›

Khóa luận Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

pdf 67 trang thiennha21 16/04/2022 6702
Download
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Khóa luận Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

  • pdfkhoa_luan_phap_luat_viet_nam_ve_tham_van_cong_dong_trong_dan.pdf

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

  1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT  TRẦN THỊ NGỌC PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo : Chính quy Khóa học : QH-2012-L HÀ NỘI, 2016
  2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT  TRẦN THỊ NGỌC PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo : Chính quy Khóa học : QH-2012-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS. LÊ KIM NGUYỆT HÀ NỘI, 2016
  3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới dự hướng dẫn của TS. Lê Kim Nguyệt. Các kết quả nêu trong Khóa luận tốt nghiệp chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận tốt nghiệp đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Khóa luận tốt nghiệp. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Thị Ngọc
  4. LỜI CẢM ƠN Trải qua 4 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, tôi cảm thấy rất may mắn vì được học tập và làm việc tại môi trường này. Quãng thời gian 4 năm dù không dài nhưng đã tích lũy cho tôi nhiều kiến thức, kinh nghiệm và những kỹ năng cần thiết của một người học luật trước khi bước vào ngưỡng cửa cuộc đời. Những thành tích mà tôi đạt được có sự giúp đỡ to lớn của các thầy, các cô, những người đã và đang làm công tác giảng dạy tại Khoa Luật với tâm huyết, lòng yêu nghề và sự tận tụy với việc truyền đạt kiến thức đến các lớp sinh viên. Được sự phân công của Bộ môn Luật Kinh doanh và sự đồng ý hướng dẫn của cô giáo TS. Lê Kim Nguyệt, tôi đã thực hiện khóa luận tốt nghiệp của mình với đề tài “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường.” Để hoàn thành khóa luận này, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến các Thầy Cô, đội ngũ cán bộ công nhân viên chức tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đã hướng dẫn tận tình và tạo mọi điều kiện cho tôi học tập và nghiên cứu trong suốt những năm tháng trên giảng đường. Xin chân thành cảm ơn đến cô giáo TS. Lê Kim Nguyệt đã tận tình, chu đáo hướng dẫn tôi thực hiện khóa luận tốt nghiệp này. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình và bạn bè, những người thân yêu đã luôn ủng hộ tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện khóa luận này. Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện khóa luận, nhưng do kiến thức và kinh nghiệm vẫn còn nhiều hạn chế nên khóa luận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót. Tôi rất mong nhận được các ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô cũng như các bạn để khóa luận tốt nghiệp có thể hoàn thiện hơn trong tương lai. Xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày 10/05/2016 Sinh viên Trần Thị Ngọc
  5. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á BVMT : Bảo vệ môi trường ĐTM : Đánh giá tác động môi trường TVCĐ : Tham vấn cộng đồng UBND : Ủy ban nhân dân
  6. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của đề tài 1 2. Mục đích nghiên cứu: 3 3. Phương pháp nghiên cứu 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 4 PHẦN NỘI DUNG 6 CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 6 1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 6 1.1.1. Khái niệm đánh giá tác động môi trường 6 1.1.2. Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 9 1.2. Mục đích, ý nghĩa của các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 15 CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 19 2.1. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 19 2.1.1. Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 19 2.1.2. Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 22 2.1.3. Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 26
  7. 2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 27 2.2.1. Đối tượng tham vấn 27 2.2.2. Các nội dung cần tham vấn cộng đồng 29 2.2.3. Cách thức và quy trình tham vấn 30 2.2.4. Thời gian và thời hạn tham vấn 32 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật về tham vấn cộng đồng 34 2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 38 2.3.1. Kết quả đạt được 38 2.3.2. Các hạn chế còn tồn tại 39 CHƯƠNG III. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 46 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 46 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 48 3.3. Một số đề xuất, kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 49 KẾT LUẬN 56 TÀI LIỆU THAM KHẢO 57
  8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, cùng với sự phát triển của xã hội thì đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càn g được cải thiện. Tuy nhiên, đối lập với đó, tình trạng ô nhiễm môi trường lại có những diễn biến phức tạp. Mặc dù đã được sự quan tâm của cộng đồng thế giới, song môi trường toàn cầu nói chung và Việt Nam nói riêng đang có những tín hiệu xấu, đáng báo động. Môi trường đất, nước, không khí ngày càng bị ô nhiễm nặng nề. Tại nhiều đô thị và khu dân cư, mức độ ô nhiễm không khí đã trở nên nghiêm trọng; khối lượng phát sinh và mức độ độc hại của chất thải ngày càng tăng; và tại nhiều địa phương, do việc quy hoạch không hợp lý cùng sự thiếu trách nhiệm khi thực hiện dự án, nhiều doanh nghiệp đã ngang nhiên xả nước thải chưa qua xử lý ra môi trường1. Do vậy, việc bảo vệ môi trường (BVMT) đóng một vai trò quan trọng trong đời sống của con người. Đó vừa là quyền lợi vừa là nghĩa vụ của mọi tổ chức, mọi gia đình và của mỗi người dân. BVMT phải được coi như là một mục tiêu, đồng thời cũng là một trong những nội dung cơ bản của sự phát triển bền vững và phải được thể hiện trong các chiến lược, qui hoạch, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành và từng địa phương. Vấn đề BVMT không phải của riêng ai mà phải là trách nhiệm của cả xã hội và cộng đồng. Cần phải huy động mọi lực lượng, mọi giai cấp, tầng lớp, mọi tổ chức cá nhân, cơ quan nhà nước tham gia vào công tác này vì nếu chỉ có một người, một doanh nghiệp hay cơ quan, tổ chức tham gia BVMT thì chưa đủ. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Đoàn kết, đoàn kết đại đoàn kết. Thành công, thành công đại thành công.” Đoàn kết nhân dân, phát huy sức mạnh tổng hợp của cộng đồng từ xa xưa đã là kim chỉ nam trong đường lối hành động cũng như ban hành những chính sách của Đảng và của Nhà nước ta. Ngày nay, khi bước vào công cuộc xây dựng 1 TS. Trần Đắc Hiến (Văn phòng chính phủ), ô Thực trạng nhiễm môi trường nước ta hiện nay, truong-o-nuoc-ta-hien-nay-thuc-trang-va-mot-so-giai-phap-khac-phuc-1165.htm, truy cập 14:21, ngày 13/03/2016 1
  9. và phát triển đất nước thì đoàn kết toàn dân cùng nhau hướng tới một xã hội công bằng, dân chủ vẫn luôn được Đảng đưa ra làm chính sách quan trọng hàng đầu của sự phát triển. Trong đó, BVMT cũng là một trong những vấn đề cần có sự chung tay góp sức của cộng đồng. Đây là một tư tưởng hoàn toàn đúng đắn, bởi trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thì vấn đề ô nhiễm môi trường cũng gia tăng và trở thành nỗi lo của toàn xã hội. Cộng đồng dân cư là lực lượng có vai trò quan trọng. Cộng đồng có thể tham gia vào nhiều nội dung BVMT khác nhau, trong đó có tham gia vào quá trình đánh giá tác động môi trường (ĐTM). ĐTM là một công cụ hữu hiệu trong việc phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro và thiệt hại đối với môi trường ngay từ khi dự án bắt đầu được hình thành. Bất kỳ dự án phát triển nào cũng gây ra tác động nhất định tới đời sống của người dân và môi trường xung quanh, đặc biệt là dự án có quy mô liên quan đến nhiều địa phương. Tại khu vực mà dự án triển khai, có thể có cộng đồng dân cư sinh sống, và họ chính là những người trực tiếp chịu ảnh hưởng từ các dự án phát triển nên họ có quyền được tham gia vào vấn đề BVMT trong quá trình ĐTM. Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, vấn đề này vẫn còn nhiều bất cập. Việt Nam đã quy định thực hiện ĐTM đối với một số loại hình dự án phát triển trong Luật BVMT từ năm 1993. Tuy nhiên, đến năm 2005, nội dung tham vấn và công khai thông tin liên quan đến ĐTM mới được đưa vào Luật BVMT sửa đổi. Cho đến thời điểm này, việc tham vấn và công khai thông tin ở Việt Nam vẫn còn quá nhiều hạn chế về cả quy định pháp luật và thực tiễn thi hành. Hệ quả là các quyết định đưa ra chưa phản ánh một cách đúng đắn tâm tư nguyện vọng của các bên, đặc biệt là cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các dự án phát triển. Các xung đột liên quan do đó khó có thể được phòng ngừa và kiểm soát ngay từ giai đoạn hình thành ý tưởng dự án. Luật BVMT 2014 ra đời và có nhiều bước tiến bộ vượt bậc khi đưa nội dụng tham vấn cộng đồng (TVCĐ) thành một quy định pháp luật cụ thể. Điểm mới trong Luật BVMT 2014 được kỳ vọng là sẽ tạo điều kiện cho người dân tham gia phản biện ngay từ khi hình thành dự án nhằm loại bỏ nguy cơ xảy ra hệ lụy đến môi trường và dân sinh 2
  10. sau này. Các văn bản dưới luật cũng có các quy định cụ thể hơn về việc tham vấn ý kiến cộng đồng trong ĐTM. Tuy nhiên, các quy định này cũng như công tác thực thi, áp dụng vẫn còn khá nhiều bất cập. Đó là việc các quy định chưa rõ ràng, cụ thể; việc thực thi còn mang tính hình thức và chưa đạt hiệu quả cao Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài: “Pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường” làm đề tài nghiên cứu cho khóa luận tốt nghiệp. Trong giới hạn một khóa luận tốt nghiệp, tác giả không tham vọng trình bày cặn kẽ tất cả các vấn đề liên quan đến đề tài mà chỉ mong muốn đưa ra được một số vấn đề lý luận, các quy định pháp luật hiện hành, thực tiễn thi hành pháp luật và đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM. 2. Mục đích nghiên cứu: Thứ nhất, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Nghiên cứu một cách có hệ thống nhằm xem xét, phân tích, đánh giá nội dung các quy phạm pháp luật hiện hành về TVCĐ trong ĐTM. Thứ hai, khái quát được thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM để chỉ ra những bất cập còn tồn tại trong quy định pháp luật cũng như trong thực tiễn thi hành. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật luật về TVCĐ trong ĐTM, từ đó nâng cao hiệu quả của TVCĐ trong ĐTM. 3. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lênin, các phương pháp nghiên cứu của khoa học liên ngành và chuyên ngành như: phân tích, so sánh và tổng hợp thông tin; lôgic - lịch sử; kế thừa, tham khảo những nghiên cứu đi trước và tổng hợp kiến thức từ thực tiễn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. Phạm vi nghiên cứu: 3
  11. Về không gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật về TVCĐ trong ĐTM tại Việt Nam Về thời gian: Khóa luận nghiên cứu pháp luật ĐTM về TVCĐ trong ĐTM trong giai đoạn hiện nay, đồng thời có sự so sánh, đối chiếu với các văn bản pháp luật cũ. Về nội dung: Khóa luận tập trung phân tích những vấn đề lý luận của TVCĐ trong quá trình ĐTM, phân tích sự phát triển của các quy định pháp luật Việt Nam về TVCĐ, đánh giá thực trạng, chất lượng của các quy định pháp luật cũng như việc thực thi pháp luật của các cá nhân, tổ chức trong giai đoạn hiện nay, khảo sát kinh nghiệm xây dựng pháp luật về TVCĐ trong quá trình ĐTM ở một số quốc gia và các tổ chức quốc tế và đưa ra một số giải pháp và kiến nghị để hoàn thiện pháp luật. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn Thứ nhất, khóa luận đã làm rõ các vấn đề lý luận bằng việc trình bày các khái niệm có liên quan đến TVCĐ trong ĐTM. Thứ hai, khái quát được lịch sử hình thành và pháp triển của pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Tác giả cũng tiến hành so sánh, đối chiếu những quy định pháp luật trong các thời kỳ khác nhau để chỉ ra ra những ưu và nhược điểm. Thứ ba, phân tích nội dung của các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM. Thứ tư, trình bày thực tiễn thi hành pháp luật về TVCĐ trong ĐTM, từ đó đề xuất các kiến nghị để hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế kết hợp với việc phân tích thực trạng của Việt Nam. 6. Kết cấu của khóa luận: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục, kết cấu của khóa luận gồm 3 chương: Chương I: Những vấn đề lý luận về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. 4
  12. Chương II: Pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. Chương III: Hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường. 5
  13. PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan đến tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 1.1.1. Khái niệm đánh giá tác động môi trường Đánh giá tác động môi trường được nghiên cứu từ những năm 60 của thế kỷ XX, khi mà những ảnh hưởng của các hoạt động công nghiệp đối với môi trường trở nên nghiêm trọng và các biện pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Trước những mối lo ngại về những chuyển biến ngày càng xấu đi của môi trường, ngay từ khi các dự án được tiến hành, các phương pháp để phòng ngừa và ngăn chặn rủi ro, thiệt hại đã nhận được sự quan tâm rất lớn từ cộng đồng. “Đạo luật môi trường” (National Envirimental Policy Act, NEPA) đầu tiên của Mỹ ra đời vào năm 1969 đặt nền móng đầu tiên cho các quy định pháp luật về ĐTM. Tiếp sau đó là một số nước như Nhật Bản, Hồng Kông, Singapore cũng đã quy định báo cáo ĐTM như là một trong các điều kiện để thông qua các dự án phát triển2. Ngày nay, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, ĐTM đã trở thành một công cụ hữu hiệu trong việc quản lý môi trường, góp phần phòng ngừa, ngăn chặn các rủi ro để tiến tới mục tiêu phát triển bền vững. Có rất nhiều định nghĩa ĐTM khác nhau. Tùy vào từng mục tiêu hay đối tượng của việc ĐTM, mỗi tác giả đưa ra một khái niệm riêng: Hiệp hội quốc tế về đánh giá tác động (IAIA) định nghĩa ĐTM là "quá trình xác định, dự đoán, đánh giá và giảm thiểu những tác động liên quan sinh học, xã hội, và các yếu tố khác của các đề án phát triển trước khi những quyết định chính được thực hiện và cam kết được đưa ra." 2 Chu Mạnh Hùng, Sự ra đời của việc đánh giá tác động môi trường ở một số quốc gia, Con đường xanh số t2/2010 6
  14. Chương trình môi trường của Liên hợp quốc cũng định nghĩa ĐTM là “một quá trình nghiên cứu được sử dụng để dự báo những hậu quả môi trường có thể gây ra từ một dự án phát triển quan trọng được dự kiến thực thi.” Định nghĩa này nhấn mạnh đến tính dự báo của một báo cáo ĐTM. Dự báo ở đây có nghĩa là đưa ra những ảnh hưởng trên cả hai phương diện tích cực và tiêu cực của dự án để cơ quan thẩm định cũng như các bên liên quan xem xét khi dự án mới bắt đầu manh nha hình thành. Cục môi trường Anh xác định ĐTM là “một kỹ thuật hoặc một quy trình nhằm giúp các chuyên gia phát triển tập hợp những thông tin ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và những thông tin này sẽ được nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng phát triển.” Luật BVMT của Việt Nam năm 1993, năm 2005 và mới đây nhất là năm 2014 cũng đưa ra định nghĩa ĐTM. Ngay từ năm 1980, thông qua các hoạt động trao đổi, nghiên cứu cũng như tập huấn do các tổ chức quốc tế như Chương trình Môi trường Liên hợp quốc thực hiện, các nhà khoa học Việt Nam đã có cơ hội được tiếp xúc với công tác ĐTM. Trong thời kỳ này, mặc dù pháp luật chưa quy định nhưng một số dự án đã tiến hành việc lập báo cáo ĐTM như Công trình xây dựng Nhà máy Giấy Bãi Bằng, công trình Thuỷ lợi Thạch Nham, công trình Thuỷ điện Trị An, Nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ3 Khi Luật BVMT đầu tiên của Việt Nam được thông qua vào tháng 12 năm 1993, các vấn đề về đánh giá môi trường trong phát triển kinh tế xã hội đã được quan tâm và xem xét. Tại khoản 11, điều 2 quy định: “ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về BVMT.” Tuy nhiên, sau một thời gian dài đi vào thực thi, các nhà quản lý môi trường đã nhận ra việc thực hiện ĐTM chưa thực sự tốt. Vẫn còn rất nhiều những dự án mặc dù đã lập báo cáo ĐTM dường như không có tác dụng 3 Giáo trình đánh giá tác động môi trường, Đại học Thái Nguyên, NXB Nông nghiệp, Hà Nội, 2013, trang 9. 7
  15. thực tiễn. Chính vậy mà Luật BVMT năm 2005 sau quá trình học hỏi kinh nghiệm từ các nước trên thế giới cũng như đúc rút kinh nghiệm từ thực tiến áp dụng pháp luật Việt Nam đã đưa ra một khái niệm ĐTM khác. Khoản 20, điều 3 quy định: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.” Trong Luật BVMT năm 2014, khái niệm về ĐTM không có gì thay đổi so với luật cũ. Các nhà làm luật vẫn giữ nguyên quan điểm theo tinh thần luật BVMT 2005 về ĐTM quy định tại khoản 23 điều 3: “ĐTM là việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó.” Mặc dù có cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung khái niệm “Đánh giá tác động môi trường” đã được xây dựng trên tinh thần như là một công cụ hữu hiệu phục vụ cho việc phòng ngừa và ngăn chặn những ảnh hưởng tới môi trường. Việc nghiên cứu, phân tích trong quá trình ĐTM của một kế hoạch, một chính sách, một chương trình hay dự án chính là những cơ sở quan trong để tiến hành dự báo trước những ảnh hưởng tới môi trường, trên cả phương diện tích cực và tiêu cực. Các hệ quả này phải được xem xét một cách toàn diện trên mọi lĩnh vực và với mọi đối tượng, ví dụ như hệ sinh thái xung quanh (môi trường sống của động, thực vật), khí hậu, khí quyển, đời sống sức khỏe và tinh thần của con người4. Đồng thời, cũng phải xem xét các tác động có thể xảy ra trong suốt các giai đoạn thiết kế, thực hiện cũng như vận hành một dự án. Đi kèm với việc dự báo các ảnh hưởng thì bản báo cáo ĐTM cũng phải đề xuất ra các phương án phòng ngừa thiệt hại, khắc phục rủi ro để BVMT. Cơ quan thẩm định dựa trên những đánh giá, báo cáo để đưa ra quyết định có nên đưa dự án vào thực hiện hay không. Mặc dù việc đánh giá có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình phát triển kinh tế và một số tranh luận về chính trị và xã hội, 4 ĐTM là gì?, gi.html, truy cập 8:34 ngày 21/3/2016 8
  16. nhưng nhìn chung, trong tầm nhìn dài hạn, ĐTM là một thủ tục cần thiết để BVMT, bằng cách cung cấp một nền tảng vững chắc cho sự phát triển bền vững. 1.1.2. Khái niệm tham vấn cộng đồng và pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Tham vấn Tham vấn là từ Hán- Việt. Từ điển tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn năm 2008 định nghĩa: “tham” là dự vào, xen vào, chen vào; “vấn” là hỏi. Như vậy, tham vấn là việc hỏi để tham khảo ý kiến về một vấn đề nào đó, thường quan trọng và mang tính chuyên môn. Theo nghĩa này, tham vấn cũng đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam và được coi là một thủ tục quan trọng. Trong quá trình xây dựng pháp luật và chính sách, các cơ quan nhà nước cần phải hỏi ý kiến công chúng để có cơ sở quyết định. Tiêu biểu nhất phải kể đến việc tham vấn ý kiến nhân dân khi ban hành Hiến pháp hoặc một văn bản pháp luật mới như các Luật, Nghị định Việc tham vấn giúp cho vấn đề được nhìn nhận đa chiều, từ phía các đối tượng khác nhau để các cơ quan có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân. Cộng đồng “Cộng đồng” là một từ quen thuộc được sử dụng trong đời sống hàng ngày cũng như trong các quy định pháp luật. Từ điển tiếng Việt đưa ra khái niệm cộng đồng như sau: “Cộng đồng là toàn thể những người cùng sống, có những điểm giống nhau, gắn bó thành một khối sinh hoạt trong xã hội.”5 Trong quy định của các lĩnh vực pháp luật chuyên ngành, người ta đã đưa ra khái niệm “cộng đồng” bằng cả phương thức trực tiếp cũng như gián tiếp: Theo đó, Bộ Luật dân sự 2005 cũng như Bộ Luật dân sự 2015 (chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017) đều gián tiếp đưa ra khái niệm cộng đồng thông qua quy định về quyền sở hữu cộng đồng. Cụ thể, tại Điều 211 Bộ Luật dân sự 2015 quy định về quyền sở hữu của cộng đồng thì “Sở hữu chung 5 Trung tâm từ điển học Việt Nam (2008), Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr.275 9
  17. của cộng đồng là sở hữu của dòng họ, thôn, ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên của cộng đồng cùng nhau đóng góp, quyên góp, được tặng cho chung hoặc từ các nguồn khác phù hợp với quy định của pháp luật nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích chung hợp pháp của cộng đồng.” Như vậy, trên tinh thần của Bộ Luật dân sự thì cộng đồng gồm “dòng họ, thôn, ấp, bản, làng, buôn, phum, sóc, cộng đồng tôn giáo và cộng đồng dân cư khác.” Tại Khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai 2013 cũng đưa ra khái niệm cộng đồng như sau: “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.” Trong Luật này, nhà làm luật nhìn cộng đồng dưới góc độ là một trong những chủ thể sử dụng đất và đưa ra khái niệm cụ thể, chi tiết hơn, không chỉ bao gồm các yếu tố, đơn vị cấu thành nên một cộng đồng mà còn trình bày các đặc điểm của một cộng đồng “có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ.” Cũng đưa ra khái niệm cộng đồng nhưng ở một phạm vi địa lý hẹp hơn, khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 quy định: “Cộng đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương.” Hiện nay, trong Luật BVMT và các văn bản dưới luật chưa đưa ra khái niệm “cộng đồng” mặc dù nó được sử dụng thường xuyên. Tuy nhiên, bằng việc nghiên cứu các đặc trưng của khái niệm “cộng đồng” trong các lĩnh vực pháp luật khác, cũng như những đặc điểm của khái niệm này trong quy định pháp luật về BVMT, có thể hiểu: Cộng đồng là một tập hợp công dân cư trú trong một khu vực địa lý, hợp tác với nhau vì những lợi ích chung và chia sẻ những giá trị văn hoá chung. Một số tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể đại diện cho cộng đồng như: Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân 6 6 Hướng dẫn tham vấn ý kiến cộng đồng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM, tài liệu hướng dẫn của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bình Dương, Bình Dương, 2012, tr.9 10
  18. Cộng đồng là một tập hợp dân cư có lịch sử gắn bó lâu dài và chia sẻ nhiều đặc điểm chung. Ở cộng đồng có những nét đặc trưng tiêu biểu mà các cá nhân không có. Do được tạo nên nhờ sự gắn kết giữa các cá thể khác nhau, cộng đồng mang những sức mạnh nổi bật như: tính đoàn kết, gắn bó, hỗ trợ lẫn nhau vì quyền lợi chung (sức mạnh tập thể bao giờ cũng lớn hơn sức mạnh cá nhân); sự sáng tạo và duy trì các kiến thức bản địa (đây là một đặc trưng văn hoá phi vật thể, lan truyền và bổ sung từ thế hệ này qua thế hệ khác, tạo ra sức sống của cộng đồng trong quá trình sản xuất và bảo vệ cuộc sống); lòng tự hào về truyền thống của làng xóm, của quê hương gắn với tình yêu dân tộc, đó cũng chính là cuội nguồn lớn nhất của sức mạnh cộng đồng.”7 Chính vì mang những nét đặc trưng tiêu biểu như vậy nên sự tham gia của cộng đồng khác với sự tham gia của từng cá nhân riêng lẻ. Hiện nay, công tác BVMT đang gặp phải vô vàn khó khăn, thách thức khi luôn xuất hiện sự xung đột lợi ích giữa một hoặc một vài cá nhân cụ thể với cả cộng đồng xã hội. Môi trường sống là của cả xã hội và mọi người đều hưởng lợi ích từ môi trường cũng như có nghĩa vụ BVMT, phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi của cá nhân gây ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường. Tuy nhiên, có nhiều tổ chức, cá nhân vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận của mình đã sẵn sàng tiến hành những hoạt động gây ảnh hưởng đến môi trường sống xung quanh. Nói cách khác, công tác BVMT đang phải đối mặt với các mâu thuẫn trong suy nghĩ, thái độ, hành vi về môi trường giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội, giữa người này với người khác và ngay cả trong bản thân một con người8. Chính vì lẽ đó, việc dựa vào sức mạnh cộng đồng là vô cùng cần thiết, là một trong những chìa khóa quan trọng trong công tác quản lý môi trường. Khi đề xuất ra các mục tiêu, kế hoạch, dự án phát triển kinh tế, xã hội, các nhà hoạch định 7 Vai trò của cộng đồng trong bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên, trên website bao-ve-moi-truong-va-quan-ly-tai-nguyen-133/, truy cập 14:25 ngày 9/3/2016 8 Thùy Dung, Thực trạng và giải pháp cho vấn đề ô nhiễm môi trường nước ở Việt Nam, trên website phap-cho-van-de-o-nhiem-moi-truong-nuoc-o-viet-nam, truy cập 22:43 ngày 02/04/2016 11
  19. chính sách cũng như nhà đầu tư phải có một góc nhìn thống nhất, phải biết phân phối hài hòa lợi ích cũng như đảm bảo sự tham gia của tất cả các cá nhân, tổ chức có liên quan. TVCĐ trong ĐTM Để tìm hiểu về khái niệm “tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường”, trước hết ta cần tìm hiểu về TVCĐ trong pháp luật về BVMT nói chung. Hiện nay, trên thế giới cũng như ở Việt Nam chưa có một khái niệm cụ thể về TVCĐ. Cụm từ TVCĐ ở Việt Nam được bắt nguồn từ một số thuật ngữ trên thế giới. “Community consultation” là “một quá trình trong đó các cơ quan nhà nước hay những người lập kế hoạch dự án cung cấp tin tức, tài liệu có liên quan và tiến hành đối thoại với cộng đồng.”9 Những ý kiến đóng góp của cộng đồng là cơ sở góp phần hình thành nên dự án, cũng như thúc đẩy việc thực hiện các hành động. Những phản hồi của cộng đồng trong các buổi đối thoại tư vấn sẽ được phản ánh trong bản kế hoạch dự án cuối cùng. “Ở Việt Nam, khái niệm này được dịch chuẩn xác là TVCĐ nhưng cách vận dụng lai sai. Trong một thời gian dài, pháp luật Việt Nam đề cập đến “cộng đồng” trong khái niệm này như một “cấp chính quyền” (UBND xã)”10. Cách hiểu này đã làm hạn chế đi tính tích cực và phạm vi rộng rãi của khái niệm. “Public consultation” cũng là “một quá trình có sự trao đổi dòng thông tin hai chiều giữa chính phủ và công chúng về cùng một vấn đề để tiến tới mục tiêu đạt được một cách hiểu thống nhất. Trong quá trình trao đổi sẽ tiến hành thu thập thông tin, phản hồi cũng như những ý kiến phản biện của người dân.”11 Ở Việt Nam thường được dịch là “Tham vấn công chúng” (chưa chuẩn xác, vì một cấp chính quyền không thể được coi là “công chúng”); hoặc được dịch là “tham vấn cộng đồng” (hoàn toàn không chuẩn xác). Ở đây, “public” có nghĩa là rộng rãi và công khai. Vì vậy, khái niệm “Public consultation” nên được dịch là 9 Norman Schwartz and Anne Deruyttere (1996), Community Consultation, Sustainable Development and the Inter-American Development Bank, pp.4-5. 10 TS. Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3. 11 Delia Rodrigo and Pedro Andrés Amo, Background Document on Public Consultation, pp.1- 2. 12
  20. “tham vấn mức rộng rãi” (tham vấn tất cả các bên có liên quan) sẽ chuẩn xác hơn12. TVCĐ được đề xuất thông qua một số thuật ngữ tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về Môi trường và phát triển bền vững năm 1992. Mối liên hệ giữa sự tham gia của cộng đồng và vấn đề BVMT được khẳng định thông qua hàng loạt các nguyên tắc. Nguyên tắc 10 tuyên bố: “Vấn đề môi trường phải được giải quyết một cách tốt nhất với sự tham gia của tất cả các cá nhân liên quan, ở cấp độ thích hợp. Cấp độ quốc gia, mỗi cá nhân sẽ được tiếp cận thông tin thích hợp liên quan đến môi trường, do các cơ quan công quyền lưu giữ, bao gồm cả thông tin về các chất và hoạt động nguy hiểm trong cộng đồng của họ, và có cơ hội được tham gia trong quá trình ban hành các quyết định ” Nguyên tắc này khẳng định vị trí quan trọng của cộng đồng trong quá trình BVMT. Sự tham gia của cộng đồng ở các cấp độ khác nhau là một điều kiện cần thiết. Trong quá trình hoạch định và xây dựng các chính sách môi trường, việc tôn trọng và đưa ra các biện pháp đảm bảo sự tham gia tích cực của cộng đồng là một công cụ hữu hiệu. Ngoài nguyên tắc 10, Tuyên bố này còn cụ thể hóa về các đối tượng, thành phần khác nhau của dân số tham gia vào công tác BVMT: phụ nữ (Nguyên tắc 20), thanh niên (Nguyên tắc 21), và người dân bản địa và cộng đồng địa phương (Nguyên tắc 22). Sự tham gia của cộng đồng cũng được nhấn mạnh trong Chương trình nghị sự 21. Chương 23 tuyên bố rằng: “Một trong những điều kiện tiên quyết cơ bản để đạt được sự phát triển bền vững là sự tham gia rộng rãi của công chúng trong việc ra quyết định.” Trong bối cảnh cụ thể của môi trường và phát triển, phát triển bền vững phải gắn liền với sự tham gia của các đối tượng khác nhau vào quy trình ĐTM và vào việc ra các quyết định. Đặc biệt là phải kể đến sự tham gia của những người có tiềm năng bị ảnh hưởng (tại nơi họ sinh sống và làm việc) bởi các hoạt động kinh tế - xã hội gây ra. Các thông tin liên quan đến môi trường, cụ thể là về các hoạt động có thể tác động xấu đến môi trường, thông tin về các loại sản phẩm, các biện pháp BVMT và kể cả cách thức các nhà quản lý vận hành hệ thống chính quyền cần được công khai để người dân dễ 12 TS. Nguyễn Khắc Kinh (2015), Tham vấn trong quá trình đánh giá tác động môi trường, tr.3. 13
  21. dàng tiếp cận và đưa ra ý kiến phản hồi khi cần thiết. “Một điểm tiến bộ là chương trình này cũng khuyến khích các chính phủ xây dựng các chính sách tạo điều kiện trao đổi trực tiếp thông tin giữa chính phủ và công chúng về các vấn đề môi trường và cho thấy quá trình ĐTM là một cơ chế tiềm năng để tham gia.”13 Như vậy, TVCĐ là một trong những quyền thủ tục (Procedural rights) thể hiện quyền con người trong lĩnh vực môi trường. Người dân có quyền “được tham gia một cách tích cực, tự do và có ý nghĩa trong lập kế hoạch, ban hành quyết định, có tác động đến môi trường và phát triển. Quyền này bao gồm quyền đánh giá tác động trước về môi trường, phát triển và hậu quả tác động của quyền con người đối với các đề xuất hành động.”14 Đây đồng thời cũng là một nghĩa vụ của cơ quan nhà nước cũng như các chủ dự án trong quá trình tiến hành các kế hoạch, dự án. Trên thực tế, việc TVCĐ đã được thể hiện ở một trong những công cụ hữu hiệu để BVMT chính là Báo cáo ĐTM. Báo cáo ĐTM là một văn bản tạo cơ sở pháp lý cho mọi quyết định và hoạt động trong quá trình ĐTM của các chủ thể liên quan. Một báo cáo ĐTM phải thể hiện sự quan tâm của các cá nhân, tổ chức đầu tư, chủ dự án, các cấp chính quyền cũng như cộng đồng địa phương đối với môi trường xung quanh. Việc dự báo các tác động tới môi trường cùng những giải pháp để khắc phục hậu quả xấu có thể xảy ra cũng là những nội dung cần thiết. Trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, TVCĐ đóng vai trò vô cùng to lớn. Sự tham gia này có ý nghĩa không chỉ về phần thủ tục mà còn đóng góp đáng kể, tạo nên sự đa dạng, khách quan cũng như củng cố tính đúng đắn, thực tiễn và khả thi cho báo cáo ĐTM. Nhận biết được tầm 13 Đào Thị Minh Hương, Quyền con người với môi trường: Nhận thức cộng đồng quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam, Nghiên cứu con người, tháng 2/2011, trang 15 14 Draft Declanration of principles on Human rights and the Environment, 1994. truy cập 16:37, ngày 20/03/2016. 14
  22. quan trọng của TVCĐ, pháp luật Việt Nam đã quy định cụ thể về thủ tục này trong Luật BVMT cũng như các văn bản dưới luật. Từ đó, ta có khái niệm “Pháp luật về TVCĐ trong ĐTM” như sau: Pháp luật về TVCĐ trong ĐTM là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề phát sinh trong quá trình tham gia của cộng đồng trong việc lập, thẩm định báo cáo ĐTM và trao đổi thông tin giữa chủ dự án; giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM của dự án với các bên có liên quan đến dự án. Những hành vi vi phạm quy định về TVCĐ trong quá trình ĐTM sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật. Mặc dù quy định về TVCĐ xuất hiện khá muộn trong các văn bản pháp luật nhưng không thể phủ nhận tính đa dạng và hữu hiệu của hệ thống pháp luật về TVCĐ nói chung và TVCĐ trong ĐTM nói riêng. 1.2. Mục đích, ý nghĩa của các quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Thực tiễn thi hành pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam đều khẳng định sự tham gia của người dân chính là một trong những chìa khóa quan trọng trong quá trình từ xây dựng, thực thi đến sửa đổi chính sách. Tuyên bố Rio về Môi trường và Phát triển (1992) cũng đã nhấn mạnh “Các vấn đề môi trường được giải quyết tốt nhất khi có sự tham gia của tất cả các công dân quan tâm.” Điều này đã thể hiện vai trò quan trọng của cộng đồng và các tổ chức xã hội trong BVMT, đặc biệt trong việc quản lý các dự án đầu tư có tác động tiêu cực đối với môi trường. “Sự tham gia và giám sát của các tổ chức xã hội và cộng đồng không chỉ đóng góp thêm nguồn lực cho Nhà nước để thực hiện công tác BVMT mà còn giúp đạt được sự đồng thuận trong quá trình triển khai dự án đầu tư, hạn chế các tranh chấp và xung đột liên quan đến môi trường.”15 Thực tiễn cho thấy, sự tham của cộng đồng còn là biểu hiện việc hiện thực hóa các quyền về môi trường. Bằng việc đảm bảo quyền được tham gia, đóng góp ý kiến của những cá nhân hay nhóm cộng đồng có nguy cơ chịu ảnh hưởng 15 Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình tham vấn trong quy trình đánh giá tác động môi trường, tr.2 15
  23. bởi các hành vi gây nguy hại đến môi trường, công dân thể hiện được sự tích cực, chủ động đối với các kế hoạch, chính sách của nhà nước liên quan đến môi trường. Đó cũng chính là một phương pháp để thúc đẩy việc dân chủ hóa các quyết định môi trường. Quá trình tham gia đóng góp ý kiến của người dân sẽ hạn chế quyền lực “quan liêu” của những người ban hành chính sách, quyết định cũng như bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích BVMT - phát triển bền vững với nhu cầu tăng trưởng kinh tế16. Vì vậy, việc thực hiện các quyền có tính chất thủ tục này là rất quan trọng để có được chính sách tốt về môi trường và qua đó sẽ tạo ra một môi trường bảo đảm cho sức khỏe, bảo vệ lợi ích số đông, lợi ích cộng đồng, bảo vệ những người dễ bị tổn thương trong xã hội như trẻ em, phụ nữ, người nghèo, dân tộc thiểu số Thông qua các hoạt động nghiên cứu, phân tích và dự báo các tác động có thể xảy ra đối với môi trường và qua đó đề xuất các biện pháp BVMT, báo cáo ĐTM thực chất chính là lời cam kết của chủ dự án trước các cơ quan quản lý tài nguyên môi trường và cộng đồng nhân dân có liên quan đến dự án về việc phát huy các ảnh hưởng tích cực và hạn chế, khắc phục các ảnh hưởng tiêu cực đối với tài nguyên môi trường của dự án. Cùng với các cơ quan nhà nước có trách nhiệm, các cộng đồng dân cư có thể bị ảnh hưởng bởi các tác động lên môi trường của dự án phải được biết về nội dung của lời cam kết của chủ dự án trong báo cáo ĐTM để xem xét, chấp nhận, để kiểm tra, giám sát việc thực hiện và góp phần tham gia thực hiện dự án. Cộng đồng hoàn toàn có khả năng lên tiếng kiến nghị khi xét thấy việc thực hiện dự án có khả năng gây ra những ảnh hưởng nghiêm trọng không thể khắc phục. Vì vậy mà các quốc gia và các tổ chức quốc tế liên quan đến quản lý báo cáo ĐTM luôn coi việc TVCĐ là một yêu cầu bắt buộc đối với một báo cáo ĐTM. Trên cơ sở được cung cấp thông tin và đóng góp ý kiến, cộng đồng dân cư có liên quan sẽ có cơ hội kiểm chứng các thông tin môi trường trong báo cáo là đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế, khả thi về các biện pháp tài nguyên môi trường và kinh tế xã hội mà chủ dự án sẽ thực hiện sau khi dự án được cơ quan có thẩm quyền của nhà 16 Nguyễn Hoàng Phượng, Đỗ Hải Linh, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình tham vấn trong quy trình đánh giá tác động môi trường, tr.13 16
  24. nước, hoặc các tổ chức tài trợ của các chính phủ nước ngoài, các ngân hàng đầu tư phê duyệt. Theo kinh nghiệm hoạt động tại nhiều quốc gia của Ngân hàng Thế giới (WB) thì TVCĐ báo cáo ĐTM không làm chậm trễ việc thực hiện dự án như lo ngại của các nhà đầu tư. Ngược lại, đối với các dự án không tiến hành TVCĐ, hoặc việc TVCĐ khi lập báo cáo ĐTM diễn ra qua loa, hình thức thường sẽ bị chậm trễ và có kết quả thực hiện kém hơn do có thể xuất hiện các mâu thuẫn lợi ích hoặc phát sinh những thiệt hại không thể lường trước được. Cụ thể, đối với từng đối tượng có liên quan thì TVCĐ có những ý nghĩa sau đây: Đối với cơ quan thẩm định Giúp cho cơ quan thẩm định có cái nhìn toàn diện hơn về dự án trên cơ sở các ý kiến đóng góp của chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư bị tác động. Từ đó, nâng cao sự hiệu quả và chính xác cho công tác thẩm định. Đối với chủ đầu tư Thực tiễn cho thấy sự tham gia kịp thời và hiệu quả của cộng đồng và các bên liên quan sẽ mang lại lợi ích cho chính nhà đầu tư trong quá trình thực hiện ĐTM cũng như khi triển khai dự án. Các ý kiến phản hồi có thể hỗ trợ chủ đầu tư dự án xác định các rủi ro tiềm ẩn về mặt kinh tế, xã hội và môi trường mà quá trình thiết kế dự án có thể chưa tính đến, đồng thời gợi mở những phương án ứng phó và giảm thiểu rủi ro. Các chuyên gia môi trường cho rằng, tham vấn công khai giúp nhà đầu tư thu thập thêm và kiểm tra chéo thông tin phục vụ quá trình ĐTM, tận dụng được trí tuệ và kinh nghiệm của các chuyên gia khác trong các lĩnh vực liên quan để hoàn thiện ĐTM, tiếp cận được kiến thức bản địa để xây dựng các biện pháp giảm thiểu các tác động của dự án, củng cố sự tin tưởng của cộng đồng, chính quyền và các bên liên quan khác đối với chủ đầu tư, hạn chế được các xung đột khi triển khai dự án. Đối với cơ quan tư vấn 17
  25. Khi nhận được các ý kiến phản hồi của chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư bị tác động, các cơ quan tư vấn sẽ có cơ sở để đề xuất các biện pháp giảm thiểu phù hợp và hiệu quả. Từ đó sẽ giúp hoàn thiện hơn bản báo cáo đánh giá các tác động của dự án. Đối với UBND cấp xã Việc TVCĐ giúp cho lãnh đạo UBND cấp xã, cộng đồng dân cư bị tác động hiểu rõ hơn về dự án ở các khía cạnh sau: những lợi ích đạt được khi triển khai dự án, những tác động lên môi trường của việc thực hiện dự án và những biện pháp giảm thiểu có thể áp dụng cho dự án. Bên cạnh đó, việc tham vấn ý kiến cộng đồng còn tạo cơ hội để chính quyền địa phương, cộng đồng dân cư phản ánh được các vấn đề và các mối quan tâm đối với dự án. 18
  26. CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 2.1. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 2.1.1. Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Bất cứ một dự án phát triển nào, dù có quy mô hay phạm vi địa lý khác nhau thì đều mang đến những tác động nhất định đối với môi trường và con người. Vì vậy, việc tiến hành ĐTM nói chung, và TVCĐ nói riêng có ý nghĩa vô cùng to lớn. Cộng đồng địa phương là những đối tượng có thể chịu tác động trực tiếp hoặc gián tiếp từ dự án. Ở nhiều nước trên thế giới, hoạt động TVCĐ được xác định là một trong những thủ tục không thể thiếu trong quá trình ĐTM. Hoạt động này được thực hiện một cách đầy đủ và bài bản với nhiều nội dung, quy trình chi tiết. Các ý kiến của cộng đồng theo đó cũng được ghi nhận và xem xét một cách thích đáng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM. Nhận thức được tầm quan trọng của việc BVMT sống và vai trò của cộng đồng dân cư trong BVMT, Đảng và Nhà nước luôn đặt công tác BVMT là một trong những nhiệm vụ hàng đầu trong phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, Hiến pháp năm 1992 đã đề cập đến nghĩa vụ BVMT của mỗi công dân, tổ chức: “Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của nhà nước và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT.”17 Trên cơ sở Hiến định, nhiều văn bản pháp luật liên quan đến quyền môi trường của người dân cũng như sự tham gia của cộng đồng cũng đã được ban hành và đi vào thực hiện từ nhiều năm nay. Với Việt Nam, hoạt động TVCĐ trong ĐTM được chính thức luật hóa từ năm 2005 sau khi Luật BVMT được ban hành. Trên thực tế, từ trước thời điểm 17 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 29 (1992) 19
  27. năm 2005, hoạt động TVCĐ đã xuất hiện sơ khai thông qua một số văn bản dưới luật. Cụ thể, theo khoản 3 Điều 15 Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ về Hướng dẫn thi hành Luật BVMT, “thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý và có thể có đại diện các tổ chức xã hội, đại diện nhân dân.” Không trực tiếp đề cập đến yêu cầu về tham vấn ý kiến cộng động nhưng quy định này đã phần nào thể hiện được sự tham gia của người dân trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Ý kiến của cộng đồng sẽ được phản ánh thông qua đại diện của họ. Mặc dù chưa có sự tham khảo trực tiếp ý kiến cộng đồng và việc mời đại diện cộng đồng vào Hội đồng thẩm định là chưa bắt buộc nhưng quy định này đã đặt nền móng cho một trong những yêu cầu quan trọng sau này. Bên cạnh đó, theo mẫu quy định tại các Phụ lục I.1, I.2, I.3 của Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, các nội dung về Báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, Báo cáo đánh giá chi tiết tác động môi trường, Báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động đều yêu cầu phải có kết quả đánh giá tác động dựa trên các chỉ tiêu về môi trường, kinh tế, văn hóa - xã hội địa phương, sức khỏe cộng đồng Các kết quả này không chỉ được xây dựng dựa trên các số liệu thống kê nghiên cứu khoa học mà mà nhiều khi được thu thập trực tiếp thông qua hoạt động khảo sát, tìm hiểu thực thế tại địa phương. Việc tìm hiểu và thu thập thông tin thông qua những chuyến khảo sát như thế này có nhiều nét tương đồng với quy trình tham vấn khi ý kiến của nhân dân địa phương được ghi nhận và phản ánh trong Báo cáo ĐTM. Không chỉ xuất hiện sơ khai trong văn bản dưới luật, tại thời điểm những năm 1990, một số dự án lớn ở Việt Nam còn thực hiện đánh giá ĐTM và quy trình TVCĐ một cách bài bản. Trong thời điểm này, tại nhiều nước trên thế giới, sự tham gia của người dân là một tiêu chí bắt buộc để thông qua một báo cáo ĐTM. Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, đã từ lâu trước đây, TVCĐ trong báo cáo ĐTM là yêu cầu bắt buộc đối với các dự án sử dụng nguồn đầu tư của ngân hàng này. Ngay từ năm 1990 nhiều quốc gia ở châu Á đã có quy định về TVCĐ 20
  28. đối với các báo cáo ĐTM của các dự án phát triển kinh tế xã hội với đầu tư từ các ngân sách quốc gia. Vì lẽ đó, để nhận được nguồn tài trợ từ các tổ chức quốc tế như Chương trình môi trường quốc tế, Ngân hàng thế giới hay Ngân hàng phát triển châu Á thì các dự án phải tiến hành TVCĐ theo đúng quy định quốc tế. Nhiều chuyên gia đánh giá cao về công tác ĐTM của Việt Nam trong thời kỳ này, đặc biệt là quy trình tham vấn khi công tác này đã có một số điểm tiến bộ nhất định. Các báo cáo ĐTM được chủ dự án xây dựng khá đầy đủ, chi tiết và theo tiêu chuẩn quốc tế. Thời gian tham vấn khá dài. Trong một số dự án, việc TVCĐ được kéo dài thêm nhiều tháng, nhiều năm nhằm đảm bảo kết quả tham vấn có chất lượng. Kết quả tham vấn được báo cáo ĐTM tiếp thu và được xem xét trong quá trình thẩm định ĐTM, trong phê duyệt dự án cũng như quá trình hậu kiểm ĐTM. Một điểm đáng chú ý là phạm vi đối tượng của TVCĐ trong thời kỳ này khá rộng rãi. Các đối tượng tham vấn bao gồm nhiều thành phần như: UBND cấp xã; đại diện các tổ chức nhân dân trên địa bàn; các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/ quận, tỉnh/ thành phố, khu vực lớn; các tổ chức xã hội được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện, giám định xã hội về tài nguyên môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam); các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của dự án; các cơ quan thông tin, báo chí hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan đến dự án; công dân Việt Nam có nguyện vọng đóng góp vào quá trình lập ĐTM dự án; tổ chức quốc tế, khu vực, nước ngoài, cá nhân nhà khoa học nước ngoài có mục đích phục vụ BVMT, phát triển bền vững ở Việt Nam18. Sự đa dạng trong các đối tượng TVCĐ có ý nghĩa rất lớn phục vụ cho công tác ĐTM. Như vậy, mặc dù thời kỳ này pháp luật nước ta chưa nhìn nhận TVCĐ như là một thủ tục bắt buộc trong công tác ĐTM nhưng quy định về tham vấn đã 18 Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi vào thực chất, chat/211469.html, truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016 21
  29. xuất hiện gián tiếp dưới một số văn bản dưới luật. Dù xuất hiện chưa nhiều nhưng việc TVCĐ tại một số dự án tiêu biểu có chất lượng khá tốt và có nhiều điểm tiến bộ như việc mở rộng thời gian, đối tượng tham vấn. 2.1.2. Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Năm 2005, TVCĐ chính thức được luật hóa tại khoản 8, Điều 20, Mục 2, Chương 3 Luật BVMT. Theo đó, nội dung báo cáo ĐTM phải bao gồm cả “ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.” Quy định này cho thấy ý kiến cộng đồng có thể được phản ánh phần nào qua người đại diện của mình và có thể được xem xét, ghi nhận trong quá trình lập báo cáo ĐTM. Không chỉ riêng trong quá trình lập báo cáo ĐTM, hoạt động TVCĐ còn được đề cập trong khâu thẩm định. Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc. Cụ thể, điểm 4.c Điều 11, Mục 2, Chương 2 Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/8/2006 Về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT nêu rõ: “Trường hợp cần thiết, trước khi tiến hành phiên họp chính thức của Hội đồng thẩm định ĐTM, cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định có thể tiến hành các hình thức thẩm định hỗ trợ, trong đó có việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; lấy ý kiến phản biện của các chuyên gia ngoài Hội đồng thẩm định.” Cũng chính vì không phải quy định bắt buộc, việc thông tin, tham vấn và lắng nghe ý kiến cộng đồng diễn ra ở các mức độ khác nhau tùy từng địa phương. Các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, công tác này được thực hiện khá nghiêm chỉnh; ở các vùng sâu, vùng xa còn nghèo nàn, lạc hậu, hoặc dân trí thấp thì hoạt động này hầu như không diễn ra, hoặc có thì cũng chỉ mang tính hình thức. Tuy nhiên, đối với những dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, công tác này lại được thực hiện rất nghiêm túc. Điển hình là Dự án nhiệt điện Phú Mỹ 2 tại Bà Rịa Vũng Tàu do Ngân hàng thế giới hỗ trợ đã thực hiện rất tốt việc tổ chức các buổi họp báo với sự tham 22
  30. gia của các bên liên quan: chính quyền, sở, ngành, các tổ chức liên quan và các hộ dân nằm trong vùng dự án; trình bày minh bạch các thông tin chung liên quan đến dự án cũng như biện pháp giảm thiểu ô nhiễm. Về sau, quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hơn tại Nghị định số 21/2008/NĐ-CP Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định số 21/2008/NĐ-CP) và được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 05/2008/TT- BTNMT Hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và cam kết BVMT (sau đây gọi là Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT). Điều 2 chương III Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT quy định các vấn đề cơ bản của việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Theo đó, chủ dự án là người có trách nhiệm tổ chức tham vấn và UBND xã, phường, thị trấn, (sau đây gọi chung là UBND cấp xã), Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi thực hiện dự án là đối tượng được tham vấn. Hai đối tượng này sẽ tham gia đóng góp ý kiến dựa trên văn bản mà chủ dự án soạn thảo (bao gồm tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án) chứ không phải báo cáo ĐTM mà chủ dự án đã xây dựng. Đây cũng là một điểm đặc biệt trong quy định về TVCĐ thời kì này. Bên cạnh đó, điều luật cũng quy quy định một cách rõ ràng, chi tiết hơn về nội dung các vấn đề cần tham vấn như “những nội dung chính của dự án, những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường tự nhiên và kinh tế - xã hội, những biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực sẽ áp dụng và những cam kết khác của chủ dự án về BVMT ” Ngày 18/4/2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 29/2011/NĐ- CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 29/2011/NĐ-CP) và ngày 18/7/2011, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thêm Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ- CP. Một điểm khác biệt lớn nhất của hai văn bản này chính là quy định về đối 23
  31. tượng được tham vấn ý kiến. Theo đó, trong quá trình lập báo cáo ĐTM, ngoài việc phải tiến hành tham khảo ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án như trước đây, chủ dự án phải tham vấn ý kiến “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án.” Như vậy, TVCĐ được thực hiện thông qua một cơ quan “đại diện”. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định cụ thể chủ thể đại diện cho cộng đồng. Trong khi Nghị định 21/2008/NĐ-CP trước đây quy định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã là đại diện cộng đồng dân cư tham gia ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM dự án, Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại không quy định về đại diện cộng đồng. Vì vậy, một số địa phương cho vẫn tiếp tục lấy ý kiến Mặt trận Tổ quốc cấp xã. Mặc dù Mặt trận Tổ quốc cũng là một cơ quan đại diện cho nhân dân nhưng các hoạt động của cơ quan này lại liên quan đến lĩnh vực hành chính, quản lý nhà nước nhiều hơn chứ không chuyên sâu về lĩnh vực môi trường nói chung, và hoạt động ĐTM nói riêng. Do đó, sẽ có nhiều điểm hạn chế khi quy định như trên. Đồng thời, Luật BVMT 2005 không có một hướng dẫn cụ thể đối với quy định về “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” dẫn đến sự mập mờ và gây ra nhiều khó khăn trong việc xác định đối tượng cần tham vấn. Một dự án có thể được triển khai và thực hiện qua nhiều giai đoạn khác nhau. Mức độ, thời gian và phạm vi tác động cũng không tương đồng. Do đó, việc xác định thế nào là “chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án” còn gặp nhiều trở ngại. Trong thực tế, một dự án ở mỗi giai đoạn có thể sẽ có những tác động khác nhau, vì vậy đối tượng chịu tác động (cũng chính là đối tượng cần tham vấn) có thể gồm những nhóm khác nhau. Chẳng hạn, đối với một dự án thủy điện được triển khai, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi xây dựng dự án là những hộ dân trong vùng lòng hồ, mất đất phải di dời, vì vậy họ có thể được thông báo về dự án và được lấy ý kiến. Tuy nhiên, khi nhà máy thủy điện đi vào vận hành, nhóm bị tác động lớn về sinh kế và nguồn nước lại có thể là những cộng đồng dân cư sinh sống ở vùng hạ lưu, là đối tượng dễ bị bỏ qua trong quá trình tham 24
  32. vấn. Nhóm được lấy ý kiến do phải đối mặt với vấn đề tái định cư và sinh kế tại nơi ở mới nên vấn đề họ quan tâm hàng đầu là bồi thường, tái định cư và sinh kế thay thế chứ không phải tác động môi trường. Mặt khác, trong trường hợp tái định cư ở nơi khác, đối tượng này có thể không còn nằm trong vùng bị tác động môi trường của dự án. Trong khi đó, những người sống xung quanh dự án, những người có khả năng bị tác động khi dự án triển khai lại không được tham vấn19. Ví dụ này cho thấy các bất cập trong việc lựa chọn vấn đề tham vấn và đối tượng tham vấn chưa phù hợp cũng đã phần nào lý giải được sự không hiệu quả và thiếu quan tâm của người được tham vấn đối với các tác động môi trường của dự án trong thời gian qua. Hơn nữa, mặc dù các hội và tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có vai trò là cầu nối giữa cộng đồng và các cơ quan chức năng chính phủ, song những quy định liên quan đến vai trò và quyền lợi tham gia của họ vào công tác ĐTM gần như chưa được đề cập đến trong các quy định pháp luật. Với chức năng vốn có của các tổ chức xã hội, việc tham gia của tổ chức xã hội rõ ràng là một sự giám sát khách quan, hữu hiệu đối với các quá trình lập, thẩm định và hậu thẩm định báo cáo ĐTM20. Việc không quy định đến quyền tham gia của các tổ chức xã hội là một thiếu sót vô cùng lớn. Bên cạnh đó, chủ dự án cũng không có trách nhiệm tổ chức tham vấn mà chỉ cần báo cho UBND xã yêu cầu tham vấn, UBND xã có trách nhiệm tự tổ chức tham vấn và báo cáo cho chủ dự án biết để đến tham dự. Quy định này là một điểm không hợp lý, bởi tham vấn ý kiến đương nhiên là trách nhiệm của chủ dự án. UBND xã chỉ là một cơ quan nhà nước tham gia hỗ trợ chủ dự án đóng góp ý kiến để góp phần giúp dự án đi vào hoạt động. “Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực, 19 Đỗ Hải Linh, Nguyễn Hoàng Phượng, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình tham vấn trong đánh giá tác động môi trường, tr.9 20 Đinh Ngọc Quý, Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật, a_hoi_trong_quy_trinh_xay_dung_phap_luat, truy cập 6:05, ngày 18/04/2016 25
  33. phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua.”21 Đặc biệt, thời hạn dành cho tham vấn (nếu có) chỉ diễn ra vỏn vẹn trong 15 ngày làm việc nên nếu UBND xã không chuẩn bị kịp thì bị xem như đã nhất trí với nội dung, đề xuất của dự án. 2.1.3. Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Ngày nay, BVMT ngày càng nhận được sự quan tâm từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Pháp luật BVMT đã được đề cập trong các bản Hiến pháp của Việt Nam. Năm 2013, Hiến pháp Việt Nam được thông qua tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã có những nội dung đáng chú ý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Theo đó, lần đầu tiên quyền con người đối với môi trường được ghi nhận trong Hiến pháp: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ BVMT”22. Hiến pháp 2013 đã trao cho người dân những quyền hiến định lớn hơn và hiệu quả hơn trong việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng, nhân dân vào quá trình ĐTM đối với các dự án phát triển kinh tế - xã hội: đó là quyền được sống trong môi trường trong lành, quyền tiếp cận thông tin, quyền được đưa ra ý kiến của mình về những vấn đề hệ trọng liên quan đến sự sinh tồn và phát triển của chính mình và của cộng đồng mình. Theo quy định của Hiến pháp 2013, vai trò của người dân được phát huy lớn hơn trong việc tham gia vào quá trình chính sách nói chung và thực hiện quyền môi trường nói riêng. Chẳng hạn, với quy định mới về quyền sống (Điều 19) và quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43), Hiến pháp đã đặt ra yêu cầu cần phải thể chế hóa thành luật các quy định này nhằm bảo đảm quyền con người nói chung và quyền môi trường nói riêng, trong đó có yêu cầu về quyền của người dân được tham gia đóng góp ý kiến trong các hoạt động ĐTM. Tiếp đến, Luật BVMT 2014 đã cụ thể hóa một số nội dung liên quan đến quyền môi trường. Chương II của Luật BVMT 2014 đã quy định việc tham vấn 21 Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi vào thực chất, chat/211469.html, truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016. 22 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 43 (2013). 26
  34. trong xây dựng Quy hoạch BVMT và ĐTM. Chương XV cũng đã quy định cụ thể về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốcViệt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân dư trong BVMT. Các quyền về tiếp cận thông tin, cung cấp thông tin, tham gia giám sát thực thi chính sách - pháp luật và phản biện về BVMT đã được quy định tương đối rõ ràng. Về việc tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM, nếu như luật BVMT 2005 không có quy định cụ thể thì đến Luật BVMT 2014 đã dành một điều luật quy định về việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Điều 21 Luật BVMT 2014 quy định tầm quan trọng của TVCĐ trong quá trình thực hiện ĐTM, chủ thể cần tham vấn, những dự án không cần phải thực hiện tham vấn. Để cụ thể hóa những nguyên tắc và quy định chung trong Luật BVMT 2014 về sự tham gia của cộng đồng, các cơ quan nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật để quy định về vấn đề này như Nghị định 18/2015/NĐ-CP Quy định về quy hoạch BVMT, đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Nghị định 18/2015/NĐ-CP), Nghị định 19/2015/NĐ- CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định 19/2015/NĐ-CP), Thông tư 27/2015/TT-BTNTM về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Thông tư 27/2015/TT- BTNTM ) Cụ thể, Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về quy trình, thủ tục, cách thức tham vấn. Tại khoản 6 và 7 Điều 7 Thông tư 27/2015/TT-BTNTM cũng quy định về thời hạn tham vấn. Những nội dung của các quy định này sẽ được phân tích cụ thể hơn trong phần 2.2. 2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 2.2.1. Đối tượng tham vấn Việc xác định các đối tượng tham vấn có vai trò quan trọng quyết định tính hiệu quả của hoạt động tham vấn. Khi xác định các nhóm đối tượng tham vấn cần phải căn cứ vào phạm vị tác động (theo không gian và thời gian) và mức độ tác động của dự án tới môi trường khu vực, đặc biệt là tới điều kiện sống và sức khỏe của cộng đồng. Do vậy, đối tượng tham vấn thông thường gồm: 27
  35. - Nhóm người chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án bao gồm những người mong muốn được hưởng lợi từ dự án, những người chịu rủi ro hay tác động xấu bởi dự án. - Nhóm người chịu ảnh hưởng gián tiếp bao gồm những người sống ở vùng lân cận hoặc những người sử dụng tài nguyên như nguồn nước xuất phát từ khu vực dự án. - Các cơ quan nhà nước: các Bộ liên quan, chính quyền địa phương nơi thực hiện dự án. - Các đối tượng khác gồm các tổ chức phi chính phủ, những người không chịu ảnh hưởng của dự án nhưng quan tâm đến dự án và những tác động của dự án (các nhà khoa học, các nhà tư vấn, các nhà đầu tư ). Đây là nhóm người không đại diện cho cộng đồng dân cư ở địa phương, song có những thông tin, nguồn lực quan trọng có tầm vĩ mô. - Đại diện cho các nhóm cộng đồng cần tham vấn nêu trên thông thường có thể gồm: UBND, Mặt trận tổ quốc phường, xã, những người có thẩm quyền theo truyền thống: trưởng làng, trưởng bản, những người lãnh đạo trong tôn giáo, dòng họ - Tổ chức đoàn thể, xã hội ở địa phương. Điều 21 Luật BVMT và Khoản 4 Điều 12 Nghị định 18 đều quy định chủ dự án phải tiến hành tham vấn đối với các đối tượng như: UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Đây là quy định quan trọng, cần được thể chế hóa và thực thi hiệu quả để người dân và các tổ chức xã hội có thể chủ động, tích cực tham gia vào quá trình dự báo, giảm thiểu những tác động xấu đến môi trường - xã hội cũng như tiến trình ra quyết định của một dự án phát triển. Về cơ bản, Luật BVMT 2014 có điểm tương đồng với Luật BVMT 2005 khi tiếp tục quy định đối tượng tham vấn không chỉ bao gồm UBND xã, phường, thị trấn và cộng đồng mà còn các cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Thực tế cho thấy, việc tham vấn ý kiến của UBND cấp xã và cộng đồng dân 28
  36. cư chỉ đáng tin cậy đối với các dự án có quy mô vừa và nhỏ. Còn đối với các dự án có quy mô lớn và mức độ ảnh hưởng đáng kể, thì cần có sự tham gia đóng góp ý kiến từ các tổ chức thuộc nhiều ban, ngành lĩnh vực để giúp bản báo cáo có thể bao quát được nhiều vấn đề xã hội và môi trường. Đồng thời, việc mở động đối tượng này cũng chính là một biểu hiện của chính sách của Nhà nước nhằm kêu gọi toàn dân tham gia BVMT, tiến tới phát triển bền vững. Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về thành phần tham gia trong cuộc họp để tham vấn ý kiến bao gồm các đối tượng như người đại diện cho Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản. Đây là một điểm tiến bộ khi mà nhà làm luật quy định cụ thể về các loại tổ chức trong các đối tượng được tham vấn. Ý kiến đóng góp của các tổ chức, đặc biệt là tổ chức xã hội nghề nghiệp trong lĩnh vực khoa học công nghệ sẽ góp phần kiểm chứng tính đúng đắn, khả thi của các thông số kỹ thuật được nêu trong báo cáo. Đồng thời, các tổ chức chính trị - xã hội sẽ cho ý kiến về các ảnh hưởng đến xã hội nói chung, và các vấn đề về phong tục tập quán, nếp sống bản địa nói riêng. Từ đó, sẽ nâng cao được hiệu quả của quá trình tham vấn. 2.2.2. Các nội dung cần tham vấn cộng đồng Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về các nội dung cần tham vấn bao gồm bản báo cáo ĐTM, tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án. Trong cuộc họp tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án hoặc tổ chức tư vấn dịch vụ giúp họ làm báo cáo ĐTM giới thiệu với người dự tham vấn về quy mô, tính chất của dự án; mục đích của dự án; các hoạt động mà dự án sẽ thực hiện để đạt các mục đích đó; tổ chức điều hành dự án; giám đốc dự án; tổ chức và người chịu trách nhiệm khắc phục các tác động tiêu cực, phát huy các tác động tích cực về tài nguyên và môi trường của dự án. Quy mô của dự án được thể hiện qua các số liệu về diện tích, công suất thực hiện, thời gian và tiến trình thực hiện dự án đó. 29
  37. Các tác động của dự án đối với môi trường cũng phải được trình bày rõ ràng, cụ thể theo hướng phân chia thành hai loại tác động: tác động tích cực và tác động tiêu cực trên các khía cạnh môi trường tự nhiên, các hoạt động kinh tế - xã hội tại khu vực và đời sống cộng đồng. Trên cơ sở đó, chủ dự án đề xuất các phương án để tiếp tục phát huy các tác động tích cực và cách khắc phục, hạn chế các tác động tiêu cực. Đồng thời, chủ dự án cũng bày tỏ các mong muốn và đề nghị một số hoạt động cần sự hợp tác của cộng đồng địa phương. Các nội dung cần tham vấn phải đáp ứng yêu cầu rõ ràng, dễ hiểu để tất cả các đối tượng tham vấn có thể nắm bắt được các vấn đề. 2.2.3. Cách thức và quy trình tham vấn Việc quy định cách thức và quy trình tham vấn có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả tham vấn. Nếu tham vấn được thực hiện một cách quy mô, bài bản, đúng trình tự và thu hút được sự chú ý quan tâm của người tham gia thì sẽ nhận được những ý kiến đóng góp tích cực, góp phần làm hoàn thiện dự án, tránh được những rủi ro, nguy cơ cũng như nhận được những luồng ý kiến khách quan, đa chiều. Theo Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP đưa ra quy trình tham vấn ý kiến cộng đồng gồm các bước: Bước 1: Chủ dự án gửi văn bản đề nghị tham vấn tới UBND cấp xã nơi thực hiện dự án. Bước 2: Chủ dự án phối hợp với UBND cấp xã tổ chức cuộc họp tham vấn ý kiến. Bước 3: Trong cuộc họp, chủ dự án trình bày các nội dung tham vấn và các đối tượng được tham vấn trình bày ý kiến phản hồi của mình. Bước 4: Các ý kiến phản hồi được thể hiện trong bản báo cáo ĐTM. Để tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án và UBND cấp xã nơi thực hiện dự án sẽ đồng chủ trì một cuộc họp với sự tham gia của các đối tượng cần tham vấn. Nghị định18/2015/NĐ-CP đã khắc phục một điểm không hợp lý trong các văn bản hướng dẫn Luật BVMT 2005: đó là quy định về việc UBND cấp xã mà 30
  38. không phải là chủ dự án có trách nhiệm tổ chức tham vấn ý kiến. UBND cấp xã là một cơ quan quản lý nhà nước, chỉ có nhiệm vụ hỗ trợ cho các hoạt động dự án. Nếu quy hết trách nhiệm tổ chức tham vấn cho UBND cấp xã sẽ dẫn đến việc quá tải. Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực, phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua. Nghị định18/2015/NĐ-CP đã có sự thay đổi hợp lý khi quy định mọi trách nhiệm cũng như các kinh phí để tiến hành cuộc họp đều do chủ dự án chịu trách nhiệm. Dựa trên sự thỏa thuận và yêu cầu giữa chủ dự án và UBND cấp xã, cơ quan này có trách nhiệm tạo điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc để chủ dự án tiến hành cuộc họp tham vấn ý kiến. Đồng thời, trong phạm vi của mình, UBND cấp xã nghiên cứu bản báo cáo ĐTM và đóng góp ý kiến theo phạm vi và quyền hạn của mình. Tại cuộc họp này, ý kiến của các đại biểu tham dự đối với nội dung của báo cáo ĐTM sẽ được thể hiện biên bản họp cộng đồng. Nếu như trước đây, người dân đóng góp ý kiến của mình thông qua các tổ chức đại diện thì từ khi Luật BVMT 2005 ra đời, việc thu thập ý kiến của người dân đã được tiến hành trực tiếp. Người dân được tham vấn trực tiếp thông qua họp cộng đồng dân cư do chủ đầu tư và UBND xã đồng chủ trì mà không thông qua bất cứ một cơ quan hoặc tổ chức đại diện nào. Việc quy định như vậy đảm bảo được sự chủ động, tích cực của người dân đối với các dự án liên quan đếnvấn đề môi trường xung quanh mình. Bằng cách tham gia trực tiếp, người dân có thể bày tỏ được tâm tư, nguyện vọng và hơn thế nữa, có thể đề xuất ra các giải pháp để đảm bảo cân bằng lợi ích giữa các bên có liên quan. Cũng theo Nghị định 18/2015/NĐ-CP, quy trình tham vấn mới cũng bắt đầu xác lập cơ chế thông tin hai chiều khi buộc chủ đầu tư phải “nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn” (khoản 4 Điều 12). Quy định này nhằm ngăn chặn việc các chủ 31
  39. dự án chỉ tiến hành tham vấn ý kiến cho có mà phớt lờ ý kiến đóng góp của người dân. Thực tế cho thấy, tại nhiều dự án, việc tham vấn ý kiến được coi là một thủ tục nhằm hợp thức hóa các điều kiện của một bản báo cáo ĐTM nên chủ dự án thường xem nhẹ các ý kiến đóng góp. Tuy nhiên, quy định này vẫn bộc lộ một điểm chưa rõ ràng đó là việc chưa có tiêu chí để xác định “ý kiến khách quan và kiến nghị hợp lý” mà chủ đầu tư cần phải tiếp thu. Môi trường là một vấn đề khá nhạy cảm và đôi khi sẽ xảy ra sự xung đột lợi ích giữa các nhóm đối tượng khác nhau. Vì thế, việc thiếu các tiêu chí đánh giá sự khách quan và hợp lý của các ý kiến đóng góp có thể ảnh hưởng đến chất lượng của quá trình tham vấn. Thêm nữa, chưa có cơ chế rõ ràng về trách nhiệm giải trình của chủ đầu tư trong trường hợp không tiếp thu các ý kiến và kiến nghị bằng văn bản hay tại cuộc họp cộng đồng. Như đã phân tích ở trên, chủ dự án có thể phớt lờ ý kiến đóng góp của các đối tượng tham vấn, vì vậy cần phải có quy định bắt buộc các chủ dự án phải giải thích lý do không tiếp thu ý kiến và đề xuất các kiến nghị thay thế. Ngoài ra, hình thức họp lấy ý kiến cộng đồng cũng cần quy định rõ hơn về quy trình thực hiện, bao gồm việc cung cấp thông tin và tài liệu trước tham vấn; số lần họp tối thiểu để chia sẻ thông tin và giải đáp thắc mắc liên quan đến dự án; bỏ phiếu hoặc lấy ý kiến theo đa số người dân được tham vấn; việc đánh giá kết quả họp cộng đồng trong văn bản trả lời tham vấn của UBND cấp xã đối với chủ đầu tư. 2.2.4. Thời gian và thời hạn tham vấn Tham vấn là một công cụ thu thập thông tin trong trường hợp các nguồn dữ liệu liên quan đến dự án còn hạn chế, đồng thời góp phần kiểm chứng lại độ tin cậy của thông tin, giảm thiểu xung đột và tạo sự đồng thuận giữa các bên liên quan. Mục đích của tham vấn nhằm hoàn thiện báo cáo ĐTM, hạn chế thấp nhất các tác động xấu đến môi trường và con người, bảo đảm sự phát triển bền vững của dự án, điều này đã được khẳng định trong Luật BVMT 2014. Do đó, công tác tham vấn ý kiến các bên liên quan cần được hiểu là một quá trình lâu dài, 32
  40. không chỉ thực hiện khi xây dựng báo cáo ĐTM mà cần duy trì ngay cả khi dự án đã đi vào vận hành. Về thời hạn tham vấn, Nghị định 29/2011/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT 2005 quy định 15 ngày làm việc. Khi áp dụng vào thực tế, quy định này đã bộc lộ nhiều điểm không khả thi và thiếu hợp lý. Thời hạn 15 ngày dành cho hoạt động TVCĐ về ĐTM là quá ngắn, không phù hợp với thực tế. TVCĐ là một quá trình đòi hỏi sự nghiên cứu kỹ lưỡng của các đối tượng liên quan đến dự án. Những đối tượng này phải có đủ thời gian nghiên cứu, cân nhắc các tác động tới môi trường. Việc tham vấn cũng mất nhiều thời gian bởi nó cần được tiến hành từng bước cụ thể với việc trình bày về tất cả những tác động mà dự án có thể mang lại cũng như trao đổi chi tiết về các phương hướng, kế hoạch khắc phục các tác động tiêu cực. Thực tế công tác TVCĐ trong ĐTM ở Việt Nam những năm qua cho thấy, hoạt động tham vấn cần nhiều thời gian hơn rất nhiều con số 15 ngày. Trong đó, TVCĐ Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Sơn La kéo dài trên 10 năm, tham vấn Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Tuyên Quang và Dự án Đường Hồ Chí Minh cùng được thực hiện trong hơn 5 năm Với một dự án có quy mô cấp trung bình, việc tham vấn ít nhất cũng cần nhiều tháng để thực hiện một cách nghiêm túc. Thêm điểm đáng lưu ý là với khoảng thời gian ít ỏi 15 ngày, ngay cả những chuyên gia giàu kinh nghiệm trong lĩnh vực đánh giá báo cáo ĐTM cũng sẽ gặp không ít khó khăn, chưa kể tới các UBND cấp xã và đại diện cộng đồng dân cư vốn là những người khó có thể hiểu hết được các tác động tiềm ẩn của dự án. Tuy nhiên, Thông tư 18/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật BVMT 2014 vẫn tiếp tục quy định thời gian tham vấn đối với UBND cấp xã và các tổ chức chịu tác động trực tiếp từ dự án chỉ là 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án. Cụ thể, Điểm b, Khoản 5 Điều 12 Nghị định này quy định: “UBND cấp xã nơi thực hiện dự án và các tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án có văn bản phản hồi trong thời hạn tối đa mười lăm (15) ngày làm 33
  41. việc, kể từ ngày nhận được văn bản của chủ dự án, hoặc không cần có văn bản phản hồi trong trường hợp chấp thuận việc thực hiện dự án.” Thông tư 27/2015/TT-BTNTM cũng có quy định về thời hạn tham vấn tại khoản 6, 7 điều 7 “Tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM” như sau: “6.Thời hạn trả lời bằng văn bản đối với cơ quan, tổ chức được tham vấn ý kiến tối đa là mười lăm (15) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản xin ý kiến tham vấn do chủ dự án gửi đến. 7. Trường hợp dự án thuộc địa bàn từ hai (02) xã trở lên, chủ dự án được lựa chọn hình thức cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án theo từng xã hoặc liên xã.” Trường hợp quá thời hạn hoặc không có văn bản phản hồi thì coi như việc thực hiện dự án được địa phương chấp thuận. Như vậy, những quy định tiến bộ trong việc mở rộng đối tượng tham vấn và cải cách cơ chế và quy trình tham vấn sẽ khó có thể đạt được hiệu quả mong đợi do các đối tượng được tham vấn không đủ thời gian để phản hồi thông tin một cách đầy đủ và có trách nhiệm. 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật về tham vấn cộng đồng Các hành vi vi phạm Theo Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT: “Vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là những hành vi vi phạm các quy định quản lý nhà nước trong lĩnh vực BVMT do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý thì không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính.” Nghị định 179/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT (sau đây gọi chung là Nghị định 179/2013/NĐ-CP) liệt kê các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT như: Các hành vi vi phạm các quy định về cam kết BVMT, báo cáo ĐTM, đề án BVMT, các hành vi gây ô nhiễm môi trường, các hành vi vi phạm các quy định về quản lý chất thải Không có một khái niệm cụ thể nào về hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ nói chung, cũng như trong báo cáo ĐTM nói riêng. Tuy nhiên, nhìn nhận 34
  42. từ định nghĩa cũng như đặc điểm của TVCĐ trong báo cáo ĐTM, ta có thể thấy những hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ trong ĐTM bao gồm: - Hành vi của chủ dự án không thực hiện tham vấn ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. - Hành vi không nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên, đa dạng sinh học và sức khỏe cộng đồng. - Hành vi thực hiện tham vấn không đúng, không đầy đủ các đối tượng cần tham vấn. - Hành vi không gửi văn bản xin ý kiến tham vấn kèm theo báo cáo ĐTM được gửi đến các cơ quan, tổ chức được tham vấn. - Hành vi đưa ra những nội dung thông tin sai lệch, lừa dối trong quá trình tham vấn. - Hành vi báo cáo sai kết quả cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án hoặc thay đổi nội dung trong biên bản họp cộng đồng khi tiến hành TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. - Hành vi không gửi kế hoạch quản lý môi trường đến UBND cấp xã nơi đã tham vấn ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM để được niêm yết công khai trước khi khởi công xây dựng. - Hành vi không báo kế hoạch vận hành thử nghiệm các công trình xử lý chất thải đến các tổ chức đã tiến hành tham vấn và cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM Hình thức xử phạt và mức xử phạt Trước đây, khi việc tham vấn ý kiến cộng đồng vẫn chỉ là một nội dung nhỏ trong yêu cầu cần có để xây dựng một báo cáo ĐTM và chưa được luật hóa thành một điều luật cụ thể, thì không có một chương hay điều luật nào quy định về hình thức xử phạt và mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm về TVCĐ. Do đó, ta dựa trên các hình thức và mức xử phạt đối với các hành vi vi phạm lĩnh 35
  43. vực môi trường nói chung cũng như vi phạm các quy định về thực hiện báo cáo ĐTM nói riêng. Theo đó, hình thức xử phạt và mức xử phạt chung được quy định tại Khoản 1 Điều 4 Nghị định 179/2013/NĐ-CP như sau: Hình thức xử phạt chính, mức xử phạt: Cảnh cáo; Phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Hình thức xử phạt bổ sung: Tước quyền sử dụng có thời hạn; Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Tại Điều 9 của Nghị định này cũng quy định hình thức xử phạt các hành vi vi phạm quy định về thực hiện báo cáo ĐTM. Theo đó, mức xử phạt hành chính sẽ từ 5.000.000 đồng đến 200.000.000 đồng, cùng với các hình phạt bổ sung và biện pháp khắc phục tùy thuộc vào tính chất vi phạm cũng như mức độ thiệt hại mà hành vi gây ra. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, vì chưa được luật hóa nên các sai phạm về TVCĐ chưa được đưa ra mức xử lý cụ thể. Luật BVMT năm 2014 đã xây dựng nội dung của tham vấn ý kiến cộng đồng và các bên liên quan thành một Điều luật cụ thể (Điều 21). Việc làm này đã tạo điều kiện để triển khai xây dựng các quy định chính thức về các biện pháp xử lý đối với các sai phạm về tham vấn ý kiến cộng đồng. Về cơ bản, sau khi luật BVMT 2014 ra đời, chưa có văn bản nào quy định về về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT để thay thế cho Nghị định 179/2013/NĐ-CP. Xét thấy, Nghị định 179/2013/NĐ-CP tuy đã quy định khá đầy đủ song một số quy định về hành vi vi phạm còn rộng, chưa có tính răn đe đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm có mức độ nghiêm trọng. Vì vậy, theo Bộ Tài nguyên và môi trường, việc xây dựng Nghị định mới để thay thế Nghị định số 179/2013/NĐ-CP là cần thiết. Quy trình ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định 179/2013/NĐ-CP vẫn đang được triển khai. Tuy nhiên, về cơ bản, bản dự thảo 36
  44. của Nghị định mới đã có những quy định cụ thể hơn về việc xử lý các hành vi vi phạm về tham vấn ý kiến cộng đồng như sau: - Phạt tiền từ 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với hành vi không tiến hành tham vấn ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án - Phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi không nghiên cứu, tiếp thu những ý kiến khách quan, kiến nghị hợp lý của các đối tượng liên quan được tham vấn để hạn chế thấp nhất tác động bất lợi của dự án đến môi trường tự nhiên, đa dạng sinh học và sức khỏe cộng đồng - Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng đối với hành vi báo cáo sai kết quả cuộc họp TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án hoặc thay đổi nội dung trong biên bản họp cộng đồng khi tiến hành TVCĐ dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Mặc dù đã có bước tiến bộ đáng kể khi quy định cụ thể về cách xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về TVCĐ trong ĐTM, tuy nhiên, theo ý kiến của tác giả, mức xử phạt hành chính như thế này là quá nhẹ, chưa tương xứng với hành vi vi phạm và không đủ sức răn đe. Người dân, cụ thể là cộng đồng địa phương là những người chịu tác động trực tiếp do việc thực hiện dự án. Đối với những dự án có quy mô lớn có ảnh hưởng tới cuộc sống của một cộng đồng dân cư rộng lớn, việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy trình tham vấn ý kiến có thể gây ra mối nguy hại lớn cho cộng đồng. Dù dự thảo Nghị định mới đã đưa ra các quy định xử phạt hành chính, nhưng mức phạt trên vẫn còn quá nhẹ đối với những hành vi vi phạm với lỗi cố ý, xảy ra trong một thời gian dài và gây hậu quả nghiêm trọng. Với mức xử lý như vậy, sẽ có chủ dự án sẵn sàng chịu bị phạt khi bị phát hiện sai phạm thay vì phải tiến hành công tác tham vấn do những lo ngại về sự phản đối của cộng đồng trước khi bắt tay vào thực hiện dự án. Do vậy, Nhà nước cần nghiên cứu, sửa đổi bổ sung theo hướng tăng mức phạt để đủ sức răn đe đối với những chủ dự án cố tình vi phạm. 37
  45. Theo tác giả, cùng với việc xử phạt hành chính, thì biện pháp bổ sung như bồi thường hoặc buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu cũng cần phải được quy định trong xử lý vi phạm. Trong thực tế có nhiều trường sau khi bị phát hiện vi phạm, chủ dự án bị xử phạt hành chính và có thể bị buộc dừng việc thực hiện dự án. Tuy nhiên, tác động tiêu cực vẫn còn đó và cộng đồng dân cư tại địa phương chính là những người phải chịu ảnh hưởng nặng nề nhất. Việc quy định về nghĩa vụ bồi thường thiệt hại và khôi phục lại tình trạng ban đầu sẽ giúp khắc phục được thiệt hại, giúp người dân địa phương ổn định cuộc sống. 2.3. Thực tiễn thi hành pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường 2.3.1. Kết quả đạt được Công tác ĐTM đã thực sự trở thành công cụ quản lý nhà nước về môi trường có hiệu quả, đóng góp đáng kể trong việc phòng ngừa ô nhiễm, giảm thiểu các tác động xấu lên môi trường tự nhiên và kinh tế - xã hội. Trong 6 tháng đầu năm 2015, hơn 200 dự án đầu tư đã thực hiện báo cáo ĐTM, trong đó Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định, phê duyệt 151 báo cáo23. Trong thời gian qua, công tác TVCĐ trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM đã được thực hiện theo các văn bản pháp lý hiện hành. Trong quá trình thực hiện cũng đã đạt được những thành tựu nhất định. Nhiều báo cáo ĐTM được tham vấn đầy đủ, công phu, thực hiện trong khoảng thời gian dài để cộng đồng có cơ hội nghiên cứu những ảnh hưởng lợi hại và đưa ra các phản biện có ích. Nhiều dự án tiến hành tham vấn với đối tượng tham vấn đa dạng, bao gồm các UBND các cấp, các cơ quan quản lý tài nguyên môi trường các cấp, các cộng đồng nhân dân sinh sống, hoạt động trên các địa bàn tác động của dự án, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, các cơ quan truyền,báo chí hoạt động trên các địa bàn, trong các ngành khoa học về tài nguyên môi trường 23 Bộ Tài nguyên và môi trường (2015), Báo cáo công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường sáu tháng đầu năm 2015, nhiệm vụ trọng tâm sáu tháng cuối năm 2015 và tình hình triển khai Luật bảo vệ môi trường năm 2014 38
  46. liên quan đến dự án. Việc TVCĐ Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Sơn La kéo dài trên 10 năm; tham vấn Báo cáo ĐTM Dự án Thủy điện Tuyên Quang và Dự án Đường Hồ Chí Minh cùng được thực hiện trong hơn 5 năm Kết quả tham vấn đã được chủ dự án tiếp thu đầy đủ vào báo cáo ĐTM, được xem xét trong thẩm định báo cáo ĐTM và phê duyệt nội dung dự án cũng như trong quá trình hậu kiểm việc thực hiện báo cáo ĐTM của dự án. 2.3.2. Các hạn chế còn tồn tại Bên cạnh các thành tựu đã nêu trên, quy trình TVCĐ còn tồn tại một số bất cập làm ảnh hưởng đến chất lượng của việc TVCĐ như sau: Thứ nhất, nhiều dự án không tiến hành TVCĐ. Mặc dù quyền được tham vấn trong báo cáo ĐTM đã được pháp luật quy định cụ thể và có hướng dẫn khá chi tiết, nhưng một số chủ dự án vẫn cố tính không tham vấn ý kiến cộng đồng. Theo Luật BVMT, chủ dự án phải tham vấn cơ quan, tổ chức, cộng đồng chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Tuy nhiên, không phải dự án nào cũng thực hiện nghiêm ngặt việc TVCĐ. Tại Phú Thọ, có một ví dụ về những khoảng trống trong công tác ĐTM và đặc biệt là việc TVCĐ. Đó là vụ việc của khu công nghiệp Thụy Vân, nơi mà quyền tham vấn của người dân và ĐTM đã trở nên vô nghĩa sau 14 năm hoạt động của khu công nghiệp này. Báo cáo của Chi cục quản lý môi trường tỉnh Phú Thọ cho thấy hiện trạng ô nhiễm môi trường do tác động của việc xả thải đã trở nên nghiêm trọng trong nhiều năm qua. Mặc dù Ban quản lý khu công nghiệp này vẫn khẳng định việc thực hiện đầy đủ các bước cơ bản trong việc thẩm định và ĐTM nhưng người dân ở đây thì lại cho biết kể từ khi khu công nghiệp có quyết định thành lập chưa có bất cứ ai hay cơ quan chức năng nào tham vấn ý kiến của họ về mức ô nhiễm của các dự án công nghiệp tới môi trường sống xung quanh. Và nguyên nhân của hệ lụy này phần lớn do công tác ĐTM được làm qua loa, thậm chí là không làm. Giờ đây, khi dự án đã được triển khai và khu công nghiệp đi vào hoạt động trong một thời gian dài, việc ô nhiễm môi 39
  47. trường diễn ra vô cùng nghiêm trọng và chính những người dân phải chịu thiệt hại do sự thiếu trách nhiệm và lỗi cố ý của chủ dự án khi không tiến hành TVCĐ24. Việc UBND thành phố Hà Nội cho phép chặt 6.700 cây xanh ở Hà Nội khi triển khai dự án đường sắt Cát Linh - Hà Đông cũng là một ví dụ tiêu biểu cho việc chủ dự án không thực hiện TVCĐ . Giáo sư, tiến sĩ khoa học Phạm Ngọc Đăng, nguyên Hiệu trưởng trường Đại học Xây dựng là một thành viên của tổ chuyên gia thẩm định dự án. Ông cho biết “Trong Báo cáo ĐTM (ĐTM) đối với Dự án đường sắt trên cao giai đoạn 1 không hề có đánh giá, bàn luận gì về việc chặt phá toàn bộ các hàng cây lâu năm của các đường phố này.”25 Theo quy định của Luật BVMT, nếu muốn tiến hành chặt phá cây thì chủ dự án công trình đường sắt cao tốc cần phải thực hiện lập Báo cáo ĐTM bổ sung đối với phương án chặt phá cây xanh và phải được Hội đồng Thẩm định ĐTM của Nhà nước thông qua. Trong quy trình ĐTM cần phải tiến hành tham vấn các cơ quan, tổ chức xã hội và cộng đồng có liên quan. Chỉ khi nào phương án chặt toàn bộ cây xanh do Chủ công trình đề xuất được Hội đồng thẩm định thông qua và Bộ Tài nguyên và Môi trường cho phép thì mới được chặt cây. Mặc dù đề án thay thế 6.700 cây xanh là vấn đề lớn cả về yếu tố kinh tế lẫn xã hội nhưng chủ dự án chỉ tham vấn một bộ phận người dân thuận theo cơ quan quản lý. Đại đa số người dân biết đến đề án này khi việc chặt cây tiến hành hàng loạt. Chỉ đến khi vấp phải sự phản đối gay gắt của xã hội, UBND thành phố Hà Nội mới cho dừng việc chặt cây để tiến hành TVCĐ lại từ đầu. Việc các dự án bỏ qua quá trình tham vấn về môi trường xuất phát từ sự vô trách nhiệm với môi trường, cộng đồng và từ tâm lý theo kịp tiến độ, thành 24 Tuyết Chinh – Mai Đan, Khu công nghiệp Thụy Vân (Phú Thọ): Vén "bức màn" ô nhiễm, tho-ven-buc-man-o-nhiem-605149/, truy cập 15:55 ngày 08/05/2016 25 Huyền Trang, Dự án đường sắt trên cao không yêu cầu chặt cây xanh, post140662.html, truy cập 16:02 ngay 08/05/2016 40
  48. tích và tiết kiệm chi phí. Một số chủ dự án lo ngại việc TVCĐ sẽ làm chậm hoặc cản trở việc triển khai dự án nên quyết định bỏ qua giai đoạn này luôn. Không thể phủ nhận về tầm quan trọng của lợi nhuận kinh tế thu được khi triển khai dự án, nhưng việc BVMT, hạn chế thiệt hại thông qua quy trình TVCĐ cũng không thể xem nhẹ. Thứ hai, nhiều dự án xác định thiếu đối tượng tham vấn. Luật BVMT 2014 cùng các Nghị định hướng dẫn đã liệt kê các đối tượng cần được tiến hành tham vấn. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, việc pháp luật quy định mập mờ về đối tượng “chịu tác động trực tiếp từ dự án” đã dẫn đến nhiều bất cập trong thực tiễn thi hành. Hiện nay, đối tượng tham vấn thường là những người dân trực tiếp liên quan đến dự án, bị thu hồi đất, còn người dân sống quanh khu dự án bị tác động đến các vấn đề sinh kế, khói bụi, đường sá hư hỏng, khí thải, tiếng ồn lại không được tham vấn. Việc xác định thiếu đối tượng cần tham vấn cũng sẽ làm hạn chế sự phản biện, làm ảnh hưởng đến lợi ích của một bộ phận dân cư Trong dự án cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai, việc tham vấn các bên liên quan và người dân địa phương một cách sơ sài chiếu lệ. Quy mô, tầm cỡ và tính chất của dự án được thực hiện trên lưu vực sông liên tỉnh, liên quan tới tài nguyên nước, môi trường, đô thị thì các bên liên quan phải được tính đến là các tổ chức liên quan như: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp - Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Ủy ban Lưu vực sông, các cộng đồng dân cư có hoạt động sinh kế liên quan đến bờ sông, lòng sông, bãi sông và các cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án ở các khu vực thuộc lưu vực sông. Tuy nhiên, bản báo cáo ĐTM này chỉ trình bày vắn tắt và sơ sài ý kiến tham vấn của UBND Phường Quyết Thắng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc phường và 20 hộ dân sống trong vùng thi công. Đối với một dự án có quy mô tầm cỡ và mức độ tác động đến đời sống môi trường xung quanh lớn như thế này thì việc tham vấn ý kiến một bộ phận nhỏ dân cư là bất hợp lý. Khi các nhà khoa 41
  49. học vào cuộc tham vấn rộng rãi cho thấy dự án này rất xem nhẹ việc TVCĐ và trí thức bản địa26. Việc này sẽ rất dễ tạo tiền lệ các tỉnh khác đang hưởng lợi trên dòng sông này cũng đòi lấp để làm dự án khác trong tương lai. Thứ ba, tham vấn chỉ mang tính hình thức. Việc thực hiện TVCĐ phải theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Điều này có nghĩa là trong quá trình ĐTM, chủ dự án phải cung cấp thông tin để người dân biết và đưa ra ý kiến phải hồi. Chủ dự án tiếp thu các ý kiến và phản ánh lại thông qua bản báo cáo ĐTM. Người dân sẽ đóng vai trò kiểm tra, giám sát trong việc thực hiện báo cáo ĐTM của dự án. Tuy nhiên, trong nhiều dự án, người dân chưa có cơ hội được tiếp cận đầy đủ với những thông tin về ĐTM cũng như tham gia trực tiếp, hiệu quả vào quá trình ĐTM. Vì một số lý do (cả chủ quan và khách quan) mà chủ dự án không công bố thông tin một cách đầy đủ, khiến người dân không có được hiểu biết tổng quan nhất về dự án. Điều này dẫn đến việc ý kiến đóng góp không thực sự hiệu quả và thiết thực. Việc tham vấn vẫn mang tính hình thức bởi lẽ nhiều chủ dự án đầu tư chỉ tổ chức tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư để hoàn tất thủ tục đầu tư chứ không vì mục đích BVMT. Họ coi việc TVCĐ là một bước để hợp thức hóa quá trình ĐTM. Người dân thì gần như phải chấp nhận các giải pháp của nhà đầu tư vì nhận thức rằng đây là chủ trương chính sách của Nhà nước. Trong thực tế khi tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư, cơ quan Nhà nước chưa giải thích rõ cho người dân biết về quyền này, chưa có hướng dẫn cụ thể để người dân phát huy quyền này một cách hiệu quả nhất, chính những điều đó dẫn đến các quyền lợi về môi trường của người dân tại nơi thực hiện dự án chưa được bảo đảm nghiêm túc. Dĩ nhiên, yếu tố dân trí cũng là một hạn chế khách quan. Trình độ dân trí khác nhau ở các khu vực cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng tham vấn. 26 Mạnh Quân, Lấp sông Đồng Nai làm dự án: Tỉnh dựa trên báo cáo môi trường kém chất lượng, cao-moi-truong-kem-chat-luong-567766.html, truy cập 18:10, ngày 08/05/2016 42
  50. Tại các khu vực vùng núi, vùng sâu vùng xa, nơi mà người dân ít có cơ hội được tiếp xúc trực tiếp với các chính sách nhà nước thì việc nhận thức về quyền được tham vấn chưa được cao. Tuy nhiên, các khu vực nông thôn, làng nghề và dân cư tại các khu kinh tế có nền trí thức cao hơn nhưng không phải tất cả đều biết và quan tâm tới việc bảo vệ quyền lợi của mình trong việc được tham vấn ý kiến khi có các dự án tại khu vực đó. Người dân thường không quan tâm nhiều đến các tác động tới môi trường chung mà chỉ chú ý đến các quyền lợi sẽ nhận được khi dự án được hình thành. Nắm bắt được tâm lý này, nhiều chủ dự án chỉ trình bày các tác động tích cực của dự án trong quá trình tham vấn ý kiến để nhận được sự đồng thuận của cộng đồng. Trong quá trình lập báo cáo ĐTM, phần lớn các chủ dự án và cơ quan tư vấn có tham vấn ý kiến cộng đồng, nhất là đối với các dự án có liên quan đến vấn đề giải phóng mặt bằng, tái định cư. Tuy nhiên, hầu hết việc tham vấn này mới chỉ được tiến hành bằng hình thức phiếu điều tra xã hội học hoặc phỏng vấn trực tiếp, mặt khác, việc tham vấn mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu nguyện vọng hay phản ứng của cộng đồng dân cư về dự án. Việc TVCĐ nhằm mục đích khai thác các kiến thức bản địa hầu như chưa được tiến hành. Nguyên nhân chính là do các chủ dự án chưa có sự đầu tư thoả đáng về thời gian và kinh phí cho việc này, mặt khác, chưa có quy định một cách rõ ràng và cụ thể đối với loại hình hoạt động này. Trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM hầu như chưa huy động được sự tham gia của cộng đồng. Lý do chính là số lượng thành viên Hội đồng được giới hạn theo quy định nên việc mời đại diện cộng đồng tham gia Hội đồng là khó thực hiện. Thêm vào đó, thời hạn quy định cho việc thẩm định báo cáo ĐTM rất eo hẹp. Ngoài ra, điều kiện về vật chất, kỹ thuật để đưa báo cáo ĐTM tới công chúng cũng rất khó khăn. Thứ tư, thời gian tham vấn còn hạn chế. Thời gian tham vấn quá ngắn, chỉ vỏn vẹn trong 15 ngày là một nguyên nhân khiến việc TVCĐ trở nên sơ sài, chiếu lệ. Sau khi nhận được báo cáo ĐTM 43
  51. cùng một số văn bản liên quan, UBND cấp xã cùng như một số đối tượng có liên quan chỉ có 15 ngày đề vừa nghiên cứu các nội dung báo cáo ĐTM, vừa phản biện các nội dung đó. Trình độ dân trí còn hạn chế, và không phải đối tượng nào cũng có cơ hội được tiếp xúc đầy đủ với các vấn đề liên quan đến dự án. Vì lẽ đó, việc cộng đồng dân cư chưa đưa ra được nhiều ý kiến phản hồi là điều dễ hiểu. Đặc biệt hơn, có nhiều trường hợp cơ quan nhà nước cũng gửi văn bản lấy ý kiến tổ chức xã hội, nhưng lại trong thời gian rất ngắn, thậm chí gửi hôm nay thì yêu cầu hôm sau phải trả lời. Một số dự án thì lại đã chuẩn bị sẵn và trao nội dung trả lời tư vấn theo hướng nhất trí với báo cáo ĐTM mà dự án đã chuẩn bị. Thậm chí, ngay với một báo cáo ĐTM của những dự án lớn về phát triển kinh tế xã hội, Luật BVMT 2014 quy định: chỉ tư vấn trong vòng 30 ngày. Đây là một điều bất khả thi. Nó sẽ vô hiệu hóa việc tư vấn, làm cho tư vấn báo cáo ĐTM mang tính hình thức. Theo ông Nguyễn Đức Tùng, phó viện trưởng viện Môi trường và phát triển bền vững, kinh nghiệm cụ thể ở Việt Nam cũng như ở hầu hết các nước trên thế giới, không thể làm tốt tư vấn báo cáo ĐTM của những dự án này trong 30 ngày. Thông thường, thời gian đó phải là nhiều tháng, thậm chí hàng năm. Thực tế ở Việt Nam, nhiều báo cáo ĐTM của dự án phát triển lớn đã phải được tư vấn qua nhiều năm. Thứ năm, thiếu tính khả thi, cơ chế giám sát của cộng đồng. Các thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt và đảm bảo thực thi báo cáo ĐTM trên thực tế quy định tương đối chặt chẽ việc đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến không đồng ý triển khai dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp BVMT. Các ý kiến phản đối của cộng đồng phải được nêu rõ trong các báo cáo ĐTM trình thẩm định, phê duyệt. Về mặt pháp lý, có thể nói các quy định về thủ tục nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM hiện nay tương đối chặt chẽ. Tuy nhiên, hoạt động lập báo cáo ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân 44
  52. cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn đề chuyên môn của các báo cáo này. Các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến TVCĐ, không có bất kỳ cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM. Không được hỗ trợ về các vấn đề chuyên môn, cộng đồng dân cư có thể gặp khó khăn khi đưa ra ý kiến về các dự án triển khai tại địa bàn và trong nhiều trường hợp, các ý kiến được đưa ra không xác đáng hoặc cản trở các dự án đã có các phương án BVMT phù hợp27. Tương tự là tư vấn cộng đồng. Thực tế đa số hiện nay, việc tư vấn cộng đồng mặc nhiên được xem là tư vấn cấp xã. Tuy nhiên, việc thực hiện một dự án phát triển kinh tế xã hội thường có nhiều tác động tài nguyên môi trường trên phạm vi rộng lớn và phức tạp. Báo cáo ĐTM các dự án cũng đòi hỏi thông tin, kiến thức trên nhiều lĩnh vực khoa học, công nghệ Trong khi đó, UBND cấp xã không thể bao quát, và có sự hiểu biết về mọi vấn đề mà chỉ có thể nhận biết một số tác động trên một số địa bàn, theo một số phạm vi hoạt động nhất định. Thực tế, tại nhiều địa phương ở nước ta, cấp xã thường chỉ hỏi về tác động đến đất đai, giá cả đền bù, giải phóng mặt bằng Vì vậy, không thể xem đây là đại diện đầy đủ của cộng đồng liên quan dự án như quy định từ trước đến nay28. 27 Ths. Trần Thị Quang Hồng, Trương Hồng Quang, Hoàn thiện pháp luật ĐTM ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học số 6/2011 28 Làm thủy điện: chẻ nhỏ cư dân để tham vấn, qua mặt lợi ích chung, trên website qua-mat-loi-ich-chung.htm, truy cập 16:35 ngày 16/03/1016 45
  53. CHƯƠNG III. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Từ khi được xuất hiện sơ khai trong một số dự án trong những năm 1990 và chính thức được luật hóa từ năm 2005 đến nay, các quy định pháp luật về TVCĐ trong ĐTM đã có nhiều bước phát triển. Không thể phủ nhận được tầm quan trọng cũng như những thành tựu đã đạt được của của việc TVCĐ. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu của thực tế của công tác quản lý môi trường thì cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến môi trường, mà cụ thể là pháp luật về TVCĐ. Thứ nhất, TVCĐ trong ĐTM cũng góp phần đảm bảo sự tham gia của cộng đồng trong BVMT nói chung. Việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật TVCĐ là một cơ chế để hiện thực các chính sách và mục tiêu BVMT của Nhà nước. Năm 1998, Bộ chính trị Đảng cộng sản Việt Nam đã ban hành Chỉ thị số 36/CT-TW về vấn đề BVMT trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chỉ thị nêu rõ BVMT là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn dân và toàn quân, cũng như vai trò của toàn xã hội, công dân các tổ chức quần chúng. Đây là những cơ sở quan trọng cho việc xã hội hoá BVMT trong Chiến lược BVMT quốc gia giai đoạn 2001-2010 và định hướng đến năm 2020.Nghị quyết số 41- NQ/TW ngày 15/11/2004 về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã đề xuất phương châm của BVMT như sau: “lấy phòng ngừa và hạn chế tác động xấu đối với môi trường là chính kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường và bảo tồn thiên nhiên; kết hợp giữa sự đầu tư của Nhà nước với đẩy mạnh huy động nguồn lực trong xã hội và mở rộng hợp tác quốc tế; kết hợp giữa công nghệ hiện đại với các phương pháp truyền thống.”29 Nghị quyết này yêu cầu việc phải thiết lập và phát triển các cơ 29 Xem Điều 4 Mục A Chương II Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước 46
  54. sở pháp lý và cơ chế, chính sách khuyến khích cá nhân, tổ chức và cộng đồng tham gia công tác BVMT. Quyết định số 166/QĐ-TTg ngày 21 tháng 01 năm 2014 về việc ban hành Kế hoạch thực hiện Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 cũng đề ra mục tiêu cần “tiếp tục đẩy mạnh các hoạt động tuyên truyền nâng cao nhận thức về BVMT cho cộng đồng theo hướng đổi mới nội dung, đa dạng hóa hình thức tuyên truyền; tổng kết, nhân rộng các mô hình tự quản, tăng cường vai trò của cộng đồng trong việc giám sát các hoạt động BVMT.”30 Việc hoàn thiện pháp luật về TVCĐ trong ĐTM sẽ giúp cho mục tiêu nhanh chóng đạt được. Thứ hai, pháp luật Việt Nam đã có một số văn bản quy định về sự tham gia của cộng đồng trong công tác bảo vệ nói chung và trong ĐTM nói riêng. Tuy nhiên, những quy định trong các văn bản này vẫn còn một số bất cập, nhiều quy định chưa rõ ràng gây khó khăn cho việc thực hiện tham vấn, đặc biệt là quy định về xác định đối tượng tham vấn, thời gian tham vấn còn hạn chế, chưa quy định về trách nhiệm của chủ dự án và cộng đồng trong việc giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM hậu thẩm định, chế tài xử lý vi phạm còn nhẹ, chưa tương xứng với những thiệt hại môi trường do Do vậy, cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về BVMT nói chung, và TVCĐ trong ĐTM nói riêng để cộng đồng và các đối tượng có liên quan phát huy được tối đa hiệu quả của TVCĐ. Thứ ba, hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam về TVCĐ trong ĐTM phải dựa trên cơ sở những nguyên tắc chung của pháp luật, phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế trên cơ sở sát với thực tiễn tại Việt Nam. Tháng 6/2005, các đoàn đại biểu tham gia Hội nghị giữa kỳ của các nhà tài trợ cho Việt Nam và đại diện của Chính phủ, các bộ/ngành và một số tỉnh/thành phố của Việt Nam đã thông qua bản Tuyên bố Hà Nội về hiệu quả viện trợ gồm 14 chỉ tiêu và 30 Xem Điều 8 Chương II Quyết định số 166/QĐ-TTg ngày 21 tháng 01 năm 2014 về việc ban hành Kế hoạch thực hiện Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 47
  55. 14 mục tiêu định hướng đến năm 201031. Trong các chỉ tiêu đó có chỉ tiêu số 8 về ĐTM và đánh giá tác động xã hội. Chỉ tiêu này xác định đến năm 2010 sẽ có sự hài hoà nhất định giữa các báo cáo ĐTM và đánh giá tác động xã hội của Việt Nam và của các tổ chức quốc tế. Việc thực hiện nghiêm túc cam kết này chắc chắn sẽ tác động đến quy định về TVCĐ trong ĐTM ở Việt Nam32. Tuy nhiên, tới nay kết quả của việc thực hiện cam kết này trong soạn thảo, tham vấn và thẩm định các báo cáo ĐTM ở Việt Nam vẫn chưa thực sự nổi bật. 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường Trước những hạn chế trong vấn đề cộng đồng tham gia BVMT như hiện nay thì cần có những giải pháp để khắc phục tình trạng này. Cần hoàn thiện những quy định pháp luật về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng trong vấn đề BVMT nói chung, trong công tác ĐTM nói riêng theo hướng quy định cụ thể hơn về quyền và nghĩa vụ tham gia BVMT của cộng đồng. Thứ nhất, cần mở rộng hợp lý các quy định mang tính nghĩa vụ của cộng đồng trong BVMT. Thể chế hóa các quy định về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư, cá nhân tham gia công tác ĐTM, mà cụ thể là trong quá trình lập, phê duyệt cũng như trong khâu hậu thẩm định và thực hiện dự án. Thứ hai, xây dựng các chế tài xử phạt thích đáng, đảm bảo cho các quy định của pháp luật được cộng đồng cũng như các bên liên quan thực hiện nghiêm túc. Có nhiều biện pháp xử phạt nghiêm minh, kịp thời nhằm tạo thành công luận trong xã hội ủng hộ việc làm tốt, phản đối việc làm sai trái, đấu tranh với những tổ chức, cá nhân cố tính vi phạm pháp luật. Từ đó, hạn chế tư tưởng xem thường pháp luật cũng như đánh giá không đúng vai trò quan trọng của TVCĐ. 31 Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ (Hanoi Core Statement, Hanoi 2005) 32 GSTS Lê Thạc Cán, Viện Môi trường và phát triển bền vững, Những việc cần làm để tham vấn cộng đồng trong ĐTM các dự án phát triển kinh tế - xã hội, danh-gia-tac-dong-moi-truong-cac-du-an-phat-trien-kinh-te-xa-hoi.html, truy cập 8:43, ngày 5/5/2014 48