Khóa luận Pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và thực tiễn áp dụng trên địa bàn thành phố Hà Nội

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và thực tiễn áp dụng trên địa bàn thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ KIỀU OANH PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2014-L HÀ NỘI, 2018
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ KIỀU OANH PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2014-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: Ts. Lê Kim Nguyệt (Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội) HÀ NỘI, 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận tốt nghiệp là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Khóa luận chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Khóa luận tốt nghiệp. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Lê Thị Kiều Oanh
4. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT COD Nhu cầu Oxy hóa DO Độ Oxy hòa tan NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn UBND Ủy ban nhân dân UNICEF Quỹ Nhi đồng thế giới QCVN Quy chuẩn Việt Nam TN&MT Tài nguyên và môi trường XLNT Xử lý nước thải WPPCL Luật kiểm soát và phòng chống ô nhiễm nước Trung Quốc
5. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của đề tài 1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài 2 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3 5. Phương pháp nghiên cứu 4 6. Bố cục nội dung của khóa luận 4 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC 5 1.1. Khái niệm và đặc điểm của nguồn nước 5 1.1.1. Khái niệm nguồn nước 5 1.1.2. Đặc điểm của nguồn nước 7 1.2. Khái niệm, đặc điểm và nguyên nhân của ô nhiễm nguồn nước 8 1.2.1. Khái niệm ô nhiễm nguồn nước 8 1.2.2. Đặc điểm của ô nhiễm nguồn nước 10 1.2.3. Nguyên nhân gây ô nhiễm nguồn nước 11 1.3. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 12 1.3.1. Khái niệm pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 12 1.3.2. Đặc điểm pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 13 1.3.3. Vai trò của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 14 1.3.4. Nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 17 1.4. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở một số quốc gia trên thế giới 18 Chương 2:THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 24 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam 24
6. 2.2. Một số nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam 28 2.2.1. Quy hoạch, chiến lược môi trường trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 28 2.2.2. Chủ thể tham gia pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 31 2.2.3. Xây dựng, ban hành, công bố quy chuẩn kỹ thuật môi trường nước 43 2.2.4. Cấp, thu hồi giấy phép tài nguyên nước 47 2.2.5. Xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 51 2.3. Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiềm nguồn nước trên địa bàn thành phố Hà Nội 56 2.3.1. Thực trạng ô nhiễm nguồn nước trên địa bàn thành phố Hà Nội 56 2.3.2. Phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Hà Nội 61 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 68 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 68 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam 69 3.3. Một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước tại địa bàn thành phố Hà Nội 76 KẾT LUẬN 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO 79
7. DANH MỤC BẢNG Tên bảng Trang Bảng 2.1. Thời hạn cấp giấy phép tài nguyên nước 49
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nước là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá nhưng không phải là vô tận. Nước cần cho mọi sự sống và mọi sự phát triển, nước vừa là môi trường vừa là nhân tố đầu vào cho nhiều quá trình sản xuất, đặc biệt nước là nguồn của sự sống con người. Chính vì thế bảo vệ nguồn nước trong đó có hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là vô cùng quan trọng, luôn có trong những vấn đề môi trường được thế giới quan tâm. Theo đó, “Nhà nước có chính sách bảo vệ môi trường; quản lý; sử dụng hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học; chủ động phòng chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu nội dung vấn đề bảo vệ môi trường nói chung”[22,Điều 63]. Sau khi bước sang thời kì đồi mới, Việt Nam đã đặt được những bước tiến lớn về các lĩnh vực của đời sống xã hội góp phần từng bước xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Vấn đề bảo vệ môi trường là một trong những vấn đề có tầm chiến lược quan trọng luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm. Điều đó được thể hiện ở các Nghị Quyết, quyết định của Nhà nước như: Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ chính trị về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Quyết định166/QĐ-TTg 2014 Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030 Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật của Việt Nam như Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật hình sự năm 1999 sửa đổi bổ sung, các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành khác là cơ sở ban đầu để Nhà nước thống nhất và đưa hoạt động quản lý, kiểm soát nguồn nước ở nước ta đạt hiệu quả cao nhất. Là một quốc gia đang phát triển, song song với phát triển kinh tế, Việt Nam đã và đang phải đối mặt với nhiều vấn đề môi trường trong đó có vấn đề ô nhiễm nguồn nước. Tuy nhiên vấn đề kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam đang gặp phải khá nhiều khó khăn do nhiều nguyên nhân khác nhau cả khách quan lẫn chủ quan, đòi hỏi phải có dự điều chỉnh về mặt luật pháp để phù hợp với thực tế phát sinh trong giai đoạn hiện nay. Hà Nội, một thành phố với mật độ dân số rất cao, là nơi tập trung những cơ quan 1
9. đầu não, những trí lực hàng đầu của cả nước và hàng triệu người dân lao động từ khắp nơi đổ về sinh sống. Sản xuất công nghiệp ở Hà Nội trong phạm trung tâm hay vùng lân cận đều tập trung khá đông các cơ sở và nhiều ngành nghề với quy mô khác nhau, nên đã tác động không nhỏ tới nguồn nước. Nơi đây còn là hạ lưu của nhiều hệ thống sông lớn và cũng là thành phố có hệ thống hồ lớn dẫn tới vấn đề kiểm soát ô nhiễm nguồn nước càng cần được quan tâm. Tuy vậy, thực trạng ô nhiễm nguồn nước ở địa bàn thành phố Hà Nội đang ở mức báo động trong những năm gần đây, ảnh hưởng không nhỏ tới cuộc sống, sức khỏe của hàng triệu người mà còn gây nguy hại lớn đến môi trường. Kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Hà Nội đang tồn tại một số bất cập cần giải quyết. Xuất phát từ tình hình đó, đề tài “ Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và liên hệ thực tiễn tại địa bàn Thành phố Hà Nội” đã được lựa chọn để nghiên cứu với mong muốn từ cơ sở thực tiễn có thể đóng góp được phần nào giúp quá trình hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam đạt được những kết quả tốt đẹp hơn. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài Đứng trước những khó khăn và thách thức mà các vấn đề môi trường ở nước ta đang đặt ra, công tác nghiên cứu các đề tài liên quan đến bảo vệ môi trường ngày càng gia tăng. Thực tế cho thấy đã có nhiều đề tài khoa học, luận văn và nhiều bài viết trên các tạp chí chuyên ngành có liên quan đến môi trường đề cập một cách trực tiếp hoặc gián tiếp vấn đề bảo vệ môi trường hoặc có lồng ghép với vấn đề liên quan đến ô nhiễm nguồn nước như: Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Quốc Hùng, “Pháp luật về phòng chống và khắc phục ô nhiễm nguồn nước- Thực tiễn áp dụng tại tỉnh Quảng Bình” (2017), hay một số bài viết trên tạp chí như: Hàn Ngọc Tài (2018), “Một số quy định về đánh giá sức chịu tải, khả năng tiếp nhận nước thải của sông hồ”, Tạp chí Môi trường Cục môi trường, số tháng 3; “Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường do hoạt động của làng nghề gây ra (Lê Kim Nguyệt, Tạp chí dân chủ và pháp luật,2014); “Trách nhiệm của cơ quan nhà nước, cộng đồng dân cư trong kiểm soát môi trường làng nghề ở Việt Nam” ( Lê Kim Nguyệt, Tạp chí dân chủ và pháp luật, 1/2017) Phần nào những công trình nghiên cứu đã thể hiện phần nào lý luận và thực tiễn về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam. Đề tài được nghiên cứu này sẽ góp phần làm rõ hơn nữa về lý luận và thực tiễn trên một địa bàn cụ thể để làm sâu hơn và phong phú hơn các vấn đề pháp luật môi trường đang đươc quan tâm nghiên cứu. 2
10. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu tổng quát: Dựa vào việc nghiên cứu các quy phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, từ đó tìm hiểu đánh giá đúng thực trạng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam, cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước trên địa bàn Hà Nội. Phân tích, đánh giá và đưa ra một số giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. 3.2. Mục tiêu cụ thể: Để đạt được những mục tiêu tổng quát đã đặt ra khi nghiên cứu đề tài, khóa luận cần giải quyết được một số vấn đề sau: Một là, nghiên cứu cơ sở lý luận về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Trong đó, có đưa ra những khái niệm, đưa ra cơ sở lý luận về ô nhiễm nguồn nước và đưa ra vai trò của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, đồng thời liên hệ với pháp luật một số quốc gia trên thế giới. Hai là, phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được quy định trong các văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành. Ba là, nêu và phân tích về thực trạng ô nhiễm nguồn nước ở Hà Nội và thực tiễn áp dụng pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Hà Nội qua một số trường hợp cụ thể, đồng thời tìm ra nguyên nhân dẫn đến những vấn đề đó. Từ đó nêu ra phương hướng , giải pháp hoàn thiện pháp luật trong thời gian tới về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: khóa luận tập trung nghiên cứu lý luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam hiện nay và thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về kiểm ô nhiễm nguồn nước tại địa bàn thành phố Hà Nội. Phạm vi nghiên cứu: Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự, Luật bảo vệ môi trường, Luật tài nguyên nước và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành Giới hạn nội dung phạm vi nghiên cứu trong lý luận về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được ghi nhận trong các văn bản pháp luật hiện hành ở Việt Nam. Giới hạn phạm vi thời gian nghiên cứu là quá trình áp dụng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước trên địa bàn Thành phố Hà Nội từ năm 2010 đến nay. 3
11. 5. Phương pháp nghiên cứu Ngoài các phương pháp cơ bản được sử dụng trong việc nghiên cứu khoa học xã hội nói chung như phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp trừu tượng hoá khoa học. Một số phương pháp chủ yếu như: phương pháp phân tích, đánh giá quy phạm, tính tích cực và tiêu cực của các vấn đề liên quan đến pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước; phương pháp phân loại trong việc nhận dạng các loại nguồn nước, các loại vi phạm và hình thức xử phạt về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ; phương pháp so sánh để thấy được mặt lợi, mặt hạn chế của các quy phạm pháp luật. Ngoài ra, khóa luận còn sử dụng một số phương pháp khác như: phương pháp liệt kê, tổng hợp, phương pháp mô tả, điển hình hóa để đáp ứng yêu cầu phát triển từ lý luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đến đi vào thực tiễn. 6. Bố cục nội dung của khóa luận Khóa luận ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung gồm ba phần chính: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Chương 2: Thực trạng pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng trên địa bàn thành phố Hà Nội Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và một số kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi trên địa bàn thành phố Hà Nội. 4
12. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC 1.1. Khái niệm và đặc điểm của nguồn nước Nước là một thành phần môi trường vô cùng quan trọng mà tạo hóa ban tặng cho thế giới bởi lẽ nó gắn liền với sự tồn tại, phát triển của con người cũng như sự sống của mọi sinh vật trên Trái đất. Nước cũng là một dạng tài nguyên thiên nhiên có những tính chất vật lý, hóa học, sinh học riêng biệt, một dạng vật chất, năng lượng, thông tin có giá trị tự thân, và tồn tại theo một quy luật tự nhiên nhất định. Nước quyết định sự tồn tại của xã hội và có khả năng ảnh hưởng đến sự phát triển của xã hội. Nước ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của con người từ sinh hoạt cho đến đời sống sản xuất, thậm chí đến cả nền chính trị và kinh tế. Thuật ngữ về tài nguyên nước được ghi nhận tại khoản 1, Điều 2, Luật Tài nguyên nước năm 2012 như sau: “Tài nguyên nước bao gồm nguồn nước mặt, nước dưới đất, nước mưa và nước biển thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Như vậy, định nghĩa được pháp luật quy định đã chỉ ra rằng, nước là một loại tài nguyên, tài nguyên nước của một quốc gia là toàn bộ lượng nước có trong lãnh thổ quốc gia đó mà con người có thể khai thác, sử dụng vì một mục đích nhất định. Vì nước có vai trò rất lớn đối với cuộc sống con người, đặc biệt là có ảnh hưởng lớn đến đời sống sản xuất, cùng với sự phát triển phức tạp của xã hội, các quan hệ xã hội phát sinh liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Điều này ảnh hưởng theo chiều hướng tiêu cực đến nguồn tài nguyên nước nói chung và nguồn nước nói riêng, đòi hỏi cần phải có pháp luật điều chỉnh quy định cụ thể liên quan đến nguồn nước. 1.1.1. Khái niệm nguồn nước Theo từ điển bách khoa toàn thư Việt Nam, nguồn nước là lượng nước mặt của sông, suối, hồ ao và nước dưới đất có thể sử dụng được của một khu vực nào đó. Đối với một khu vực lớn, một quốc gia, nguồn nước được giới hạn bởi đại lượng dòng chảy năm trung bình nhiều năm của các sông, suối. Đối với các vùng nhỏ hơn, các vùng kinh tế, nguồn nước phải tính đến lượng nước dưới đất và lượng nước của hồ ao. Từ điển cũng ghi nhận thêm về khái niệm nguồn nước trong thủy lợi, khi 5
13. phân biệt khái niệm lượng nước trữ và nguồn nước. Theo đó, nguồn nước là lượng nước dưới đất và nước mặt đảm bảo cho chu trình tuần hoàn nước; còn lượng nước trữ là khối lượng chung của nước ngầm trong tầng đất giới hạn ở vùng (khu vực) xem xét. Lưu lượng nước ngầm có thể đảm bảo cho yêu cầu dùng nước đủ tiêu chuẩn chất lượng trong thời gian dài được gọi là nguồn nước ngầm để khai thác. Theo góc độ pháp luật, khoản 2, Điều 2, Luật tài nguyên nước năm 2012 quy định khái niệm nguồn nước là: “các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác, sử dụng bao gồm sông, suối, kênh, rạch, hồ, ao, đầm, phá, biển, các tầng chứa nước dưới đất; mưa, băng, tuyết và các dạng tích tụ nước khác”. Như vậy, pháp luật ghi nhận khái niệm nguồn nước chỉ các dạng tích tụ nước tự nhiên hoặc nhân tạo có thể khai thác được như biển, sông, suối, ao, hồ, kênh, mương hoặc các tầng chưa nước ở như nước ngầm, băng tuyết và các dạng tích tụ khác. Tùy theo đặc điểm cũng như yêu cầu về khai thác, sử dụng, quản lý của từng loại nước mà có thể chia nước thành các loại nước khác nhau, chẳng hạn như: nước mặt, nước dưới đất, nguồn nước liên tỉnh, nguồn nước nội tỉnh, nguồn nước liên quốc gia Xét về mặt tự nhiên, nguồn nước có thể chia làm hai loại chính : nước mặt và nước dưới đất. “Nước mặt là nước tồn tại trên mặt đất liền hoặc hải đảo” [21,Khoản 3, Điều 2]. Nước mặt có thể chia thành hai loại: nước mặt có dòng chảy và nước mặt không có dòng chảy. Nước mặt có dòng chảy như sông, suối, có khả năng tự làm sạch. Nước mặt không có dòng chảy như ao, hồ, thường có rong, rêu và các thủy sinh vật sinh sống nên khả năng bị nhiễm bẩn cao. “Nước dưới đất là nước tồn tại trong các tầng chứa nước dưới đất”[21, Khoản 4, Điều 2]. Các tầng dưới đất có thể chia nguồn nước dựa theo đặc điểm cấu tạo và vị trí của các tầng mạch nước. Nước ngầm mạch nông có khả năng bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bên ngoài nhiều hơn nước tầng mạch sâu. Nhưng thông thường thì nguồn nước ở các tầng chứa nước dưới đất chó chất lượng tương đối tốt. Luật Tài nguyên nước năm 2012 cũng dựa vào sự phân chia các loại nguồn nước như để thể hiện các quy phạm pháp luật. Xét về mặt phạm vi phân bố, nguồn nước được chia làm hai loại chủ yếu là: nguồn nước liên tỉnh và nguồn nước nội tỉnh. Khoản 5, Điều 2, Luật Tài nguyên nước năm 2012 quy định: “Nguồn nước liên tỉnh là nguồn nước phân bố trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên”. Nguồn nước liên tỉnh có khả năng gây ảnh hưởng lẫn nhau giữa đời sống sản xuất và sinh hoạt của các địa 6
14. bàn, đòi hỏi phải có những quy định để đảm bảo tính thống nhất và linh hoạt giữa hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước của các địa bàn có chung nguồn nước. Nguồn nước nội tỉnh là “nguồn nước phân bố trên địa bàn một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” [21, Khoản 6, Điều 2], nghĩa là nguồn nước thuộc phạm vi quản lý và khai thác của riêng một tỉnh hoặc một thành phố trực thuộc trung ương nào đó, giúp cho việc quản lý riêng rẽ nguồn nước của địa phương được tập trung hơn. Việc phân loại theo cách này ý nghĩa đối với việc khoanh vùng phạm vi quản lý, sử dụng, khai thác nguồn nước một cách hiệu quả đối phù hợp với từng đơn vị địa phương nhất định và phối hợp hài hòa với các địa phương khác trong công tác quản lý. 1.1.2. Đặc điểm của nguồn nước Hiện nay, nguồn nước Việt Nam đang bị xâm hại khá nhiều từ nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến việc bảo vệ tài nguyên nước đang ngày càng trở nên cấp thiết. Bảo vệ tài nguyên nước chính là bảo vệ sự sống còn và sự phát triển của con người. Pháp luật chính là một công cụ đắc lực để thực hiện yêu cầu cấp thiết bảo vệ tài nguyên nước trong đó có nhiệm vụ quan trọng đó là kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Để làm được việc đó, về phương diện pháp luật cần xác định thấu đáo những đặc điểm của nguồn nước để có hướng đi đúng trong xây dựng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Thứ nhất là, nguồn nước không phải vô tận. Dựa vào tính tự làm mới và chuyển hóa của nước mà con người nghĩ rằng nguồn nước là vô tận. Đó là suy nghĩa hoàn toàn sai lầm. Nước có mặt trrong mọi mặt của đời sống vì thế nước càng dễ bị làm ô nhiễm. Hiện nay, nguồn nước đang bị suy thoái rất nhiều do các hoạt động sản xuất và sinh hoạt cuẩ con người. Nước không có đủ thời gian để tự làm sạch cho dù con người có tác động vào quá trình tuần hoàn của nước hoặc tác động vào quá trình tự làm sạch của nước vẫn không thể đáp ứng đủ nhu cầu về chất lượng nguồn nước của chính con người. Chính vì thế pháp luật phải có những tác động, bắt buộc con người phải có những hành động cụ thể, phải tuân thủ để kiểm soát được ô nhiễm nguồn nước. Chẳng hạn như việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan quản lý; cơ chế kiểm soát nguồn nước sao cho phù hợp với tình hình của từng địa phương Thứ hai, nguồn nước là dung môi hòa tan nhiều chất. Xuất phát từ tính chất vật lý và hóa học của nước mà nước là dung môi có thể hòa tan nhiều chất, cũng 7
15. chính là nguyên nhân khiến nước dễ bị “tổn thương”. Từ đó phát sinh ra vấn đề chất thải nguy hại hoặc những chất độc hại khác có thể dễ dàng hòa tan trong nước và “lây lan” giữa các nguồn nước với nhau. Muốn kiểm soát được ô nhiễm nguồn nước cần kiểm soát ngay từ những nguồn có thể làm “bẩn” nước, đòi hỏi pháp luật nên xét đến những nguồn khác nhau gây hại cho nước nhất là trong vấn đề liên quan đến chế tài xử phạt các hành vi gây ô nhiễm nguồn nước. Thứ ba, nguồn nước tồn tại ở mọi nơi. Tức là nước có mặt trên cả mặt đất, trong lòng đất và cả bầu khí quyển. Chính vì thế việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đòi hỏi phải toàn diện ở nhiều dạng khác nhau. Thậm chí các loại thiên tai như bão, lũ lụt, hạn hán cũng là một phần gây nên ô nhiễm nguồn nước, cần được quan tâm để bảo vệ lợi ích của con người. Thứ tư là nước có khả năng luân chuyển. Mặc dù định nghĩa về nguồn nước chỉ ra rằng, nguồn nước là các loại nước đã “tích tụ”, tuy nhiên từ “tích tụ” không có nghĩa là nước tập trung lại một vị trí cố định mà chỉ là khả năng tập hợp của nước. Nước có khả năng tích tụ lại với nhau nhưng lượng nước đó hoàn toàn có khả năng luân chuyển đi nơi khác thông qua nhiều quá trình khác nhau như chảy trôi, quá trình tuần hoàn của nước Vì thế kiểm soát ô nhiễm nguồn nước không chỉ là trách nhiệm của riêng một đơn vị địa lý cố định nào cả mà phải là sự chung tay, góp sức của nhiều chủ thể, của các địa phương với nhau. Từ đó cũng đặt ra vấn đề cho pháp luật làm sao để có thể kiểm soát hài hòa hoạt động giữa các cơ quan nhà nước với nhau, và giữa các cơ quan nhà nước ở các địa phương khác nhau để việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đạt được hiệu quả cao. 1.2. Khái niệm, đặc điểm và nguyên nhân của ô nhiễm nguồn nước Ô nhiễm nguồn nước là vấn đề môi trường được cả nhân loại quan tâm vì nó ảnh hưởng trực tiếp đến sự sống, đời sống sinh hoạt và đời sống sản xuất của con người. Ô nhiễm nguồn nước cũng là một vấn đề khá phức tạp, vì có nhiều nguyên nhân cũng như nhiều dạng ô nhiễm mà có thể con người cũng chưa thể nắm rõ hết tất cả. Pháp luật dựa vào những khái niệm, đặc điểm , từ cái cốt lõi của vấn đề để đưa ra được những quy định phù hợp, bao quát được hết những khía cạnh mà ô nhiễm nguồn nước đưa ra. 1.2.1. Khái niệm ô nhiễm nguồn nước Ô nhiễm môi trường là “sự biến đổi của các thành phần môi trường không 8
16. phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật”[23]. Nước là một thành phần của môi trường, xuất phát trên quan điểm của định nghĩa trên, pháp luật điều chỉnh riêng về tài nguyên nước đã đưa ra khái niệm về ô nhiễm nguồn nước. Hiến chương Châu Âu đã ghi nhận: “Ô nhiễm nước là sự biến đổi nói chung do con người đối với chất lượng nước, làm nhiễm bẩn nước và gây nguy hiểm cho con người, cho công nghiệp, nông nghiệp, nuôi cá, nghỉ ngơi, giải trí, cho động vật nuôi và các loài hoang dã”. Theo khoản 14, Điều 2, Luật Tài nguyên nước năm 2012, khái niệm về ô nhiễm nguồn nước được quy định như sau: “Ô nhiễm nguồn nước là sự biến đổi tính chất vật lý, tính chất hóa học và thành phần sinh học của nước không phù hợp với tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật cho phép, gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật”. Như vậy định nghĩa của hiến chương châu Âu chưa nêu ra cụ thể sự biến đổi trong đất là gì và cơ sở xác định ô nhiễm là gì, chỉ quy định chung là “làm nhiễm bẩn nước” và “gây nguy hiểm”. Khác với “suy thoái” nguồn nước (sự suy giảm về số lượng, chất lượng nguồn nước so với trạng thái tự nhiên hoặc so với trạng thái của nguồn nước đã được quan trắc trong các thời kỳ trước đó [21khoản 15, Điều 2]), là khái niệm thiên về sự thay đổi về số lượng, chất lượng nước so với thời kỳ trước đó, tức là lấy lượng và chất của nước ở một thời kỳ trước đó làm cơ sở xác định, thì ô nhiễm nguồn nước là sự thay đổi thiên về tính chất của nước, như tính vật lý, hóa học, thành phần sinh học và lấy tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật cho phép để làm cơ sở nhận định ô nhiễm. Bên cạnh đó về khía cạnh biểu hiện nhận biết, ô nhiễm nguồn nước thể hiện tác động xấu của nó đến con người và sinh vật. Ô nhiễm nguồn nước có thể dựa vào các tiêu chí khác nhau để phân loại. Dựa vào tiêu chí nguồn gốc, có thể chia ô nhiễm nguồn nước thành hai loại: ô nhiễm tự nhiên và ô nhiễm nhân tạo. Ô nhiễm tự nhiên có thể xuất phát mưa, tuyết tan, lũ lụt đưa vào môi trường những chất thải bẩn, các vi sinh vật có hại Ô nhiễm nhân tạo là quá trình thải các chất độc hại chủ yếu dưới dạng lỏng như các chất thải sinh hoạt, công nghiệp, nông nghiệp vào môi trường nước. Theo tiêu chí bản chất ô nhiễm, có thể phân ra thành: ô nhiễm vô cơ, ô nhiềm hữu cơ, ô nhiễm hóa chất, ô nhiễm sinh học Hiện nay pháp luật cũng dựa vào những tiêu chí phân loại này để quy định các tiêu chuẩn, quy chuẩn và các biện pháp xử phạt. 9
17. 1.2.2. Đặc điểm của ô nhiễm nguồn nước Xuất phát từ khái niệm về ô nhiễm nguồn nước và đặc trưng của nguồn nước, ô nhiễm nguồn nước có những đặc điểm riêng biệt so với các ô nhiễm khác. Sau đây là hai đặc điểm nổi bật nhất về ô nhiễm nguồn nước: Một là, ô nhiễm nguồn nước có tính tốc độ lan truyền và quy mô ảnh hưởng lớn. Nước có mặt ở mọi nơi trên Trái đất và là nền tảng cấu trúc nên tế bào sống, nước len lỏi ở khắp mọi nơi và dễ dàng luân chuyển sang nơi khác. Các nguồn nước không có nguồn nào là hoàn toàn riêng biệt, chúng có liên hệ đến nhau. Chẳng hạn như nước ao, hồ nếu chỉ nhìn vào tính chất của nó bên ngoài sẽ thấy tính luân chuyển của nước thấp, tính ổn định cao; nhưng bên trong đó, quá trình nước xâm nhập vào đất, ngấm qua các tầng đất xuống tầng nước ngầm hay quá trình bốc hơi ngưng đọng bên trên tầng khí quyển vẫn luôn luôn diễn ra. Chính vì xuất phát từ tính luân chuyển của nước mà ô nhiễm nguồn nước rất dễ lây lan từ nguồn nước này sang nguồn nước khác. Khi đã lây lan ô nhiễm thì quy mô ảnh hưởng trở nên lớn hơn rất nhiều, vì quá trình lây lan sẽ luôn luôn diễn ra. Chẳng hạn như sự cố môi trường ở các tỉnh miền Trung nước ta xảy ra vào tháng 4 năm 2016 là một ví dụ điển hình cho sự tốc độ lan truyền của ô nhiễm nguồn nước. Hiện tượng hải sản chết bất thường bắt đầu xuất hiện tại Hà Tĩnh vào ngày 6/4/2016, sau đó lần lượt xuất hiện tại các tỉnh: Quảng Bình (10/4/2016), Thừa Thiên - Huế (15/4/2016), Quảng Trị (16/4/2016) do nguồn nước bị ô nhiễm từ việc xả thải chất thải chứa độc tố của công ty Formosa Hà Tĩnh. Tốc độ lan truyền ô nhiễm quá nhanh đã làm cho bốn tỉnh dọc ven biển miền Trung nước ta chịu nhiều thiệt hại nặng nề. Hai là, ô nhiễm nguồn nước phức tạp với nhiều tác nhân. Từ các tính chất đặc trưng của nguồn nước để thay đổi mô hình, tính chất vật lý , hóa học sinh học , của nước có thể xuất phát từ rất nhiều nguyên nhân. Tốc độ lây lan cao cũng là trở ngại để xác định tác nhân gây ra ô nhiễm nguồn nước. Để pháp luật thực hiện tốt vai trò kiểm soát ô nhiễm nguồn nước cần làm tốt công tác xác đinh tác nhân gây ô nhiễm nguồn nước và dựa vào đó để có những quy định hợp lý. Kiểm soát từ tác nhân gây ô nhiễm là một hướng đi đúng và hiệu quả, tránh để xảy ra tình trạng lây lan ô nhiễm rồi mới có những biện pháp xử lý. Ngoài ra do tính phức tạp của ô nhiễm nguồn nước các quy chế về xử phạt cũng khá rắc rối và chưa bao quát đủ các nguyên nhân dẫn đến ô nhiễm nguồn nước. 10
18. 1.2.3. Nguyên nhân gây ô nhiễm nguồn nước Hiện nay có nhiều nguyên nhân dẫn đến ô nhiễm nguồn nước, nguyên nhân tự nhiên hoặc nguyên nhân nhân tạo. Tuy nhiên nguyên nhân xuất phát từ các hoạt động của con người vẫn là nguyên nhân chủ yếu tác động xấu đến tài nguyên nước, dẫn tới cần phải có các biện pháp để kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Thứ nhất về nguyên nhân tự nhiên: Bất cứ một hiện tượng nào làm giảm chất lượng nước đều bị coi là nguyên nhân gây ô nhiễm nước.Ô nhiễm nước do mưa, tuyết tan, lũ lụt, gió bão hoặc do các sản phẩm hoạt động sống của sinh vật, kể cả xác chết của chúng. Cây cối, sinh vật chết đi, chúng bị vi sinh vật phân hủy thành chất hữu cơ. Một phần sẽ ngấm vào lòng đất, sau đó ăn sâu vào nước ngầm, gây ô nhiễm, hoặc theo dòng nước ngầm hòa vào dòng lớn. Lụt lội có thể làm nước mất sự trong sạch, khuấy động những chất dơ trong hệ thống cống rãnh, mang theo nhiều chất thải độc hại từ nơi đổ rác, và cuốn theo các loại hoá chất trước đây đã được cất giữ. Nước lụt có thể bị ô nhiễm do hoá chất dùng trong nông nghiệp, kỹ nghệ hoặc do các tác nhân độc hại ở các khu phế thải. Công nhân thu dọn lân cận các công trường kỹ nghệ bị lụt có thể bị tác hại bởi nước ô nhiễm hoá chất. Ô nhiễm nước do các yếu tố tự nhiên (núi lửa, xói mòn, bão, lụt, ) có thể rất nghiêm trọng, nhưng không thường xuyên, và không phải là nguyên nhân chính gây suy thoái chất lượng nước toàn cầu. Sự suy giảm chất lượng nước có thể do đặc tính địa chất của nguồn nước ví dụ như: nước trên đất phèn thường chứa nhiều sắt, nhôm. nước lấy từ lòng đất thường chứa nhiều canxi Ngoài ra, biến đổi khí hậu toàn cầu cũng là một trong những nguyên nhân gây ô nhiễm nguồn nước. Thứ hai về nguyên nhân nhân tạo. Hoạt động sản xuất kinh doanh của con người cần tập trung với lưu lượng lớn. Đặc biệt sản xuất công nghiệp thải ra nguồn nước (trực tiếp hoặc gián tiếp) lượng lớn chất thải công nghiệp. Lượng nước thải này chưa qua xử lý hoặc đã quy xử lý những chưa đạt tiêu chuẩn có thể được thải trực tiếp vào các vùng nước mặt hoặc thấm từ vùng nước mặt xuống nước ngầm. Đây là nguyên nhân cơ bản dẫn tới ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam hiện nay. Ở Việt Nam với mức tăng dân số nhanh chóng đã đưa nước ta vào hàng thứ 14[39] trong các quốc gia có dân số đông nhất Thế giới. Trong vòng hơn 50 năm gần đây (1980- 2018), dân số nước ta tăng gần gấp đôi lần từ 54.372.518 người lên 95.563.102 người[39]. Dân số tăng nhu cầu dùng nước cho sinh hoạt và phát triển kinh tế tăng lên, các nguồn thải tăng, sự ô nhiễm môi trường nước cũng tăng lên. 11
19. Sinh hoạt của con người cũng tác nhân lớn gây ô nhiễm nguồn nước, đặc biệt là nguồn nước ở các đô thị. Nước thải sinh hoạt là nước thải phát sinh từ các hộ gia đình, bệnh viện, khách sạn, cơ quan trường học, chứa các chất thải trong quá trình sinh hoạt, vệ sinh của con người. Thành phần cơ bản của nước thải sinh hoạt là các chất hữu cơ dễ bị phân hủy sinh học (cacbohydrat, protein, dầu mỡ), chất dinh dưỡng (photpho, nitơ), chất rắn[34]. Tùy theo mức sống và lối sống mà lượng nước thải cũng như tải lượng các chất có trong nước thải của mỗi người trong một ngày là khác nhau. Quá trình sản xuất nông nghiệp như sử dụng thuốc trừ sâu không đúng quy trình, các loại phân bón hóa học, hóa chất bảo vệ thực vật tràn lan khiến các hóa chất bị tồn dư sẽ ngấm xuống nước ngầm, cũng làm nguồn nước bị ảnh hưởng. Trên đây là những tác nhân chính gây ô nhiễm nguồn nước. Với tốc độ gia tăng dân số và tốc độ phát triển công nghiệp ồ ạt như hiện nay, nguồn nước đang đứng trước những nguy cơ rất lớn của ô nhiễm nặng nề. Hậu quả chung của tình trạng ô nhiễm nước là tỉ lệ người mắc các bệnh cấp và mạn tính liên quan đến ô nhiễm nước như viêm màng kết, tiêu chảy, ung thư ngày càng tăng. Người dân sinh sống quanh khu vực ô nhiễm ngày càng mắc nhiều loại bệnh tình nghi là do dùng nước bẩn trong mọi sinh hoạt. Ngoài ra ô nhiễm nguồn nước còn gây tổn thất lớn cho các ngành sản xuất kinh doanh, các hộ nuôi trồng thủy sản Tác hại của ô nhiễm nguồn nước là khôn lường, trong cả đời sống sinh hoạt, sản xuất của con người; thậm chí là chính sự sống của con người và các loài sinh vật khác. Xuất phát từ những đòi hỏi khác quan của thực tiễn đời sống xã hội, cùng với những ưu thế đặc biệt của một công cụ pháp lý mà các công cụ khác không có được, pháp luật phải thể hiện được vai trò, sức mạnh của mình trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật về kiểm soát nguồn nước sẽ là cơ sở pháp lý, là tiền đề cho mọi hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước; là công cụ đắc lực giúp cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có được hiệu quả tốt hơn. 1.3. Khái niệm, đặc điểm, vai trò và nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước 1.3.1. Khái niệm pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Bảo vệ môi trường luôn là vấn đề sống còn, là vấn đề ảnh hưởng đến mọi mặt đời sống xã hội của mỗi quốc gia.Với những đặc điểm riêng có của mình, pháp 12
20. luật giúp triển khai những chủ trương, chính sách của nhà nước một cách nhanh, đồng bộ và hiệu quả nhất. Pháp luật cũng chính là tiếng nói của nhân dân thông qua quyền và nghĩa vụ của mình. Pháp luật thể hiện vai trò của mình trong việc quy định các hành vi xử sự đúng đắn, có lợi cho việc kiểm soát và phát triển nguồn nước đồng thời thể hiện tính răn đe bằng những biện pháp, chế tài xử phạt những hành vi gây hại cho nguồn nước, vi phạm quá trình kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đặt ra những chuẩn mực xử sự, quy định những hành vi được phép hay không được phép đối với nguồn nước, đồng thời đưa ra các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật để kiểm soát nguồn nước gắn với các hoạt động kiểm soát nguồn nước riêng biệt của từng chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Sau đó, đưa ra những quy định về xử lý vi phạm liên quan đến ô nhiễm nguồn nước để một lần nữa thể hiện tính cưỡng chế, răn đe của pháp luật đối với những hành vi gây hại cho đời sống xã hội. Như vậy, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, cụ thể là điều chỉnh hoạt động của các cơ quan nhà nước cũng như các tổ chức, cá nhân nhằm kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, tránh những tác động tiêu cực mà các hoạt động của con người có thể gây hại đến nguồn nước. Bao gồm những quy định về chủ thể tham gia quan hệ pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, các quy định liên quan đến cấp , thu hồi giấy phép tài nguyên nước; quy hoạch nguồn nước và các quy điịnh liên quan đến xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. 1.3.2. Đặc điểm pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Công tác bảo vệ môi trường nói chung và công tác kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nói riêng đạt được những bước tiến đáng kể trong thời gian gần đây. Trong đó có sự đóng góp đắc lực của công cụ pháp luật. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đã thể hiện được những đặc trưng riêng có của mình so với các ngành luật khác, ngày càng thể hiện vị trí độc lập của mình và vai trò hữu hiệu trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nổi bật những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là công cụ định hướng xử sự của con người trong quan hệ với môi trường nói chung và nguồn nước nói riêng. 13
21. Ví dụ như thông qua các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về nguồn nước để khoanh vùng giới hạn hành vi của các chủ thể. Đồng thời, pháp luật đưa ra những quy định về quy hoạch, kế hoạch kiểm soát nguồn nước, góp phần định hướng hoạt động kiểm soát nguồn nước lâu dài và có tính chiến lược hơn. Thứ hai, pháp luật kiểm soát nguồn nước quy định rõ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật có tính bắt buộc chung, tính xã hội và tính quy phạm phổ biến được đảm bảo thực hiện bởi các biện pháp cưỡng chế của nhà nước. Sở dĩ .pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có hiệu quả hơn một các biện pháp khác bởi lẽ nó đã quy định rõ ràng quyền và nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cũng như các tổ chức cá nhân trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Đặc biệt là việc đề cao sự vào cuộc, kiểm soát của các cơ quan nhà nước, như định kỳ đánh giá tình hình môi trường nước, xây dựng kế hoạch bảo vệ nguồn nước , sẽ giúp ích rất lớn trong việc kiểm soát được hiệu quả và có răn đe cao hơn Thứ ba, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có tính bắt buộc các chủ thể phải thực hiện các nghĩa vụ của mình rất cao. Bên cạnh những quy phạm đề ra cách thức xử sự và nghĩa vụ của các chủ thể chung, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước còn quy định những chế tài phát hiện hành vi vi phạm và chế tài xử phạt những vi phạm liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Các chế tài về hành chính, dân sự, hình sự được áp dụng trong từng hành vi vi phạm cụ thể, để công cụ pháp luật về kiểm soát nguồn nước thể hiện được sức mạnh của mình. 1.3.3. Vai trò của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội, đảm bảo cho sự tồn tại, vận hành bình thường của xã hội. Pháp luật không chỉ là một công cụ hữu hiệu của nhà nước mà còn tạo môi trường thuận lợi để phát triển ý thức đạo đức của con người. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ngày càng khẳng định được vai trò của mình trong trong hệ thống pháp luật về môi trường. Ý nghĩa và vai trò của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được thể hiện như sau: Một là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước tạo thành khung pháp lý quy định quy tắc xử sự của con người khi tác động đến nguồn nước. Trong đời sống, có rất nhiều hoạt động của con người tác động vào môi trường nước. Các hoạt động đó diễn ra liên tục và dưới nhiều hình thức khác nhau đòi hỏi pháp luật phải có 14
22. những quy định về cách xử sự của con người với nguồn nước. Con người với vai trò là chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật với nguồn nước cần biết điều chỉnh hành vi của mình theo các quy định của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật thông qua các công cụ chẳng hạn như các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về nước để quy định mức, điều kiện chất thải mà con người có thể xả thải ra nguồn nước. Cũng nhờ có các quy chuẩn làm cơ sở để pháp luật truy cứu trách nhiệm pháp lý của các chủ thể vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật cũng quy định về các hành vi của con người với từng loại nước (nước mặt, nước ngầm ), bắt buộc con người phải tuân thủ và điều chỉnh chặt chẽ hành vi của mình theo hướng có lợi cho nguồn nước, tất cả vì mục đích chung là bảo vệ được nguồn nước khỏi ô nhiễm, cũng chính là bảo vệ chính cuộc sống, sự sống của con người. Hai là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước quy định nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Mặc dù, kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là nghĩa vụ của tất cả mọi người, cần có sự chung tay, góp sức của cộng đồng, thế nhưng nhà nước lại đóng vai trò vô cùng quan trọng và nổi bật hơn cả trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Nhà nước sử dụng công cụ đắc lực của mình đó là pháp luật để thực hiện tốt vai trò đó. Chính vì thế, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan nhà nước sẽ có trách nhiệm với từng hoạt động kiểm soát khác nhau, điều hòa hoạt động của các cơ quan nhà nước với nhau, đảm bảo sư phối hợp hài hòa và có hiệu quả trong công tác kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Thực tế đã khẳng định tính tất yếu của các cơ quan nhà nước trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Cơ quan nhà nước lấy cơ sở là quy định pháp luật để có quyền thực hiện các hoạt động kiểm soát nguồn nước trê thực tế. Trong quá trình kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, cơ quan nhà nước sẽ phát hiện ra nhiều sai phạm. Pháp luật cũng có những quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, để tạo cơ sở cho các cơ quan nhà nước thực thi những biện pháp được pháp luật quy định. Chẳng hạn như quy định chắc năng quyền hạn của Sở tài nguyễn và môi trường, các chi cục bảo vệ môi trường sau đó sở tài nguyên dựa vào những quy định trong luật, phối kết hợp với các chi cục và các địa phương tổ chức kiểm soát ô nhiễm nguồn nước theo các tiêu chuẩn, quy chuẩn do pháp luật đặt ra, rà soát những vi phạm pháp luật tại địa phương và có những chế tài thích hợp 15
23. để răn đe. Nhờ có sự quy định nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn của các cơ quan nhà nước mà ý thức bảo vệ môi trường của cấp lãnh đạo cũng như đội ngũ nhân viên các cơ quan kiểm soát được nâng cao hơn rất nhiều. Vì ý thức được trách nhiệm tiên phong của mình, các cơ quan nhà nước sẽ thực hiện tốt hơn các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Ba là, pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có ràng buộc các chủ thể phải thực hiện những yêu cầu của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Các chủ thể, nhất là các tổ chức, cá nhân, mặc dù nắm rõ trách nhiệm của mình với hoạt động bảo vệ môi trường nói chung và với nguồn nước nói riêng nhưng có thể vì một lý do nào đó chẳng hạn như lợi nhuận, các chủ thể sẵn sàng lờ đi trách nhiệm của mình. Nhất là khi kiểm soát nguồn nước là một công việc chung mà không có lợi ích cá nhân ở đó nên việc coi như mặc kệ trách nhiệm bảo vệ môi trường là điều thường xuyên xảy ra trong đời sống xã hội. Một khi pháp luật đã quy định rõ nghĩa vụ mà họ phải thực hiện và có các chế tài xử phạt để cảnh tỉnh họ thì hành vi của các chủ thể sẽ đúng đắn hơn. Đây không chỉ đơn thuần là các biện pháp ngăn ngừa, giáo dục chủ thể vi phạm mà còn mang tính răn đe để họ phát huy trách nhiệm và ý thức của mỗi cá nhân. Bốn là, việc duy trì và phát triển pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước giúp đảm bảo sự phát triển của xã hội. Nguồn nước là nguồn sống của các tế bào xã hội. Việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đối với bất kì quốc gia nào cũng là nhiệm vụ được ưu tiên. Điều này càng cần thiết hơn trong bối cảnh các nước đang phát triển như nước ta đẩy mạnh phát triển công nghiệp và các ngành ứng dụng khoa học kỹ thuật hiện đại. Đời sống con người ngày càng được nâng cao, nhưng ý thức về bảo vệ môi trường nói chung và nguồn nước nói riêng chưa thực sự tốt. Nhiều tổ chức, cá nhân thậm chí là cơ quan quản lý nhà nước vẫn còn coi trọng lợi ích riêng mà lơ là lợi ích chung của toàn xã hội. Tất cả những điều trên tác động rất xấu tới nguồn nước, đòi hỏi pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước phải luôn duy trì vai trò của mình trong đời sống xã hội. Bên cạnh đó, pháp luật cũng phải luôn luôn vận động, đổi mới để ứng phó với những diễn biến mới có thể xảy ra và bù lấp những lỗ hổng còn thiếu sót, để điều chỉnh hành vi của xã hội tốt hơn vì lợi ích của chính xã hội, vì chính sự phát triển của toàn xã hội. Nhờ những vai trò và đóng góp quan trọng của pháp luật kiểm soát ô nhiễm 16
24. nguồn nước mà các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đã có những bước tiến mới. Xã hội từ các cơ quan nhà nước cho tới các tổ chức, cá nhân ngày càng ý thức hơn nghĩa vụ của mình trong việc làm thế nào để nguồn nước tránh khỏi những tác hại xấu do chính con người gây ra. Một khi con người đã có ý thức và biến ý thức thành hành động được thực hiện theo sự điều chỉnh hành vi của pháp luật, sẽ giúp cho đích đến của ý thức là cái đích tốt đẹp nhất. 1.3.4. Nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Hiện nay, có nhiều văn bản pháp pháp luật thể hiện nguyên tắc của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, tuy nhiên vẫn chưa có quy định cụ thể nào về nguyên tắc của kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Nổi bật lên trong hệ thống pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là một số nguyên tắc cơ bản sau: Nguyên tắc công bằng trách nhiệm giữa cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức, cá nhân. Mỗi chủ thể trong quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước cần được quy định nghĩa vụ theo nguyên tắc công bằng. Vì kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là một công việc chung cần có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các chủ thể. Không chủ thể nào phải chịu nhiều nghĩa vụ để thực hiện một công việc chung thay cho chủ thể khác. Mỗi chủ thể phải có những nghĩa vụ khác nhau phù hợp với từng chủ thể khác nhau, đồng thời các chủ thể phải có mỗi quan hệ chặt chẽ với nhau để hoàn thành tốt những nghĩa vụ mà pháp luật quy định. Nguyên tắc đảm bảo chủ quyền lãnh thổ, lợi ích quốc gia, công bằng, hợp lý trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Nguyên tắc này phần nào được ghi nhận tại khoản 9, Điều 3, Luật tài nguyên nước năm 2012. Nguồn nước không chỉ tồn tại trong lãnh thổ mỗi quốc gia, nhờ tính luân chuyển của nguồn nước mà nhiều nguồn nước có thể liên quan từ quốc gia này đến các quốc gia khác. Chẳng hạn các quốc gia có nguồn nước ở đầu nguồn hoặc thượng lưu các con sông có thể có những chính sách về nguồn nước ảnh hưởng đến các quốc gia ở hạ lưu sông. Chính vì thế nguyên tắc bảo đảm chủ quyền lãnh thổ, lợi ích quốc gia là nguyên tắc quan trọng, bên cạnh đó cũng cần đảm bảo công bằng, hợp lý khi kiểm soát nguồn nước để hài hòa lợi ích của các quốc gia có nguồn nước liên quốc gia với nhau. Từ đó, thúc đẩy quan hệ hợp tác, phát triển cùng có lợi về nhiều mặt kinh tế, chính trị, văn hóa của các quốc gia có chung nguồn nước. 17
25. Nguyên tắc kiểm soát nguồn nước lấy “phòng ngừa” là chính. Trong các hoạt động kiểm soát nguồn nước, luôn ưu tiên công đoạn “phòng ngừa” là nguyên tắc đầu tiên. Nó được thể hiện ở chỗ, pháp luật kiểm soát nguồn nước đã quy định nghĩa vụ của nhà nước và các tổ chức cá nhân dựa trên mục tiêu phòng ngừa ô nhiễm nguồn nước là cái chính yếu, chứ không phải chỉ quy định chế tài xử lý vi phạm sau khi đã có vi phạm về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước dẫn đến ô nhiễm nguồn nước. Nguyên tắc lấy nguồn nước và bảo vệ nguồn nước gắn liền với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Với bất kì một quy hoạch, kế hoạch nào liên quan đến phát triển các lĩnh vực trong đời sống xã hội đều cần lấy việc bảo vệ nguồn nước làm cơ sở để xây dựng. Chẳng hạn như quy hoạch đô thị ven sông cần đảm bảo duy trì dòng chảy tối thiểu trên sông, không vượt quá ngưỡng khai thác đối với các tầng chứa nước và có các biện pháp bảo đảm đời sống khu dân cư [20,Khoản 8, Điều 3]; hay theo khoản 6, Điều 6, Luật quy hoạch đô thị năm 2009, quy định nội dung quy hoạch hạ tầng đô thị như sau: “Đáp ứng nhu cầu sử dụng nhà ở, công trình y tế, giáo dục, văn hoá, thể thao, thương mại, công viên, cây xanh, mặt nước và công trình hạ tầng xã hội khác”. Như vậy, các lĩnh vực phát triển của xã hội cần lấy kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nói riêng và bảo vệ nguồn nước nói chung ra làm cơ sở, mục tiêu để xây dựng các nội dung, các kế hoạch để phát triển để đảm bảo công tác kiểm soát nguồn nước được sâu rộng và đồng bộ. 1.4. Pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở một số quốc gia trên thế giới Vấn đề bảo môi trường liên quan đến nguồn nước giờ đây không còn là vấn đề riêng của mỗi quốc gia mà là vấn đề được cả thế giới quan tâm, đặc biệt là các quốc gia trong khu vực với nhau, các quốc gia láng giềng càng quan tâm học hỏi, chia sẻ kinh nghiệm với nhau để bảo vệ tốt nguồn nước liên quốc gia và tài nguyên nước của thế giới nói chung. Hiện nay nhiều quốc gia trên thế giới đã xây dựng cho mình một luật riêng về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có văn bản pháp luật riêng của quốc gia về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước mà hệ thông quy phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước vẫn được quy định riêng lẻ ở một số Luật như Luật bảo vệ môi trường (2014), Luật Tài nguyên nước (2012), Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật (2006), Luật thủy lợi (2017) và một số Nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành. 18
26. Một số quốc gia trên thế giới hiện nay đang phải đối mặt với vấn đề về ô nhiễm nguồn nước vô cùng lớn. Tiêu biểu có thể kể đến Hà Lan- một quốc gia có mật độ dân số khá cao nhưng với gần 2/3 diện tích lãnh thổ nằm dưới mực nước biển. Hà Lan chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ biến đổi khí hậu khiến nguồn nước quốc gia này bị ô nhiễm rất lớn từ nguyên nhân tự nhiên. Chính vì thế hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Hà Lan thể hiện rõ vai trò sống còn và ảnh hưởng quyết định đến sự phát triển kinh tế- xã hội của quốc gia này. Về quy định cơ quan có thẩm quyền kiểm soát nguồn nước. Ở Hà Lan các ủy ban về nước (water board) - một thể chế bao gồm chính quyền địa phương, các cơ quan chuyên môn và các tổ chức đại diện cho người dân trên địa bàn cả về quyền lợi và nghĩa vụ đã có từ 700 năm nay, và hiện nay, số lượng ủy ban chỉ còn lại 27, nhằm tăng cường về nguồn lực và sự phối hợp được nhanh chóng và tập trung hơn. Trong phạm vi địa bàn của mình, ủy ban về nước có các trách nhiệm: (a) quản lý và bảo trì các công trình có tác động đối với dòng chảy của nước như đê, giồng, bến cảng; (b) quản lý và bảo trì các thủy lộ; bảo trì một mực nước thích hợp trong các polder và các thủy lộ; (c) bảo trì chất lượng nước mặt thông qua việc xử lý nước thải. Tuy nhiên, ủy ban về nước không phụ trách việc cung cấp nước sạch và cũng không phải là cơ quan dịch vụ công ích [37]. Ngoài ra, Hà Lan còn thành lập các ủy ban châu thổ (Delta commissie) có chức năng tư vấn cho cả nước và tầm nhìn dài hạn cho Chính phủ trong việc phát triển các vùng ven biển và vùng thấp, hạn chế ô nhiễm nguồn nước ngầm do xâm nhập mặn. Như vậy, Hà Lan có các cơ quan riêng biệt không chia theo cấp mà thành lập thành từng ủy ban khác nhau, mỗi ủy ban về nước có lĩnh vực quản lý và kiểm soát riêng biệt. Ngoài ra, điểm hay ở quy định thẩm quyền quản lý và kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Hà Lan là ủy ban về nước sẽ có một thành phần là tổ chức đại diện người dân trên địa bàn cả về quyền lợi và nghĩa vụ. Điều nay làm tăng tính phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người dân trong công tác chung bảo vệ nguồn nước. Đồng thời các ủy ban chuyên trách về tư vấn riêng, có khả năng tư vấn trên phạm vi cả nước, tạo ra tính mở và tính linh hoạt, chủ động cho các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nguồn nước. Pháp luật Singapore, cũng quy định đạo luật riêng về kiểm soát ô nhiễm môi trường. Đạo luật này điều chỉnh các vấn đề liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm 19
27. môi trường và các hoạt động có mục đích liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm môi trường[35]. Pháp luật Singapore trao quyền lớn cho nhà nước can thiệp vào việc ra quyết định của danh nghiệp và người dân. Công cụ cấp phép được sử dụng rất phổ biến. Luật quản lý và Bảo vệ môi trường cho phép cơ quan nhà nước có quyền yêu cầu bất kỳ chủ dự án nào cũng phải làm báo cáo đánh giá tác động môi trường và được cơ quan này phê duyệt trước khi quy hoạch dự án[14]. Việc cấp giấy phép và giấy chứng nhận thuộc thẩm quyền của Bộ Môi trường nhằm đảm bảo kiểm soát và quản lý chặt chẽ các hoạt động có khả năng tác động có hại tới môi trường. Cụ thể là trước khi một hoạt động được phép tiến hành, Bộ Môi trường phải đảm bảo là hoạt động đó sẽ không gây ra tác hại gì cho môi trường[34]. Về vấn đề xử lý vi phạm liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Singapore. Tùy vào mức độ vi phạm khác nhau, pháp luật về bảo vệ môi trường ở Singapore ngoài quy định các biện pháp giáo dục, thì các biện pháp mang tính cưỡng chế là không thể thiếu từ biện pháp hình sự đến biện pháp hành chính và dân sự. Về vấn đề hình phạt cũng được quy định khá đa dạng. Pháp luật môi trường Singapore lấy chế tài hình sự là công cụ cơ bản để thực thi, biện pháp này được áp dụng đối với người bị kết án phạt tiền, phạt tù, bắt bồi thường và đối với những vi phạm nhỏ thì phạt cải tạo lao động bắt buộc (chỉ áp dụng với những bị cáo đủ 16 tuổi trở lên và đủ tiêu chuẩn y tế). Chẳng hạn như về biện pháp xử lý hình sự, hình thức phạt tiền được coi là hình phạt phổ biến và hữu hiệu nhất. Đối với các hành vi vi phạm nghiêm trọng hơn thì có hình thức phạt từ. Ví dụ: theo Đạo luật về môi trường sức khoẻ cộng đồng và Đạo luật kiểm soát ô nhiễm thì những người vi phạm lần đầu bị buộc tội về hành vi đưa chất thải hoặc các chất độc hại vào nguồn nước ngầm có thể bị phạt tù đến 12 tháng[35]. Đối với những người tái phạm thì có thể bị phạt tù với chế độ khắc nghiệt từ 1 đến 12 tháng . Ngoài ra, pháp luật Singapore cũng quy định các hình phạt khác như tạm giữ, tịch thu; lao động cải tạo bắt buộc. Đối với các hành vi nhỏ, hình phạt lao động cải tạo bắt buộc có hiệu quả khá cao, ít người tái phạm. Bên cạnh các chế tài hình sự, Singapore cũng rất coi trọng các chế tài về hành chính (thông báo và lệnh; giấy phép, giấy chứng nhận ) và các chế tài về dân sự ( bồi thường thiệt hại, các khoản phí tổn mà cơ quan có thẩm quyền phải chịu để làm sạch môi trường ) Nổi bật ở pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nói riêng và kiểm soát 20
28. các loại ô nhiễm môi trường nói chung là việc quy định các biện pháp xử lý vi phạm. Các biện pháp xử lý vi phạm này được thực hiện nghiêm ngặt và có tính răn đe cao, từ những vi phạm nhỏ với các hình thức xử phạt nhỏ như lao động, cải taoj công ích đến hình thức phạt tiền hay đến phạt tù. Ở Việt Nam hình thức xử phạt chính vẫn là xử phạt hành chính, tuy nhiên mức độ răn đe chưa thực sự hiệu quả. Bài học kinh nghiệm khác đến từ Trung Quốc, quốc gia đông dân nhất thế giới, đã và đang trong thời kỳ phát triển nóng công nghiệp. Theo Thống kê dân số thế giới năm 2017 của viện khoa học thống kê, dân số Trung quốc chiếm hơn 18% dân số thế giới. Tuy nhiên, Trung Quốc chỉ có 7% là nước sạch, thống kê cho thấy, trên 70% nguồn nước các sông, hồ và 50% các đô thị có nước ngầm bị ô nhiễm[35]. Trước tình hình đó, Chính phủ Trung Quốc đã cho ra đời Luật Kiểm soát và Phòng ngừa ô nhiễm nước (WPPCL) năm 1984, trước cả khi có Luật bảo vệ môi trường. Năm 2008, Luật WPPCL đã được sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện như hiện nay. Một số điểm nổi bật hiệu quả của luật WPPCL thể hiện như sau: Thứ nhất, củng cố trách nhiệm bảo vệ môi trường của chính quyền địa phương. Theo Luật WPPCL 2008, chính quyền địa phương phải đưa bảo vệ môi trường nước vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và chính quyền sẽ chịu trách nhiệm về chất lượng nước trong khu vực quản lý tương ứng của mình. Luật cũng quy định lấy thành tích đạt được trong mục tiêu bảo vệ nước là một chỉ số để đánh giá hoạt động của chính quyền địa phương và cơ quan quản lý môi trường. Cụ thể, chính quyền địa phương phải ký cam kết trách nhiệm với Chính phủ trong việc thực hiện các mục tiêu bảo vệ môi trường trong Kế hoạch 5 năm lần thứ 11, một trong số các mục tiêu đó là giảm nhu cầu ôxy hóa (COD) trong nước xuống 10% trong giai đoạn 2006 - 2010. Qua đó, Chính phủ sẽ xem xét các mục tiêu để đánh giá chính quyền địa phương trong việc thực thi nhiệm vụ của mình[32, tr28]. Thứ hai, tạo cơ hội cho cộng đồng tham gia vào bảo vệ môi trường nước. Theo quy định của Luật WPPCL 2008, cộng đồng có quyền yêu cầu tiết lộ thông tin về chất lượng nước quốc gia một cách thống nhất. Ví dụ khác : Theo Điều 88, luật WPPCL, nếu số lượng (lớn hơn 10) các bên có quyền lợi hợp pháp bị thiệt hại trong một sự cố ô nhiễm nguồn nước với mức độ tương đối lớn, các bên có thể lựa chọn một đại diện để nộp đơn kiện tập thể[32]. Ngoài ra, Bộ Bảo vệ môi trường Trung Quốc có trách nhiệm ban hành các thông tin về tiêu chuẩn chất lượng nước 21
29. quốc gia để tránh nhầm lẫn và bảo đảm công chúng được cung cấp thông tin chính xác và đáng tin cậy về chất lượng nước. Thứ ba, về công cụ pháp lý, để kiểm soát được hoàn toàn chất lượng nước dòng sông, hồ thì bắt buộc ngay cả các nhà máy đạt tiêu chuẩn cũng phải giảm lượng thải các chất gây ô nhiễm chính [16,tr26]. Đồng thời, chính quyền địa phương cũng phải giảm thiểu và kiểm soát tổng lượng thải các chất gây ô nhiễm nước trong khu vực hành chính và Chính phủ chịu trách nhiệm tương ứng để giảm thiểu và kiểm soát tổng lượng thải các chất trong phạm vi quốc gia. Nhật Bản ban hành luật Kiểm soát ô nhiễm nước từ năm 1970 với mục tiêu đạt được tiêu chuẩn môi trường nước đạt được ở hầu hết các địa phương trên toàn quốc. Chính vì thế Nhật Bản đặt nguyên tắc tiêu chuẩn chất lượng nước là một mục tiêu quan trọng với cơ quan quản lý nhà nước được quy định áp dụng cho mọi nguồn nước công cộng, đồng thời được chia làm nhiều nhóm tùy theo mục tiêu sử dụng ở ao, hồ, sông [16, tr121]. Theo đó, thống đốc mỗi tỉnh sẽ đề ra một số tiêu chuẩn nước thải phù hợp với tình trạng ô nhiễm nguồn nước của mỗi khu vực mình quản lý và giám sát. Từ các quy định chung của vùng sẽ thiết kế quy định chung cho toàn quốc. Thống nhất tiêu chuẩn nước thải quốc gia cho các đối tượng khác nhau. Luật tập trung vào ba nội dung chủ yếu đó là tiêu chuẩn môi trường nước liên quan đến bảo vệ sức khỏe con người và bảo vệ môi trường sống; Tiêu chuẩn và quy định phát thải; Kiểm soát tổng lượng chất ô nhiễm. Nội dung pháp luật chủ yếu nhấn mạnh vào tiêu chuẩn chủ yếu xuất phát từ nguyên nhân ý thức con người của đất nước phát triển như Nhật Bản rất cao. Điều quan trọng nhất mà họ cần làm đó ra đặt ra những tiêu chuẩn để kiểm soát. Những tiêu chuẩn về nguồn nước có ý nghĩa lớn trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước tại Nhật Bản. Điều này cũng để lại những vấn đề cần xem xét về vấn đề tăng cường hiệu quả của các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường nước trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở nước ta hiện nay. Dựa vào những bài học kinh nghiệm của pháp luật một số quốc gia trên thế giới, Việt Nam cần xem xét và ban hành các quy định nghiêm ngặt đối với kiểm soát nguồn nước, đặt biệt là kiểm soát các nguồn độc hại làm ô nhiễm nước. Đặc biệt, cũng cần chú trọng ô nhiễm nguồn nước do các nguyên nhân tự nhiên như xâm nhập mặn ở nguồn nước đồng bằng Sông Cửu Long. Phân công rõ nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước và tặng cường cự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc 22
30. kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Đồng thời, pháp luật cũng nên đặt ra các biện pháp, chế tài xử lý có hiệu quả, như kinh nghiệm phát huy hiệu quả các biện pháp xử phạt của Singapore để nâng cao hơn ý thức của cá nhân và toàn thể cộng đồng trong việc bảo vệ nguồn nước. Hơn hết, nâng cao tinh thần trách nhiệm và sự tham gia của người dân trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước bởi vì hơn hết hoạt động kiểm soát có hiệu quả hay không phụ thuộc lớn vào ý thức tự giác của người dân. Trong bối cảnh của phát triển kinh tế thị trường, vấn đề kiểm soát ô nhiễm nguồn nước rất cần sự vào cuộc của các quy định pháp luật. Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia đi trước và việc xây dựng pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước kết hợp với thực tiễn tại quốc gia mình để có hướng đi đúng đắn nhất cho các giải pháp hoàn thiện pháp luật. 23
31. Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM NGUỒN NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam Đảng và nhà nước ta luôn chú trọng, quan tâm đến đến vấn đề bảo vệ môi trường , bảo vệ nguồn nước, càng ngày càng xác định rõ bảo vệ môi trường là nhiệm vụ trọng tâm của cả đất nước. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm Việt Nam trải qua quá trình hình thành và phát triển từ những năm cuối của thập niên 80 của thế kỷ XX cho tới ngày nay, từ những nhen nhóm ban đầu để phục vụ quá trình đổi mới của đất nước cho tới ngày nay khi đã có nhiều văn bản pháp luật quy định về lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và mở ra hướng đi trong tương lai của việc phát triển pháp luật pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đã không ngừng phát triển và hoàn thiện. Giai đoạn trước năm 1986 Sau nhiều năm đất nước bị nhấn chìm trong các cuộc chiến tranh liên miên, hậu quả chiến tranh để lại là hết sức nặng nề. Việt Nam phải đối mặt với nhiều khó khăn, các cấm vân từ Mỹ và các nước phương Tây, đối phó với nguy cơ chiến tranh ở phía Tây Nam và phía Bắc cùng với các thiên tai xảy ra liên tục khiến Việt Nam phải suy nghĩa đến hướng đi mới cho đất nước . Những năm 80, nước ta rơi vào thời kỳ khủng hoảng kinh tế, thêm việc bị cô lập về quan hệ ngoại giao, thêm vào đó là nước ta vận hành theo hệ thống quan liêu bao cấp. Khó khăn chồng chất khó khăn dẫn đến hoạt động bảo vệ môi trường không được quan tâm đúng mức. Trong giai đoạn này, chính sách phát triển kinh tế- xã hội của đất nước dường như không đi đôi với bảo vệ môi trường. Hệ thống pháp luật nước ta trước năm 1986 cũng chưa hoàn chỉnh. Cơ chế bao cấp với sự chi phối của hệ thống chi tiêu kế hoạch trong mọi lĩnh vực kinh tế- xã hội kìm hãm sự phát triển của pháp luật. Các luật về kinh tế, tài chính thậm chí cũng không có điều kiện phát triển vì thế phát triển pháp luật về môi trường còn là một điều chưa được suy nghĩ đến một cách thấu đáo. 24
32. Về văn bản pháp luật, Điều 36, Hiến pháp năm 1980 có đề cập đến nghĩa vụ thực hiện chính sách bảo vệ môi trường một cách chung chung như sau: “Các cơ quan Nhà nước, xí nghiệp, hợp tác xã, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân đều có nghĩa vụ thực hiện chính sách bảo vệ, cải tạo và tái sinh các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và cải thiện môi trường sống”. Ngoài ra, có một số sắc lệnh, nghị quyết khác liên quan đến bảo vệ môi trường như sắc lệnh số 142/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 21/12/1949 quy định về kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, Nghị quyết số 36/CP của Hội đồng chính phủ ngày 11/03/1961 về Quản lý, bảo vệ tài nguyên dưới lòng đất. Trong thời kỳ này, Việt Nam cũng chưa tham gia bất kỳ một công ước quốc tế nào về môi trường, nên pháp luật về môi trường chỉ đơn thuần xuất phát từ yêu cầu quản lý của nhà nước. Như vậy, pháp luật về bảo vệ môi trường trong thời kỳ này chưa được quan tâm, mà chỉ có một số những quy định ban đầu hình thành cho nên pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước cũng chưa có điều kiện hình thành và phát triển. Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1998 Sau khi đất nước đã có nhiều thay đổi, nhờ chủ trương đổi mới đất nước sau Đại hội Đảng lần thứ VI, bảo vệ môi trường đã được coi là một lĩnh vực cần coi trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Năm 1992, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường được thành lập. Cục Môi trường là cơ quan đầu tiên chuyên trách về môi trường có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường thống nhất quản lý các hoạt động bảo vệ môi trường trong cả nước. Trong bối cảnh tại thời điểm năm 1993, việc nhà nước ta ban hành Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta đối với công tác bảo vệ môi trường. Năm 1993 đã đánh dấu một bước ngoặt trong sự phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường nói chung và pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước nói riêng. Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 gồm có 55 điều được chia làm 7 chương, quy định những vấn đề có tính cốt lõi nhất trong công tác bảo vệ môi trường. Trong giai đoạn này, chưa có luật tập trung quy định về bảo vệ nguồn tài nguyên nước mà chỉ được quy định tại một số điều trong luật môi trường. Luật Tài nguyên nước đầu tiên được Quốc hội khoá X thông qua tại kỳ họp thứ 3 (ngày 20 tháng 5 năm 1998), có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1999, đánh 25
33. dấu một bước tiến quan trọng nữa trong công tác quản lý tài nguyên nước ở nước ta. Đây là văn bản pháp luật cao nhất về quản lý tài nguyên nước, trong đó các quan điểm, đường lối của Đảng, chiến lược phát triển đất nước có liên quan đến tài nguyên nước đã được thể chế hoá; bước đầu tiếp cận quan điểm hiện đại của thế giới về quản lý tổng hợp tài nguyên nước. Luật ra đời đã góp phần tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; ý thức, nhận thức của người dân trong khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước đã được cải thiện đáng kể. Giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2012 Sau nhiều năm thi hành Luật, nhiều quy định của Luật đã được triển khai trên thực tế và đạt nhiều kết quả khả quan, đặc biệt là đã khai thác, sử dụng tốt hơn các nguồn nước để đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Công tác quản lý nhà nước về tài nguyên nước có nhiều tiến bộ và từng bước đi vào nề nếp, nhất là từ sau khi thành lập Bộ TN&MT: hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã được bổ sung, hoàn thiện thêm một bước để đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý và đòi hỏi từ thực tiễn; công tác thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực tài nguyên nước được tăng cường hơn trước; công tác cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng nước, xả nước thải vào nguồn nước và hành nghề khoan nước dưới đất cũng được triển khai đồng bộ ở cả trung ương và địa phương Với những lý do cơ bản nêu trên, việc xây dựng để ban hành Luật Tài nguyên nước (sửa đổi) thay thế Luật Tài nguyên nước năm 1998 nhằm bảo vệ tài nguyên nước có hiệu quả; sử dụng nước hợp lý, tiết kiệm; phòng, chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra được tốt hơn; tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về tài nguyên nước là thực sự cần thiết. Từ vai trò quan trọng của nước với cuộc sống và từ những thách thức trong quản lý tài nguyên nước đặt ra yêu cầu cấp bách tăng cường và nâng cao hiệu quả quản lý tài nguyên nước. Theo đó, cần phải quản lý bền vững và hiệu quả hơn các hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước và phòng chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra. Để bảo đảm tính đồng bộ, đáp ứng yêu cầu quản lý tài nguyên nước trong tình hình mới, ngày 21/6/2012, Quốc hội đã thông qua Luật Tài nguyên nước số 17/2012/QH13. Hệ thống văn bản pháp luật về tài nguyên nước 26
34. đã được Bộ TN&MT tập trung xây dựng, từng bước hoàn thiện, đặc biệt là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện Luật Tài nguyên nước năm 2012, tạo lập hành lang pháp lý cơ bản cho công tác quản lý tài nguyên nước từ trung ương đến địa phương. “Quy định về quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước; Phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra thuộc lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [21,Điều 1]. Trong đó, liên quan đến yếu tố môi trường, Luật Tài nguyên nước năm 2012 đề cập sâu hơn đến các biện pháp phòng, chống suy thoái, cạn kiệt nguồn nước, bảo đảm an toàn nguồn nước và bảo vệ khả năng phát triển tài nguyên nước, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể được phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước. Khi quy định trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân trong việc bảo vệ chất lượng nước, Luật Tài nguyên nước năm 2012 thường dẫn chiếu đến các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, đặc biệt là dẫn chiếu đến các quy chuẩn môi trường được điều chỉnh theo pháp luật môi trường. Giai đoạn từ năm 2012 đến nay Tích cực phát triển những quy định từ luật Tài nguyên nước năm 2012, các cơ quan có thẩm quyền đã triển khai xây dựng, ban hành 06 Nghị định của Chính phủ, 21 Thông tư của Bộ TN&MT, riêng từ đầu năm 2017 đến nay đã ban hành Nghị định số 33/2017/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản; Nghị định số 82/2017/NĐ-CP quy định mức thu, phương pháp tính, phương thức thu, chế độ quản lý, sử dụng tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước, Trên cơ sở tinh thần đó, Việt Nam đề cao việc bảo vệ và quản lý nguồn nước, coi đây là một nội hàm quan trọng của "Chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam giai đoạn 2011-2020" và triển khai "Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020." Chiến lược đề ra yêu cầu quản lý tài nguyên nước theo phương thức tổng hợp, sử dụng đa mục tiêu và gắn với các tài nguyên thiên nhiên khác: “quản lý tài nguyên nước phải được thực hiện theo phương thức tổng hợp và thống nhất trên cơ sở lưu vực sông. Cơ cấu sử dụng nước phải phù hợp với sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; tài nguyên nước phải được phát triển bền vững; khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, tổng hợp và đa mục tiêu. Phải coi sản phẩm nước là hàng hoá; sớm 27
35. xóa bỏ cơ chế bao cấp, thực hiện xã hội hoá các hoạt động bảo vệ, phát triển nguồn nước và cung ứng dịch vụ nước”. Phương thức quản lý này được thể hiện thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật cũng như trong việc triển khai chính sách quản lý tài nguyên nước ở các cấp. Như vậy cho tới nay, hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam đã phần nào bao quát được các vấn đề về nước. Tuy luật còn quy định lẻ tẻ ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, và một số văn bản tính thống nhất chưa cao, nhưng đã phần nào động chạm đến tất cả các vấn đề về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở nước ta hiện nay. 2.2. Một số nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở Việt Nam 2.2.1. Quy hoạch, chiến lược môi trường trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Đối với hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, quy hoạch, kế hoạch môi trường cùng với đánh giá chiến lược, đánh giá tác động môi trường là những công cụ pháp lý quan trọng quy định quy tắc xử sự của các chủ thể trong việc định hướng nội dung, cách thức của hành vi của các chủ thể với nguồn nước. Quy hoạch bảo vệ môi trường là việc phân vùng môi trường để bảo tồn, phát triển và thiết lập hệ thống hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường gắn với hệ thống giải pháp bảo vệ môi trường trong sự liên quan chặt chẽ với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhằm bảo đảm phát triển bền vững. [23,Khoản 21, Điều 3] Đối với lĩnh vực liên quan đến tài nguyên nước, Luật Tài nguyên nước năm 2012 có đề cập đến kế hoạch tài nguyên nước. Theo đó quy hoạch tài nguyền nước bao gồm có quy hoạch tài nguyên nước chung của cả nước; quy hoạch tài nguyên nước lưu vực sông liên tỉnh, nguồn liên tỉnh; quy hoạch tài nguyên nước của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. [21,32,Điều 15].Đối tượng của tất cả các hoạt động quy hoạch trên là nguồn nước mặt và nước dưới đất. Mỗi kỳ quy hoạch là 10 năm, tầm nhìn 20 năm. Về việc xây dựng kế hoạch kiểm soát nguồn nước cần đảm bảo phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước, và các cùng. [21,Điều 18-20].Tùy vào đặc điểm tự nhiên, kinh tế- xã hội của từng lưu vực sông, tiềm năng cơ bàn của nguồn nước và dự báo biến đổi khí hậu đến tài nguyên nước, quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về nguồn nước đã ban 28
36. hành để lập quy hoạch tài nguyên nước cho phù hợp. Sự ảnh hưởng của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên liên quan đến nguồn nước liên quốc gia cũng ảnh hưởng đến việc định hướng trong quy hoạch. Quy hoạch về tài nguyên nước phải thể hiện được sự phân bổ nguồn nước, phân vùng chức năng nguồn nước và xác định những biện pháp khắc phục hậu quả do tác hại của nguồn nước gây ra. Quy hoạch về tài nguyên nước cũng chính là quy hoạch về các nguồn nước, nó góp phần to lớn trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ngay từ những khâu ban đầu. Nó giúp đánh giá tổng quát đặc điểm tự nhiên, điều kiện kinh tế xã hội song song với đánh giá hiện trạng nguồn nước (xác định chức năng, nhiệm vụ của nguồn nước, trữ lượng, chất lượng nguồn nước, mục đích sử dụng của nguồn nước ), đồng thời cũng xác định được khoản kinh phí để kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Mang ý nghĩa định hướng chung cho các quy hoạch về nguồn nước, chiến lược về kiểm soát nguồn nước là những cơ sở cơ bản để phát huy những cachs thức lập quy hoạch sao cho phù hợp. Thuật ngữ “chiến lược” xuất phát từ quân sự để chỉ phương pháp, cách thức để chiến thắng một cuộc chiến tranh. Hiện nay, thuật ngữ “chiến lược” được sử dụng rộng rãi để thể hiện các kế hoạch hành động được thiết kế để hoàn thành một mục tiêu nhất định. Đối với pháp luật về môi trường, “chiến lược môi trường” được hiểu là tổng hợp các kế hoạch hành động tác động đến môi trường trong một thời kỳ nhất định để nhằm mục tiêu bảo vệ, cải thiện môi trường. Chiến lược môi trường liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được xây dựng dựa trên đặc điểm của nguồn nước, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của đất nước và quốc tế. Đối với vấn đề nguồn nước trong nước , chiến lược tài nguyên nước cần đáp ứng nhu cầu sử dụng nước sinh hoạt cho người dân, nhu cầu sử dụng nước cho sản xuất, phát triển kinh tế, đảm bảo cho quốc phòng – an ninh và phòng chống hiệu quả, tác hại do nước gây ra. Đối với nguồn nước quốc tế, phải đáp ứng được khả năng hợp tác quốc tế và các quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Nhà nước ta đã xây dựng và phê duyệt nhiều chiến lược có nội dung kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, chẳng hạn như: “Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn” (Theo quyết định phê duyệt của thủ tướng Chính phủ số 237/1998/QĐ-TTg ngày 03/12/1998), “Định hướng phát triển thoát nước đô thị Việt Nam đến năm 2020” (Theo quyết định phê duyệt của Thủ tướng 29
37. Chính phủ số 35/1999/QĐ-TTg ngày 5/3/1999) và trong giai đoạn gần đây có “Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020” (Theo quyết định phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ số 256/2003/QĐ-TTg ngày 20/12/2003). Về lĩnh vực kiểm soát nguồn nước trong giai đoạn hiện nay, định hướng của Nhà nước được quy định trong “Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020” theo quyết định phê duyệt số 81/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Theo Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020, một trong những mục tiêu về bảo vệ tài nguyên nước là: “Kiểm soát được tình hình ô nhiễm nguồn nước. Chấm dứt việc sử dụng các loại hóa chất độc hại trong sản xuất công nghiệp, nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản gây ô nhiễm nguồn nước và làm suy giảm đa dạng sinh học”. Chiến lược khác với quy hoạch môi trường ở chỗ, chiến lược giúp vạch ra các quan điểm, định hướng của Nhà nước về môi trường trong tương lai, còn quy hoạch môi trường là sự hiện thực hóa các định hướng đã được quy định trong chiến lược môi trường bằng những biện pháp cụ thể hơn. Chiến lược và quy hoạch môi trường là văn bản pháp lý quan trọng, là cơ sở cho các hoạt động kiểm soát nguồn nước. Liên hệ đến một công cụ đắc lực khác đó là đánh giá tác động môi trường có ý nghĩa đáng kể trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Đánh giá tác động môi trường là “việc phân tích, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”[23,khoản 23, Điều 3]. Trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, việc đánh giá tác động môi trường nhằm phân tích, đánh giá, dự báo những ảnh hưởng của hoạt động phát triển kinh tế- xã hội đến trữ lượng, chất lượng nguồn nước; đánh giá, phân tích ảnh hưởng của nước thải đến chất lượng nguồn nước, từ đó xây dựng và thực hiện các giải pháp kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được hiệu quả. Đánh giá tác động môi trường là một công cụ hiệu quả đển kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Bộ TN&MT tổ chức thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. Báo cáo đánh giá tác động môi trường phải hoàn thành trước khi ban hành quyết định chủ trương đầu tư dự án. Trong trường hợp của Formosa, đánh giá tác động môi trường cũng là một lỗ hổng của pháp luật. Bởi khi quy định báo cáo đánh giá tác động môi trường phải hoàn thành trước khi ban hành quyết định, chủ trương 30
38. đầu tư dự án, ở những thời điểm ban đầu dự án thì hầu như các thông số ảnh hưởng tới môi trường không nhiều và không thể đánh giá đúng sự tác động của dự án đến môi trường. Một nhân tố khác góp phần kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có hiệu quả là kế hoạch môi trường. Kế hoạch môi trường chưa được định nghĩa trong pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Kế hoạch môi trường là một công cụ của pháp luật, là một hồ sơ pháp lý ràng buộc trách nhiệm giữa doanh nghiệp với các cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường dành cho các dự án không thuộc báo cáo đánh giá tác động môi trường. Để xây dựng được kế hoạch môi trường đặc biệt về lĩnh lực kiểm soát nguồn nước cần phải có quá trình đánh giá, phân tích, dự báo các tác động đến môi trường trong các giai đoạn thực hiện dự án. Các chủ thể phải thực hiện theo đúng kế hoạch môi trường đã đặt ra, đặc biệt quan tâm đến vấn đề xử lý chất thải trước khi xả ra nguồn nước. Kế hoạch môi trường tạo sự chủ động cho các doanh nghiệp trong việc xác định ứng xử của doanh nghiệp đối với môi trường phù hợp với hoàn cảnh của từng doanh nghiệp cụ thể và từng dự án cụ thể. Kế hoạch môi trường về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước cho thấy ý thức trách nhiệm của các doanh nghiệp trong việc bảo vệ nguồn nước; sự tôn trọng và hiểu biết các tiêu chuẩn, quy chuẩn về nguồn nước đã được ban hành; sự hiểu rõ những nguồn nước mà doanh nghiệp sẽ sử dụng. Đồng thời, vì kế hoạch môi trường là do doanh nghiệp tự chủ động hoàn thành nên sẽ nâng cao ý thức trách nhiệm một cách thực chất hơn trong các doanh nghiệp, tạo điều kiện để cơ quan quản lý nhà nước quản lý dễ dàng hơn trong lĩnh vực kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. 2.2.2. Chủ thể tham gia pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Chủ thể pháp luật là cá nhân, tổ chức có khả năng có quyền và nghĩa vụ pháp lý theo quy định của pháp luật. Chủ thể pháp luật khác với chủ thể quan hệ pháp luật. Chủ thể pháp luật chỉ cần có năng lực pháp luật, nhưng để trở thành chủ thể của một quan hệ pháp luật cụ thể thì phải có năng lực pháp luật và năng lực hành vi pháp luật, tức là phải có khả năng tự mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Nội dung phần này chủ yếu đề cập đến chủ thể quan hệ pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Xuất phát từ đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội đặc biệt là các đòi hỏi 31
39. về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có ý nghĩa to lớn không chỉ trong việc bảo vệ nguồn nước mà còn bảo vệ các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Có hai chủ thể chính tham gia vào quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đó là: cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức, cá nhân. Mỗi chủ thể được pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ phù hợp với đặc thù tính chất, hoạt động của từng chủ thể. Cơ quan quản lý nhà nước Nhà nước là chủ thể tham gia nhiều quan hệ pháp luật. Nhằsm thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường nước, Nhà nước là chủ thể có nghĩa vụ quản lý tài nguyên nước, trong đó hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là hoạt động quan trọng. Pháp luật quy định rõ nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Có thể chia hệ thống cơ quan Nhà nước về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước thành hai loại: Thứ nhất là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chung (bao gồm: Chính phủ và UBND các cấp) Chính phủ là cơ quan đầu não ban hành những Nghị định, Thông tư liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Chính phủ quy định cụ thể việc lập, quản lý hành lang bảo vệ nguồn nước; quy định cụ thể việc thăm dò, khai thác nước dưới đất; quy định cụ thể việc đăng ký, cấp giấy phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước; quy định cụ thể các trường hợp khai thác tài nguyên nước phải nộp tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước, phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước.Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền như: phê duyệt quy hoạch tổng thể điều tra cơ bản tài nguyên nước, ban hành danh mục lưu vực sông liên tỉnh Thẩm quyền cấp, thu hồi giấy phép liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước do các cơ quan Nhà nước, cụ thể như sau: Chính phủ quy định cụ thể việc cấp giấy phép xả thải vào nguồn nước[ 32,Điều 37], Chính phủ quy định cụ thể việc đăng ký, cấp giấy phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước [32, Điều 44]. Bên cạnh đó thẩm quyền quy định trình tự, thủ tục và quy định cụ thể quyền cấp, gia hạn, điều chỉnh, đình chỉ, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước thuộc về Chính phủ [32,Điều 73] 32
40. Chính phủ cũng là cơ quan có thẩm quyền thành lập hội đồng quốc gia về tài nguyên nước (tư vấn cho Chính phủ và thủ tướng Chính phủ trong những quyết định quan trọng về tài nguyên nước). Như vậy, chủ yếu các hoạt động như lập quy hoạch, kế hoạch về nguồn nước đều do Thủ tướng chính phủ phê duyệt và Chính phủ là cơ quan quản lý chung, ban hành những quy định cụ thể mang tính định hướng hành động trong các hoạt động liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. UBND các cấp là cơ quan ở địa phương có thẩm quyền trong các hoạt động liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở tại địa phương mình. Theo đó, UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tài nguyên nước của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhưng vẫn phải có ý kiến bằng văn bản của Bộ TN&MT. UBND cấp tỉnh có trách nhiệm thực hiện điều tra, kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước đối với các nguồn nước nội tỉnh, nguồn nước liên tỉnh trên địa bàn của mình theo hướng dẫn của các bộ ngành liên quan đặc biệt là Bộ TN&MT. Thứ hai là các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn (bao gồm: Bộ TN&MT, các Sở Tài nguyên và Môi trường, Chi cục bảo vệ môi trường, Phòng Tài nguyên môi trường ) Bộ TN&MT đứng vai trò là cơ quan đầu não đảm nhận trách nhiệm thực hiện những nhiệm vụ về đánh giá hiện trạng tài nguyên nước. Theo đó, Bộ TN&MT phải đưa ra những bộ dữ liệu, chuẩn dữ liệu, xây dựng hệ thống thông tin về tài nguyên nước và tiến hành chia sẻ thông tin về tài nguyên nước. Bộ TN&MT cũng có trách nhiệm trong việc quy định nội dung, biểu mẫu điều tra hiện trạng xả thải vào nguồn nước. Đồng thời, Bộ TN&MT có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ có liên quan xây dựng các đề án, kế hoạch kiểm kê tài nguyên nước trong phạm vi cả nước, với đối tượng kiểm kê là các nguồn nước khác nhau như nguồn nước liên quốc gia, nguồn nước liên tỉnh Thẩm quyền xây dựng, phê duyệt quy hoạch tài nguyên nước thuộc thẩm quyền của Bộ TN&MT phối hợp với các bộ ngành liên quan tùy vào loại nước ( tài nguyên nước chung cho cả nước, tài nguyên nước lưu vực sông liên tỉnh, nguồn nước liên tỉnh ). Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh thực hiện việc cấp, gia hạn, điều chỉnh, đình chỉ, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước 33
41. Bộ tài nguyên môi trường có nghĩa vụ chủ trì, phối hợp với các bộ ngành liên quan và UBND cấp tỉnh lập chiến lược tài nguyên nước trình thủ tướng chính phủ.[32,Điều 14,21,24]. Như vậy ta có thể thấy rằng thẩm quyền xây dựng các kế hoạch, quy hoạch vè chiến lược khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển tài nguyên nước chủ yếu thuộc về Bộ TN&MT. Là cơ quan đầu ngành trong các hoạt động liên quan đến lĩnh vực về môi trường, Bộ TN&MT vừa có chức năng tham mưu cho Chính phủ về chiến lược nước quốc gia vừa xây dựng và giám sát các hoạt động trong kế hoạch, quy hoạch sử dụng, khai thác, bảo vệ nguồn nước. Khác với pháp luật Hà lan như đã đề cập trước đó, Hà Lan lập ra các ủy ban về nước chuyên trách từng vấn đề, thậm chí có ủy ban tham mưu riêng cho các vấn đề về nước thì trong pháp luật Việt Nam hầu hết thẩm quyền các hoạt động về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và các hoạt động khác về môi trường vẫn chủ yếu do Bộ TN&MT trực tiếp nắm thẩm quyền; Bộ TN&MT có thể phối hợp với các bộ ngành liên quan khác hoặc cùng với UBND cấp tỉnh thực hiện các hoạt động. Pháp luật quy định nghĩa vụ xây dựng dự thảo đề nghị thẩm định, thẩm định tiêu chuẩn quốc gia về môi trường là của Bộ trưởng Bộ TN&MT; Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ có trách nhiệm tổ chức thầm định dự thảo và công bố tiêu chuẩn quốc gia về môi trường [35, Điều 120].Đối với quy chuẩn về tài nguyên nước, Bộ TN&MT là cơ quan có trách nhiệm xây dựng, ban hành theo thẩm quyền quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước[20,điểm d, khoản 6, Điều 2]. Hiện nay danh sách các quy chuẩn quốc gia về môi trường chủ yếu có trong quyết định 16/2008/QĐ-BTNMT về Ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường. Các nghĩa vụ chung của các cơ quan Nhà nước chủ yếu được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Nghị định của Chính phủ số 201/2013/NĐ-CP về Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật tài nguyên nước. Nghĩa vụ của nhà nước trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước gồm những nội dung cơ bản như sau: Một là, đánh giá hiện trạng tài nguyên nước Đánh giá hiện trạng tài nguyên nước là quá trình hoạt động nhằm xác định trữ lượng, chất lượng nước, tình hình khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên nước, nguyên nhân gây ảnh hưởng tiêu cực tới trữ lượng nước, chất lượng nước của quốc 34
42. gia[26]. Phục vụ cho việc đánh giá hiện trạng tài nguyên nước được hiệu quả cần đánh giá tổng quan tiềm năng tài nguyên nước trên cơ sở điều tra cơ bản địa chất, sử dụng các kết quả của nó làm căn cứ khoa học cho việc định hướng các hoạt động thăm dò, khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển nguồn nước. Các hoạt động này được gọi là điều tra cơ bản về nguồn nước. Các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ điều tra cơ bản tài nguyên nước, được ghi nhận tại Điều 10, Luật tài nguyên nước năm 2012 [21, Điều 10 đến Điều 13]. Theo đó, hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên nước phải được thực hiên theo quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Bộ TN&MT tổ chức lập quy hoạch tổng thể điều tra cơ bản tài nguyên nước trình Thủ tướng chính phủ phê duyệt. Sau khi quy hoạch tổng thể điều tra cơ bản tài nguyên nước đã được phê duyệt, bộ, cơ quan ngang bộ và UBND cấp tỉnh trong phạm vi quyền hạn nhiệm vụ có trách nhiệm tổ chức xây dựng kế hoạch điều tra cơ bản tài nguyên nước cho chính địa phương mình để phù hợp với thực tế tại từng địa phương. Cùng với việc điều tra cơ bản và đánh giá hiện trạng tài nguyên nước, nhà nước còn có trách nhiệm khác như kiểm kê tài nguyên nước, điều tra hiện trạng khai thác, sử dụng, xả nước thải vào nguồn nước, quan trắc tài nguyên nước, xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu tài nguyên nước. Ngoài quy định về nghĩa vụ bao quát các hoạt động liên quan đến đánh giá tài nguyên nước của Bộ TN&MT, công tác này cần có sự phối hợp thực hiện giữa các bộ ngành có liên quan. Các bộ ngành liên quan trong phạm vi, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Bộ TN&MT trong hoạt động kiểm kê tài nguyên nước và xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu tài nguyên nước (Bộ NN&PTNT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và các bộ ngành có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình) Thực tế đã cho thấy tầm quan trọng của hoạt động đánh giá hiện trạng tài nguyên nước. Đối với công tác kiểm soát ô nhiễm, việc đánh giá hiện trạng tài nguyên nước giúp các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức, các nhân có tác động đến nguồn nước biết được tình trạng của nước và các vùng địa chất xung quanh nguồn nước. Nó cung cấp được cơ sở dữ liệu khoa học về thực trạng tài nguyên nước ở mỗi địa phương cụ thể trong thời gian cụ thể, để từ đó làm tiền đề, cơ sở cho các hoạt động lên kế hoạch, quy hoạch kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Các tổ chức, 35
43. cá nhân dựa vào thông tin được chia sẻ trên cơ sở dữ liệu của Bộ TN&MT sẽ điều chỉnh các hành vi tác động đến nguồn nước một cách hiệu quả, khoa học hơn, tránh được các nguy cơ có thể gây ô nhiễm nguồn nước. Trong thời kỳ kinh tế thị trường, việc thu hút đầu tư ngày càng nhiều là điều tất yếu xảy ra, việc các nhà đầu tư tham khảo và tìm hiểu đầu tư tại Việt Nam bao gồm có việc tìm hiểu hiện trạng môi trường, trong đó có hiện trạng nguồn nước ở khu vực đó, về cả trữ lượng, xuất xứ, chất lượng nguồn nước để cân nhắc có đầu tư hay không. Cơ sở dữ liệu về đánh giá hiện trạng tài nguyên nước chắc chắn sẽ góp phần giúp các nhà đầu tư có được những lựa chọn phù hợp, góp phần vừa phát triển kinh tế đi đôi với bảo vệ nguồn nước. Việc pháp luật quy định nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc đánh giá hiện trạng tài nguyên nước vì thế có ý nghĩa quan trọng trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Hai là, xây dựng và tổ chức thực hiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường nước Pháp luật xác định rõ nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường tức là việc Nhà nước quy định các chuẩn mực, giới hạn về hóa học, vật lý, sinh học được quy định bởi pháp luật nhắm xác định tính chất của nguồn nước. Các tiêu chuẩn nhà nước ban hành bắt buộc phải áp dụng. Hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường về nguồn nước bao gồm nhiều nhóm quy chuẩn với từng nguồn nước khác nhau (quy chuẩn nước mặt, quy chuẩn nước dưới đất, quy chuẩn nước thải ). Việc xây dựng, tổ chức thực hiện các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật môi trường là nghĩa vụ cơ bản của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Pháp luật đặt ra các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường về nguồn nước để lấy cơ sở cho các quy định liên quan đến các hoạt động cấp giấy phép liên quan đến sử dụng, khai thác nguồn nước; xác định các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước và các biện pháp xử lý vi phạm phù hợp với từng mức độ. Xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, kế hoạch, quy hoạch về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển tài nguyên nước Kế hoạch, quy hoạch khai thác sử dụng tài nguyên nước là những hoạt động được đ chủ động thực hiện theo một một mục tiêu đã vạch sẵn. Chiến lược về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển nguồn tài nguyên nước là những nhiệm vụ lớn. mục 36
44. tiêu mang tính tổng thể, được nhà nước chỉ đạo thực hiện trong một thời gian dài. Việc xây dựng, thực hiện các chiến lược quy hoạch, kế hoạch, chính sách bảo vệ nguồn nước tùy vào tiềm năng, yêu cầu và mục đích sử dụng của từng nguồn nước. Chẳng hạn như quy hoạch lưu vực sông, quy hoạch khu vực xả nước thải Nhà nước khi xây dựng các chiến lược, kế hoạch, quy hoạch kiểm soát nguồn nước cần tính đến các yếu tố có ảnh hưởng đến nguồn nước một cách tổng thể, dựa trên kết quả khảo sát tiêu chuẩn các nhóm nguồn nước để đưa ra những hành động, định hướng cho chính xác. Xây dựng và sử dụng nguồn tài chính cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Chi phí cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là rất lớn xuất phát từ tính phức tạp và khó khăn của hoạt động này. Các cơ quan quản lý nhà nước với vai trò là chủ thể chính trong quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có nghĩa vụ phải xây dựng và có kế hoạch sử dụng hợp lý các nguồn tài chính cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước [23,Điều 147-149]. Các nguồn tài chính tài chính để kiểm soát ô nhiễm môi trường nói chung như: ngân sách nhà nước, phí bảo vệ môi trường, quỹ bảo vệ môi trường Trong khi đó, nguồn tài chính để phục vụ cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước chủ yếu là nguồn thu ngân sách từ hoạt động tài nguyên nước bao gồm: Thuế tài nguyên nước và các khoản thuế khác theo quy định của pháp luật; các loại phí, lệ phí; tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước; tiền bồi thường thiệt hại cho Nhà nước, tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước[21,Điều 64]. Ta có thể thấy rằng, nguồn tài chính để phục vụ cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước chủ yếu là nguồn thu ngân sách nhà nước ( từ thuế, phí và tiền nộp phạt), thiếu đi sự đóng góp của quỹ bảo bệ môi trường. Các cơ quan nhà nước cũng chú trọng đến hoạt động thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải, để nó trở thành công cụ đắc lực giúp cho hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước được hiệu quả. Theo đó, phí bảo vệ môi trường đối với nước thải là một khoản thu thuộc ngân sách Nhà nước, được quản lý và sử dụng như sau: trích lại một phần phí thu được cho cơ quan, đơn vị trực tiếp thu phí để trang trải chi phí cho việc thu phí; chi phí cho các chi phí lấy mẫu, đánh giá phân tích mẫu nước thải vục vụ cho kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất. Phần còn lại của khoản phí thu được sẽ nộp 37
45. vào ngân sách nhà nước (một phần cho ngân sách trung ương để bổ sung vào quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam, một phần cho ngân sách địa phương để phục vụ việc bảo vệ, phát triển tài nguyên nước ở địa phương). Nhờ nghĩa vụ xây dựng và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính phục vụ cho kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, các cơ quan Nhà nước cũng tự tạo ra điều kiện thuận lợi cho mình để tiếp tục phát triển các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước khác một cách có hiệu quả hơn. Cấp, thu hồi giấy phép liên quan đến việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Là một công cụ hữu hiệu, giấy phép tài nguyên nước có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Thẩm quyền liên quan đến việc cấp, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước đều thuộc về các cơ quan quản lý Nhà nướ, cụ thể chịu trách nhiệm chính là Chính phủ, Bộ TN&MT và UBND cấp tỉnh. Việc quy định thẩm quyền như vậy giúp nhà nước kiểm soát nguồn nước một cách hiệu quả, hạn chế những nguy cơ gây ô nhiễm nguồn nước. Tổ chức thực hiện phòng chống, khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước do sự vận động bất thường của nước Ô nhiễm nguồn nước xuất phát từ nhiều nguyên nhân, các nguyên nhân do hoạt động của con người thì các cơ quan Nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện một số hoạt động như trên đã đề cập. Tuy nhiên, không thể không kể đến các nguyên nhân gây ô nhiễm nguồn nước thuộc về tự nhiên, chẳng hạn như xâm nhập mặ, hạn hán, lũ lụt cũng là nguyên nhân làm thay đổi cấu trúc vật lý, hóa học, sinh học của nước, là nguyên nhân dẫn tới ô nhiễm nguồn nước. Vì thế nghĩa vụ của chủ thể Nhà nước trong việc tổ chức thực hiện phòng chống và khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước do sự vận động bất thường của nước cũng là một nội dung mà pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước quy định. Đối với từng nguồn nước và tác nhân gây ô nhiễm nguồn nước sẽ quy định trách nhiệm riêng của các cơ quan. Cụ thể gồm các nghĩa vụ như: nghĩa vụ phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; phòng , chống và khắc phục hậu quả tác hại của nước do thiên tai gây ra; phòng, chống lũ lụt, ngập úng nhân tạo; phòng, chống xâm nhập mặn; phòng chống sạt, lở bờ bãi, sông [21, Điều 58-63]. Việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước thông qua hoạt động phòng, chống và khắc phục hậu quả do sự vận động bất thường của nước gây ra có vai trò quan trọng trọng việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước một cách toàn diện. Từ đó giúp bảo vệ được trữ lượng, chất lượng nguồn nước, hạn chế mức thấp 38
46. nhất những tác hại về mặt tự nhiên có thể gây ra đối với nguồn nước. Thanh tra thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước Cơ quan nhà nước có nghĩa vụ thanh tra việc thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, tức là hoạt động của nhà nước theo thủ tục nhất định nhằm phát hiện, ngăn chặn, xử lý những hành vi vi phạm về ô nhiễm nguồn nước. Thanh tra chuyên ngành của Bộ TN&MT và các Sở tài nguyên và môi trường là cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước.[21,Điều 75]. Các cơ quan nhà nước thực hiện nghĩa vụ thanh tra việc thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước cần xác định rõ mục tiêu của hoạt động này đó là phát hiện và ngăn chặn được những hành vi vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Trong quá trình thực hiện công tác thanh tra, cần dựa trên cơ sở khoa học kỹ thuật và công nghệ, các chuyên gia có trình độ pháp lý để tiến hành hoạt động thanh tra có chất lượng. Nhà nước thông qua nghĩa vụ thanh tra việc thực hiện pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có thể phát hiện ra những bất cập của chính pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước để có giải pháp hoàn thiện pháp luật trong tương lai để phù hợp hơn với tình hình cụ thể. Thêm vào đó, các cơ quan nhà nước còn có nghĩa vụ giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Giải quyết tranh chấp về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước quan trọng nhất phải đảm bảo buộc bên vi phạm phải khôi phục lại trữ lượng và chất lượng nước. Đây là mục tiêu cơ bản và cần thiết nhất của giải quyết tranh chấp về ô nhiễm nguồn nước. Tuy nhiên, hoạt động này chỉ là một trong những nghĩa vụ mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thực thi để kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Nếu xét riêng về nội dung của pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước thì riêng giải quyết tranh chấp về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là một phần riêng biệt. Như vậy, trên đây là tất cả nghĩa vụ của chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước được quy định trong pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Ta thấy nổi bật lên trong các cơ quan nhà nước về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là thẩm quyền rất lớn và bao trùm hầu hết các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước của Bộ TN&MT. Chính phủ chỉ đóng vài trò trong việc phê duyệt Chiến lược nước quốc gia và một 39
47. số vấn đề liên quan đến quy định trình tự, thủ tục của cấp và thu hồi giấy phép tài nguyên nước. Các bộ ngành liên quan, như bộ Xây dựng, Bộ Công thương, Bộ NN&PTNT chủ yếu đóng vai trò phối, kết hợp với Bộ TN&MT trong việc thực hiện các kế hoạch, quy hoạch liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. UBND cấp tỉnh là cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các hoạt động do Bộ Tài nguyên môi trường giao phó, và có nghĩa vụ trong việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ở địa phương nhất là nguồn nước liên tỉnh và nguồn nước nội tỉnh, đảm bảo việc phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở mỗi địa phương với nhau để hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước đạt được kết quả tốt nhất. Chủ thể là tổ chức, cá nhân Các tổ chức, cá nhân là chủ thể đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Chủ thể này tham gia quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước với vai trò là chủ thể trực tiếp tác động đến đến nguồn nước thông qua các hoạt động sản xuất, sinh hoạt, khai thác nguồn nước của mình. Và tổ chức, cá nhân cũng là chủ thể quyết định được những quyết sách của Nhà nước có được thực hiện tốt hay không. Các hoạt động của con người rất đa dạng, mỗi hoạt động lại có ảnh hưởng khác nhau đến nguồn nước. Chính vì thế pháp luật cũng dựa vào tính chất, mức độ của từng hoạt động để quy định nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong kiểm soát ô nhiễm nguồn nước sao cho hợp lý. Sau đây là một số nghĩa vụ cơ bản của chủ thể là các tổ chức cá nhân tham gia quan hệ pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Thứ nhất là bảo vệ chất lượng, trữ lượng nguồn nước. Các tổ chức, cá nhân không được thực hiện các hành vi gây tổn hại tới trữ lượng và chất lượng nguồn nước. Pháp luật nghiêm cấm các hành vi: làm suy thoái, cạn kiệt nguồn nước, ngăn cản trái phép sự lưu thông của nguồn nước ( bồi, lấp ao, hồ công cộng trái phép ). Ngoài ra, về các chất thải vào nguồn nước, pháp luật cũng nghiêm cấm thải dầu, mỡ, hóa chất độc hại, chất phóng xạ, nước thải chưa qua xử lý hoặc xử lý chưa đạt tiêu chuẩn vào nguồn nước. Xác động vật, thực vật, vi khuẩn, siêu vi khuẩn độc hại gây dịch bệnh vào nguồn nước. [23,Điều 7][ 21, Điều 9]. Để thực hiện tốt nghĩa vụ bảo vệ chất lượng, trữ lượng nguồn nước, các chủ thể là tổ chức, cá nhân phải thực hiện nghĩa vụ nộp phí bảo vệ môi trường đối với chất thải. Chẳng hạn: Nghị định 25/2013/NĐ-CP của Chính phủ về Phí bảo vệ môi 40
48. trường đối với nước thải các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuộc diện phải nộp phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt hàng tháng cho đơn vị cung cấp nước sạch. Mức thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt được tính theo tỉ lệ % trên giá bán 1m3 nước sạch nhưng tối đa không quá 10% giá bán nước sạch chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng. Ngoài ra, nước thải công nghiệp cũng là đối tượng phải nộp phí bảo vệ môi trường. Các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước còn phải đảm bảo các nghĩa vụ khác như: cung cấp thông tin về tài nguyên nước cho các cơ quan có thẩm quyền khi có yêu cầu kiểm tra, đánh giá trữ lượng, chất lượng nguồn nước, không gây cản trở hoặc làm thiệt hại lợi ích hợp pháp của chủ thể khác. Khi phát hiện thấy những hành vi vi phạm kiểm soát ô nhiễm nguồn nước, gây mất an toàn nguồn nước phải kịp thời báo ngay cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết.Các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ phải thực hiện đánh giá tác động môi trường theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, tùy vào mục đích của các chủ thể mà pháp luật có những quy định riêng. Chẳng hạn như đối với các chủ thể sử dụng nước vào mục đích sản xuất nông nghiệp như làm muối, nuôi trồng thủy sản phải đảm bảo sử dụng hóa chất phù hợp với chủng loại, mức độ tùy theo quy định về thuốc bảo vệ thực vật [21,Điều 33]. Pháp luật quy định nhiều trường hợp khác nhau tùy vào much đích sử dụng nước của các tổ chức, cá nhân như: khoan, thăm dò địa chất, xử lý nền móng công trình, xây dựng công trình ngầm; xây dựng công trình thủy điện; thực hiện hoạt động giao thông đường thủy hay sử dụng nguồn nước vào mục đích nghiên cứu khoa học, nghỉ ngơi, du lịch, thể thao đều dựa trên những yêu cầu đặc thù của từng hoạt động. Hơn ai hết, các tổ chức, cá nhân chính là chủ thể có đa dạng các hoạt động ảnh hưởng đến nguồn nước hơn cả so với các chủ thể khác. Quy định nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân dựa trên cơ sở quy định nội dung mở ra tính tự giác, ý thức trong động cơ hành động chủ thể là chính. Thứ hai về bảo vệ các công trình thủy lợi, khí tượng thủy văn và các công trình khác liên quan tới việc bảo vệ, phát triển, sử dụng tài nguyên nước. Khái niệm công trình thủy lợi được quy định như sau: “Công trình thủy lợi là công trình hạ tầng kỹ thuật thủy lợi bao gồm đập, hồ chứa nước, cống, trạm bơm, hệ thống dẫn, chuyển nước, kè, bờ bao thủy lợi và công trình khác phục vụ quản lý, khai thác thủy lợi”[24, khoản 3, Điều 2]. Sở dĩ có trong hệ thống pháp luật về kiểm soát ô nhiễm 41
49. nguồn nước có quy định về nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong việc bảo vệ các công trình thủy lợi, khí tượng thủy văn, các công trình phục vụ cho việc phát triển, sử dụng tài nguyên nước bởi nhận thức được tầm quan trọng của các công trình thủy lợi đối với việc kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Cơ sở hạ tầng về nguồn nước có tốt thì công tác kiểm soát ô nhiễm nguồn nước mới đạt được hiệu quả cao. Pháp luật ghi nhận rằng mọi tổ chức cá nhân có trách nhiệm trực tiếp bảo vệ công trình thủy lợi, khí tượng thủy văn [23,Điều 57][24, Điều 8].Các tổ chức, các nhân không được thực hiện các hành vi bị cấm trong quá trình quản lý, khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, thủy văn như: lấn chiếm sử dụng đât đai, xây dựng công trình trái phép trong phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi, khí tượng thủy văn; các hoạt động gây mất an toàn thủy lợi, khí tượng thủy văn, trái với quy trình kỹ thuật được quy định. Thứ ba, về phòng chống, khắc phục hậu quả, tác hại do vận động của nước gây ra. Nước vận động rất bất thường vè dễ gây ra sự cố môi trường. Khi xảy ra sự cố môi trường, các tổ chức, cá nhân phải tuần thủ các quy định của pháp luật và chấp hành nghiêm chỉnh các biện pháp khắc phục hậu quả. Pháp luật còn quy định các trường hợp tổ chức, cá nhân khai thác hồ chứa phải có quy hoạch phòng chống lũ lụt được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Hoặc vid dụ như các tổ chức cá nhân xả chất thải có khả năng gây mưa axit phải có biện pháp xử lý khí thảo theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. Bảo vệ nguồn nước sạch là quá trình lâu dài và khó khăn. Pháp luật về kiểm soát ô nhiễm nguồn nước ngoàn việc quy định trách nhiệm của chủ thể nhà nước, còn quy định nghĩa vụ của chủ thể là các tổ chức, cá nhân để hoạt động kiểm soát nguồn nước thật sự hiệu quả. Bởi kiểm soát ô nhiễm nguồn nước là quá trình phức tạp cần sự chung tay của cả nhà nước và cộng đồng. Nhà nước là chủ thể có thẩm quyền, có chức năng quản lý các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nguồn nước. Các cá nhân là chủ thể trực tiếp tác động vào nguồn nước, cần có những quy định ứng xử riêng đối với từng hoạt động của chủ thể này tác động đến nguồn nước. Các chủ thể trong pháp luật kiểm soát ô nhiễm nguồn nước có quan hệ chặt chẽ với nhau, phối hợp cùng nhau trong các hoạt động nhằm mục đích kiểm soát được tình trạng ô nhiễm nguồn nước đang ngày càng đáng báo động hiện nay. Nghĩa vụ của các chủ thể hiện nay chưa được quy định thống nhất, các quy định còn lẻ tẻ ở nhiều văn bản 42