Khóa luận Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam

73 trang thiennha21 16/04/2022 3441

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Khóa luận Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

khoa_luan_phap_luat_ve_bao_ve_moi_truong_trong_hoat_dong_nha.pdf

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN ĐỨC TRUNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU TẠI VIỆT NAM KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH: LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH - 2012-L Người hướng dẫn: PGS. TS. NGUYỄN BÁ DIẾN Hà Nội – 2016 1
LỜI CẢM ƠN Không có sự thành công nào mà không gắn liền với những giúp đỡ, hỗ trợ dù ít hay nhiều, dù trực tiếp hay gián tiếp của người khác. Trong suốt thời gian 4 năm từ khi bắt đầu học tập ở giảng đường Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội đến nay, tôi cảm thấy vô cùng may mắn vì đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, dìu dắt của các thầy, các cô, sự giúp đỡ của các ban ngành, các bộ môn tạo điều kiện trong quá trình học tập của chúng em. Với lòng biết ơn sâu sắc nhất, tôi xin gửi đến quý Thầy Cô Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, những người đã và đang làm công tác giảng dạy với tâm huyết, với lòng yêu nghề và sự tận tụy trong việc truyền đạt kiến thức đến các thế hệ sinh viên, sự kính trọng và lời cảm ơn chân thành. Được sự phân công của Bộ môn Luật Kinh doanh và sự đồng ý hướng dẫn của thầy giáo PGS. TS. Nguyễn Bá Diến, tôi đã thực hiện khóa luận tốt nghiệp đại học với đề tài “Pháp luật về Bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam”. Để hoàn thành bài khóa luận này, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến các thầy cô, đội ngũ cán bộ tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đã hướng dẫn tận tình và tạo mọi điều kiện cho tôi học tập và nghiên cứu trong suốt thời gian qua. Xin gửi lời chân thành cảm ơn đến thầy giáo PGS. TS. Nguyễn Bá Diến đã tận tình, chu đáo hướng dẫn tôi thực hiện đề tài khóa luận tốt nghiệp này. Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình và bạn bè, những người thân yêu đã luôn ủng hộ tôi trong suốt thời gian học tập và hoàn thành khóa luận tốt nghiệp này. 2
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình thực hiện khóa luận, nhưng với vốn kiến thức khiêm tốn và kinh nghiệm vẫn còn nhiều hạn chế vì vậy, bài khóa luận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót. Tôi rất mong nhận được các ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô cũng như bạn đọc để khóa luận tốt nghiệp có thể hoàn thiện hơn trong tương lai. Xin chân thành cảm ơn! Sinh viên Nguyễn Đức Trung 3
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp, với đề tài: “Pháp luật về Bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu” là công trình nghiên cứu của riêng tôi, không sao chép bất kỳ tài liệu nào. Các tài liệu trong khóa luận được thu thập từ các nguồn thực tế, công bố trên sổ sách, báo cáo, bài viết, được trích dẫn trung thực, có chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch, có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạp chí, các công trình nghiên cứu đã được công bố, các website, Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về bài khóa luận tốt nghiệp của mình. Hà Nội, ngày 11 tháng 05 năm 2016 Sinh viên Nguyễn Đức Trung 4
MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN 1 LỜI CAM ĐOAN 4 MỤC LỤC 5 DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT 7 PHẦN MỞ ĐẦU 8 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài: 8 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 9 3. Mục tiêu nghiên cứu: 10 4. Phương pháp nghiên cứu: 10 5. Cấu trúc bài khoá luận: 11 PHẦN NỘI DUNG 12 CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU TẠI VIỆT NAM 12 1. Một số khái niệm 12 1.1. Khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường: 12 1.2. Nhập khẩu phế liệu: 14 2. Vai trò của hoạt động nhập khẩu phế liệu và pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu 17 2.1. Vai trò của hoạt động nhập khẩu phế liệu 17 2.2. Vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu 20 3. Cơ sở pháp lý của hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam 21 3.1. Hệ thống văn bản pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam 21 3.2. Hệ thống các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu mà Việt Nam tham gia. 23 5
CHƯƠNG II: PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU 24 1. Pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam 24 1.1. Các loại phế liệu được nhập khẩu 24 1.2. Chủ thể nhập khẩu phế liệu: 32 1.3. Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam 36 1.4. Xử lý vi phạm trong hoạt động nhập khẩu phế liệu 42 2. Việc thực thi Công ước Basel tại Việt Nam 50 3. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở một số quốc gia trên thế giới 52 3.1. Trung Quốc 52 3.2. Nhật Bản 54 CHƯƠNG III: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU TẠI VIỆT NAM VÀ CÁC KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 57 1. Thực trạng áp dụng pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu 57 2. Bất cập trong pháp luật về BVMT đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam 60 2.1. Chồng chéo, phi thực tế trong quy định của pháp luật 60 2.2. Thiếu quy định pháp luật 62 2.3. Bất cập trong phương án xử lý hàng hoá vi phạm 62 2.4. Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý 63 2.5. Chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe 63 3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật 64 3.1. Giải pháp về mặt pháp lý 64 3.2. Tăng cường công tác quản lý 66 3.3. Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục 67 KẾT LUẬN 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 70 6
DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Nội dung viết tắt 1 BVMT Bảo vệ môi trường 2 BLHS Bộ luật Hình sự Tổng cục kiểm dịch – thanh tra và giám 3 AQSIQ sát chất lượng Trung Quốc 4 ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á 5 WTO Tổ chức thương mại thế giới 7
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài: Trong những năm gần đây, Việt Nam đang từng bước thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá nền kinh tế, lấy ngành công nghiệp làm nền tảng. Tuy nhiên, bên cạnh những đóng góp đối với nền kinh tế nước nhà, sự phát triển nhanh chóng của các ngành sản xuất trong thời gian qua đã dẫn đến những ảnh hưởng tiêu cực không hề nhỏ trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là tác động tiêu cực tới môi trường. Nhằm tạo điều kiện để các doanh nghiệp có thể chủ động trong việc tìm nguồn nguyên liệu sản xuất đồng thời giảm thiểu dần những tác động xấu đến môi trường sống và bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang dần cạn kiệt, Việt Nam đã đưa ra chủ trương cho phép nhập khẩu phế liệu để phục vụ sản xuất trong nước. Chính sách này đã xuất hiện trong quy định pháp luật của một số nước trên thế giới và mang lại những hiệu quả đáng kể như: Trung Quốc, Nhật Bản, Indonesia, Tại Việt Nam, chủ trương nhập khẩu phế liệu đã được Nhà nước đưa ra nhằm đáp ứng nhu cầu của các ngành sản xuất và quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 nhằm tạo ra hành lang pháp lý vừa tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân trong nước phát triển sản xuất, vừa xây dựng nên khuôn khổ pháp luật nhằm mục đích quản lý một cách chặt chẽ hoạt động này. Tuy nhiên, sau 10 năm được đưa vào thực hiện, bên cạnh những điểm tích cực mà chính sách này mang lại từ nguồn nguyên vật liệu tái chế thì đã bộc lộ khá nhiều lỗ hổng trong công tác kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu. Làm sao để cân bằng được giữa lợi ích kinh tế và bảo vệ môi trường? Đó là bài toán cần tìm lời giải đáp từ các cơ quan quản lý nhà nước. Trên cơ sở những vấn đề phát sinh trong quy định về hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam, việc nghiên cứu thực trạng của hoạt động này, qua đó 8
vạch ra những định hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý là vô cùng cần thiết để đảm bảo thực hiện công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá gắn liền với mục tiêu phát triển bền vững chung của thế giới. Đề tài: “Pháp luật về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam” nhằm giải quyết những vấn đề trên. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 2.1. Đối tượng: Trong phạm vi của một đề tài khoá luận, nội dung bài nghiên cứu hướng tới một số đối tượng chủ yếu sau đây: - Các chủ thể trong hoạt động nhập khẩu phế liệu theo quy định của pháp luật Việt Nam; - Các loại phế liệu và điều kiện nhập khẩu phế liệu ở nước ta; 2.2. Phạm vi: - Phạm vi về nội dung: Bài khoá luận tập trung nghiên cứu thực trạng hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam trong thời gian qua cũng như thực tiễn công tác quản lý vấn đề này. Trên cơ sở đó, bài nghiên cứu đưa ra những định hướng nhằm khắc phục những yếu kém trong việc thực thi và quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu, đồng thời đề xuất những giải pháp trong việc xây dựng pháp luật nhằm hoàn thiện những quy định trong lĩnh vực này. Hoạt động nhập khẩu phế liệu có mối liên hệ và sự tác động lớn đến nhiều lĩnh vực khác nhau của cuộc sống. Trong phạm vi của một bài khoá luận, tôi sẽ tập trung đề cập tới những vấn đề liên quan đến pháp luật về nhập khẩu phế liệu trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. - Phạm vi về không gian: Bài khoá luận được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu quy định về hoạt động nhập khẩu phế liệu trong phạm vi cả nước, có tham khảo các quy định pháp luật của một số quốc gia, tổ chức trên thế giới. 9
- Phạm vi về thời gian: Bài viết tập trung nghiên cứu về hoạt động nhập khẩu phế liệu kể từ khi pháp luật Việt Nam quy định về lĩnh vực này. 3. Mục tiêu nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu nhằm hướng tới các mục tiêu sau: - Đánh giá những điểm tích cực và tiêu cực từ thực trạng hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam đối với sự phát triển kinh tế và tác động tới môi trường; - Đánh giá thực trạng áp dụng các quy định về hoạt động trên trong việc thực thi và quản lý vấn đề nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam; - Đề xuất biện pháp khắc phục những điểm hạn chế và hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu: Trong qúa trình nghiên cứu, bài khoá luận đã sử dụng phương pháp nghiên cứu của ngành khoa học xã hội nói chung và của ngành luật học nói riêng như: - Phương pháp phân tích – tổng hợp: Các thông tin liên quan đến công tác quản lý môi trường làng nghề được thu thập từ các kênh thông tin khác nhau, kết hợp những số liệu thực tế được tổng hợp. Trên cơ sở đó, các thông tin được phân tích, đánh giá để đưa ra những ưu điểm, nhược điểm và kiến nghị những giải pháp hữu hiệu nhất. - Phương pháp so sánh: Bên cạnh việc phân tích, tổng hợp, việc đánh giá thông tin còn dựa vào quá trình so sánh, đối chiếu giữa các đối tượng tương đồng để từ đó có được những nhận xét tổng quan nhất. Ngoài ra, trong quá trình thực hiện đề tài khoá luận, tôi đã tiếp thu có chọn lọc kết quả của các công trình đã công bố; các đánh giá, tổng kết của các cơ quan chuyên môn và các chuyên gia về những vấn đề có liên quan đến các vấn 10
đề nghiên cứu trong đề tài này; thông qua đó đưa ra những căn cứ cụ thể, chính xác để giải quyết vấn đề đặt ra. 5. Cấu trúc bài khoá luận: Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung bài khoá luận gồm 03 chương chính: Chương I: Những vấn đề lý luận về hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam Chương II: Pháp luật về BVMT trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam Chương III: Thực trạng áp dụng về BVMT trong nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam và các kiến nghị hoàn thiện pháp luật. 11
PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU TẠI VIỆT NAM 1. Một số khái niệm 1.1. Khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường: 1.1.1. Môi trường: Môi trường là một khái niệm rất rộng và được sử dụng trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau. Khái niệm “môi trường” được nhắc đến thường xuyên trên các phương tiện thông tin đại chúng. Theo đó, có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm môi trường: Theo nghĩa rộng, môi trường có thể hiểu là tất các các nhân tố tự nhiên và xã hội cần thiết cho sự sinh sống, sản xuất của con người, bao gồm: tài nguyên thiên nhiên, không khí, đất, nước, ánh sáng , và các quan hệ xã hội. Nhà bác học Albert Einstein đã định nghĩa rằng: “Môi trường là những gì ngoài tôi”. Như vậy, môi trường là toàn bộ các vật thể hữu sinh và vô sinh cũng như sự tương tác giữa chúng. Quan điểm về môi trường nhìn từ góc độ sinh học là những quan điểm phổ biến: “Môi trường là tập hợp các yếu tố vật lý, hóa học, sinh học, kinh tế-xã hội bao quanh và tác động tới đời sống và sự phát triển của một cá thể hoặc một cộng đồng người” (UNEP-Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc, 1980). Trong Báo cáo toàn cầu năm 2000 đã đưa ra khái niệm môi trường như sau: “Theo tự nghĩa, môi trường là những vật thể vật lý và sinh học bao quanh loài 12
người. Con người cần đến sự hỗ trợ của môi trường xung quanh để sống, , mối quan hệ giữa loài người và môi trường chặt chẽ đến mức mà sự phân biệt cá thể con người và môi trường bị xoá nhoà đi”1. Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, khái niệm môi trường được hiểu theo nghĩa hẹp hơn. Đó là mối quan hệ giữa con người và các điều kiện tác động tới sự sống của con người, gồm những yếu tố, hoàn cảnh, điều kiện tự nhiên và điều kiện vật chất nhân tạo bao quanh con người. Khoản 1 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 định nghĩa:“Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật”. “Môi trường được tạo thành bởi các yếu tố tự nhiên và yếu tố nhân tạo. Trong đó, các yếu tố tự nhiên chủ yếu như không khí, đất, nước, ánh sáng, núi, rừng, sông, hồ, biển, sinh vật, các hệ sinh thái đóng vai trò đặc biệt quan trọng tới sự xuất hiện, tồn tại của con người và phát triển theo quy luật tự nhiên nhưng cũng có thể chịu sự tác động nhất định của con người. Môi trường còn được cấu thành bởi các yếu tố vật chất nhân tạo. Những yếu tố này được hình thành trong quá trình con người khai thác, sử dụng các yếu tố tự nhiên để thoả mãn các nhu cầu của mình. Đây là quá trình con người biến đổi, cải tạo thiên nhiên để tạo ra cảnh quan, điều kiện sống mới.”2 Trong phạm vi đề tài nghiên cứu của bài khoá luận này, chúng ta sẽ nhìn nhận khái niệm môi trường theo nghĩa hẹp, trong khuôn khổ của lĩnh vực khoa học pháp lý. 1.1.2. Bảo vệ môi trường: 1,2 Ths. Trần Quang Huy: Giáo trình Luật Môi trường, Nxb Công an Nhân dân, Hà Nội - 2003 13
Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa: “Bảo vệ môi trường là tập hợp các biện pháp giữ gìn, sử dụng hoặc phục hồi một các hợp lý sinh giới (vi sinh vật, thực vật, động vật) và môi sinh (đất, nước, không khí, lòng đất, khí hậu, ), nghiên cứu thử nghiệm thiết bị sử dụng tài nguyên thiên nhiên, áp dụng công nghệ ít có hoặc không có phế liệu nhằm tạo ra một không gian tối ưu cho cuộc sống của con người. Ngoài ra, bảo vệ môi trường còn tạo ra điều kiện tinh thần, văn hoá khiến cho đời sống con người được thoải mái”. Theo Khoản 3 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014: “Hoạt động bảo vệ môi trường là hoạt động giữ gìn, phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đến môi trường; ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, cải thiện, phục hồi môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nhằm giữ môi trường trong lành.” Như vậy, bảo vệ môi trường là tổng hợp của nhiều hoạt động bảo vệ môi trường, nhằm gìn giữ “hệ thống các yếu tố vật tự nhiên và nhân tạo tác động đến sự tồn tại, phát triển của con người và sinh vật”. 1.2. Nhập khẩu phế liệu: 1.2.1. Khái niệm phế liệu, chất thải, chất thải nguy hại: Phế liệu: Dưới góc độ ngữ nghĩa, phế liệu được hiểu là những nguyên liệu bị bỏ đi, không dùng đến nữa sau quá trình sử dụng. Theo cách hiểu này, phế liệu chỉ phát sinh trong quá trình sản xuất của con người. Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học định nghĩa: “Phế liệu là vật bỏ đi từ những nguyên liệu đã qua chế biến”. Theo cách hiểu này, tất cả những vật chất phát sinh sau quá trình sử dụng nguyên liệu bị chủ sở hữu bỏ đi đều trở thành phế liệu. Định nghĩa này đã không đưa ra tiêu chí để phân biệt phế liệu với chất thải – là “rác và các vật bỏ 14
đi sau một quá trình sử dụng”. Phế liệu theo cách hiểu này là một dạng chất thải.3 Khoản 16 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 định nghĩa phế liệu như sau: “Phế liệu là vật liệu được thu hồi, phân loại, lựa chọn từ những vật liệu, sản phẩm đã bị loại bỏ từ quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng để sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác.” Như vậy, khái niệm phế liệu trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã đưa ra những tiêu chí rõ ràng hơn để một vật chất trở thành phế liệu. Theo đó, phế liệu sẽ có các tiêu chí sau: Thứ nhất, đó là vật liệu, sản phẩm, tức là những vật chất từ tự nhiên hoặc đã qua chế biến để có thể sử dụng trong sản xuất. Thứ hai, chúng bị loại bỏ từ quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng. Điều này có nghĩa là vật chất hoặc sản phẩm đó đã không còn giá trị và bị từ chối sử dụng trong quá trình sản xuất, tiêu dùng. Thứ ba, những vật liệu, sản phẩm nói trên chỉ trở thành phế liệu khi nó được thu hồi, phân loại, lựa chọn dùng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác. Chất thải: Khoản 12 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Chất thải là vật chất được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác.” Theo đó, có thể thấy một vật chất để trở thành chất thải thì phải đáp ứng các tiêu chí sau: Thứ nhất, chất thải phải là vật chất. Khoản 10 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 còn ghi nhận một cách cụ thể như sau: “Chất thải là vật chất ở thể rắn, lỏng, khí được thải ra từ sản xuất, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác”. Như vậy, những yếu tố phi vật chất không thể là chất thải. Thứ hai, 3 Ths Luật học Nguyễn Văn Phương, Đại học Luật Hà Nội – Khái niệm phế liệu và bản chất pháp lý của phế liệu, Tạp chí KHPL số 38/2007. 15
những vật chất đó phải được thải ra trong quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc các hoạt động khác, nghĩa là mọi vật chất được thải ra trong các hoạt động của chủ sở hữu đều được coi là chất thải. Để thấy được mối quan hệ giữa phế liệu và chất thải, thông qua những khái niệm nêu trên, ta có thể thấy: Các yếu tố để trở thành chất thải bao gồm vật chất được thải ra trong quá trình sản xuất, sinh hoạt, trong đó có các vật liệu, sản phẩm bị loại bỏ mà được thu hồi dùng làm nguyên liệu cho quá trình sản xuất khác. Bên cạnh đó, khái niệm chất thải không đề cập tới giá trị sử dụng của vật chất sau khi bị loại bỏ: hoặc là xử lý, tiêu huỷ hoặc là tái sử dụng làm nguyên liệu sản xuất, Như vậy, nội hàm của khái niệm chất thải bao quát hơn khái niệm phế liệu và phế liệu là một trong các dạng của chất thải. Việc phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa phế liệu, chất thải và chất thải nguy hại có ý nghĩa quan trọng trong việc hỗ trợ cho công tác kiểm tra, kiểm soát hàng hoá nhập khẩu vào lãnh thổ Việt Nam. Chất thải nguy hại: “Chất thải nguy hại là chất thải chứa yếu tố độc hại, phóng xạ, lây nhiễm, dễ cháy, dễ nổ, gây ăn mòn, gây ngộ độc hoặc có đặc tính nguy hại khác” (Khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014). Như vậy, thông qua định nghĩa trên, vật chất được xác định là chất thải nguy hại thì bên cạnh vật chất đó có mang các đặc tính của chất thải mà trong thành phần phải chứa các yếu tố có thể gây nguy hiểm cho con người và ô nhiễm môi trường nghiêm trọng như: các chất độc hại, phóng xạ, dễ cháy, dễ nổ, dễ ăn mòn, dễ lây nhiễm, gây ngộ độc hoặc các đặc tính nguy hại khác. 1.2.2. Khái niệm nhập khẩu phế liệu: 16
- Nhập khẩu: Theo khoản 2 Điều 28 Luật Thương mại 2005: “Nhập khẩu hàng hoá là việc hàng hoá được đưa vào lãnh thổ Việt Nam từ nước ngoài hoặc từ khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam được coi là khu vực hải quan riêng theo quy định của pháp luật”. - Nhập khẩu phế liệu: Từ định nghĩa “phế liệu” và “nhập khẩu” nói trên có thể hiểu nhập khẩu phế liệu như sau: Nhập khẩu phế liệu là việc phế liệu được đưa vào lãnh thổ Việt Nam từ nước ngoài hoặc từ khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam được coi là khu vực hải quan riêng theo quy định của pháp luật. 1.2.3. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu Từ những quan điểm về nhập khẩu phế liệu và bảo vệ môi trường đã phân tích ở trên, pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu có thể hiểu như sau: Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu là hệ thống các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình bảo vệ môi trường tránh khỏi các tác động tiêu cực do hoạt động nhập khẩu phế liệu gây ra. 2. Vai trò của hoạt động nhập khẩu phế liệu và pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu 2.1. Vai trò của hoạt động nhập khẩu phế liệu Hoạt động sản xuất kinh doanh trong thời kỳ hội nhập ngày càng được phát triển, mở rộng trong khi đó các nguồn tài nguyên nói chung là các loại nguyên liệu nói riêng có số lượng hạn chế và phân bổ không đồng đều giữa các quốc gia. Vì vậy, hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất là một trong những hình thức kinh doanh mang lại rất nhiều lợi ích. Bên 17
cạnh những lợi ích đối với nền kinh tế thì lợi ích xã hội từ hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng vô cùng quan trọng và đáng quan tâm. Chính vì những ý nghĩa thiết thực đó mà nhiều loại phế liệu từ lâu đã được pháp luật nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam cho phép nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất. 2.1.1. Ý nghĩa đối với môi trường Trái đất là hành tinh giàu có về tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên, nguồn tài nguyên dồi dào ấy đang dần bị cạn kiệt trước sự khai thác một cách bừa bãi, vô tội vạ của con người. Ông Martin, người đứng đầu Quỹ quốc tế bảo vệ động vật hoang dã (WWF) phát biểu rằng: “Chúng ta đang tiêu tốn nguồn tài nguyên nhanh hơn khả năng phục hồi của nó”.4 Khái niệm “tiêu tốn” trong câu phát biểu của ông Martin nói lên rằng con người không chỉ đang sử dụng mà còn sử dụng một cách lãng phí các tài nguyên thiên nhiên. Bởi lẽ đó, rừng bị khai thác thành đồi trọc gây lũ lụt, sói mòn, các quặng kim loại dần dần biến mất, không có khả năng tái tạo, Trước tình hình đó, việc tiết kiệm các nguồn tài nguyên là biện pháp quan trọng nhất để bảo vệ chúng. Bên cạnh những phương pháp khai thác một cách hợp lý hay sử dụng các nguồn năng lượng vô tận như: gió, ánh sáng, nước biển, thì việc sử dụng một cách triệt để những nguồn tài nguyên đã khai thác, tránh dư thừa, lãng phí là một trong những biện pháp hữu hiệu nhất. Hoạt động trao đổi phế liệu sản xuất, sinh hoạt giữa các quốc gia thông qua hình thức xuất khẩu và nhập khẩu chính là cách thức tận dụng để tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, hoạt động đưa những phế liệu vào làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất mới còn làm giảm một khối lượng lớn chất thải công nghiệp và chất thải sinh hoạt ra môi trường tự nhiên, góp phần làm nhẹ đi gánh nặng của môi trường. Đây cũng là một trong những biện pháp bảo vệ môi trường 4 Tài nguyên thiên nhiên đang cạn kiệt nhanh chóng – Vietbao.vn 18
được các quốc gia khuyến khích thực hiện, tương tự như hoạt động tái chế, tái sử dụng những đồ dùng đã bỏ đi. 2.1.2. Ý nghĩa đối với kinh tế - xã hội Trong xu hướng hội nhập quốc tế hiện nay, việc giao lưu, trao đổi hàng hoá giữa quốc gia này với quốc gia khác không còn khó khăn nữa nhờ sự phát triển của hệ thống mạng lưới giao thông quốc tế thuận tiện. Ngoài những hàng hoá là những thành phẩm hoặc nguyên liệu thô được xuất nhập khẩu như trước đây, ngày nay các nước đã nhận thức được nguồn lợi kinh tế từ các loại phế liệu, mang bán cho các quốc gia đang thiếu thốn nguồn nguyên liệu. Điều này vừa tránh được việc bỏ đi lãng phí một lượng lớn nguyên liệu thừa, vừa giảm ô nhiễm môi trường đồng thời thu lại được một nguồn doanh thu không nhỏ. Chính bởi lẽ đó, với sự phát triển của khoa học – kỹ thuật ngày nay, việc tận dụng phế liệu trong sinh hoạt và sản xuất ngày càng trở nên phổ biến hơn trên thế giới cũng như tại Việt Nam. Là một đất nước với nền công nghiệp còn non trẻ, nền kinh tế đang trên đà phát triển để hội nhập quốc tế, quá trình sản xuất kinh doanh của Việt Nam còn gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là khó khăn về nguồn nguyên liệu. Phần lớn các doanh nghiệp sản xuất tại nước ta lựa chọn giải pháp nhập khẩu phế liệu – những sản phẩm đã được thải loại từ quá trình sản xuất, sinh hoạt để tái chế thành nguồn nguyên liệu mới với hai lý do cơ bản: Một là nguồn nguyên liệu trong nước không đủ cung cấp; Hai là giá thành phế liệu rẻ hơn rất nhiều so với nguyên liệu nguyên chất. Ví dụ: Hạt nhựa nguyên chất được nhập khẩu với giá thị trường dao động từ 20.000 đồng đến 25.000 đồng/kg. Trong khi đó, nguyên liệu tái chế từ các sản phẩm nhựa đã qua sử dụng được bán với giá chỉ từ 19
10.000 đồng đến 15.000 đồng/kg.5 Trái ngược với tình trạng thiếu nguồn cung nguyên liệu tại Việt Nam thì một số quốc gia khác lại đang cố gắng tìm giải pháp xử lý, tiêu huỷ nguồn phế liệu dư thừa. Thay vì tốn kém thêm chi phí để làm điều đó, xuất khẩu ra nước ngoài chính là biện pháp tối ưu. Tình trạng kẻ thiếu người thừa đã ngày càng làm cho thị trường xuất, nhập khẩu phế liệu trở nên nhộn nhịp hơn bao giờ hết. 2.2. Vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu Là một lĩnh vực trong hệ thống pháp luật của Việt Nam, pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và trong hoạt động nhập khẩu phế liệu nói riêng đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng nên hành lang pháp lý điều chỉnh hành vi của các chủ thể có liên quan. Thứ nhất, pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu là cơ sở pháp lý quy định cơ cấu tổ chức cũng như quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Toàn bộ các cơ quan quản lý nằm trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và được tổ chức thống nhất từ trung ương tới địa phương. Việc quy định như vậy tạo nên sự đồng bộ và thống nhất trong công tác và thuận tiện cho hoạt động giám sát, kiểm tra. Thứ hai, hệ thống các quy phạm pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu là các chuẩn mực ứng xử, quy định những khung giới hạn pháp lý đối với các hành vi của cá nhân, pháp nhân hữu quan. Mọi hành vi vi phạm của các chủ thể đều được xác định một cách chi tiết và có chế tài điều chỉnh phù hợp. Thứ ba, những quy định này là cơ sở pháp lý cho xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường. Trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, 5 Nhập khẩu rác thải “núp bóng” nhập phế liệu - 20
các cơ quan chức năng thực hiện theo đó để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Các công dân từ đó nâng cao ý thức giữ gìn môi trường chung của nhân loại. 3. Cơ sở pháp lý của hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam Luôn đề cao mục tiêu phát triển bền vững, song con người đang hủy hoại trái đất với sự phát triển lệch lạc, không có ý nghĩa lâu dài. Chúng ta sẵn sàng đánh đổi sự biến đổi hệ sinh thái, sự suy thoái môi trường, sức khỏe của người dân để có được một nền kinh tế lớn mạnh. Cho đến nay, khi địa cầu cất lên lời kêu cứu thảm thiết, loài người nhận ra rằng, bảo vệ môi trường là nhiệm vụ sống còn của mỗi quốc gia, mỗi dân tộc trên thế giới. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Việt Nam từ một nước với nền kinh tế kém phát triển chủ yếu dựa vào nông nghiệp đến nay đã nằm trong danh sách các quốc gia đang phát triển và lớn mạnh hơn trong tương lai theo đánh giá của bạn bè quốc tế. Tuy nhiên, ô nhiễm môi trường chính là bước lùi so với sự phát triển kinh tế. Trên cơ sở vừa đáp ứng đủ nguồn nguyên liệu đầu vào cho các doanh nghiệp, vừa tiết kiệm tối đa tài nguyên thiên nhiên đang dần cạn kiệt, Nhà nước đã cho phép các doanh nghiệp được nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất. Song hành cùng các quyền lợi mà doanh nghiệp được hưởng, các nhà làm luật nước ta còn xây dựng một hành lang pháp lý chặt chẽ để quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu, giảm thiểu tối đa những ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường. 3.1. Hệ thống văn bản pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam Ngày 19/12/1996, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường và Bộ Thương mại đã ban hành Thông tư Liên bộ số 2880/KCM-TM về việc Quy định tạm thời đối với việc nhập khẩu phế liệu. Đây là điểm mốc quan trọng, đánh dấu việc lần đầu tiên Việt Nam cho phép nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài nhằm đáp ứng các nhu cầu về nguyên liệu sản xuất trong nước. Mặc dù chỉ là quy 21
định mang tính chất tạm thời, song so với tình hình lập pháp lúc bấy giờ, các chế định trong thông tư này đã thể hiện khá bao quát và đầy đủ những nội dung cần thiết. Trong suốt 20 năm, với rất nhiều thay đổi về kinh tế - xã hội, khoa học – công nghệ và đặc biệt sự thay đổi về tình trạng môi trường, rất nhiều văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường được sửa đổi, bổ sung để cập nhật với tình hình thực tế hơn. Trong đó, các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng được cụ thể hoá trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể bao gồm: - Luật Bảo vệ môi trường 2014; - Nghị định số 38/2015/NĐ-CP về quản lý chất thải và phế liệu; - Thông tư 41/2015/TT-BTNMT về BVMT trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất; - Thông tư 43/2010/TT-BTNMT Quy định Quy chuẩn quốc gia về môi trường đối với phế liệu nhập khẩu; - Thông tư 01/2013/TT-BTNMT quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu để làm nguyên liệu sản xuất. - Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất; - Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; - Nghị định số 21/2013/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường; - Luật Hải quan năm 2014; - Luật Thương mại năm 2005; - Bộ luật Dân sự năm 2005; - Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi bổ sung năm 2009); Bộ luật Hình sự năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2016). 22
Bên cạnh đó, còn rất nhiều các văn bản dưới luật khác do các cơ quan có thẩm quyền cấp trung ương và địa phương ban hành, nhằm xây dựng các quy định điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện công tác bảo vệ môi trường xung quanh hoạt động nhập khẩu phế liệu. 3.2. Hệ thống các điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu mà Việt Nam tham gia. Việt Nam được công nhận là thành viên thứ 149 của Liên Hợp Quốc vào năm 1977, gia nhập ASEAN năm 1995, trở thành thành viên của WTO từ năm 2007, đồng thời Việt Nam cũng tham gia nhiều tổ chức quốc tế song phương, đa phương và ký kết nhiều điều ước, cam kết quốc tế, trong đó có các điều ước quốc tế về vấn đề bảo vệ môi trường. Riêng các điều ước quốc tế đối với lĩnh vực bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu thì có thể kể đến như: - Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và việc tiêu huỷ chúng; - Hiệp định số 221 của WTO về rào cản kỹ thuật trong thương mại. Ngoài ra, các điều ước quốc tế khác trong lĩnh vực kinh tế, môi trường tuy không trực tiếp quy định đến hoạt động xuất, nhập khẩu phế liệu, song cũng vẫn đề cập tới các tiêu chí của vấn đề bảo vệ môi trường liên quan đến các hoạt động vận chuyển hàng hoá hay xử lý chất thải xuyên quốc gia, Bên cạnh những văn bản quy phạm pháp luật quốc gia thì các Công ước hay Hiệp định quốc tế là những nguồn luật quan trọng, có ý nghĩa to lớn trong công tác bảo vệ môi trường nói chung và trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam nói riêng. 23
CHƯƠNG II PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU 1. Pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam 1.1. Các loại phế liệu được nhập khẩu 1.1.1. Điều kiện của phế liệu nhập khẩu: Như đã phân tích ở Chương I, phế liệu là một dạng của chất thải. Chính vì vậy, nguồn nguyên liệu giá rẻ này cần được quản lý chặt chẽ khi nhập khẩu vào Việt Nam để đề phòng những tác động tiêu cực không đáng có tới môi trường. Tuỳ thuộc vào từng đặc trưng riêng về môi trường tự nhiên cũng như những công nghệ tái chế phế liệu khác nhau của từng nước mà mỗi quốc gia có những quy định khác nhau về loại phế liệu được nhập khẩu. Không phải bất kỳ loại phế liệu nào cũng được đưa vào Việt Nam, chúng phải tuân thủ theo những điều kiện nhất định. Khoản 1 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường và thuộc danh mục phế liệu được phép nhập khẩu do Thủ tướng Chính phủ quy định”. Như vậy, phế liệu muốn nhập khẩu vào Việt Nam phải thoả mãn hai điều kiện tiên quyết. Cụ thể như sau: - Thứ nhất, phế liệu phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Quy chuẩn kỹ thuật môi trường là mức giới hạn của các thông số về chất lượng môi trường xung quanh, hàm lượng của các chất gây ô nhiễm có trong chất thải, các yêu cầu kỹ thuật và quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản bắt buộc áp dụng để bảo vệ môi trường.6 Đối với phế liệu được nhập khẩu vào Việt Nam, những quy chuẩn kỹ thuật môi 6 Khoản 5 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014. 24
trường được quy định cụ thể tại Thông tư số 43/2010/TT-BTNMT do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành ngày 29/12/2010 Quy định Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu nhập khẩu. Theo đó, kèm theo thông tư này là ba bộ quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với ba loại phế liệu phổ biến nhất là: Phế liệu sắt, thép nhập khẩu (QCVN 31:2010/BTNMT), phế liệu nhựa nhập khẩu (QCVN 32:2010/BTNMT), phế liệu giấy nhập khẩu (QCVN 33:2010/BTNMT). Nội dung những bộ quy chuẩn kỹ thuật này tập trung quy định liên quan đến các đặc tính kỹ thuật của phế liệu, những loại phế liệu cụ thể được phép và không được phép nhập khẩu, những phương pháp kiểm tra và các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện các biện pháp đó. Trên thực tế, ngoài ba loại có tên nêu trên, còn rất nhiều loại phế liệu khác được các cơ sở kinh doanh mua lại từ nước ngoài để làm nguyên liệu sản xuất, chẳng hạn như: thạch cao, đồng, gang, thuỷ tinh, Vậy, phải chăng pháp luật yêu cầu phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường mà lại bỏ ngỏ rất nhiều đối tượng ít phổ biến hơn? Đây là một điểm mới của Luật BVMT 2014 nhưng rõ ràng vẫn bộc lộ điểm thiếu sót so với quy định tại Luật BVMT 2005. Nội dung này tại khoản 1 Điều 43 Luật BVMT 2005 quy định: “Phế liệu nhập khẩu phải đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ môi trường sau đây: a) Đã được phân loại, làm sạch, không lẫn những vật liệu, vật phẩm, hàng hoá cấm nhập khẩu theo quy định của pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; b) Không chứa chất thải, các tạp chất nguy hại, trừ tạp chất không nguy hại bị rời ra trong quá trình bốc xếp, vận chuyển; ” 25
Hoạt động phân loại phế liệu mang một ý nghĩa vô cùng quan trọng. Khi các loại phế liệu khác nhau được chia ra theo những đặc tính riêng sẽ tạo điều kiện thuận lợi, dễ dàng trong công tác kiểm tra, đo đạc tại bộ phận hải quan. Quan trọng hơn, việc phân loại làm hạn chế tối đa khả năng xúc tác, kết hợp giữa nhiều loại khác nhau tạo nên các hợp chất có hại cho môi trường. Thêm vào đó, việc làm sạch là yếu tố bắt buộc khi nhập khẩu phế liệu. Bản chất của phế liệu là chất thải, bởi vậy nhập khẩu phế liệu bẩn không khác nào đưa các nguồn ô nhiễm vào Việt Nam, gây ảnh hưởng cho thiên nhiên và sức khoẻ con người. Ngoài ra, những vật liệu, vật phẩm, hàng hoá bị cấm nhập khẩu theo quy định của pháp luật Việt Nam cũng như những điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên là những vật liệu, vật phẩm có thể tác động xấu tới môi trường, an ninh quốc phòng, chính trị hay ảnh hưởng tới thuần phong mỹ tục của nước ta – tất cả đều được ngăn chặn, tránh các trường hợp cá nhân, tổ chức lợi dụng việc nhập khẩu phế liệu để đưa các mặt hàng đó vào lãnh thổ nước ta. Phế liệu nhập khẩu vào Việt Nam theo Luật BVMT 2005 còn phải đáp ứng điều kiện là không chứa các chất thải, các tạp chất nguy hại, trừ tạp chất không nguy hại bị rời ra trong quá trình bốc xếp, vận chuyển. Các tạp chất nguy hại là những tạp chất không đồng nhất về chất với phế liệu, bám dính vào phế liệu và có tính nguy hại như: hoá chất độc, phóng xạ, dễ cháy, dễ nổ, gây ăn mòn, gây ngộ độc, chất thải y tế, các hợp chất hữu cơ có nguồn gốc động, thực vật có nguy cơ gây bệnh tật, dịch bệnh.7 Mặc dù phế liệu xét về mặt bản chất cũng là một dạng chất thải nhưng không phải tất cả các loại chất thải đều là phế liệu. Sở dĩ phế liệu được phép nhập khẩu vì bản thân nó mang những giá trị nhất định có thể khai thác, còn những chất thải khác đơn thuần chỉ là rác, không có giá trị sử dụng hay tái chế. 7 Khái niệm “Chất thải nguy hại” – Khoản 13 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014; Khái niệm “Tạp chất và tạp chất nguy hại” – Mục 1.3.1. và 1.3.2 Quy chuẩn QCVN 31:2010/BTNMT ban hành kèm theo Thông tư 43/2010/TT-BTNMT 26
Như vậy, qua phân tích ở trên ta thấy được tính khái quát cao của quy định trong Luật BVMT 2005. Mặc dù những nội dung trong quy định này còn khá chung chung, dễ khiến người thực hiện hiểu theo nhiều nghĩa, song điều luật này đã bao quát được các đối tượng khác nhau của phế liệu nhập khẩu. - Thứ hai, phế liệu phải nằm trong danh mục được phép nhập khẩu do Thủ tướng Chính phủ ban hành: Theo đó, một doanh nghiệp muốn nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài về Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất thì phế liệu đó phải có tên trong 36 loại phế liệu được phép nhập khẩu liệt kê trong Phụ lục được ban hành kèm theo Quyết định 73/2014/QĐ-TTg ngày 19/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ và Phụ lục I ban hành kèm theo Thông tư số 01/2013/TT-BTNMT ngày 28/01/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Thêm vào đó, những phế liệu này phải được nhập khẩu đúng chủng loại, dạng thức và sử dụng đúng mục đích theo quy định. Ví dụ: Đối với loại phế liệu: Mai, vỏ động vật thân mềm, động vật giáp xác hoặc động vật da gai không xương sống được xác định và đảm bảo yêu cầu là: Mai, vỏ các loại động vật thân mềm, động vật giáp xác hoặc động vật da gai không xương sống, như: vỏ sò, vỏ ốc, vỏ trai, đã được loại bỏ phần thịt và các tạp chất khác, phơi khô (độ ẩm dưới 50%). Loại phế liệu này chỉ được phép nhập khẩu để sử dụng làm nguyên liệu sản xuất các mặt hàng thủ công, mỹ nghệ.8 Đối với các trường hợp doanh nghiệp nhập khẩu loại phế liệu mai, vỏ động vật thân mềm nhưng không đảm bảo các tiêu chí như trên sẽ không đủ điều kiện nhập khẩu vào Việt Nam. 1.1.2. Các loại phế liệu được phép nhập khẩu: 8 Phụ lục I Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài để làm nguyên liệu sản xuất – Ban hành kèm theo Thông tư số 01/2013/TT-BTNMT. 27
Một trong hai điều kiện tiên quyết để phế liệu được đưa vào lãnh thổ Việt Nam theo con đường nhập khẩu là phải thuộc danh mục được cho phép. Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 19/12/2014 đã quy định chi tiết 36 loại phế liệu được phép nhập khẩu vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. Theo đó, các loại phế liệu đó bao gồm: Số TT Tên phế liệu Mã HS 1 Thạch cao. 2520 10 00 Xỉ hạt nhỏ (xỉ cát) từ công nghiệp luyện sắt hoặc 2 2618 00 00 thép. Các nguyên tố hóa học đã được kích tạp dùng trong 3 điện tử, ở dạng đĩa, tấm mỏng, hoặc các dạng tương 3818 00 00 tự. Phế liệu và mẩu vụn của plastic (nhựa) từ polyme 4 3915 10 10 etylen (PE): Dạng xốp, không cứng. Phế liệu và mẩu vụn của plastic (nhựa) từ polyme 5 3915 10 90 etylen (PE): Loại khác. Phế liệu và mẩu vụn của plastic (nhựa) từ polyme 6 3915 20 10 styren (PS): Dạng xốp, không cứng. Phế liệu và mẩu vụn của plastic (nhựa) từ polyme 7 3915 20 90 styren (PS): Loại khác. Phế liệu và mảnh vụn của plastic (nhựa) từ polyme 8 3915 30 10 vinyl clorua (PVC): Dạng xốp, không cứng. 28
Phế liệu và mảnh vụn của plastic (nhựa) từ polyme 9 3915 30 90 vinyl clorua (PVC): Loại khác. 10 Phế liệu và mẩu vụn từ plastic (nhựa) khác. 3915 90 00 Giấy loại hoặc bìa loại thu hồi (phế liệu và vụn 11 thừa): Giấy kraft hoặc bìa kraft hoặc giấy hoặc bìa 4707 10 00 sóng, chưa tẩy trắng. Giấy loại hoặc bìa loại thu hồi (phế liệu và vụn thừa): Giấy hoặc bìa khác được làm chủ yếu bằng 12 4707 20 00 bột giấy thu được từ quá trình hóa học đã tẩy trắng, chưa nhuộm màu toàn bộ. Giấy loại hoặc bìa loại thu hồi (phế liệu và vụn thừa): Giấy hoặc bìa được làm chủ yếu bằng bột 13 4707 30 00 giấy thu được từ quá trình cơ học (ví dụ, giấy in báo, tạp chí và các ấn phẩm tương tự). Giấy loại hoặc bìa loại thu hồi (phế liệu và vụn 14 thừa): Loại khác, kể cả phế liệu và vụn thừa chưa 4707 90 00 phân loại. Tơ tằm phế liệu (kể cả kén không thích hợp để quay 15 5003 00 00 tơ, xơ sợi phế liệu và xơ sợi tái chế). Thủy tinh vụn và thủy tinh phế liệu và mảnh vụn 16 7001 00 00 khác; thủy tinh ở dạng khối. 17 Phế liệu và mảnh vụn của gang. 7204 10 00 29
Phế liệu và mảnh vụn của thép hợp kim: bằng thép 18 7204 21 00 không gỉ. Phế liệu và mảnh vụn của thép hợp kim: Loại khác 19 7204 29 00 (khác vớiloại bằng thép không gỉ). 20 Phế liệu và mảnh vụn của sắt hoặc thép tráng thiếc. 7204 30 00 Phế liệu và mảnh vụn khác của sắt hoặc thép: Phoi tiện, phoi bào, mảnh vỡ, vảy cán, phoi cắt và bavia, 21 7204 41 00 chưa được ép thành khối hay đóng thành kiện, bánh, bó. Phế liệu và mảnh vụn khác của sắt hoặc thép: Loại 22 7204 49 00 khác. 23 Thỏi đúc phế liệu (bằng sắt, thép, gang) nấu lại. 7204 50 00 24 Đồng phế liệu và mảnh vụn. 7404 00 00 25 Niken phế liệu và mảnh vụn. 7503 00 00 26 Nhôm phế liệu và mảnh vụn. 7602 00 00 27 Kẽm phế liệu và mảnh vụn. 7902 00 00 28 Phế liệu và mảnh vụn thiếc. 8002 00 00 29 Vonfram phế liệu và mảnh vụn. 8101 97 00 30 Molypden phế liệu và mảnh vụn. 8102 97 00 31 Magie phế liệu và mảnh vụn. 8104 20 00 30
32 Titan phế liệu và mảnh vụn. 8108 30 00 33 Zircon phế liệu và mảnh vụn. 8109 30 00 34 Antimon phế liệu và mảnh vụn. 8110 20 00 35 Mangan phế liệu và mảnh vụn. 8111 00 00 36 Crom phế liệu và mảnh vụn. 8112 22 00 Trước khi Luật BVMT 2005 có hiệu lực, pháp luật về BVMT trong hoạt động nhập khẩu phế liệu quy định về những loại phế liệu được phép nhập khẩu theo 4 nhóm gồm: nhóm kim loại và hợp kim, nhóm giấy và các-tông, nhóm nhựa và nhóm thuỷ tinh với các đặc tính chung là: nguyên liệu thứ phẩm, nguyên liệu vụn và vật liệu tận dụng. Các nhóm phế liệu trên được quy định tại Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT ngày 02/04/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. Ngày 08/09/2006, Quyết định số 12/2006/QĐ-BTNMT được Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành để kịp thời cập nhật những thay đổi mới trong Luật BVMT 2005 (có hiệu lực từ 01/07/2006). Vào thời điểm Luật BVMT 2005 ra đời và dần được triển khai thực hiện thì Việt Nam đang trên bàn đàm phán về việc gia nhập Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO). Hơn thế nữa, chúng ta đang tham gia khu vực mậu dịch tự do ASEAN (AFTA), những thay đổi về mặt pháp lý có ý nghĩa lớn lao đối với Việt Nam hơn bao giờ hết. Số lượng những loại phế liệu được phép nhập khẩu đã tăng lên đáng kể. Đặc biệt, thay vì sắp xếp theo nhóm, Quyết định 12/2006/QĐ-BTNMT đã liệt kê 20 loại phế liệu theo thứ tự mã số HS – mã số hàng hoá trong giao dịch quốc tế, bên cạnh đó còn mô tả một cách chi tiết những phần nào của phế liệu được phép nhập khẩu. 31
So với những quy định trong Luật Bảo vệ môi trường 1993 và Luật Bảo vệ môi trường 2005 thì đạo luật hiện hành thể hiện nhiều điểm mới tiến bộ hơn nhiều: - Một là, số loại phế liệu được phép nhập khẩu tăng cao. Không phải 4 nhóm như quy định trong Luật BVMT 1993 hay 20 loại theo quy định tại Luật BVMT 2005, hiện nay, Việt Nam cho phép nhập khẩu tới 36 loại phế liệu khác nhau. Điều này cho thấy nền kinh tế Việt Nam đang dần được mở rộng, nguồn cung nguyên liệu trong nước không đủ sức đáp ứng nhu cầu của các cơ sở sản xuất, kinh doanh. Quan trọng hơn, việc cho phép nhập khẩu nhiều loại phế liệu hơn chứng tỏ sự tiến bộ về khoa học, kỹ thuật trong công tác tái chế, xử lý phế liệu tại nước ta. - Hai là, cụ thể hoá những quy định về dạng thức, đặc tính và mục đích sử dụng của từng loại phế liệu. Sự tăng lên về số lượng cũng đồng nghĩa với việc đa dạng hơn các loại phế liệu nhập khẩu. Sự đa dạng ở đây không chỉ thể hiện ở việc xuất hiện những loại phế liệu mới, trước đây chưa quy định mà còn thể hiện ở sự phong phú trong dạng thức tồn tại của mỗi loại phế liệu được nhập khẩu. Đây là một trong những điểm mới đáng chú ý đối với quy định về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu, cho thấy sự quan tâm sát sao hơn của các cơ quan quản lý nhà nước, bước đầu ở phương diện pháp lý. 1.2. Chủ thể nhập khẩu phế liệu: 1.2.1. Các loại chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu Luật BVMT 2014 không quy định rõ các loại chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. Tuy nhiên, Điều 32
55 Nghị định 38/2015/NĐ-CP đã ghi nhận các chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu bao gồm: - “Tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất; - Tổ chức, cá nhân nhận uỷ thác nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất.” Đây là một điểm thay đổi nhỏ nhưng đáng chú ý so với quy định trong Luật BVMT 2005. Khoản 2 Điều 43 luật này đã từng gây nhiều tranh cãi khi quy định rằng: “Tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu làm nguyên liệu sản xuất, tái chế phải có đủ các điều kiện sau đây mới được phép nhập khẩu phế liệu ” Như vậy, xét về mặt ngôn từ có thể hiểu rằng chỉ có những tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất, tái chế thì mới được phép nhập khẩu phế liệu, còn những chủ thể khác thì không được phép. Điều đáng nói là khi đạo luật này có hiệu lực thì vẫn không có văn bản nào hướng dẫn cụ thể về vấn đề này. Phải chăng các nhà làm luật đã bỏ sót những chủ thể khác? Sau gần 2 năm bàn cãi, với nhiều luồng quan điểm khác nhau, ngày 30/08/2007, Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng Bộ Công thương ban hành Thông tư liên tịch số 02/2007/TTLT-BCT-BTNMT hướng dẫn thực hiện điều khoản trên, bổ sung chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. 1.2.2. Điều kiện của chủ thể nhập khẩu phế liệu: Phế liệu là một loại hàng hoá đặc biệt bởi nó có khả năng làm ảnh hướng xấu tới môi trường và sức khoẻ con người nếu việc nhập khẩu không đảm bảo đáp ứng những tiêu chuẩn quy định. Chính vì vậy, các tổ chức, cá nhân để được 33
phép nhập khẩu phế liệu phải thoả mãn những điều kiện nhất định. Điều này được quy định cụ thể tại khoản 2 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường 2014. - Thứ nhất, tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu phải có kho, bãi dành riêng cho việc tập kết phế liệu bảo đảm điều kiện về bảo vệ môi trường: Phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam theo đường cửa khẩu hoặc cảng biển thường có số lượng lớn, mỗi lô hàng có thể lên tới hàng trăm tấn. Hơn thế nữa, không phải phế liệu được nhập về là sẽ đưa tới cơ sở sản xuất tái chế hay sử dụng ngay mà có thể sẽ phải chờ vài ngày, vài tuần, thậm chí cả năm. Bởi lẽ đó, kho, bãi chứa hàng phế liệu là điều kiện đầu tiên mà bất kỳ chủ thể nào cũng phải đáp ứng. Tuy nhiên, không giống như những kho chứa hàng thông thường, những kho, bãi tập kết phế liệu nhập khẩu phải đảm bảo các tiêu chuẩn về bảo vệ môi trường. Các tiêu chuẩn này được quy định chi tiết tại khoản 1 Điều 56 Nghị định 38/2015/NĐ-CP. - Thứ hai, chủ thể nhập khẩu phế liệu phải có công nghệ, thiết bị tái chế, tái sử dụng phế liệu, xử lý tạp chất đi kèm phế liệu đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường: Việc đưa các phế liệu nhập khẩu vào sử dụng trong sản xuất chắc chắn phải thông qua quá trình sơ chế, xử lý ban đầu để thu được nguồn nguyên liệu. Bởi tính nhạy cảm của loại hàng hoá này mà những yêu cầu về công nghệ xử lý phế liệu của các tổ chức, cá nhân nhập khẩu cũng được quy định khắt khe hơn. Để đáp ứng điều kiện này, các doanh nghiệp phải đảm bảo có đủ khả năng về tài chính, cơ sở vật chất và trình độ khoa học – công nghệ nhất định. Chính vì vậy mà không phải bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng được cấp phép nhập khẩu phế liệu. Mặc dù vậy, để có được những nguồn nguyên liệu giá rẻ này, các cơ sở sản xuất quy mô nhỏ vẫn có thể thuê hoặc mua lại nguyên liệu đã qua xử lý. 34
- Thứ ba, tổ chức, cá nhân phải ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu theo quy định: Điều kiện này được ghi nhận như một trách nhiệm của chủ thể nhập khẩu phế liệu trong Luật Bảo vệ môi trường 2014. Tuy nhiên, tại Điều 56 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, việc ký quỹ bảo đảm là một điều kiện bắt buộc. Việc ký quỹ này được thực hiện bởi cả 2 loại chủ thể: tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu và tổ chức, cá nhân uỷ thác nhập khẩu phế liệu. Dưới góc độ thủ tục, đây là một trong những bước bắt buộc để được cấp phép nhập khẩu. Vì vậy, ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu là trách nhiệm, hơn thế, nó là điều kiện để chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu. Đây là quy định mới so với Luật BVMT 2005. Mục đích của sự thay đổi này là nhằm đảm bảo các tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu chịu trách nhiệm xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường có thể phát sinh từ lô hàng phế liệu nhập khẩu. Bắt đầu từ thời điểm ký quỹ, số tiền mà doanh nghiệp nộp kỹ quỹ sẽ được cơ quan Nhà nước phong toả, quản lý và sử dụng số tiền đó trong trường hợp phế liệu nhập khẩu không được thông quan hoặc không thể tái xuất, nó sẽ được dùng để thanh toán những chi phí phát sinh khi xử lý phế liệu tại Việt Nam. Các thủ tục liên quan đến việc kỹ quỹ bảo đảm được quy định tại các điều 58, 59 và 60 Nghị định 38/2015/NĐ-CP. 1.2.3. Trách nhiệm của các chủ thể nhập khẩu phế liệu: Khoản 3 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu như sau: - Chỉ được nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất; - Phải xử lý tạp chất đi kèm phế liệu đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; không được cho, bán tạp chất đi kèm phế liệu; 35
- Phải tái xuất phế liệu không đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường; trường hợp không tái xuất được thì phải xử lý theo quy định của pháp luật về quản lý chất thải; - Thực hiện ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu theo quy định của Chính phủ. Như vậy, quy định này một lẫn nữa đề cập tới những điều kiện quan trọng của phế liệu nhập khẩu và chủ thể nhập khẩu phế liệu, đồng thời đưa ra phương án xử lý phế liệu không đảm bảo theo quy định để các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện. 1.3. Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam Phế liệu là một loại hàng hoá đặc biệt, lại được đưa vào lãnh thổ Việt Nam theo con đường nhập khẩu nên bản thân nó chịu sự điều chỉnh của nhiều lĩnh vực pháp lý khác nhau: môi trường, hải quan, thương mại, đồng nghĩa với việc hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng nằm dưới sự quản lý của nhiều cơ quan nhà nước như: cơ quan môi trường, cơ quan hải quan, 1.3.1. Trách nhiệm của cơ quan môi trường: Phế liệu luôn tiềm ẩn những nguy cơ có thể gây ô nhiễm môi trường. Một doanh nghiệp có được cấp phép nhập khẩu hay không, một loại phế liệu có được đưa vào lãnh thổ Việt Nam hay không đều dựa vào những quy chuẩn môi trường nhất định. Vì vậy, các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc kiểm soát ô nhiễm từ hoạt động nhập khẩu phế liệu. - Cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất (gọi tắt là Giấy xác nhận): 36
Giấy xác nhận nói trên là loại giấy phép bắt buộc phải có bên cạnh Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp nếu doanh nghiệp muốn nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam. Nội dung loại giấy phép này sẽ xác nhận cơ sở đó có đủ các điều kiện về bảo vệ môi trường như đã phân tích ở mục 1.2.2 và được phép nhập khẩu loại phế liệu cụ thể nào và khối lượng được phép nhập khẩu vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. Giấy xác nhận này có thời hạn 02 năm kể từ ngày cấp. Điều 3 Thông tư 41/2015/TT-BTNMT quy định về thẩm quyền của các cơ quan môi trường trong việc cấp Giấy xác nhận này. Cụ thể như sau: “1. Bộ Tài nguyên và Môi trường cấp, cấp lại, thu hồi Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất (sau đây gọi tắt là Giấy xác nhận) đối với các trường hợp sau: a) Tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất có khối lượng phế liệu nhập khẩu quy định tại Phụ lục 1 ban hành kèm theo Thông tư này; b) Tổ chức, cá nhân nhận ủy thác nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất. 2. Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi tắt là Sở Tài nguyên và Môi trường) cấp, cấp lại, thu hồi Giấy xác nhận đối với tổ chức, cá nhân trực tiếp nhập khẩu phế liệu để sử dụng làm nguyên liệu sản xuất không thuộc các trường hợp quy định tại Khoản 1 Điều này.” Các chủ thể để được cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu phải nộp hồ sơ theo quy trình được quy định tại Điều 4 và Điều 5 Thông tư này. 37
- Kiểm tra và hướng dẫn công tác bảo vệ môi trường trong nhập khẩu và sử dụng phế liệu làm nguyên liệu sản xuất. Các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường nói chung, đặc biệt là các Sở Tài nguyên và Môi trường địa phương nơi đặt cơ sở sản xuất hoặc kho, bãi tập kết phế liệu nhập khẩu có trách nhiệm theo dõi, quản lý hoạt động bảo vệ môi trường của các cơ sở nhập khẩu, sử dụng phế liệu và tiến hành các biện pháp xử lý kịp thời khi phát hiện hành vi vi phạm xảy ra. Trên cơ sở đó, các cơ quan môi trường tại địa phương sẽ tổng hợp và báo cáo tình hình nhập khẩu , tái chế, sử dụng phế liệu và các vấn đề môi trường khác có liên quan trong lĩnh vực này để trình báo với cơ quan quản lý cấp trên.9 Công tác kiểm tra định kỳ có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu, ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, giảm thiểu tối đa những rủi ro có thể gây nguy hại đến môi trường. - Phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước khác trong công tác kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước được thể hiện trong cả chiều dọc và chiều ngang. Theo chiều dọc, Sở Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Tổng cục Môi trường dưới sự chỉ đạo của Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát công tác bảo vệ môi trường của các chủ thể đã được cấp phép nhập khẩu phế liệu. Công tác quản lý được thực hiện theo một quy trình thống nhất từ trung ương tới địa phương vừa phân biệt rạch ròi về thẩm quyền và trách nhiệm, vừa tạo nên sự đồng bộ, chặt chẽ trong quản lý. Theo chiều ngang, đó là sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý cùng cấp, giữa cơ quan môi trường với cơ quan hải quan và cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương (uỷ ban nhân dân). Các cơ quan môi trường với trình độ chuyên 9 Khoản 4 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. 38
môn cao sẽ giúp các cơ quan hải quan xác định tính hợp pháp của các loại phế liệu được nhập khẩu, lô hàng đó có đủ điều kiện nhập khẩu hay không? Phế liệu đó có gây ảnh hướng xấu tới môi trường hay không? Ngoài ra, để quản lý hoạt động sản xuất, tái chế, sử dụng phế liệu nhập khẩu tại các địa phương thì sự hợp tác giữa uỷ ban nhân dân và cơ quan môi trường là vô cùng cần thiết và mang lại hiệu quả cao. 1.3.2. Trách nhiệm của cơ quan hải quan Thông quan tại cơ quan hải quan là bước cuối cùng khi nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. Các cơ quan hải quan có vai trò vô cùng quan trọng trong việc kiểm soát hoạt động đưa phế liệu vào lãnh thổ nước ta trước khi chúng gây ra những tác động nguy hiểm tới môi trường. Trên thực tế, các cơ sở được cấp phép nhập khẩu song có làm đúng theo quy định hay không, có lợi dụng chính sách nhập khẩu phế liệu của Nhà nước để mang theo những chất thải nguy hại vào Việt Nam hay không thì chỉ có thể phát hiện thông qua việc kiểm tra của cơ quan hải quan. Trong phạm vi nghiên cứu của bài khoá luận này, trách nhiệm của cơ quan hải quan sẽ được nhìn nhận dưới góc độ bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu của các cá nhân, tổ chức. Đó chính là trách nhiệm kiểm tra, giám sát các lô hàng phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam làm nguyên liệu sản xuất. Kiểm tra hải quan là việc cơ quan hải quan kiểm tra hồ sơ hải quan, các chứng từ, tài liệu liên quan và kiểm tra thực tế hàng hóa, phương tiện vận tải.10 Việc kiểm tra hải quan trong hoạt động nhập khẩu đối với hàng hoá nói chung 10 Khoản 12 Điều 4 Luật Hải quan 2014. 39
và phế liệu nói riêng đều được thực hiện trong quá trình làm thủ tục hải quan và sau thông quan. - Kiểm tra hải quan trong quá trình làm thủ tục hải quan được thực hiện dưới hai hình thức: Một là, kiểm tra hồ sơ hải quan: Hồ sơ hải quan gồm tờ khai hải quan, các chứng từ phải nộp hoặc xuất trình cho cơ quan hải quan theo quy định của Luật Hải quan 2014.11 Cơ quan hải quan sẽ tiến hành kiểm tra nội dung trên tờ khai hải quan, đối chiếu với các chứng từ thuộc hồ sơ hải quan theo quy định tại Điều 27 Nghị định 08/2015/NĐ-CP Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Hải quan về thủ tục hải quan, kiểm tra, giám sát, kiểm soát hải quan và đối chiếu với quy định pháp luật của các văn bản trong lĩnh vực có liên quan. Hai là, kiểm tra thực tế hàng hoá: Đây là một bước quan trọng và bắt buộc trước khi cho phép thông quan các lô hàng nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài. Hàng hoá nhập khẩu sẽ được kiểm tra, đối chiếu với hồ sơ hải quan các thông tin như: tên hàng, mã số hàng hoá, số lượng, trọng lượng, xuất xứ, các thông số kỹ thuật, Công đoạn kiểm tra này sẽ được thực hiện thủ công hoặc bằng các máy móc, thiết bị chuyên dụng thông qua các biện pháp nghiệp vụ của nhân viên hải quan. Khoản 1 Điều 33 Luật Hải quan 2014 quy định một số trường hợp được miễn kiểm tra thực tế, ví dụ: Hàng hoá phục vụ yêu cầu khẩn cấp, hàng hoá chuyên dùng phục vụ quốc phòng, an ninh, Tuy nhiên, đối với hàng hoá là phế liệu nhập khẩu thì 100% phải thực hiện kiểm tra thực tế. Điều này được quy 11 Khoản 8 Điều 4 Luật Hải quan 2014. 40
định trong Công văn số 6037/TCHQ-GSQL ngày 01/07/2015 của Tổng cục Hải quan về việc tăng cường công tác kiểm tra hàng hoá là phế liệu nhập khẩu. Theo đó, các cơ quan hải quan tại các tỉnh, thành phố phải thực hiện kiểm tra thực tế 100% các lô hàng phế liệu nhập khẩu, việc kiểm tra thực tế hàng hoá được thực hiện tại hải quan cửa khẩu nhập; không được chuyển về nhà máy, cơ sở sản xuất để kiểm tra. Thiết nghĩ đây là một quy định cần thiết, song các thủ tục tiến hành kiểm tra của cơ quan hải quan còn nhiều bất cập, gây ra nhiều bức xúc đối với các doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu. - Kiểm tra hải quan sau thông quan: Thông quan là việc hoàn thành các thủ tục hải quan để hàng hóa được nhập khẩu, xuất khẩu hoặc đặt dưới chế độ quản lý nghiệp vụ hải quan khác.12 Sau khi thông quan, các lô hàng phế liệu nhập khẩu vẫn có thể bị kiểm tra nếu phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hải quan hoặc xác định có khả năng vi phạm pháp luật hải quan dựa trên kết quả phân tích các thông tin của cơ quan hải quan. Bước kiểm tra này chỉ áp dụng đối với một số ít trường hợp, song lại có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, ngăn chặn nguy cơ để các tổ chức, cá nhân đưa các nguồn hàng cấm, nguy hại tới môi trường vào Việt Nam. 1.3.3. Trách nhiệm của uỷ ban nhân dân địa phương: Uỷ ban nhân dân tại mỗi địa phương là một mắt xích quan trọng trong việc phối hợp với các cơ quan môi trường và cơ quan hải quan thực hiện công tác bảo vệ môi trường đối với hoạt động sử dụng, tái chế phế liệu nhập khẩu tại địa phương mình. Khoản 4 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định trách nhiệm của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu như sau: 12 Khoản 21 Điều 4 Luật Hải quan 2014. 41
- “Kiểm tra, phát hiện, ngăn chặn và xử lý hành vi vi phạm pháp luật liên quan đến phế liệu nhập khẩu; - Hằng năm, báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường tình hình nhập khẩu, sử dụng phế liệu và các vấn đề môi trường liên quan đến phế liệu nhập khẩu tại địa bàn.” Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước, là cơ quan thực thi pháp luật tại địa phương. Công tác kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm về nhập khẩu phế liệu tại các tỉnh, thành phố nếu được tiến hành thông qua sự phối hợp của các ban ngành và các cơ quan chuyên môn thì sẽ mang lại hiệu quả tốt hơn rất nhiều. 1.4. Xử lý vi phạm trong hoạt động nhập khẩu phế liệu Những chế tài pháp luật nói chung là các biện pháp tác động của nhà nước đối với các chủ thể vi phạm pháp luật nhằm mục đích trừng trị, răn đe, giáo dục và phòng ngừa các hành vi vi phạm. Để công tác quản lý việc bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu đạt được hiệu quả tốt nhất thì bên cạnh việc đưa ra những quy tắc xử sự chung thì các nhà làm luật cần xây dựng những chế tài phù hợp để xử lý các trường hợp vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Tuỳ vào mức độ nguy hiểm của hành vi, các chủ thể vi phạm có thể phải chịu các hình thức xử lý khác nhau như: xử lý vi phạm hành chính, truy cứu trách nhiệm hình sự hay trách nhiệm bồi thường trong dân sự. 1.4.1. Xử phạt vi phạm hành chính Các trường hợp vi phạm quy định về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu được quy định cụ thể tại Điều 26 Nghị định 179/2013/NĐ-CP. 42
Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính: Cá nhân, tổ chức trong nước và cá nhân, tổ chức nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều bị xử phạt theo các quy định tại Nghị định 179/2013/NĐ-CP hoặc các văn bản khác có liên quan.13 Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính: Đối với các hành vi vi phạm quy định về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu thì sẽ bị xử lý theo quy định tại Điều 26 Nghị định 179/2013/NĐ-CP. Theo đó, có ba hình thức xử lý vi phạm hành chính như sau: Một là, phạt tiền với các mức tiền phạt tương ứng với từng hành vi vi phạm sau: - “Phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với một trong các vi phạm hành chính sau đây: + Không có báo cáo tình hình nhập khẩu, sử dụng phế liệu nhập khẩu theo quy định; + Không thông báo bằng văn bản cho Sở Tài nguyên và Môi trường nơi đặt cơ sở sản xuất hoặc kho, bãi chứa phế liệu nhập khẩu về chủng loại, số lượng, trọng lượng, xuất xứ phế liệu, cửa khẩu nhập, tuyến vận chuyển, kho, bãi tập kết phế liệu và nơi đưa phế liệu vào sản xuất trước khi bốc dỡ theo quy định. - Phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với hành vi nhập khẩu phế liệu thuộc một trong các trường hợp sau đây: 13 Điều 2 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. 43
+ Không có Giấy chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu theo quy định; + Không có đủ điều kiện về năng lực, kho bãi, phương án xử lý phế liệu nhập khẩu đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường theo quy định; + Không có hợp đồng nhập khẩu ủy thác phế liệu theo quy định; + Tập kết phế liệu nhập khẩu không đúng địa điểm kho bãi đã đăng ký; + Chuyển giao, cho, bán phế liệu nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân khác không đúng quy định. - Phạt tiền từ 100.000.000 đồng đến 150.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau đây: + Nhập khẩu phế liệu không được phân loại, làm sạch theo quy định hoặc có lẫn vi trùng gây bệnh; + Không xử lý theo quy định hoặc không đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với tạp chất đi cùng phế liệu nhập khẩu hoặc cho, bán tạp chất đó. - Phạt tiền từ 200.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng đối với hành vi nhập khẩu phế liệu có chứa tạp chất vượt quá tỷ lệ cho phép theo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu nhập khẩu. - Phạt tiền từ 250.000.000 đồng đến 300.000.000 đồng đối với hành vi vi phạm quy định về tạm nhập, chuyển khẩu phế liệu trong các trường hợp sau: + Tháo, mở, sử dụng và làm phát tán phế liệu trong quá trình vận chuyển, lưu giữ trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; + Làm thay đổi tính chất, khối lượng của phế liệu; 44
+ Không tái xuất, chuyển khẩu toàn bộ phế liệu đã được đưa vào lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Phạt tiền từ 300.000.000 đồng đến 350.000.000 đồng đối với hành vi nhập khẩu phế liệu có chứa các tạp chất là chất thải nguy hại. - Phạt tiền từ 350.000.000 đồng đến 400.000.000 đồng đối với hành vi nhập khẩu, quá cảnh phế liệu có chất phóng xạ; nhập khẩu phế liệu không thuộc Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu.” Hai là, xử phạt bổ sung bằng việc tước quyền sử dụng Giấy chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu từ 06 tháng đến 12 tháng đối với các trường hợp: “+ Không có đủ điều kiện về năng lực, kho bãi, phương án xử lý phế liệu nhập khẩu đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường theo quy định; + Không có hợp đồng nhập khẩu ủy thác phế liệu theo quy định; + Tập kết phế liệu nhập khẩu không đúng địa điểm kho bãi đã đăng ký; + Chuyển giao, cho, bán phế liệu nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân khác không đúng quy định; + Nhập khẩu phế liệu có chứa tạp chất vượt quá tỷ lệ cho phép theo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu nhập khẩu; + Tháo, mở, sử dụng và làm phát tán phế liệu trong quá trình vận chuyển, lưu giữ trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; + Làm thay đổi tính chất, khối lượng của phế liệu; + Không tái xuất, chuyển khẩu toàn bộ phế liệu đã được đưa vào lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; + Nhập khẩu phế liệu có chứa các tạp chất là chất thải nguy hại; 45
+ Nhập khẩu, quá cảnh phế liệu có chất phóng xạ; nhập khẩu phế liệu không thuộc Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu.” Ba là, áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả: Các biện pháp khắc phục hậu quả sẽ được bắt buộc áp dụng trong từng trường hợp cụ thể, bao gồm: “+ Buộc tái xuất hoặc tiêu huỷ phế liệu nhập khẩu. Tịch thu sản phẩm có giá trị sau khi tiêu huỷ và xử lý theo quy định của pháp luật; + Buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm về nhập khẩu phế liệu vi phạm quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành đối với các hành vi vi phạm; + Buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt ấn định trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính.” Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính: Đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu bị xử phạt hành chính, thẩm quyền xử lý được phân định tới các cá nhân, cơ quan quản lý nhà nước cụ thể: Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Công an Nhân dân, Thanh tra chuyên ngành, các lực lượng khác như: Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm lâm, Quản lý thị trường, Cảng vụ Hàng hải, Cảng vụ đường thủy nội địa. Thẩm quyền của các cá nhân, cơ quan nói trên được quy định cụ thể tại các Điều 50, 51, 52, 53 và 54 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định về Xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. 46
1.4.2. Truy cứu trách nhiệm hình sự Chế tài hình sự là những biện pháp xử lý nghiêm khắc hơn cả so với các hình thức chế tài khác. Để đối phó với tình trạng lợi dụng việc nhập khẩu phế liệu nhằm đưa rác thải vào Việt Nam, gây nguy hại cho môi trường, ngoài những biện pháp xử phạt vi phạm hành chính thì việc đưa các hành vi vi phạm vào danh sách các tội phạm hình sự là một biện pháp hữu hiệu, có tính răn đe, giáo dục cao. Điều 185 Bộ luật Hình sự 1999 (sửa đổi bổ sung năm 2009) quy định về tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam như sau: “1. Người nào lợi dụng việc nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế liệu hoặc hóa chất, chế phẩm sinh học hoặc bằng thủ đoạn khác đưa vào lãnh thổ Việt Nam chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng, thì bị phạt tiền từ hai trăm triệu đồng đến một tỷ đồng, cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm: a) Có tổ chức; b) Chất thải nguy hại có số lượng lớn hoặc chất thải khác có số lượng rất lớn hoặc đặc biệt lớn; c) Gây hậu quả rất nghiêm trọng; 3. Phạm tội gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt tù từ năm năm đến mười năm. 47
4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ một trăm triệu đồng đến năm trăm triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm.” Hành vi “lợi dụng việc nhập khẩu” là hành vi đưa hoặc cho phép đưa chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn vào lãnh thổ Việt Nam nhưng dưới hình thức nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế liệu hoặc hoá chất, chế phẩm sinh học được pháp luật cho phép nhập khẩu. Hành vi lợi dụng nhập khẩu bao gồm hành vi nhập khẩu hoặc cho phép nhập khẩu chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn. Hành vi nhập khẩu chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn được hiểu là việc nhập khẩu trực tiếp hoặc gián tiếp qua người được uỷ thác. Nếu người được uỷ thác biết công nghệ, máy móc, thiết bị, phế liệu hoặc hoá chất, chế phẩm sinh học nhập khẩu là chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn thì cũng bị coi là đồng phạm với tư cách là người thực hành. Hành vi cho phép nhập khẩu chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn trong việc cấp hoặc phê chuẩn các loại giấy phép nhập khẩu các công nghệ, máy móc, thiết bị, phế liệu hoặc hoá chất, chế phẩm sinh học được pháp luật cho phép nhập khẩu nhưng biết rõ các đối tượng trên là chất thải nguy hại hoặc chất thải khác với số lượng lớn.14 Hành vi “đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam” theo quy định tại Bộ luật Hình sự 1985 chưa được coi là một tội phạm, nghĩa là, khi đó chủ thể thực hiện hành vi này sẽ chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính. Bộ luật Hình sự 1999 đã có những thay đổi đáng chú ý khi quan tâm hơn tới các tội phạm về môi trường nói chung và tội “nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế thải hoặc các chất không đảm bảo tiêu chuẩn bảo vệ môi trường” nói riêng. Bản sửa đổi bổ sung 14 Ts. Phạm Văn Lợi: “Tội phạm về môi trường một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, 2004. 48
năm 2009 của bộ luật này không chỉ thay đổi tên gọi của tội phạm, nâng cao các khung hình phạt mà còn quy định việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi kể từ khi chưa bị xử lý vi phạm hành chính. Đây được xem là một sự tiến bộ đáng kể, tạo điều kiện thuận lợi cho việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các chủ thể vi phạm pháp luật. Những quy định về tội phạm này còn có nhiều thay đổi đáng giá hơn trong Điều 239 Bộ luật Hình sự 2015, có hiệu lực từ ngày 01/07/2016. Theo đó, thay vì việc định khung hình phạt theo mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi với khả năng xác định mang tính tương đối và khó khăn hơn thì điều luật này xác định các mức phạt theo phương pháp định lượng, tức là mỗi loại chất thải được đưa vào Việt Nam với một giới hạn khối lượng nhất định sẽ áp dụng một mức phạt cụ thể. Việc xác định hình phạt như vậy sẽ đơn giản hoá thủ tục tố tụng, dễ hiểu đối với mọi cá nhân, tổ chức áp dụng và thực thi pháp luật. Đặc biệt, Bộ luật Hình sự 2015, trong đó có điều luật nói trên đã quy định về trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân thương mại. Theo đó, các chế tài áp dụng đối với các pháp nhân phạm tội gồm: phạt tiền với mức tiền phạt dao động từ 1.000.000.000 đồng đến 7.000.000.000 đồng; tạm đình chỉ hoạt động có thời hạn; đình chỉ hoạt động vĩnh viễn; cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong một số lĩnh vực nhất định. 1.4.3. Trách nhiệm dân sự Trách nhiệm dân sự trong trường hợp nhập khẩu phế liệu làm ô nhiễm môi trường được xác định là loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường được quy định tại điều 624 Bộ luật Dân sự 2005: “Cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, 49
kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi”. Khoản 8 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường 2014 cũng ghi nhận về vấn đề này: “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường phải khắc phục, bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật”. Các tổ chức, cá nhân gây ra những tổn thất, nguy hại đối với môi trường từ hoạt động nhập khẩu và sử dụng phế liệu nhập khẩu của mình thì phải có trách nhiệm xử lý, phục hồi khu vực bị ô nhiễm và bồi thường thiệt hại đối với các tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng. Trách nhiệm dân sự đối với các chủ thể nhập khẩu phế liệu được quy định với mục đích bổ sung cho các chế tài hành chính và hình sự, góp phần nâng cao trách nhiệm đối với cộng đồng, với xã hội của mỗi doanh nghiệp, ngăn chặn và xử lý những rủi ro đối với môi trường do hoạt động nhập khẩu phế liệu gây ra. 2. Việc thực thi Công ước Basel tại Việt Nam Từ cuối thập niên 80 của thế kỷ XX, nền kinh tế thế giới đã có nhiều thay đổi theo xu hướng toàn cầu hoá, hội nhập quốc tế. Cũng chính vì quá trình giao lưu thương mại giữa các quốc gia trên thế giới ngày một gia tăng mà việc vận chuyển ô nhiễm cũng có những dấu hiệu tiêu cực. Ý thức được mối nguy hại từ các loại phế thải nguy hại cũng như việc vận chuyển xuyên quốc gia đối với môi trường và sức khoẻ của con người, các quốc gia đã ký kết Công ước Basel về kiểm soát chất thải xuyên biên giới và việc tiêu huỷ chúng (gọi tắt là Công ước Basel). Việt Nam tham gia Công ước Basel từ ngày 13/03/1995, có hiệu lực từ ngày 11/06/1995. Sau hơn 20 năm tham gia Công ước, Việt Nam đã có những bước tiến nhất định trong công tác xây dựng và thực thi pháp luật để hạn chế tối đa những ảnh hưởng tiêu cực của chất thải đối với môi trường và sức khoẻ con người. 50
Trước khi tham gia Công ước Basel, những quy định về chất thải trong hệ thống pháp luật Việt Nam vô cùng sơ sài, chỉ đề cập tới những nội dung liên quan đến việc thu gom và xử lý chất thải. Từ tháng 3/1995, công tác quản lý chất thải tại nước ta bắt đầu có nhiều đổi mới sau khi trở thành một thành viên của Công ước này: - Xây dựng quy định pháp luật phù hợp trong hoạt động quản lý chất thải tại Việt Nam. Hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành, hoàn thiện dần hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta, đặc biệt trong lĩnh vực nhập khẩu phế liệu có thể kể đến Quyết định số 03/2004/QĐ- BTNMT ngày 02/04/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc ban hành Quy định về bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất. Quan trọng hơn, Luật Bảo vệ môi trường 2005 ra đời là một thành tựu lúc bấy giờ với những chế định vừa cụ thể, vừa bao quát các vấn đề môi trường tại Việt Nam. Riêng vấn đề bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu cũng được đề cập và quy định tại Điều 43 của đạo luật này. Ngoài ra, những biện pháp xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường cũng được các nhà làm luật quan tâm xây dựng. Tiêu biểu hơn cả là việc áp dụng trách nhiệm hình sự đối với hành vi đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam trong Bộ luật Hình sự 1999 mà trước đó không hề quy định. Cho đến nay, những thay đổi về mặt pháp lý của nước ta về lĩnh vực bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu nói riêng như đã phân tích ở trên đang ngày càng được cập nhật và hoàn thiện hơn. - Đồng hành cùng các quốc gia thành viên của Công ước Basel, Việt Nam đã tiến hành đầu tư vào hệ thống cơ sở vật chất, phát triển khoa học, kỹ thuật và đào tạo cán bộ chuyên môn cho công tác quản lý chất thải tại nước nhà. Thông qua việc trao đổi, học hỏi kinh nghiệm, chia sẻ công nghệ, kỹ thuật giữa các 51
nước thành viên, hoạt động bảo vệ môi trường của Việt Nam đã có những thành công nhất định. Có thể nói, việc tham gia Công ước Basel là dấu mốc quan trọng của Việt Nam, tạo nên nền tảng pháp lý vững chắc để xây dựng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung và lĩnh vực quản lý chất thải nói riêng. 3. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở một số quốc gia trên thế giới Hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu giữa các quốc gia trên thế giới đã xuất hiện từ những thập niên đầu tiên của thế kỷ XX. Ngày nay, nhu cầu nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất của các quốc gia ngày càng tăng cao khi các nguồn tài nguyên đang dần bị khai thác cạn kiệt, đặc biệt là những nước có nền kinh tế phát triển đa dạng như Trung Quốc hay quốc đảo khan hiếm tài nguyên như Nhật Bản. Là những thành viên đầu tiên của Công ước Basel 1989 về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới các chất thải nguy hại và việc tiêu huỷ chúng, các quốc gia này đã vận dụng và có những tiến bộ rõ ràng trong công tác quản lý hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất. 3.1. Trung Quốc Trung Quốc là một trong những quốc gia có hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu nhộn nhịp nhất thế giới. Từ năm 2013, nền kinh tế trong đó có hoạt động nhập khẩu phế liệu của đất nước này chịu ảnh hưởng khá nhiều từ quy định “Hàng rào xanh” hay “rào cản môi trường” trong thương mại quốc tế. Theo đó, hàng rào xanh hay rào cản môi trường là một hệ thống quy định những tiêu chuẩn về môi trường trong hoạt động sản xuất, từ việc sử dụng nguyên vật liệu đến trình độ công nghệ sản xuất; từ xử lý chất thải đến tận thu, sử dụng và tái chế chất thải, từ việc áp dụng các biện pháp giảm thiểu phát thải đến việc thực 52
hiện kế hoạch quản lý môi trường.15 Bất chấp những bất ổn gây ra bởi hoạt động rào cản này, cuối năm 2013 đầu năm 2014, thị trường xuất nhập khẩu phế liệu vẫn ở mức ổn định, thậm chí tăng cao, đặc biệt đối với phế liệu ngành nhựa. Trung Quốc nhập phế liệu nhựa từ 120 quốc gia và vũng lãnh thổ trên thế giới trong năm 2014, trong đó chủ đạo là Hồng Kong với hơn 100.000 tấn được nhập về trong 10 tháng đầu tiên.16 - Đối với công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu, Trung Quốc thể hiện sự quan tâm sát sao thông qua nhiều quy định pháp luật về lĩnh vực này. Từ năm 1995, Trung Quốc đã ban hành Luật về phòng chống và kiểm soát ô nhiễm môi trường do chất thải rắn với các quy định khá chi tiết về việc nhập khẩu chất thải rắn có thể được sử dụng như nguyên liệu tại điều 25 Luật này. Ngày 04/01/2005, đạo luật thay thế cho văn bản trên chính thức có hiệu lực với những quy định mới về danh mục các loại chất thải rắn nhập khẩu, riêng với loại sử dụng như nguyên liệu sản xuất thì được phân thành 2 loại: chất thải rắn nhập khẩu bị hạn chế và chất thải rắn cho phép tự động nhập khẩu. Ngoài ra, văn bản này còn bổ sung thêm các quy định tiêu chuẩn quốc gia về bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn nhập khẩu. - Khác với số lượng văn bản ít ỏi của Việt Nam về quy chuẩn kỹ thuật quốc gia của các loại phế liệu nhập khẩu, các nhà làm luật Trung Quốc đã xây dựng một hệ thống các văn bản về tiêu chuẩn chất lượng của chất thải cho phép nhập khẩu làm nguyên liệu đối với tất cả các loại phế liệu. - Một trong những điểm tiến bộ của pháp luật Trung Quốc về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu mà chúng ta nên học hỏi là xây dựng hàng rào 15 Sổ tay hướng dẫn về “rào cản xanh” trong WTO – Công ty tư vấn và truyền thông văn hoá – giáo dục môi trường Pi và Công ty Ford Việt Nam phối hợp xuất bản. 16 Replas 2014: China’s plastic scrap imports rebound in 2014 - plastic-imports-china 53
kỹ thuật thương mại. Tức là, khi xuất khẩu sang Trung quốc, các loại hàng hoá, trong đó có phế liệu phải tuân thủ những quy định kỹ thuật khác nhau. Theo đó, Trung Quốc xây dựng một cơ quan có chức năng kiểm tra, kiểm soát phế liệu nhập khẩu vào lãnh thổ nước này, đảm bảo rằng những loại phế liệu đó phải đáp ứng các tiêu chuẩn về bảo vệ môi trường và các yêu cầu bắt buộc khác theo luật định, gọi là Tổng cục kiểm dịch – thanh tra và giám sát chất lượng Trung Quốc (viết tắt là AQSIQ).17 Một số loại phế liệu yêu cầu phải có giấy phép AQSIQ được quy định gồm: giấy, nhựa, kim loại, sợt dệt, phần cứng phế liệu, các thiết bị điện, phế liệu cáp, mật đường, Các doanh nghiệp muốn đưa phế liệu vào quốc gia này làm nguyên liệu sản xuất phải đăng ký với AQSIQ Trung Quốc. Sau khi tiếp nhận hồ sơ từ các cơ sở nhập khẩu, cơ quan này sẽ tiến hành kiểm tra, đánh giá trên cơ sở các chứng từ để xem xét hàng hoá của họ có khả năng gây ô nhiễm môi trường hay không. Giấy phép AQSIQ chỉ được cấp khi hàng hoá phế liệu cũng như chủ thể nhập khẩu đáp ứng đủ các điều kiện theo luật định. Khi ấy, các lô hàng mới được phép vận chuyển và đưa vào lãnh thổ Trung Quốc. Đây là một lộ trình kiểm soát khá phức tạp nhưng đảm bảo tính chặt chẽ, có vai trò ngăn chặn từ nguồn các phế liệu nhập khẩu, loại bỏ nguy cơ ô nhiễm trước khi các loại chất thải nguy hại được đưa vào đất nước. 3.2. Nhật Bản Nhật Bản là một đất nước giàu có thiên tai nhưng nghèo nàn về tài nguyên thiên nhiên. Để trở thành một quốc gia với nền công nghiệp phát triển mạnh mẽ, Nhật Bản đã tận dụng nguồn nguyên liệu thông qua hoạt động nhập khẩu phế liệu từ các quốc gia khác trên thế giới. Chính vì vậy mà môi trường đất nước mặt trời mọc này luôn ở trong trạng thái có thể đối diện với những tác động 17 AQSIQ China - Get License To Ship Recyclable Materials To China. 54
nguy hại từ hoạt động này. Tuy nhiên, Chính phủ Nhật đã áp dụng nhiều giải pháp để giảm thiểu ô nhiễm trong nước do quá trình sử dụng phế liệu nhập khẩu gây ra. Thứ nhất, áp dụng những chế định nghiêm ngặt của Công ước Basel, Nhật Bản ban hành đạo luật về nhập khẩu và xuất khẩu chất thải nguy hại từ năm 1994 và đến tận bây giờ, đạo luật trên vẫn còn hiệu lực. Điều này cho thấy rằng, bên cạnh công cuộc phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường nói chung, hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu, chất thải luôn được họ quan tâm đúng mức. Mỗi năm, Nhật Bản xuất khẩu khoảng hơn 300.000 tấn và nhập khẩu khoảng hơn 100.000 tấn phế liệu.18 Với hành lang pháp lý chặt chẽ của mình, nguồn phế liệu vẫn được nhập khẩu đều đặn đáp ứng nhu cầu của sản xuất mà vẫn đảm bảo không gây ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường và sức khoẻ con người Thứ hai, Nhật Bản xây dựng một cơ chế khả thi cụ thể về việc phân loại phế liệu, chất thải và chất thải nguy hại. Với cơ chế này, công tác kiểm tra, đánh giá các lô hàng nhập khẩu sẽ được tiến hành một cách dễ dàng, nhanh chóng hơn rất nhiều. Hiện nay, Nhật Bản đã có bảng phân loại và thống kê được hơn 400 loại vật liệu, chất thải khác nhau. Bên cạnh đó, quốc đảo này còn rất đầu tư cho cơ sở vật chất, thiết bị khoa học kỹ thuật hỗ trợ công tác kiểm soát cũng như xử lý chất thải. Thứ ba, thay vì triển khai các hoạt động kiểm tra, giám định chất lượng phế liệu, chất thải sau khi chúng đã nằm tại các cửa khẩu, bến cảng như Việt Nam, tương tự mô hình AQSIQ của Trung Quốc, Nhật Bản yêu cầu các tổ chức, cá nhân phải thực hiện việc thông báo trước 5 ngày tới cơ quan quản lý môi trường địa phương nơi họ vận chuyển phế liệu tới để cơ quan có thẩm quyền tiến hành bước kiểm tra trước khi phế liệu được đưa vào lãnh thổ nước này. Đây thực sự 18 Scrap imports need stricter regulation - 55
là một trong những giải pháp hữu hiệu nhất đảm bảo cho các lô hàng phế liệu nhập khẩu vi phạm không phải nằm chờ tái xuất hay bị tiêu huỷ. Là hai quốc gia lớn mạnh về kinh tế và tiến bộ về khoa học pháp lý, Trung Quốc và Nhật Bản đồng thời còn là những “bạn hàng”, đối tác của Việt Nam trong hoạt động xuất, nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất. Những quy định, những giải pháp về vấn đề bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu của hai quốc gia này là những bài học kinh nghiệm quý báu đối với nước ta trong công cuộc bảo vệ môi trường. 56
CHƯƠNG III THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU TẠI VIỆT NAM VÀ CÁC KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 1. Thực trạng áp dụng pháp luật về BVMT trong nhập khẩu phế liệu Công tác bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu đến nay đã được Việt Nam quan tâm sát sao và quy định cụ thể trong nhiều văn bản, nhiều lĩnh vực khác quản lý khác nhau. Cùng với việc tham gia Công ước Basel, việc thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu tại nước ta đã mang lại nhiều sự thay đổi tích cực trong hoạt động quản lý chất thải xuyên biên giới, hạn chế ô nhiễm môi trường, ngăn chặn nhiều hành vi vi phạm đưa chất thải nguy hại vào lãnh thổ Việt Nam và đặc biệt là thành công trong công tác tuyên truyền, phổ biến kiến thức bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tới các tổ chức, cá nhân. Nhờ những quy định này, nguồn cung cấp nguyên liệu cho hoạt động sản xuất kinh doanh tại Việt Nam trở nên dồi dào hơn, góp phần không nhỏ vào công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Theo kết quả kiểm tra, khảo sát, các đơn vị sử dụng phế liệu nhập khẩu đã thực hiện tốt công tác BVMT như: Bố trí kho bãi dành riêng cho việc tập kết phế liệu nhập khẩu, bảo đảm không để thất thoát phế liệu và không gây phát tán các tạp chất đi kèm ra môi trường xung quanh; Áp dụng các phương pháp xử lý các tạp chất đi kèm phế liệu, nhiều cơ sở sản xuất đã áp dụng các hệ thống xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với các chất thải phát sinh trong quá trình sản xuất và kinh doanh; Thực hiện đăng ký chủ nguồn thải chất thải nguy hại và ký hợp đồng xử lý chất thải nguy hại và chất thải kèm theo trong quá trình nhập khẩu phế liệu; Thực hiện giám sát môi trường định kỳ; Các cơ sở 57
thực hiện nhập khẩu đúng chủng loại, số lượng phế liệu theo quy định đều được Hải quan thông quan dựa trên chứng thư giám định về chủng loại, số lượng nhập khẩu của cơ quan giám định.19 Tính đến năm 2014, trên cả nước có 32 tỉnh, thành phố có cơ sở thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu. Tổng số lượng các cơ sở nhập khẩu và sử dụng phế liệu là 349 cơ sở, doanh nghiệp. Trong đó, có 220 cơ sở trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu trong sản xuất, 94 doanh nghiệp nhập khẩu uỷ thác, còn lại là những cơ sở đã được cấp phép song không hoạt động.20 Một số địa phương có hoạt động nhập khẩu phế liệu nhộn nhịp hơn cả như: Hải Phòng, Hải Dương, Bắc Ninh, Bà Rịa – Vũng Tàu. Đây đều là những tình, thành phố có cảng biển lớn hoặc khu công nghiệp phát triển lớn mạnh. Bên cạnh những thành công nhất định, trong công tác áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu, các hành vi vi phạm pháp luật vẫn xảy ra, thậm chí để lại những tác động có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. - Vi phạm liên quan tới chủ thể được phép nhập khẩu phế liệu: Mặc dù số lượng doanh nghiệp được cấp phép nhập khẩu phế liệu không hề ít, tuy nhiên vẫn còn khá nhiều cơ sở vi phạm những quy định về điều kiện của chủ thể, gây ra những ảnh hưởng xấu tới môi trường. Có thể kể đến trường hợp tại khu sản xuất giấy tái chế huyện Yên Phong và huyện Tiên Du, Bắc Ninh. Khối lượng sản phẩm hàng hoá mỗi năm đạt khoảng 18.000 tấn đến 20.000 tấn, đồng thời các cơ sở này cũng thải ra môi trường từ 1.200m3 đến 1.500m3 nước thải mỗi ngày với hàng loạt những hoá chất nguy hại như: thuốc tẩy, phẩm màu, 19 Tình hình nhập khẩu phế liệu và công tác quản lý môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam – Tạp chí Môi trường số 7/2015 20 Nguyễn Văn Hưng, Số liệu báo cáo của các Sở TN&MT, Tạp chí Môi trường 17/9/2015-Tổng cục Môi trường – vea.gov.vn. 58
nhựa thông, Theo kết quả của Viện Vệ sinh dịch tế, nước giếng ở đây bị nhiễm khuẩn rất nặng, chỉ số coliform vượt hơn 100 lần tiêu chuẩn cho phép.21 Tình trạng ô nhiễm nghiêm trọng của địa phương trên đã nói lên rằng những cơ sở kia đã không đáp ứng được điều kiện về công nghệ, thiết bị tái chế phế liệu nhập khẩu đạt chuẩn môi trường theo quy quy định. Những điều kiện đã nêu trên là những yêu cầu cơ bản và quan trọng nhất để đảm bảo phế liệu nhập khẩu không làm ảnh hướng tiêu cực tới môi trường sống của con người. Các cơ quan chức năng cần kiểm tra một cách chặt chẽ hơn để chắc chắn rằng doanh nghiệp có xứng đáng được cấp phép nhập khẩu phế liệu hay không. - Vi phạm liên quan đến phế liệu nhập khẩu: Theo số liệu thống kê của Cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường, từ năm 2009 – 2011, Cảng Hải Phòng nhập khẩu hơn 3.200 container chứa tới 56.618 tấn ắc quy chì phế thải và hàng hoá khác thuộc diện chất thải nguy hại được đưa vào lãnh thổ Việt Nam. Bên cạnh đó, các loại hàng nhập khẩu khác là phế liệu sắt, thép, nhựa, đồng, nhôm chưa được làm sạch; phế liệu giấy, cao su, máy móc, thiết bị cũ, có chứa các chất thải nguy hại vượt quá tiêu chuẩn cho phép, thậm chí, có lô hàng hoà toàn là chất thải nguy hại.22 Lợi dụng chính sách cho phép nhập khẩu phế liệu của pháp luật, nhiều doanh nghiệp cố tình “lách luật” để đưa vào Việt Nam những chất cấm nhằm kiếm những khoản lợi nhuận trước mắt. Việc nhập khẩu những loại phế liệu trái với quy định của pháp luật tiềm ẩn những nguy cơ nghiêm trọng tới sức khoẻ con người và ảnh hưởng lâu dài tới môi trường tự nhiên. Tiêu biểu nhất là vụ việc 21 Báo cáo môi trường làng nghề các tỉnh đồng bằng sông Hồng 2005 – Viện nghiên cứu môi trường và phát triển bền vững. 22 Không cấm nhập khẩu phế liệu, Việt Nam thành bãi rác – Báo Đầu tư Online 59
7.000 lít dầu biến thế nhiễm hoá chất PCB – chất thải nguy hại tại cảng Cái Lân (Quảng Ninh). Theo đó, vào tháng 11/2007, Công ty Cổ phần Đầu tư Cửu Long nhập một lô hàng phế liệu gồm các máy biến thế đã qua sử dụng từ Hàn Quốc. Điều đáng nói là lô hàng phế liệu nói trên không đủ điều kiện nhập khẩu vì có chứa các tạp chất nguy hại, cụ thể ở đây là chất PCB – hỗn hợp của 209 loại hóa chất, có khả năng gây ung thư, suy giảm hệ miễn dịch, ảnh hưởng tới sức khỏe sinh sản và gây các bệnh về thần kinh, nội tiết.23 Hoá chất nguy hại này đang đe doạ đến sự an toàn của cuộc sống người dân nơi đây, thêm vào đó, sự rò rỉ của nó xuống biển có thể huỷ hoại môi trường sinh thái tự nhiên của vịnh Hạ Long, di sản thiên nhiên thế giới. 2. Bất cập trong pháp luật về BVMT đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam Kể từ khi tham gia Công ước Basel, Việt Nam đã nỗ lực thực hiện các nghĩa vụ của một quốc gia thành viên, thông qua đó đã thu lại được nhiều thành công đáng kể. Mặc dù vậy, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu vẫn tồn tại khá nhiều bất cập, hạn chế. 2.1. Chồng chéo, phi thực tế trong quy định của pháp luật Từ khi đạo luật về bảo vệ môi trường đầu tiên ra đời năm 1993, đến nay đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, mới nhất là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, tuy nhiên, hệ thống quy phạm pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu vẫn còn nhiều vướng mắc do sự chồng chéo, thiếu thực tế, thậm chí mâu thuẫn giữa các quy định. Chẳng hạn như quy định về việc xin cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu. Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với Sở Tài nguyên và Môi 23 Tổng Cục Môi trường, Bộ Tài Nguyên và Môi trường - Dự án Quản lý PCB tại Việt Nam – vea.gov.vn 60
trường là hai cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy xác nhận cho các doanh nghiệp có đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu theo quy định tại Thông tư 41/2015/TT- BTNMT. Nếu doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu với số lượng lớn thì bắt buộc phải nộp hồ sơ tại Bộ Tài nguyên và môi trường, ví dụ: đối với phế liệu thép, doanh nghiệp nhập khẩu từ 5.000 tấn/năm trở lên thì Giấy xác nhận phải do Bộ cấp, hay tương tự đối với phế liệu giấy nhập khẩu là 200 tấn/năm, Điều đáng nói là hầu hết các doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu, đặc biệt là những loại phế liệu phổ biến như sắt, thép, giấy, nhựa, thì đều thường nhập về với số lượng rất lớn, thậm chí lên tới hàng trăm, hàng ngàn tấn phế liệu mỗi năm. Như vậy chẳng phải gánh nặng dồn hết lên vai của Bộ Tài nguyên và môi trường trong khi cơ quan quản lý sát sườn là Sở vẫn nhàn hạ, rảnh rang hay sao? Quy định này vừa thiếu tính thực tế, gây bức xúc cho doanh nghiệp, vừa tăng nặng áp lực công việc cho cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, yêu cầu về việc thực hiện ký quỹ đối với phế liệu nhập khẩu trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 và Nghị định 38/2015/NĐ-CP cũng gặp nhiều vướng mắc do quy định cứng nhắc của pháp luật. Theo đó, doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu phải thực hiện ký quỹ ít nhất 15 ngày làm việc trước khi tiến hành thủ tục thông quan.24 Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp đã thực hiện ký quỹ nhưng lô hàng vẫn bị tồn đọng ở bến cảng mà không được thông quan chỉ vì thời gian chưa đủ 15 ngày. Hoặc những lô hàng được nhập từ các quốc gia lân cận như Trung Quốc, Nhật Bản hay Philippine thì thời gian vận chuyển còn chưa đến 10 ngày, vậy phải chăng việc ký quỹ sẽ phải thực hiện trước khi ký kết hợp đồng? Mặc dù đây là một điểm mới tiến bộ của luật, song quy định về thời hạn ký quỹ không phù hợp với thực tế dẫn đến việc phát sinh chi phí lưu hàng hoá tại cảng, ảnh hưởng đến tiến độ sản xuất cũng như uy tín của doanh 24 Điều 59 Nghị định số 38/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu. 61
nghiệp, mà bến cảng cũng bị vạ lây vì ách tắc hàng hoá, các tàu khác không thể cập bến. 2.2. Thiếu quy định pháp luật Bên cạnh những quy phạm pháp luật phi thực tế, chồng chéo lẫn nhau thì các nhà làm luật nước ta vẫn để khá nhiều vấn đề còn đang bỏ ngỏ. Đơn cử như việc thiếu quy định về quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với những loại phế liệu ít phổ biến hơn so với sắt, giấy, nhựa. Không phải vì ít mà chúng ta có thể bỏ qua. Tất cả các loại phế liệu, dù ít hay nhiều, bản chất chúng là chất thải và luôn tiềm ẩn nguy cơ gây hại đến môi trường. 2.3. Bất cập trong phương án xử lý hàng hoá vi phạm Đối với những lô hàng phế liệu nhập khẩu vi phạm pháp luật thì biện pháp xử lý của các cơ quan chức năng chưa thực sự hiệu quả. Các biện pháp theo quy định hiện hành là buộc doanh nghiệp vi phạm tái xuất hoặc tiêu huỷ phế liệu nhập khẩu vi phạm pháp luật.25 Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều trường hợp khó có thể thực hiện được việc tái xuất các lô hàng phế liệu vì rất có thể doanh nghiệp đã cố tình làm sai lệch thông tin trong hồ sơ nhập khẩu nên không thể tìm được nguồn gốc xuất xứ của lô hàng. Vì vậy, biện pháp cuối cùng vẫn là tiêu huỷ chúng. Bản thân việc các lô hàng bị cấm đưa vào lãnh thổ Việt Nam là do chúng không đảm bảo các quy định về bảo vệ môi trường, vì thế việc tiêu huỷ phế liệu cũng sẽ phần nào gây ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường và sức khoẻ con người nếu không có những biện pháp và công nghệ kỹ thuật phù hợp. 25 Điểm c Khoản 3 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. 62
2.4. Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý Mặc dù đã được quy định trong các văn bản pháp luật liên quan, song việc phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước dường như chỉ thực hiện trên phương diện thủ tục hành chính. Chẳng hạn vai trò của các cơ quan quản lý môi trường chưa thực sự được quan tâm một cách đúng mức khi tiến hành các thủ tục kiểm tra hàng hoá trước khi cho thông quan. Tổng cục Hải quan quy định: “Khi làm thủ tục hải quan, cơ quan hải quan có trách nhiệm kiểm tra phế liệu nhập khẩu hiện hành như với các loại hàng hoá khác, trong trường hợp cần thiết thì đề nghị Sở Tài nguyên và Môi trường kết luận là hàng hoá không đúng như quy định”. Như vậy, chỉ trong một số trường hợp thì cơ quan quản lý môi trường mới cùng tham gia với cơ quan hải quan trong công tác kiểm tra phế liệu nhập khẩu. Điều này vừa làm giảm đi vai trò chuyên môn của cơ quan môi trường, vừa làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý phế liệu nhập khẩu. 2.5. Chế tài xử lý chưa đủ sức răn đe Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam đã thay đổi liên tục để cập nhật với tình hình thực tế từ việc tập trung xây dựng những quy định về tội phạm môi trường hay truy cứu trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân phạm tội. Tuy nhiên, dường như các hình thức xử lý đối với lĩnh vực nhập khẩu phế liệu chưa tương xứng với hậu quả của hành vi vi phạm. Những mức phạt hành chính được quy định trong Nghị định 179/2013/NĐ-CP tuy có tăng nhưng vẫn còn thấp hơn nhiều so với lợi nhuận mà các doanh nghiệp thu được từ việc tiêu thụ rác cho nước ngoài, thậm chí tại Khoản 4 Điều 239 Bộ luật Hình sự 2015 còn giảm mức tiền phạt đối với cá nhân phạm tội. Chẳng thế mà nhiều cơ sở luôn trong tư thế sẵn sàng nộp phạt, chấp nhận vi phạm vì nguồn lợi béo bở trước mắt. Bên cạnh đó, mặc dù pháp nhân cũng có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự nhưng chung quy lại vẫn là các khoản phạt 63
hành chính với mức phạt cao nhất chỉ là 7.000.000.000 đồng – một con số quá nhỏ bé đối với các doanh nghiệp nhập khẩu, một lô hàng phế liệu cũng có giá trị lên tới hàng trăm, thậm chí hàng nghìn tỷ đồng. 3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật 3.1. Giải pháp về mặt pháp lý Như đã phân tích ở nội dung trên, hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu còn nhiều lỗ hổng phải sửa chữa, hoàn thiện. Thứ nhất, học tập từ kinh nghiệm của Trung Quốc và Nhật Bản, các nhà làm luật cần bổ sung quy định về mô hình kiểm tra phế liệu nhập khẩu đảm bảo tính phòng ngừa cao. Điều này có nghĩa là hoạt động kiểm tra các lô hàng phế liệu có đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định hay không phải được thực hiện trước khi chúng được đưa vào lãnh thổ Việt Nam. Theo đó, từ khi các lô hàng phế liệu vẫn tồn tại ở lãnh thổ nước ngoài, các tổ chức, cá nhân được cấp phép nhập khẩu phải thông báo tới cơ quan quản lý tại Việt Nam các thông tin về phế liệu sắp nhập khẩu cũng như những chứng từ pháp lý theo quy định. Sau khi có văn bản đồng ý của cơ quan có thẩm quyền thì doanh nghiệp mới được phép thực hiện việc vận chuyển về Việt Nam. Điều này sẽ hạn chế rất nhiều những trường hợp phế liệu dù không đủ tiêu chuẩn, thậm chí nguy hại tới môi trường nhưng đã được đưa vào Việt Nam, không có khả năng tái xuất, biện pháp xử lý cuối cùng chỉ là tiêu huỷ chúng. Trong khi đó, việc tiêu huỷ những chất thải nguy hại lại tiềm ẩn những nguy cơ ô nhiếm khôn lường. Để quy định này được áp dụng vào thực tế một cách hiệu quả thì cần có sự hợp tác giữa các quốc gia mà các cơ quan chuyên môn về môi trường là những chủ thể trực tiếp làm việc với nhau nhằm đảm bảo công tác kiểm tra trước khi xuất cảng được thực hiện phù hợp với quy định của từng nước. 64
Bên cạnh đó, chúng ta cần bổ sung những quy định liên quan đến quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với tất cả các loại phế liệu có tên trong danh mục được phép nhập khẩu để tạo nên những khuôn mẫu cụ thể, thuận tiện cho công tác kiểm tra, giám sát phế liệu nhập khẩu trước khi thông quan. Thứ hai, các cơ quan chức năng cần rà soát tất cả các quy định hiện hành về quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu qua đó phát hiện và sửa đổi những quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn và không phù hợp với tình hình thực tế. Về thẩm quyền cấp Giấy xác nhận của cơ quan quản lý, Bộ cũng như Sở Tài nguyên và Môi trường cần điều chỉnh để có được sự phân công nhiệm vụ hợp lý, giảm bớt gánh nặng cho các cơ quan quản lý cấp trung ương. Riêng đối với quy định về việc ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu của doanh nghiệp, các cơ quan nhà nước cũng cần có sự linh động, xây dựng quy định theo hướng mở, tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp, hướng tới hoạt động xúc tiến đầu tư. Thứ ba, bên cạnh những chính sách ưu đãi, giúp đỡ doanh nghiệp trong việc tìm kiếm các nguồn nguyên liệu giá rẻ từ nước ngoài, nhà nước cũng cần thắt chặt trong công tác quản lý và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm. Chúng ta cần tăng nặng hơn các chế tài xử lý đối với chủ thể vi phạm, đặc biệt cụ thể hoá vấn đề pháp nhân phạm tội để nâng cao hiệu quả của tính giáo dục, răn đe. Các biện pháp xử lý nên hướng tới mục đích ngăn chặn, phòng ngừa thay vì giải quyết, khắc phục hậu quả. Mọi chế tài, dù là hành chính hay hình sự đều trở thành quá muộn nếu hành vi vi phạm của các chủ thể đã gây ra sự ô nhiễm nghiêm trọng, hủy hoại môi trường thiên nhiên. Thứ tư, vận dụng và thực thi các điều ước quốc tế. Việt Nam đã tham gia rất nhiều điều ước quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong đó Công ước Basel 1989 là văn bản quy định cụ thể nhất liên quan tới vấn đề nhập khẩu phế 65
liệu. Việt Nam cần tập trung vào cơ quan đầu mối thực hiện Công ước Basel ở nước mình để tiến hành các hoạt động trao đổi thông tin, văn bản với Ban thư ký Công ước về các lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện Công ước; học hỏi, vận dụng các kỹ thuật xử lý chất thải, kinh nghiệm quản lý của các quốc gia thành viên cũng như thực hiện chế độ thông báo tin tức theo quy định của Công ước. 3.2. Tăng cường công tác quản lý Các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này chính là những cá nhân, tổ chức đưa các quy định pháp luật nói trên áp dụng vào thực tế. Thiết nghĩ, để hoạt động nhập khẩu phế liệu không gây ra những ảnh hướng xấu tới môi trường, công tác quản lý của các cơ quan chức năng cần có những thay đổi như sau: Một là, thực hiện hoạt động kiểm tra trước khi phế liệu được đưa vào Việt Nam. Như đã nói ở trên, quy định này chưa được đề cập tới trong các văn bản pháp luật. Bổ sung quy định pháp luật cũng đồng nghĩa với việc cơ quan nhà nước cũng cần phải có sự thay đổi trong công tác quản lý. Một khi giải pháp trên được đưa vào thực tiễn thì các hoạt động thoả thuận, hợp tác giữa Việt Nam và các nước bạn sẽ móc nối thành một hệ thống quản lý xuyên biên giới. Hai là, đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Cơ quan hải quan, cơ quan môi trường hay các cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương đều được quy định rõ những chức năng, nhiệm vụ khác nhau trong công tác quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu. Chính vì vậy, việc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả, vừa giảm gánh nặng công việc cho công chức, viên chức nhà nước, vừa giải quyết các thủ tục gọn gàng, nhanh chóng đối với các tổ chức, cá nhân nhập khẩu. Trong hoạt động kiểm tra thực tế hàng hoá, là cơ quan chuyên 66