoàn toàn hợp lý, bởi lẽ, kiểm sát viên là người kiểm sát việc giải quyết vụ án ngay từ khi vụ án hành chính được khởi kiện, kiểm sát viên cũng được quyền nghiên cứu hồ sơ vụ án nên họ là người nắm rõ bản chất vụ việc hơn bất cứ ai. Do đó, quan điểm của kiểm sát viên về việc giải quyết vụ án cũng được xem như nguồn tham khảo, đánh giá về tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện. Bên cạnh điểm mới như trên, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 còn bổ sung thêm quy định: “Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án” nhằm đảm bảo việc hoàn tất hồ sơ vụ việc theo đúng quy định của pháp luật cũng như chấp nhận quan điểm của kiểm sát viên như nguồn tham khảo có giá trị. “Điều 240. Phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm. Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án.” (Theo Luật Tố tụng hành chính 2015) Đối với việc phát biểu của kiểm sát viên trong phiên tòa phúc thẩm, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 kế thừa những quy định trước đây của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 khi quy định “Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm” và khoản 4 Điều 243 quy định phát biểu của kiểm sát viên tại phiên họp phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị “Kiểm sát viên Viện kiểm sát cùng cấp tham gia phiên 45
46. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang họp phúc thẩm và phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị trước khi Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên họp khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị”. Tương tự như quy định ở cấp xét xử sơ thẩm, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung thêm quy định “Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án”. Tại phiên tòa giám đốc thẩm và tái thẩm, đại diện của Viện kiểm sát không chỉ phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án hành chính như trước mà còn có thể phát biểu ý kiến về quyết định kháng nghị theo quy định mới của Luật Tố tụng hành chính 2015. Việc bổ sung này tăng thêm một nguồn thông tin quan trọng giúp cho Hội đồng xét xử dễ dàng xem xét việc kháng nghị có căn cứ hay không, để từ đó quyết định việc chấp nhận hay không chấp nhận kháng nghị và đưa ra phán quyết đúng với sự thật khách quan của vụ án. [24] Tuy nhiên trên thực tế, quyền phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị của Viện kiểm sát hầu như không được sử dụng trong các vụ án hành chính. Hầu hết trong các phiên tòa vụ án hành chính, đại diện của Viện kiểm sát chỉ phát biểu ý kiến của mình về vấn đề việc tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của thẩm phán, Hội đồng xét xử và việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án là hoàn toàn đúng với quy định của pháp luật. 2.2.3. Kiểm sát hoạt động thu thập chứng cứ và chứng minh trong tố tụng hành chính Viện kiểm sát với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính góp phần giúp cho hoạt động thu thập chứng cứ của Tòa án, đương sự được diễn ra theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Vì vậy, 46
47. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tiếp tục dành một số điều khoản quy định về vấn đề này, trong đó chủ yếu tập trung tại Chương VI về chứng cứ, chứng minh. “Điều 84. Xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ [ ] 6. Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị.” Đối với việc xác minh và thu thập chứng cứ, khoản 6 Điều 84 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 kế thừa quy định trước đây của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 khi quy định “Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị”; bên cạnh đó, việc kiểm sát hoạt động thu thập chứng cứ, chứng minh có những điểm mới sau: Thứ nhất, đối với hoạt động trưng cầu giám định và yêu cầu giám định, khoản 5 Điều 89 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung quy định Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao được quyền yêu cầu giám định lại trong trường hợp đặc biệt. “Điều 89. Trưng cầu giám định, yêu cầu giám định [ ] 5. Việc giám định lại được thực hiện trong trường hợp có căn cứ cho rằng kết luận giám định lần đầu không chính xác, có vi phạm pháp luật hoặc trong trường hợp đặc biệt theo quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân 47
48. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo quy định của Luật giám định tư pháp.” Thứ hai, đối việc bảo vệ chứng cứ, khoản 2 Điều 97 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định “Trường hợp người làm chứng bị đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc để không cung cấp chứng cứ hoặc cung cấp chứng cứ sai sự thật thì Tòa án có quyền quyết định buộc người có hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc phải chấm dứt hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc người làm chứng. Trường hợp hành vi đó có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự”, đã có sự khác biệt rất lớn khi so sánh với khoản 2 điều 91 Luật Tố tụng hành chính 2010: “ Trường hợp hành vi đe doạ, khống chế hoặc mua chuộc có dấu hiệu tội phạm thì Toà án chuyển cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền xem xét về trách nhiệm hình sự”. Có thể thấy, quy định mới đã có sự cụ thể, rõ ràng và chi tiết hơn giúp cho Tòa án thuận lợi trong công tác xử lý các hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính được kịp thời, đúng pháp luật. [24] 2.2.4. Kiểm sát thi hành án hành chính Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có bước sửa đổi quan trọng khi cho phép Tòa án được quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Chính vì vậy mà nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân cũng được bổ sung thêm quy định mới tại khoản 2 Điều 312 của luật này: “Điều 312. Yêu cầu, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án [ ] 2. Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc 48
49. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang thi hành án hành chính. Quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho người phải thi hành án, người được thi hành án, thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án và Viện kiểm sát cùng cấp. Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc và xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án theo quy định của pháp luật. Quyết định buộc thi hành án cũng phải gửi cho cơ quan thi hành án dân sự nơi Tòa án đã xét xử sơ thẩm để theo dõi việc thi hành án hành chính theo quyết định của Tòa án. 3. Chính phủ quy định cụ thể về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án.” Ngoài ra, quy định về kiểm sát thi hành án hành chính cũng được Luật Tố tụng hành chính 2015 kế thừa và phát huy: “Điều 315. Kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật. Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án.” Kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính là một trong những biện pháp bảo đảm thi hành án hành chính do Viện kiểm sát nhân dân các cấp trực tiếp thực hiện. Cơ chế bảo đảm thi hành phán quyết của Tòa án về vụ án hành chính là hệ thống các yếu tố có mối liên hệ chặt chẽ với nhau làm cơ sở cho việc thi hành phán quyết của Tòa án về vụ án hành chính [28, tr.445 – 446]. Việc quy định quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho 49
50. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang Viện kiểm sát cùng cấp giúp kịp thời thực hiện công tác kiểm sát để phát hiện ra các sai phạm trong hoạt động thi hành án, từ đó đề ra những biện pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thi hành nghiêm chỉnh và kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án.Việc quy định này làm tăng khả năng chấp hành thi hành án cao hơn so với trước đây, do có thêm một cơ quan chức năng đảm nhiệm nhiệm vụ này. 2.3. Điểm mới về vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2014 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 khẳng định rõ hơn vị trí của Viện kiểm sát là thiết chế Hiến định trong bộ máy nhà nước, có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Bên cạnh đó, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định rõ phạm vi, nội dung, mục đích của từng chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Luật quy định, Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố trong các giai đoạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử vụ án hình sự, trong tương trợ tư pháp về hình sự; thực hành quyền công tố bắt đầu từ khi giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố. Đối với chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, do Luật hiện hành chưa quy định hoặc quy định chưa rõ nên Luật tổ chức Viện kiểm sát năm 2014 đã bổ sung các quy định về kiểm sát việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố; kiểm sát trong giai đoạn truy tố; kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp và kiểm sát hoạt động tương trợ tư pháp.Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 cũng đã phân định các trường hợp Viện kiểm sát thực hiện quyền kháng nghị hoặc quyền kiến nghị. Luật hiện hành đã quy định quyền kháng nghị, quyền kiến nghị nhưng chưa phân định rõ trong trường hợp nào thì Viện kiểm sát kháng nghị, và trong trường hợp nào thì kiến nghị. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 50
51. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang nêu rõ, Viện kiểm sát thực hiện quyền kháng nghị trong trường hợp hành vi, bản án, quyết định của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị trong trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng hoặc khi phát hiện cơ quan, tổ chức hữu quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý. Luật cũng quy định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc giải quyết, trả lời kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả khi Viện kiểm sát thực hiện các quyền này trên thực tế (Điều 5). Luật Tổ chức Viện kiểm sát 2014 quy định 04 cấp Viện kiểm sát, bao gồm: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện. Trong đó Viện kiểm sát nhân dân cấp cao là cấp kiểm sát mới, có nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp đối với các vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp cao, cụ thể: Viện kiểm sát nhân dân cấp cao có quyền thực hành quyền công tố, kiểm sát xét xử phúc thẩm, kiểm sát xét xử thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm. Việc tăng thêm một cấp Viện kiểm sát được kỳ vọng sẽ góp phần hạn chế được những vụ án oan sai, những vi phạm trong thủ tục xét xử, bảo đảm tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn giải quyết công việc theo đúng quy định của pháp luật và bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch và hiệu quả trong mọi hoạt động tố tụng. [27] KẾT LUẬN Tóm lại, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã kế thừa và phát huy được những quy định cơ bản về vai trò của Viện kiểm sát trong hoạt động tố tụng 51
52. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang hành chính của Luật Tố tụng hành chính năm 2010; đồng thời, sửa đổi và bổ sung thêm nhiều quy định mới phù hợp với sự phát triển của đất nước cũng như phù hợp với tính thời sự của xã hội hiện đại. Đây là những sửa đổi, bổ sung quan trọng giúp Viện kiểm sát thực hiện tốt hơn nữa nhiệm vụ của mình trong hoạt động tố tụng hành chính được quy định tại Điều 22 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 “Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”. 52
53. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang CHƯƠNG 3: KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN Trước những yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế, đòi hỏi ngành kiểm sát nhân dân phải tiếp tục đổi mới toàn diện, sâu sắc trên tất cả các lĩnh vực công tác, nhằm tổ chức thực hiện tốt hơn hai chức năng: thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Trải qua nhiều năm thi hành Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật tố tụng hành chính, cũng như các văn bản pháp luật liên quan khác đã góp phần quan trọng vào việc hoàn thiện và khẳng định sự cần thiết của bộ máy tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính đã càng làm nổi bật hơn vai trò của Viện kiểm sát. Luật này giúp cho việc giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện hành chính trở nên dễ dàng hơn, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Luật Tố tụng hành chính 2015 đã có những sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hơn nữa so với Luật Tố tụng hành chính 2010 để phù hợp với chủ trương cải cách tư pháp của Nhà nước. Trên lĩnh vực kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, vụ án hành chính và các việc khác theo quy định của pháp luật, toàn ngành kiểm sát đã chủ động bố trí lực lượng cán bộ, tập trung kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết các vụ án, vụ việc, trong đó chú trọng kiểm sát các bản án, quyết định của tòa án; tích cực, chủ động tham gia các phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự ở các giai đoạn sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm theo quy định của pháp luật. Qua công tác kiểm sát giải quyết các vụ án, vụ việc, viện kiểm sát đã kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu khắc phục nhiều vi phạm pháp luật, đồng thời tổng hợp tình hình và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền đưa ra được các biện pháp giải quyết các vấn đề tồn tại, việc khiếu kiện bức xúc, kéo dài; giúp 53
54. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang cho các cơ quan nhà nước thực hiện tốt hơn công tác quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội [5]. Ngành kiểm sát cũng đã thực hiện nhiều biện pháp tăng cường công tác kiểm sát việc thi hành các bản án, quyết định của tòa án; phối hợp cùng cơ quan thi hành án khắc phục tình trạng chậm thi hành của các bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Bên cạnh đó cũng đồng thời có nhiều đổi mới trong việc giải quyết các đơn, thư khiếu nại thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát; phối hợp chặt chẽ với các cơ quan tư pháp giải quyết nhiều vấn đề khiếu nại phức tạp, bị kéo dài trong các cơ quan tư pháp. [4] Sự cố gắng cũng như nỗ lực hoàn thiện hơn nữa của Viện kiểm sát là không thể phủ nhận, tuy nhiên không thể phủ nhận vẫn còn tồn tại những khuyết điểm, khó khăn và thách thức lớn đối với nền kiểm sát của nước ta. Chúng ta cần phải khắc phục được những vướng mắc, tồn tại đó để tiến đến mục tiêu “xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người”.Vì lẽ đó, người viết có một số kiến nghị nhằm mục đích hoàn thiện hơn nữa về mặt pháp luật của Viện kiểm sát như sau: 3.1. Kiến nghị chung về vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính Hiện nay, theo Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định, Viện kiểm sát là người nắm vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật, giám sát thực hiện các thủ tục khi tham gia phiên tòa xét xử vụ án hành chính. Trong các phiên tòa, Viện kiểm sát hầu như đều thực hiện tốt vai trò của mình, cũng như quyền phát biểu ý kiến và kiểm soát hoạt động, phưỡng thức diễn ra phiên tòa. Tuy nhiên, trên thực tế, Viện kiểm sát vẫn chưa thực sự vận dụng tốt quyền phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị của mình. Ý kiến của Viện kiểm sát vốn cũng được xem như một nguồn tham khảo có giá trị cho việc giải quyết vụ án hành chính, tuy nhiên, Viện kiểm sát hầu như chỉ thực hiện quyền phát biểu ý kiến của mình về vấn đề tuân thủ pháp luật trong quá trình thực hiện phiên tòa. Điều này làm người viết cảm thấy rằng, nếu như vậy thì quyền hạn này của Viện kiểm sát có còn cần thiết nữa hay không? Hơn nữa, trong một vụ án hành 54
55. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang chính, có lẽ nên có cơ chế kiểm soát việc thực hiệnquyền hạn của Viện kiểm sát về vấn đề này. Viện kiểm sát nên tập trung vào vấn đề kiểm sát việc tuân theo pháp luật về thử tục tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của Hội đồng xét xử, cũng như giám sát việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng và giám sát thi hành án đối với người bị kết án. Như vậy, không những Viện kiểm sát thực hiện tốt vai trò của mình mà cũng không làm “phí” quyền hạn của mình. Về vai trò của Viện kiểm sát trong việc giám sát thi hành án hành chính cũng cần được nâng cao và tiếp tục phát huy hơn nữa. Việc Viện kiểm sát tham gia vào quá trình công tác thi hành án góp phần đảm bảo được việc bản án đã có hiệu lực pháp luật được thực hiện một cách nghiêm túc và đầy đủ. Viện kiểm sát cần nâng cao hơn nữa về chất lượng và hiệu quả công tác kiểm sát thi hành án. Kiểm sát chặt chẽ việc phân loại các bản án và quyết định có hiệu lực pháp luật để kiến nghị với cơ quan thi hành án thi hành đối với các bản án, quyết định có điều kiện thi hành thì tiến hành thi hành án. Cần phối hợp chặt chẽ với Cơ quan thi hành án báo cáo với Cơ quan có thẩm quyền xử lý dứt điểm những việc không có điều kiện thi hành Khẩn trương tiếp tục rà soát những bản án, quyết định còn nhận thức khác nhau để kiến nghị và đề ra các biện pháp khắc phục. Viện kiểm sát cùng Cơ quan thi hành án cùng đôn đúc người bị kết án phải chấp hành án, giảm thiểu được tối đa việc trốn tránh thực hiện, cũng như gây cản trở cho công tác giám sát và thi hành án. [7] 3.2. Kiến nghị về trách nhiệm của Kiểm sát viên trong tố tụng hành chính Bản chất công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp cho thấy, công tác của ngành kiểm sát mang tính chuyên môn, nghiệp vụ nhưng có ý nghĩa chính trị, xã hội và tính nhân văn rất sâu sắc. Do đó, các Kiểm sát viên cần được đào tạo nghiệp vụ chuyên môn cao, cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm tham gia đầy đủ vào các vụ án hành chính. Mặc dù hiện nay pháp luật có quy định, Tòa án có thể tiếp tục xét xử mà không có mặt Kiểm sát 55
56. Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính | Nguyễn Hà Trang viên nhưng việc có mặt của đại diện Viện kiểm sát trên tòa vẫn có sự ảnh hưởng nhất định. Sự hiện diện của Kiểm sát viên trong phiên tòa không chỉ là tăng thêm phần nghiêm túc mà còn kiểm soát được hoạt động diễn ra phiên tòa có đúng thủ tục theo quy định của pháp luật hay không. Để thực hiện được việc này, mục tiêu được đặt ra là cần xây dựng đội ngũ cán bộ kiểm sát trong sạch, vững mạnh, có năng lực đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Vì vậy, cần phải nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ kiểm sát cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực công tác theo tiêu chí "Vững về chính trị, giỏi về nghiệp vụ, tinh thông về pháp luật, công tâm và bản lĩnh, kỷ cương và trách nhiệm”, đáp ứng yêu cầu tiêu chuẩn hóa cán bộ trong thời kỳ mới. Như vậy, việc tiến hành đổi mới công tác, xây dựng đội ngũ cán bộ phải tiến hành đồng bộ, theo một lộ trình thích hợp và có trọng tâm. Cần xây dựng chiến lược đào tạo, bồi dưỡng cán bộ lâu dài, có lộ trình cụ thể, xác định rõ mục đích và những nhiệm vụ trước mắt và lâu dài cho công tác này. Bên cạnh đó, việc xây dựng những chính sách khuyến khích cán bộ đi học nhằm nâng cao trình độ chuyên môn, lý luận chính trị, ngoại ngữ, tin học ; chính sách đào tạo cán bộ trẻ, trong diện quy hoạch là điều cần thiết để xây dựng và tạo động lực thúc đẩy cho lớp cán bộ trẻ học tập, nâng cao trình độ. 3.3. Kiến nghị về cải cách hành chính trong tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát nhân dân Việc tiến hành cải cách hành chính cũng là một cách để động viên cán bộ công chức phát huy sáng kiến, cải tiến phương pháp làm việc và ra sức thi đua hoàn thành các chỉ tiêu nhiệm vụ kế hoạch công tác đề ra. Để có thể thực hiện được mục tiêu này cũng như hoàn thiện các kế hoạch được đề ra, việc cải cách hành chính của Viện kiểm sát có thể thực hiện theo một số đề nghị, phương hướng sau: 56