Khóa luận Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

69 trang thiennha21 16/04/2022 5221

Download

Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Khóa luận Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay", để tải tài liệu gốc về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên

Tài liệu đính kèm:

khoa_luan_nhung_gia_tri_ke_thua_cua_che_dinh_hoi_ty_va_dinh.pdf

Nội dung text: Khóa luận Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

KHOA LUẬT ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI BỘ MÔN LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 0-0 TRẦN TUẤN KIỆT Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP HÀ NỘI - 2020
KHOA LUẬT ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI BỘ MÔN LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT 0-0 TRẦN TUẤN KIỆT Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Minh Tuấn HÀ NỘI - 2020 1
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan báo cáo này là nghiên cứu của riêng tôi. Các tài liệu, tư liệu được sử dụng trong báo cáo có nguồn dẫn rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Tuấn Kiệt 2
MỤC LỤC MỞ ĐẦU 5 CHƯƠNG 1. SƠ LƯỢC VỀ KHÁI NIỆM VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CỦA CHẾ ĐỊNH HỒI TỴ 8 1.1. Định nghĩa 8 1.2. Lịch sử hình thành và phát triển 9 1.2.1. Nguồn gốc của luật hồi tỵ 9 1.2.1.1. Sự hình thành và xu thế phát triển của bộ máy nhà nước quan liêu ở Việt Nam 9 12.1.2. Sự hình thành và phát triển các mối quan hệ xã hội căn bản trong truyền thống văn hóa Việt Nam 14 1.2.2. Luật hồi tỵ ở Việt Nam: triều đại Lê Thánh Tông 21 1.2.2.1. Bối cảnh 21 1.2.2.2. Sơ lược về những cải cách hành chính và bộ máy nhà nước thời Lê Thánh Tông 22 1.2.2.3. Luật hồi tỵ dưới triều Lê Thánh Tông 26 1.2.2.4. Nhận xét 28 1.2.3. Luật hồi tỵ ở Việt Nam: triều Minh Mạng trở về sau 28 1.2.3.1. Bối cảnh 28 1.2.3.2. Sơ lược về tổ chức bộ máy nhà nước thời Minh Mạng 29 1.2.3.3. Luật hồi tỵ dưới triều Minh Mạng 31 1.2.3.4. Sự kế thừa và phát huy các quy định hồi tỵ của Minh Mạng của các đời vua nhà Nguyễn 33 1.2.3.5. Nhận xét 35 1.2.4. Tiểu kết: 35 CHƯƠNG 2. TRIỂN VỌNG KẾ THỪA VÀ PHÁT HUY CHẾ ĐỊNH HỒI TỴ TRONG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HIỆN NAY 38 2.1. Sơ lược về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Việt Nam hiện nay 38 3
2.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức 38 2.1.2. Sơ lược về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam hiện đại 42 2.1.2.1. Hình thức nhà nước Việt Nam 42 2.1.2.2. Khái quát về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam 45 2.1.3. Tổng quan về quy chế pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức của Việt Nam . 47 2.2. Những triển vọng của việc áp dụng chế định hồi tỵ trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay 50 2.2.1. Sự hiện diện của những quy định mang tính chất hồi tỵ trong pháp luật Việt Nam 50 2.2.2. Cơ sở của việc áp dụng chế định hồi tỵ trong bối cảnh ngày nay 55 CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG ÁP DỤNG LUẬT HỒI TỴ VÀO XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC VIỆT NAM HIỆN NAY . 57 3.1. Chú ý đến yêu cầu về sự cân bằng giữa hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước và hiệu quả chống tham nhũng 57 3.2. Kiến nghị một số quy định mang tính hồi tỵ có thể áp dụng trong bối cảnh hiện tại 58 KẾT LUẬN 61 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 62 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Luật “hồi tỵ” đã xuất hiện rải rác trong quan chế các triều đại quân chủ Việt Nam kể từ Lê Sơ, và cho đến nay vẫn xuất hiện một cách khiêm tốn trong một số quy định pháp luật về tổ chức nhân sự của bộ máy nhà nước hiện đại. Được áp dụng tại Việt Nam lần đầu dưới triều vua Lê Thánh Tông và phát triển đến đỉnh cao dưới triều Minh Mạng, chế định hồi tỵ đã đóng góp phần không nhỏ vào việc giữ gìn sự trong sạch của bộ máy nhà nước, ngăn chặn tham nhũng và thiên vị. Thực tế trong các cơ quan chính quyền hiện nay, tình trạng “gia đình trị”, hiện tượng “cả họ làm quan” không phải hiếm gặp. Nhiều ví dụ đã từng được báo chí phản ánh trong thời gian qua như tại (An Dương) Hải Phòng, (Mỹ Đức) Hà Nội, Bắc Giang và đặc biệt là trường hợp “gia đình họ Triệu” ở Hà Giang, khiến cho dư luận buộc phải nghi vấn liệu có thiên vị, cất nhắc người nhà hay không. Đây là một điều kiện thuận lợi cho tham nhũng nảy sinh, thậm chí nghiêm trọng hơn, được che đậy; và thực tế là những sự việc như vậy thường chỉ được phát hiện sau nhiều năm, và thường là khi số lượng thành viên của một gia đình, họ tộc trong bộ máy chính quyền địa phương trở nên đủ nhiều để gây chú ý trong dư luận. Luật “hồi tỵ” được xây dựng và áp dụng nhằm ngăn chặn những tình huống tương tự xảy ra. Vì vậy,mặc dù là một chế định đã tồn tại từ thời quân chủ lạc hậu, nhưng luật “hồi tỵ” vẫn là một giải pháp có giá trị đối với sự nghiệp phòng, chống tham nhũng của nhà nước ta. Tuy nhiên, việc nghiên cứu luật “hồi tỵ” nhằm ứng dụng vào công tác cán bộ ngày nay vẫn còn đang bỏ ngỏ. Vì thế người viết khóa luận chọn đề tài “Những giá trị kế thừa của chế định hồi tỵ và định hướng áp dụng trong phòng, chống tham nhũng Việt Nam hiện nay” nhằm đề xuất một số định hướng cho việc áp dụng trở lại chế định này, phục vụ phòng, chống tham nhũng hiệu quả hơn. 2. Tình hình nghiên cứu Chế định hồi tỵ với tư cách là một trong các biện pháp phòng, chống tham nhũng 5
được áp dụng bởi các triều đại quân chủ Việt Nam thời kỳ trung đại cho đến nay vẫn chưa nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà khoa học. Trong hầu hết các công trình nghiên cứu chỉ dừng lại ở việc liệt kê chế định hồi tỵ như một trong tổng thể các biện pháp phòng, chống tham nhũng đã được các triều đại áp dụng như bài viết “Kinh nghiệm xây dựng và sử dụng đội ngũ quan lại trong nền hành chính Việt Nam thời kỳ phong kiến” của tác giả Nguyễn Thị Việt Hương; “Lê Thánh Tông và vấn đề xây dựng đội ngũ quan lại – bài học kinh nghiệm” của tác giả Trương Vĩnh Khang; “Lê Thánh Tông và vấn đề xây dựng đội ngũ quan lại – bài học kinh nghiệm” của tác giả Tạ Ngọc Huyền; “Quan chế dưới triều vua Lê Thánh Tông và giá trị kế thừa trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức Việt Nam hiện nay” của tác giả Hoàng Thị Kim Quế; “Những biện pháp chống tham nhũng của các nhà nước phong kiến Việt Nam” của tác giả Vũ Thị Phụng Nhìn chung các nghiên cứu này chưa đi sâu vào phân tích các vấn đề pháp lý của chế định hồi tỵ. Một số công trình tiên phong trong lĩnh vực này là nghiên cứu ‘Hồi tỵ - bài học quý trong đổi mới công tác cán bộ” của tác giả Đỗ Minh Cương; luận văn thạc sĩ “Vận dụng pháp luật hồi tỵ thời kỳ phong kiến Việt Nam trong phòng chống tham nhũng ở nước ta hiện nay” của tác giả Quyền Hồng Nhung. Đây là những công trình có giá trị trong cả khoa học lý luận và thực tiễn. Những công trình này chính là cơ sở, tiền đề để tìm hiểu, nghiên cứu sâu hơn về vấn đề áp dụng chế định hồi tỵ vào phòng chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó, tác giả hy vọng sẽ tiếp thu được những tinh hoa của những công trình nghiên cứu đã công bố, đồng thời với sự nghiên cứu nghiêm túc, tác giả sẽ đưa ra được những phân tích rõ ràng hơn các vấn đề về tư tưởng đằng sau và các khía cạnh pháp lý của chế định hồi tỵ, từ đó đề xuất các định hướng nghiên cứu và áp dụng quy định này. 3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài Đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận liên quan đến chế định hồi tỵ, đồng thời nghiên cứu triển vọng và đưa ra một số đề xuất áp dụng vào phòng, chống tham nhũng hiện nay. Để thực hiện nhiệm vụ đó, việc nghiên cứu đề tài có nhiệm vụ sau: Nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận về nguồn gốc, sự phát triển và các khía cạnh pháp lý của luật hồi tỵ, phân tích trong mối tương quan với những nhu cầu cụ thể và nguyên tắc của nhà nước thời quân chủ; 6
Nghiên cứu, làm rõ các nguyên tắc của nhà nước hiện đại nói chung và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nói riêng tại Việt Nam; Qua đó, chỉ ra những vấn đề về tham nhũng mà chế định hồi tỵ có thể được cân nhắc như một giải pháp bổ sung có hiệu quả và đưa ra những đề nghị mang tính chất định hướng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Khóa luận nghiên cứu về vấn đề áp dụng chế định hồi tỵ vào phòng chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. Phạm vi nghiên cứu của khóa luận tập trung vào các quy định hồi tỵ được áp dụng trong lịch sử các triều đại quân chủ Việt Nam và các quy định về xây dựng, tổ chức, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Việt Nam hiện đại. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài vận dụng các phương pháp của Chủ nghĩa duy vật biện chứng Mác-Lê nin và các phương pháp chuyên ngành khoa học pháp lý để giải quyết những vấn đề lý luận và pháp lý liên quan, trong đó, chú trọng sử dụng các phương pháp lịch sử để thấy được sự ra đời và phát triển của các quy định hồi tỵ; phương pháp logic pháp lý để làm rõ bản chất nội hàm các quy định hồi tỵ và các nguyên tắc pháp luật trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Việt Nam hiện đại nói riêng, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam nói chung. 6. Kết cấu của khóa luận Ngoài phần Mở Đầu, Kết Luận và Danh Mục Tài Liệu Tham Khảo, khóa luận có 03 chương với nội dung: Chương 1: Sơ lược về khái niệm và lịch sử hình thành của chế định hồi tỵ Chương 2: Triển vọng kế thừa và phát huy chế định hồi tỵ trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay Chương 3: Định hướng áp dụng luật hồi tỵ vào xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức việt nam hiện nay 7
CHƯƠNG 1. SƠ LƯỢC VỀ KHÁI NIỆM VÀ LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CỦA CHẾ ĐỊNH HỒI TỴ 1.1. Định nghĩa Luật “hồi tỵ” (chữ Hán: 迴避 (phồn thể) hoặc 回避l (giản thể), tiếng Anh: Rules of Avoidance) có thể hiểu sơ lược là “luật về sự tránh né”. Luật hồi tỵ là một chế định đặc biệt trong pháp luật Việt Nam thời quân chủ, được xây dựng nhằm hạn chế việc những người có quan hệ gần gũi, nhất là người trong gia đình, dòng tộc có cơ hội làm việc trong cùng một cơ quan nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác nhau nhưng có quan hệ mật thiết với nhau về mặt hành chính (thường là trong cùng một lãnh thổ hành chính); cũng như hạn chế người làm quan phát triển những mối quan hệ ngoài công việc. Mục tiêu của những quy định này là nhằm tránh việc những người nắm quyền hành bao che, nâng đỡ người thân thuộc hoặc lạm dụng quyền hạn thực hiện hành vi tiêu cực khác, ảnh hưởng đến quản lý địa phương và cơ quan của mình. Quy định hồi tỵ cũng được áp dụng trong các kỳ thi tuyển dụng quan lại của triều đình quân chủ Nho giáo. Các quy định như vậy nhắm đến việc loại bỏ hiện tượng những người thân thuộc gần gũi với nhau kéo bè kết phái bao che, hỗ trợ lẫn nhau, là môi trường lý tưởng của tham nhũng. Luật Hồi tỵ ở Việt Nam bắt đầu xuất hiện từ đời Hồng Đức (1460 – 1497), học tập những quy định tương tự từ Trung Hoa vốn đã có từ triều đại nhà Tùy. Luật hồi tỵ dưới triều Nguyễn, Nguyễn Sĩ Giác đã lý giải khá đơn giản nhưng đúng tinh thần, rằng: “Trong một nha môn hay một hạt, cha con anh em hay thân thích khác không được làm cùng một việc, nếu chánh phủ không biết mà bổ, thì các đương sự phải khai ra, để đổi một người đi nơi khác. Nhất là các khoa thi các viên chức được sự chân khảo quan, nếu có anh em, con cháu dự kỳ thi đó, phải khai thực mà xin hồi tỵ, chứ không được nhận làm khảo quan”.1 1 Nguyễn Sĩ Giác (dịch) (1962), Đại Nam điển lệ toát yếu, Đại học Luật khoa Sài Gòn. Xem chú thích Điều 97 “Hồi tỵ”. 8
1.2. Lịch sử hình thành và phát triển 1.2.1. Nguồn gốc của luật hồi tỵ Dưới đây sẽ chứng minh luật hồi tỵ ra đời do hai nguyên nhân: (i) sự phát triển tất yếu của bộ máy nhà nước quan liêu đặt ra yêu cầu cao về chống tham nhũng và đảm bảo hiệu quả của bộ máy đó; và (ii) sự hình thành và phát triển của các mối quan hệ xã hội đặc biệt quan trọng đối với cá nhân gồm quan hệ gia đình, quan hệ dòng tộc và quan hệ với quê hương, điều đã gợi ý một cách tiếp cận trong phòng chống tham nhũng: phân lập, cách ly những mối quan hệ này khỏi các quan hệ công. 1.2.1.1. Sự hình thành và xu thế phát triển của bộ máy nhà nước quan liêu ở Việt Nam Bộ máy hành chính quan liêu của Việt Nam được xây dựng và phát triển qua các triều đại quân chủ song song với sự phát triển của đất nước. Chiếm vai trò trung tâm trong các bước phát triển của bộ máy quan liêu trong thời quân là nhu cầu mở rộng, tăng cường khả năng quản lý, kiểm soát đất nước của triều đình trung ương nhằm tập trung quyền lực về trong tay quân vương. Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam trong thời kỳ nhà Triệu (khoảng thế kỷ II TCN trở về trước) vẫn còn nhiều tranh cãi, và còn rất nhiều chi tiết vẫn chưa được các học giả thống nhất. Tuy nhiên, về phương diện nhà nước và pháp luật, có một số vấn đề đã đạt được sự đồng thuận tương đối rộng rãi trong các cuộc thảo luận học thuật về lịch sử: thời kỳ Hùng Vương có sự hiện diện của chế độ công xã nông thôn (gọi là các “bộ”, đứng đầu bởi các “Lạc tướng” cha truyền con nối – tức là các tù trưởng địa phương) và được lãnh đạo bởi một “Hùng Vương” – thủ lĩnh của một liên minh các bộ lạc.2 Do nhu cầu liên kết quần chúng mạnh để trị thủy và chống lại các cuộc tấn công từ bên ngoài, cấu trúc sơ khai của một bộ máy nhà nước đã xuất hiện. 2 Xem thêm: Nguyễn Minh Tuấn (2007), Nhà nước Văn Lang – Nhà nước siêu làng, Tạp chí Khoa học của Đại học Quốc gia Hà Nội, chuyên san Kinh tế - Luật Tập 23, Số 3 tại: truy cập ngày 29/4/2020. 9
Bộ máy nhà nước Việt Nam bắt đầu đạt được sự phát triển đáng kể là từ khi Triệu Đà cai trị Việt Nam. Việc chấp nhận hay không nhà Triệu là một triều đại quân chủ Việt Nam hay là một thế lực phương Bắc xâm lược cũng là một vấn đề gây tranh cãi, đăc biệt là trong giới sử học, tuy nhiên bằng việc đặt vùng dất cũ của Văn Lang thành quận huyện của nước Nam Việt, nhà Triệu lần đầu tiên cho người Việt trải nghiệm mô hình nhà nước trung ương – địa phương giản đơn. Ảnh hưởng quan trọng nhất của thời kỳ Bắc thuộc lần thứ nhất nối tiếp sau kỷ nhà Triệu là sự du nhập của Nho giáo. Sử Việt Nam ghi lại một số nhân vật người Hán có vai trò then chốt trong việc phát triển du nhập Nho giáo vào nước ta, có thể kể đến như Tích Quang (chức Thái thú quận Giao Chỉ dưới thời Hán Bình Đế), Nhâm Diêm (chức Thái thú quận Cửu Chân dưới thời Hán Quang Vũ Đế) và đặc biệt là Sĩ Nhiệp (Sĩ Vương) (chức Thái thú quận Giao Chỉ cuối đời Hán và trong thời kỳ Tam Quốc). Bộ máy nhà nước Việt Nam tiếp tục phát triển dần lên trên nền tảng văn hóa mà những ảnh hưởng Nho giáo giữ vị trí trung tâm, cho đến thời điểm Bảo Đại thoái vị năm 1945 và nền quân chủ Việt Nam chấm dứt. Bắt đầu từ năm 938 khi nước ta giành độc lập và thiết lập chính quyền, tổ chức nhà nước khá giản đơn. Đại Việt Sử Ký Toàn Thư chỉ chép ngắn gọn: “Tiền Ngô [Vương] nổi lên không chỉ có công chiến thắng mà thôi, việc đặt trăm quan, chế định triều nghi phẩm phục, có thể thấy được quy mô của bậc đế vương”.3 Buổi đầu dựng nước, chưa có quốc hiệu mà vẫn gọi là Tĩnh hải quân (theo cách gọi khi còn bị nhà Đường đô hộ), đóng đô tại Cổ Loa, bộ máy nhà nước cơ bản học theo bộ máy đô hộ cũ: tuy Ngô Quyền đã xưng vương nhưng ở địa pương vẫn đặt chức thứ sử đứng đầu 8 châu.4 Tuy vậy, vẫn còn dấu vết của tâm lý địa phương chủ nghĩa: việc di dời kinh đô về Hoa Lư không chỉ do nhu cầu phòng thủ quân sự mà còn thể hiện tâm lý địa phương không chỉ riêng trong Hoàng tộc và triều đình, mà còn của các tập đoàn quyền lực khác ở phủ Đô Hộ cũ nữa.5 3 Sử thần triều Lê (1998), Đại Việt Sử Ký Toàn Thư (Tập 1), NXB Khoa học xã hội, tr.205. 4 Đào Duy Anh (2005), Đất nước Việt Nam qua các đời, Nhà xuất bản Văn hóa thông tin, tr.111. 5 Tạ Chí Đại Trường (2009), Sơ thảo: Bài sử khác cho Việt Nam, ấn bản điện tử, tr. 69. Có tại: com/wp-content/uploads/2018/12/Bai-Su-khac-cho-Viet-Nam_-Ta-chi-Dai- Truong.pdf, truy cập ngày 29/4/2020. 10
Nối tiếp nhà Ngô là thời kỳ thường được gọi là “loạn 12 sứ quân”,6 trong đó cục diện cát cứ chiếm vai trò chủ đạo kể từ khi Nam Tấn Vương Ngô Xương Văn mất (năm 965),7 kết thúc khi Đinh Bộ Lĩnh chấm dứt thời kỳ này và lập nhà Đinh, chuyển nơi đóng đô về Hoa Lư do nhu cầu phòng thủ. Sử sách cũng chép không quá chi tiết về bộ máy nhà nước thời kỳ này. Đại Việt sử ký toàn thư vắn tắt: “[Thái Bình] năm thứ 2 [971], (Tống Khai Bảo năm thứ 4) bắt đầu quy định ấp bậc văn võ, tăng đạo” và “[Thái Bình] năm thứ 5 [974], (Tống Khai Bảo năm thứ 7). Mùa xuân, tháng 2, quy định về quân mười đạo: mỗi đạo có mười quân, 1 quân có lữ, 1 lữ có 10 tốt, 1 tốt 10 ngũ, 1 ngũ 10 người”. Như vậy bộ máy nhà nước phát triển hơn nhà Ngô không nhiều, trừ việc chia lại hành chính để cai trị. Nhà Đinh quản lý toàn bộ Đại Cồ Việt, tuy nhiên tại từng vùng mức độ có khác nhau; những vùng nào xa kinh đô thì vẫn chỉ duy trì mối quan hệ rất lỏng lẻo với trung ương.8 Sau khi Đinh Tiên Hoàng mất, nhà Tiền Lê thành lập, nhà nước cũng không có nhiều sự thay đổi, ngoài việc chia lại các đơn vị hành chính thành các lộ, phủ, châu. Một hiện tượng đáng chú ý ở thời Tiền Lê là việc nhà vua phong vương và chia đất cho các hoàng tử, khiến cho quyền lực bị phân tán mạnh thay vì tập trung hóa. Tổng quát, bộ máy nhà nước Ngô – Đinh – Tiền Lê có hai đặc điểm: (i) Cơ cấu tổ chức đơn giản, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương tương đối yếu, hiện tượng cát cứ phổ biến; và (ii) Phát triển quân sự phục vụ phòng thủ là ưu tiên hàng đầu của các nhà cầm quyền do liên tục phải ngăn ngừa nguy cơ bị xâm lược và đánh dẹp các lực lượng địa phương đối đầu (thực tế đây là mối đe dọa lớn hơn với sự tồn tại của triều đình trung ương). Tổng kết về tình trạng cát cứ địa phương thời kỳ này, PGS.TS. Nguyễn Minh Tuấn bình luận: “Trong giai đoạn phôi thai của nhà nước phong kiến, khi cuộc đấu tranh vũ trang giữa các lực lượng cát cứ và giữa chính quyền trung ương với các lực lượng cát cứ địa phương diễn ra mạnh mẽ thì chính quyền mới phải giải cho được bài toán về mối quan hệ giữa phân tán và tập quyền. Phân tán là bản chất của tính tiểu nông vốn vẫn tiềm ẩn. Trong thời kỳ cai trị phong kiến phương Bắc tính tự trị địa phương là rất cao, luôn 6 Một chi tiết đáng chú ý là thực tế, Đinh Bộ Lĩnh đã bắt đầu chống lại nhà Ngô từ năm 951. Xem Sử thần triều Lê (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 1), NXB Khoa học xã hội, tr.207. 7 Sử thần triều Lê (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 1), NXB Khoa học xã hội, tr.208-209. 8 Nguyễn Khắc Thuần (2008), Thế thứ các triều vua Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục, tr.96. 11
trong thế bùng phát, nguy cơ phân tán quyền”.9 Đây là một tình trạng rất bất lợi cho chính quyền trung ương mà sau này các triều đại quân chủ đều cố gắng giải quyết. Bước phát triển lớn đầu tiên của nhà nước Việt Nam bắt đầu khi nhà Lý thành lập. Vua Lý Thái Tổ dời đô từ vùng Hoa Lư về lại Đại La. Các triều vua nhà Lý đã tiến hành một loạt cải cách hành chính quan trọng, bao gồm việc phân định hệ thống cơ quan trong triều đình trung ương và chia đất nước thành nhiều đơn vị hành chính nhỏ, đơn vị hành chính địa phương có 4 cấp, hệ thống quan liêu đã bắt đầu hình thành. Nhà Lý đã bắt đầu áp dụng khoa cử từ thời Lý Nhân Tông (kỳ thi Minh Kinh bác học và Nho học tam thường năm 1075), bên cạnh các phương pháp truyền thống vốn có là tuyển cử, nhiệm cử và nộp tiền. Nhà Lý cũng đặt ra chế độ hộ tịch và chính sách “ngụ binh ư nông”, đánh dấu việc quản lý nhà nước đối với các địa phương đã phát triển đến một mức độ khác hẳn với các triều đại trước. Một loạt các cải cách khác như phát triển tổ chức bộ máy cấp trung ương, phát triển hệ thống đường sá, đặt ra hệ thống ngựa trạm và đặc biệt là sự ra đời của bộ luật thành văn đầu tiên – bộ “Hình thư” đã cho thấy một nhà nước được tổ chức quy củ, mang tính tập quyền và thống nhất.10 PGS.TS. Trần Thị Vinh bình luận: “Nền hành chính quốc gia thời Lý, do Lý Thái Tổ là người đầu tiên xây dựng, đặt nền tảng cho sự phát triển về sau là một nền hành chính theo chế độ quân chủ tập trung quan liêu với hệ thống chính trị thống nhất từ trung ương tới địa phương được tập trung quyền hành vào trong tay triều đình, đứng đầu là vua”.11 Nhà Trần tiếp nối đà phát triển này: ở trung ương có bộ phận trung khu gồm Tể tướng, quan chức ở Khu mật viện, Hành khiển môn hạ sảnh tách khỏi và đứng trên cơ quan chức năng (các thượng thư sảnh và các cơ quan khác). Đây là bước phát triển trong kết cấu và cơ chế bộ máy nhà nước thời Trần. Tại địa phương có thêm một cải tiến quan trọng: ở địa phương đặt thêm các bộ phận hà đê (như 9 Nguyễn Minh Tuấn (2007), Mô hình chính quyền thời Ngô – Đinh – Tiền Lê, ấn bản điện tử tại: blogspot.com/2007/11/t-chc-chnh-quyn-trung-ng-thi-ng-inh-tin.html, truy cập ngày 29/4/2020. 10 Tham khảo các phân tích về tổ chức nhà nước thời Lý trong Lê Thanh Bình (2001), Quan hệ giữa chính quyền trung ương với địa phương và việc phân chia vùng lãnh thổ thời Lý, Kỷ yếu hội thảo quốc tế lần thứ nhất Việt Nam học. 11 Trần Thị Vinh (2008), Thể chế chính trị ở Việt Nam thế kỷ XI – XIII dưới thời Lý, Kỷ yếu hội thảo quốc tế lần thứ ba Việt Nam học. 12
trông coi đê điều), thủy lộ đề hình (trông coi giao thông đường thủy), liêm phóng (thanh tra, giám sát), khuyến nông. Sự quản lý của nhà nước không chỉ dừng ở mức độ giữ gìn sự ổn định đất nước, mà còn nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế. Hê thống quan liêu phục vụ một nhà nước quân chủ tập quyền đã phát triển đến mức độ tương đối hoàn chỉnh. Bắt đầu từ cuối thế kỷ XIII, khuynh hướng nhà nước quân chủ dần dần đưa nho sĩ vào nắm các chức vụ quan trọng thay cho tầng lớp quý tộc bắt đàu rõ ràng.12 Sự thay đổi này đưa lại hai lợi ích: một mặt, chức năng quản lý của nhà nước được đặt vào tay những người có học vấn cao được tuyển chọn kỹ càng, đảm bảo hơn hiệu quả của bộ máy; mặt khác, hạn chế các cơ hội gia tăng quyền lực của chính những quý tộc, tông thất, đảm bảo quyền lực chỉ tập trung vào tay quân vương. Từ thời Lý – Trần trở về sau như sẽ được phân tích dưới đây, mô hình bộ máy hành chính Việt Nam quân chủ đã thành hình: một bộ máy quan liêu từ trung ương đến địa phương vừa nhằm tăng cường vai trò quản lý của nhà nước trong mọi mặt đời sống, vừa nhằm tập trung quyền lực vào tay hoàng đế thay vì phân chia cho các hoàng thân hoặc các đại thần có quá nhiều quyền hành. Xu hướng này là tất yếu trong sự phát triển của đất nước. Một mặt, bộ máy hành chính quan liêu được tổ chức theo mô hình thống nhất từ trên xuống dưới đảm bảo những người có quyền lực tại địa phương không thể vận dụng quyền lực đó mà không gắn bó chặt chẽ với trật tự hành chính mà nhà vua ngự trị trên đỉnh, cũng như khó có thể tự tách mình ra khỏi trật tự này để gây dựng thế lực cho cá nhân; mặt khác, bộ máy này đảm bảo duy trì trật tự chung của cả nước và thực hiện các chính sách, mệnh lệnh mà nha vua ban hành, giúp nhà vua thực hiện quyền lực tối cao của mình một cách hiệu quả nhất trên phạm vi toàn lãnh thổ. Tuy nhiên, bộ máy nhà nước càng mở rộng về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và quy mô càng, việc thống nhất điều hành của chính quyền trung ương càng khó khăn, nguy cơ tham nhũng càng lớn. Điều này đòi hỏi những biện pháp quản trị hữu hiệu, vừa ngăn cản được tham nhũng vừa phải bảo đảm được hiệu quả hoạt động của cả bộ máy. 12 Trần Thị Vinh (1988), Tìm hiểu thiết chế và tổ chức nhà nước thời Trần, Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, Số 240+241 (Tháng 3+4), tr.22. 13
Ở đây đã đặt ra một thách thức quan trọng đối với mục tiêu này: bộ máy nhà nước quan liêu thời quân chủ không có sự phân chia rạch ròi các quyền lực nhà nước, và nhất thiết mọi quyền hành phải được tập trung vào tay nhà vua, đảm bảo nhà vua có quyền lực tối cao và toàn diện. Các cơ chế phân quyền (chiều dọc lẫn chiều ngang) để tạo ra khả năng kiềm chế, giám sát công quyền đều không thể nào đáp ứng yêu cầu này; do đó, phòng, chống tham nhũng thời kỳ này đòi hỏi những biện pháp khác phù hợp hơn. 12.1.2. Sự hình thành và phát triển các mối quan hệ xã hội căn bản trong truyền thống văn hóa Việt Nam Trong suốt quá trình phát triển của lịch sử dân tộc Việt Nam thời kỳ cổ, trung và cận đại, các mối quan hệ gia đình, dòng tộc, và đồng hương có vai trò và sức ảnh hưởng đối với cá nhân tăng dần theo thời gian. Đây là kết quả của nhiều yếu tố, trong đó quan trọng nhất là (i) những hệ quả của nền kinh tế nông nghiệp, đặc biệt là thực tế kinh tế tiểu nông đóng vai trò chủ đạo trong thời gian dài; và (ii) những ảnh hưởng của các học thuyết Nho giáo về đạo đức, nhất là về chữ “Hiếu”. Sự trân trọng các yếu tố gia đình, dòng tộc và quê hương đã được ghi nhận như một yếu tố quan trọng của đạo đức, nhưng mặt khác, các triều đình quân chủ cũng nhận thấy nguy cơ những mối quan hệ cục bộ này được một quan chức trong bộ máy nhà nước coi trọng hơn trách nhiệm mà họ được giao; và lợi ích của những người thân thích được đặt cao hơn lợi ích của cộng đồng. Dưới đây sẽ chứng minh sự hình thành và phát triển của những mối quan hệ cơ bản trên chịu sự quyết định bởi hai yếu tố: (i) nền kinh tế nông nghiệp quy mô nhỏ và giản đơn, bắt đầu bởi điều kiện tự nhiên thuận lợi và phát triển chịu ảnh hưởng mạnh mẽ các quyết sách kinh tế của các triều đình quân chủ dẫn dắt bởi hệ tư tưởng Nho giáo; và (ii) sự ảnh hưởng trực tiếp của Nho giáo đến đời sống tinh thần của nhân dân. Sự phân chia khía cạnh kinh tế (vật chất) và khía cạnh tinh thần này chỉ mang ý nghĩa tạo ra sự thuận tiện cho việc phân tích một vấn đề cụ thể này trong tổng thể truyền thống văn hóa Việt Nam – theo Đào Duy Anh, văn hóa bao gồm mọi phương diện từ học thuật, tư tưởng đến các sinh hoạt về kinh tế, chính trị, xã hội, các phong tục tập quán, “hai tiếng văn hóa chẳng qua là chỉ chung các phương diện sinh hoạt của loài người nên ta có thể nói rằng: Văn hóa tức là sinh hoạt”.13 13 Đào Duy Anh (1992), Việt Nam văn hóa sử cương, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, tr.13. 14
(a) Những ảnh hưởng của nền kinh tế nông nghiệp nhỏ lẻ, giản đơn đến tâm lý người Việt Do đặc thù của nền sản xuất Việt Nam có xuất phát điểm là sảm xuất nông nghiệp dựa vào phù sa và nước ngọt để tưới tiêu từ sông Hồng, tư duy kinh tế xem trọng nông nghiệp đã hình thành từ lâu đời trong văn hóa Việt. Những điều kiện tự nhiên trực tiếp ảnh hưởng đến vấn đề này bao gồm khí hậu, đất đai, nguồn nước ngọt của các sông , tức là những điều kiện đặc biệt thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp, mà chiếm ưu thế nhất là hoạt động trồng cây lúa nước. Học giả Nguyễn Văn Huyên viết: “nông nghiệp là nguồn của cải chủ yếu của dân tộc Việt Nam. Lúa gạo chiếm vị trí hàng đầu chính là vì cây lúa rất cần đất bùn và ẩm, khí hậu nóng có có mưa nhiều và đều, cũng như cần một lực lượng nhân công đông đảo và rẻ tiền nên rất thích hợp với diềm châu thổ Việt Nam, chạy ven một đại dương to lớn của khu vực gió mùa miền nam châu Á”.14 Vì vậy Việt Nam được gọi là “Nông quốc”.15 Sự coi trọng nông nghiệp được thể hiện rõ ràng nhất qua truyền thống các vua cày ruộng tịch điền từ Kinh Lễ. Chương Nguyệt Lệnh chép: “Tháng ấy [mùa xuân] thiên tử bèn bắt đầu làm lễ dâng lúa gạo lên cho thượng đế. Thiên tử chọn buổi sáng ngày đầu, tự thân mang theo cày bừa, cho các quan phò tá cùng đi xe ngựa, dẫn tam công cửu khanh chư hầu và các đại phu kính cẩn cùng cày ruộng tịch điền. Thiên tử (đẩy cày tượng trưng) năm lần, khanh và chư hầu (đẩy cày tượng trưng) chín lần”16. Phong tục này được các vua Việt Nam tiếp tục từ nhà Tiền Lê, như theo sử chép: “Đinh Hợi [Thiên Phúc] năm thứ 8 [987] (Tống Ung Hy năm thứ 4). Mùa xuân, vua lần đầu cày ruộng tịch điền ở núi Đọi được một hũ nhỏ vàng. Lại cày ở núi Bàn Hải, được một hũ nhỏ bạc, nhân đó đặt tên là ruộng Kim Ngân”.17 Địa vị thống trị của hoạt động nông n ghiệp tại Việt Nam.cũng một phần nhờ ảnh hưởng của Nho giáo.Theo quan niệm Nho giáo, việc làm nông là thiết thực nhất với đời 14 Nguyễn Văn Huyên (2016), Văn minh Việt Nam, NXB Hội nhà văn, tr. 218. 15 Phan Kế Bính (1970), Việt Nam phong tục, Sài Gòn, tr. 253. 16 Nguyễn Tôn Nhan (dịch và chú giải) (1999), Kinh Lễ, NXB Văn Học, tr.101-102. 17 Sử thần triều Lê (1998), Đại Việt Sử Ký Toàn Thư (Tập 1), NXB Khoa học xã hội, tr.224. 15
sống dân chúng, theo tinh thần “dân dĩ thực vi thiên” (dân lấy lương thực làm trọng).18 Các triều đại quân chủ Việt Nam đặc biệt là từ triều đại Lê Sơ trở đi do đó đều không quá chú ý đến phát triển thương mại hay các nghề thủ công mà tập trung vào phát triển nông nghiệp. Điều này lý giải sự quan tâm đặc biệt của triều đình về vấn đề ruộng đất và thủy lợi, bao gồm việc khai khẩn đất hoang, lập đồn điền, đắp đê và đào kênh. Sự ác cảm với thương mại và sự thờ ơ với thủ công nghiệp thể hiện khá rõ rệt triều Nguyễn. Thương mại bị hạn chế một cách mạnh mẽ: nội thương không quá phát triển do loại tiền lưu thông không tiện dụng (hệ thống tiền đồng vốn đã có từ thời Lê Sơ),19 trong khi đó ngoại thương bị nhà nước độc quyền. Năm 1834, vì những lo ngại phong trào nổi dậy của nhân dân lan rộng, Minh Mạng ra lệnh cấm chợ. Ở thời Nguyễn, mặc dù hệ thống đường sá giao thông đã có mức độ phát triển cao, các nghề thủ công cũng đạt được nhiều tiến bộ, ví dụ như việc đóng được tàu hơi nước vào năm 1839, tuy nhiên các chính sách của nhà Nguyễn không khuyến khích thủ công nghiệp.20 Những chính sách bất lợi cho thủ công nghiệp và cả thương nghiệp khiến cho nông nghiệp vẫn tiếp tục giữ thế độc tôn. Nguyễn Thế Anh đã nhận ra hiện tượng người dân dưới triều Nguyễn cất trữ tiền đồng thay vì đầu tư, một phần do tâm lý nông nghiệp đã hình thành trong nhân dân.21 Hệ quả không tránh khỏi của nền kinh tế nông nghiệp giản đơn là tư duy tiểu nông hình thành. Đời sống người nông dân gắn bó với ruộng đồng – những tài sản giá trị rất lớn nhưng không thể di chuyển, và sản xuất nông nghiệp không được kết nối tốt với thương mại do đó nông dân không có nhiều điều kiện hay nhu cầu đi xa khỏi phạm vi làng quê 18 Xem thêm: an-lam-dau%E2%80%9D-gui-vua-gia-long-nam-1810-va-tam-long-thuong-dan-cua-vi-tong-tran- bac-thanh-nguyen-van-thanh, truy cập ngày 15/5/2020. 19 Lục Đức Thuận (1992), Tiền cổ Việt Nam, NXB Khoa học xã hội, tr.67. 20 Trương Hữu Quýnh (chủ biên) (2002), Đại cương Lịch sử Việt Nam (Tập 1), NXB Giáo dục, tr. 453. 21 Tác giả Nguyễn Thế Anh dẫn lại lời tâu của bộ Hộ lên vua Minh Mạng: “nhân dân hay chôn vàng, bạc và tiền đồng, thành thử vàng bạc ngày một lên giá, và hay đem bán ra người ngoại quốc, cho nên vàng bạc ngày một bớt số. Xin sức để cho các nhà hào phú có để của cho con cháu thì mua ruộng đất có sinh lợi hơn, mà cấm không cho bán ra nước ngoài”. Xem: Nguyễn Thế Anh (1971), Kinh tế & Xã hội Việt Nam dưới các vua triều Nguyễn, Nhà xuất bản Lửa Thiêng, tr 214- 215. 16
mình đang sống. Mọi sinh hoạt thường ngày chỉ nằm trong một phạm vi nhỏ hẹp như vậy, do vậy quan hệ với những người cùng làng là rất gắn bó. Do đó, quê hương, làng xã có mức gắn bó rất chặt ché với một người về mặt tình cảm. Gia đình vốn là hạt nhân của xã hội Việt Nam. Dưới chế độ phụ hệ, còn hình thành các quan niệm về huyết thống, dòng tộc cha truyền con nối. Đó là quan hệ gia tộc, theo Đào Duy Anh giải thích gồm có hai mức độ: “một là nhà, hay tiểu gia đình, gồm vợ chồng cha mẹ và con cái, hai là đại gia đình, gồm cả đàn ông và đàn bà do cùng một ông tổ sinh ra, kể cả người chết lẫn người sống”. Hai mối quan hệ này được điều chỉnh bởi nhiều quy tắc đạo đức và tập quán phức tạp.22 Ở cấp độ gia đình, dòng tộc, sự gắn bó với làng quê cũng rất chặt chẽ: nhà thờ tổ họ đặt tại làng, người nào qua đời cũng được chôn cất tại làng. Do đó, làng là một cấu trúc xã hội đặc biệt quan trọng. Các làng thường có mức độ tự trị cao, hương ước, lệ làng có tác động điều chỉnh với cá nhân rõ rệt hơn so với luật pháp do trung ương ban hành. Quan hệ cá nhân – làng – nước là quan hệ nền tảng của xã hội Việt Nam.23 Nhân dân ta có câu nói “phép vua thua lệ làng”, mặc dù không thực sự thể hiện đúng bản chất mối quan hệ giữa làng và nước (hay cụ thể hơn là quan hệ giữa luật tục riêng của làng và luật pháp được nhà nước ban hành, chẳng hạn, đời vua Lê Thánh Tông đã ra chiếu “Nhất cấm dân tục thiết lập tư ước” vào năm 1471)24 nhưng cũng cho thấy sự độc lập nhất định của làng xã. Bản hương ước như một bản “Hiến Pháp” của làng, tạo ra sự ràng buộc, áp đặt và cưỡng chế của cộng đồng làng xã đối với mỗi cá nhân, nắm cá nhân để nắm tổ chức buộc nó phải vận hành thống nhất.25 Như vậy, đối với một cá nhân người Việt, gia đình, dòng tộc, quê hương là 3 điều gắn bó chặt chẽ nhất. Đây là một xu hướng phát triển tự nhiên của một nền văn hóa Á 22 Xem thêm Đào Duy Anh, sđd, tr.113-133. 23 Mối quan hệ giữa luật pháp của triều đình trung ương và hương ước, lệ làng là hết sức phức tạp. Xem các phân tích của PGS.TS Lê Minh Thông tại Lê Minh Thông, Luật nước và hương ước lệ làng trong đời sống pháp lý của các cộng đồng làng xã Việt Nam. VNH3.TB7.851. 24 Trương Sỹ Hùng (2009), Hương ước Hà Nội (tập 1), NXB Từ điển Bách Khoa, Hà Nội, tr. 21. 25 Xem thêm: quy-uoc156.html, truy cập ngày 16/5/2020. 17
Đông dựa trên cơ sở kinh tế nông nghiệp. Nét văn hóa này tạo ra lối sống có tình nghĩa, con người có lòng biết ơn và có đạo đức, là một truyền thống văn hóa cần bảo tồn và phát huy. Tuy nhiên, phải nhận thức khía cạnh tiêu cực của thực tế này là để lại một nguy cơ rõ rệt người dân coi trọng lợi ích của gia đình, dòng tộc, làng xã hơn là lợi ích của đất nước. (b) Sự ảnh hưởng trực tiếp lên văn hóa, tâm lý người Việt của học thuyết Nho giáo Tư tưởng Nho giáo có một vai trò quan trọng trong việc phát huy các mối liên hệ gia đình, dòng tộc và làng xã với cá nhân càng trở nên sâu sắc. Cụ thể, Nho giáo đã củng cố và nhấn mạnh vai trò quan trọng các mối quan hệ giữa cá nhân với gia đình, dòng tộc và quê hương. Từ điển tiếng Việt định nghĩa “gia đình” là “tập hợp người cùng sống chung thành một đơn vị nhỏ nhất trong xã hội, gắn bó với nhau bằng quan hệ hôn nhân và dòng máu, thường gồm có vợ chồng, cha mẹ và con cái”,26 tức là ứng với khái niệm “tiểu gia đình” của Đào Duy Anh như đã đề cập ở trên. Gia đình là một đơn vị cơ bản, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong tư tưởng Nho giáo. Theo quan niệm Nho giáo, mọi người trong xã hội đều bị trói buộc bởi năm mối quan hệ tự nhiên: cha - con, vợ - chồng, anh - em, vua - tôi, bạn - bè. Năm mối quan hệ này phản ánh hai mặt của cuộc sống hiện thực là quan hệ gia đình và quan hệ xã hội.27 Những mối quan hệ này được coi như một phần của trật tự xã hội: kinh điển Nho giáo đặt ra rất nhiều quy tắc xử sự liên quan, trở thành một tập hợp các nghi thức ứng xử căn bản gọi là “Lễ”. Vai trò của “Lễ” đặc biệt được đề cao: Kinh Lễ viết “chim anh võ có thể biết nói nhưng vẫn thuộc loài chim; con tinh tinh có thể biết nói nhưng vẫn thuộc loài cầm thú. Làm người mà không có lễ thì tuy biết nói đấy nhưng có khác gì loài cầm thú?”.28 Khẳng định vai trò của gia đình với tư cách là một hạt nhân cơ 26 Viện Ngôn ngữ học (1994), Từ điển Tiếng Việt, NXB Khoa học Xã hội, Trung tâm Từ điển học, Hà Nội. 27 Xem thêm: tuong-Nho-giao-ve-gia-dinh-va-viec-xay-dung-gia-dinh-moi-o-Viet-Nam-hien-nay-228.html, truy cập ngày 16/5/2020. 28 Nguyễn Tôn Nhan, sđd, tr. 37. 18
bản, biểu hiện đạo đức của quốc gia, Kinh Lễ khẳng định, nhấn mạnh nhiều lần trong chương Đại Học: “Gọi là muốn yên trị nước, trước tiên phải chỉnh tế nhà mình (vì) không dạy được nhà mình mà lại có thể dạy được người (khác) là việc không có”29, “Cha, con, anh, em đủ làm khuôn phép, sau đó mới làm khuôn phép được cho dân”30. Đường lối đức trị làm đầu của Nho giáo coi việc giữ gìn lễ tiết trong gia đình là cơ sở để giữ gìn trật tự kỷ cương trong xã hội. Mối quan hệ gia đình vô cùng được coi trọng. Mà trong đời sống xã hội phụ hệ thì không thể tách rời gia đình khỏi dòng tộc, quê hương. Sự liên hệ gia đình – dòng họ có một trình tự logic rõ ràng: mỗi người con đều phải có hiếu, phải biết ơn cha mẹ; cho nên sự kết nối các thế hệ mới tồn tại; luôn luôn trong gia đình, người cha (gia trưởng) là nhân vật trung tâm, có tiếng nói và nhiều uy quyền nhất, do đó mối liên kết giữa các thế hệ ấy xoay quanh sự chuyển giao thế hệ giữa những người nam, gọi là “họ nội”. Ngoài ra, Nho giáo cũng đề cao hết sức sự thờ cúng tổ tiên, coi đó là một biểu hiện của lòng biết ơn và thành kính, mà trung tâm là nghi thức để tang và nghi thức tế lễ. Tăng Tử nói: “Nhà cầm quyền thận trọng đối với tang lễ cha mẹ, tế tự tổ tiên đời xưa, thì đức của dân trở nên thuần hậu vậy”.31 Dòng tộc được xem trọng: Mạnh Tử quy việc xa rời người thân là tội lớn nhất của con người: “Tội lớn nhất của người ta là bỏ hết người thân thích, nghĩa vua tôi, trên dưới”.32 Ngay trong nội dung các tư tưởng Nho giáo Trung Hoa (dù là Nho giáo nguyên thủ hay là Nho gíao của đời sau như Tống Nho, Minh Nho ) đều có những nội dung khá hà khắc, chẳng hạn như hạ thấp vai trò và quyền của người phụ nữ, hay đề cao việc con cái tuân theo đúng tư tưởng của người cha mà trong phạm vi của khóa luận này sẽ không đi vào phân tích sâu. Tuy nhiên, trải qua một quá trình tiếp biến văn hóa lâu dài, người Việt đã tiếp thu và thay đổi một số tư tưởng cho phù hợp với truyền thống văn hóa dân gian, và có một số mặt tiến bộ hơn. Những tư tưởng Nho giáo mang đặc trưng Việt Nam này là những vấn đề cần chú ý làm rõ. 29 Nguyễn Tôn Nhan, sđd, tr. 343. 30 Nguyễn Tôn Nhan, sđd, tr. 345. 31 Nguyễn Đức Lân (dịch và chú giải) (1999), Tứ Thư tập chú, NXB Văn hóa Thông tin, tr.204. 32 Nguyễn Đức Lân, sđd, tr.1321. 19
Quan niệm của Nho giáo Việt Nam về gia đình chủ yếu được viết trong các văn bản pháp luật, hương ước làng xóm, ca dao tục ngữ và đặc biệt là các tác phẩm thuộc loại “gia huấn”.33 Trước hết cần chú ý rằng Nho giáo Việt Nam cũng đề cao chữ “Hiếu”, coi đây là đức tính bắt buộc. Dưới các triều đại từ Lê Sơ trở đi, triều đình phong kiến coi trọng việc biểu dương tấm gương hiếu đễ với việc phong biển vàng “hiếu hạnh khả phong” cho người có để treo ở nơi trang trọng nhất trong gia đình. Tuy nhiên, cha ông ta có một số thay đổi quan trọng về vấn đề này: trong gia đình không chỉ tồn tại tôn ti trật tự khắc nghiệt mà còn coi trọng tình cảm, coi trọng địa vị của con cái – như Vũ Khiêu bình luận: “Dân tộc ta từ lâu đời đã xây dựng những tình cảm sâu sắc và thủy chung giữa cha mẹ với con cái và tình nghĩa vợ chồng, anh em, bè bạn. Đó là những thứ tình cảm, tự nhiên bình đẳng, lành mạnh. Tình cảm ấy không giống như chữ hiếu mù quáng của Khổng Tử”.34 Các mối quan hệ xã hội không còn một chiều như trong truyền thống của Nho giáo Trung Hoa mà đã có sự nhân văn hơn rõ rệt. Tuy nhiên, Nho giáo Việt Nam vẫn tiếp thu sự tôn kính thế hệ đi trước, coi trọng thờ cúng tổ tiên của Nho giáo Trung Hoa. Như vậy, hệ tư tưởng Nho giáo khi du nhập vào Việt Nam cũng ủng hộ việc đề cao hết sức các mối quan hệ thân thuộc. Tuy nhiên, khía cạnh tiêu cực của điều này cần được nhận thức rõ: mặc dù phủ nhận sự thái quá của các nhà Nho Trung Hoa cho rằng bậc con cái nhất nhất phải vâng lời cha mẹ, dù có làm sai không được phản bác, có phạm vào pháp luật cũng không được tố, đến mức “Trong thiên hạ không có cha mẹ nào là không phải”,35 thì Nho giáo Việt Nam vẫn cổ vũ tình cảm gia đình, thân tộc. Khó tránh khỏi việc lợi ích của gia đình, thân tộc được đặt lên hàng đầu. (c) Cơ sở, triết lý của việc áp dụng chế định hồi tỵ tại Việt Nam Qua những phân tích ở trên, có thể kết luận rằng cá nhân không bao giờ có thể tách rời khỏi những mối liên hệ khăng khít bền chặt với các quan hệ gia đình, dòng tộc, quê 33 Trần Thị Tâm (2019), Ảnh hưởng quan niệm của Nho giáo về gia đình đối với việc xây dựng gia đình văn hóa ở nông thôn đồng bằng sông Hồng hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, tr.44. 34 Xem thêm: Lê Sĩ Thắng (1994), Nho giáo tại Việt Nam, NXB Khoa học Xã hội. 35 Vũ Khiêu (1995), Nho giáo và gia đình, NXB Khoa học Xã hội, tr.90. 20
quán. Đây là do ảnh hưởng của một nền tảng kinh tế dựa trên các hoạt động sản xuất quy mô nhỏ, mang tính cục bộ, tự cung tự cấp; đồng thời cũng được củng cố bởi một hệ tư tưởng văn hóa – chính trị Nho giáo được du nhập và cải biến qua nhiều thế hệ. Những mối quan hệ này được công nhận như một phần của trật tự xã hội mà cá nhân đó tồn tại bên trong. Cộng hưởng với truyền thống biết ơn, trọng tình nghĩa của dân tộc, buộc phải thừa nhận rằng mặc dù đây là một truyền thống văn hóa nhân văn và có nhiều điểm tốt, một mặt trái là việc cá nhân có thể bị chi phối bởi những tình cảm này trong các hoạt động tương tác khác với xã hội, không loại trừ trường hợp khi đang thực hiện các hoạt động công. Như vậy, từ góc độ này, nếu cách li được các mối quan hệ như thế ra khỏi công việc của những người có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước là một cách tiếp cận hợp lý. Phương pháp của chế định này là ngăn cản các cá nhân nắm giữ quyền lực được trao bởi nhà nước bị tác động / chi phối bởi các quan hệ cá nhân của người đó với gia đình, thân tộc, đồng hương, thậm chí là mở rộng thầy học, bạn học. Cẩn trọng hơn, các triều đình quân chủ còn hạn chế thời hạn một vị quan làm việc tại một địa phương nhằm ngăn cản người đó không xây dựng các mối quan hệ mới với người tại địa phương, bao gồm cả những nhân viên nhà nước khác trong cùng địa hạt hành chính. Biện pháp này không phải được đặt ra trên cơ sở nhìn nhận việc các cá nhân có chức vụ, quyền hạn bị chi phối bởi những mối quan hệ cá nhân ngoài công vụ là một nguy cơ nảy sinh tham nhũng hiện hữu rõ rệt, cần phải loại trừ. Trong bối cảnh đó, luật hồi tỵ đã được lựa chọn làm một trong những công cụ chống tham nhũng của các triều đại quân chủ. 1.2.2. Luật hồi tỵ ở Việt Nam: triều đại Lê Thánh Tông 1.2.2.1. Bối cảnh Nền chính trị Đại Việt trước thời Lê Thánh Tông tồn tại một mầm mống khủng hoảng khó tránh khỏi của một nền quân chủ non trẻ: tranh chấp quyền lực âm thầm giữa bản thân bậc quân vương và chính các khai quốc công thần – những người tài năng và có công lớn phò tá nhà vua nắm được quyền lực tối cao trong nước, cho đến lúc này trở thành những người duy nhất có thể tỏ ra thách thức quyền lực của nhà vua. Ngay từ buổi đầu dựng nghiệp, vua chúa Hậu Lê đã tiến hành những biện pháp mạnh tay để đảm bảo sự tập trung quyền lực, từ những biện pháp cải cách táo báo cho đến việc giết những công 21
thần có uy tín và quyền thế quá cao. Đại Việt sử ký toàn thư bàn: “Thái tổ từ khi lên ngôi đến nay, thi hành chính sự thực rất khả quan, như ấn định luật lệ, chế tác lễ nhạc, mở khoa thi, đặt cấm vệ, xây dựng quan chức, thành lập phủ, huyện, thu thập sách vở, mở mang trường học, cũng có thể gọi là có mưu xa kế rộng, mở mang cơ nghiệp. Song đa nghi, hiếu sát, đó là chỗ kém”. Những biến cố khác liên tiếp xảy ra với triệu đại quân chủ non trẻ. Lê Thái Tông nghe lời dèm pha của Thứ phi Nguyễn Thị anh và hoạn quan, phế truất con cả và lập con thứ Bang Cơ làm Thái tử. Thái Tông đột ngột qua đời trong vụ án Lệ Chi Viên nổi tiêng, Bang Cơ lên ngôi khi còn trẻ, thái hậu Nguyễn Thị Anh và hoạn quan lũng đoạn triều đình. Rất nhanh, tình hình trong nước trở nên rối loạn do tham nhũng và do sự quấy phá của Chiêm Thành và Trung Hoa (Chiêm Thành đánh theo đường biển đã ra đến Thái Bình, ngấp nghé kéo vào Thăng Long). Cuối năm 1458, Lê Nghi Dân lẻn vào cung giết Bang Cơ, tự lập làm vua, do tính tình tàn bạo, hay chém giết vô cớ nên triều đình oán giận. Tháng 6 năm 1450 lại có đảo chính, triều thần định tôn Cung vương Khắc Xương làm vua, nhưng vương từ chối. Vì thế triều thần mới rước người con út của Lê Thái Tông là Lê Tư Thành về triều làm vua, chính là vua Lê Thánh Tông sau này. Bối cảnh lịch sử như vậy đã đặt ra cho Lê Thánh Tông cùng lúc hai nhiệm vụ: vừa phải củng cố, bảo vệ quyền lực (và cũng chính là bảo đảm cho an nguy của bản thân), vừa phải ổn định lại tình hình trong nước. Những thách thức đó đã tạo động lực để nhà vua tiến hành một cuộc cải cách hành chính toàn diện mà trung tâm là đối với bộ máy quan lại, tạo ra một công cụ quyền lực đồ sộ và hiệu quả nằm hoàn toàn trong tay nhà vua. Đó là một bước phát triển vượt bậc của xu hướng quan liêu hóa bộ máy nhà nước Việt Nam thời bấy giờ mà đã được khởi động bởi các triều đại trước. 1.2.2.2. Sơ lược về những cải cách hành chính và bộ máy nhà nước thời Lê Thánh Tông Trong những nỗ lực tạo ra một hệ thống quan lại mới đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ quyền lực tối thượng của vua và đảm bảo hiệu quả quản trị quốc gia, Lê Thánh Tông phải tiến hành cùng lúc 2 dự án trọng yếu: (i) tiến hành cải cách bộ máy nhà nước mà 22
trung tâm là hệ thống quan lại; và (iii) hoàn thiện chế độ, cách thức tuyển chọn quan lại. Kết quả mang lại của những nỗ lực đó là một hệ thống quan liêu quy mô và có mức độ hoàn chỉnh cao được hình thành bởi đội ngũ quan lại có chất lượng, được tuyển chọn kỹ lưỡng. Thực tế, ngay từ thời Lê Thái Tổ, chính quyền đã “vừa mang tính quan liêu vừa mang tính chuyên chế cao độ”,36với một bộ máy nhà nước khá hoàn thiện và độc tôn vai trò của các quan viên được tuyển chọn kỹ lưỡng, trong khi đó gạt bỏ việc những người thân thích của vua mặc nhiên được nắm chức vụ nào đó trong triều hoặc được phân phong đi trấn giữ các nơi. Tuy nhiên, sự quan liêu hóa bộ máy chỉ đạt đến đỉnh cao vào thời Lê Thánh Tông. Sau những biến cố xảy ra như vừa đề cập, thì bộ máy nhà nước đã trở nên rệu rã, yếu kém. Quan võ nắm nhiều chức vụ; các cơ quan nhà nước mất sự thống nhất hoạt động, tổ chức lỏng, hiệu quả rất kém. Do đó, cải cách hành chính là một thách thức quan trọng bậc nhất đối với nhà vua. Triết lý về quan chế của vua Lê Thánh Tông là xây dựng đội ngũ quan lại chuyên nghiệp, có sự tương xứng giữa vị trí, vai trò và năng lực; biết và phải chịu trách nhiệm về chức trách, nhiệm vụ của mình. Chủ thuyết của vua Lê Thánh Tông về xây dựng đội ngũ quan lại là: “trước hết phải trị quan rồi mới đến trị dân”. Quan lại là một khái niệm ghép được tạo thành từ hai thành tố: Quan và Lại. Quan là người có chức, giữ một trọng trách trong bộ máy chính quyền, là người có phẩm hàm, có tư và có thể có tước. Lại (thuộc lại) là người giúp việc cho các Quan trong các cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở lên.37 Ngoài ra, nhân sự nhà nước cũng phải được tuyển chọn từ những người có phẩm chất cao quý, không phải từ các gia đình quý tộc.38 Tham vọng của nhà vua về tính hoàn thiện của bộ máy rất rõ ràng, theo Hiệu định quan chế: “các chức lớn nhỏ cùng ràng buộc nhau, nặng nhẹ cùng gìn giữ nhau, lẽ phải của nước không bị chuyên riêng, việc lớn của nước không 36 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr. 321. 37 Hoàng Thị Kim Quế (2013), Quan chế triều Lê Thánh Tông và giá trị kế thừa trong xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức Việt Nam hiện nay, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, Tập 29, Số 2, tr. 28-29. 38 Xem thêm: The rise of_Confu cianism, truy cập ngày 19/5/2020. 23
đến lung lay, khiến có thói tốt làm hợp đạo, đúng phép”.39 Tại trung ương, vua Lê Thánh Tông hoàn thiện lại tổ chức Lục Bộ (sáu Bộ) là những cơ quan quản lý nhà nước trọng yếu nhất đã được khỏi xướng từ thời Lê Nghi Dân, đáng chú ý là việc mở rộng thêm chức năng, quyền hạn của Bộ Lại (trông coi tuyển bổ, thăng, thưởng quan tước) và Bộ Lễ (trông coi việc đặt và tiến hành các nghi lễ, yến tiệc, học hành, thi cử, tuyển bổ người coi giữ đền, chùa, miếu mạo),40 tức là kiểm soát chặt chẽ hơn việc tuyển dụng quan lại và hoạt động của quan lại. Để tăng cường giám sát chống tham nhũng, nhà vua lập ra Lục Khoa tương ứng với các Bộ để kiểm tra hiệu quả hoạt động của các Bộ, và thành lập Ngự sử đài là cơ quan giám sát cao cấp nhất. Bên cạnh đó, nhà vua cũng loại bỏ mọi chức danh trung gian có quyền hạn quá lớn như Tể tướng, Đại hành khiển, Tam tư. Để hỗ trợ cho công việc quản lý quốc gia, nhà vua lập ra thêm Lục Tự - các cơ quan giúp việc trong triều đình, và một số cơ quan chuyên môn khác, bao gồm cả những cơ quan chuyên môn có vai trò trong khuyến khích, thực hiện các chính sách phát triển kinh tế nông nghiệp: Sở đồn điền, Sở tầm tang, Sở thực thái và Sở điền mục, cũng như chức quan Hà Đê sứ. Phạm vi của quyền lực nhà nước đã mở rộng một cách đáng kể, và có vai trò chỉ đạo trực tiếp vấn đề liên quan đến quốc gia, như tác giả Vũ Quốc Thông bình luận: “Sở dĩ triều đình thường đóng vai trò quan trọng là vì những việc quan trọng nhà vua thường có lệ hạ đình nghị, nghĩa là giao cho Triều đình hội lại để xét xử hoặc quyết định theo lời đề nghị hay khuyến cáo của triều đình”.41 Tại địa phương, cải cách hành chính cũng được đẩy mạnh, trước hết là từ cấp đạo – cấp chính quyền địa phương cao nhất. Thời Lê Thái Tổ chia cả nước làm 5 đạo (Đông đạo, Bắc đạo, Tây đạo, Nam đạo và Hải Tây đạo) như vậy là diện tích của một đạo rất lớn, mỗi đạo có thể rộng bằng 2,3 tỉnh ngày nay,42 trong khi địa hình Việt Nam khá phức tạp nên việc quản lý gặp khó khăn; ngoài ra những vị trí đứng đầu các đạo là Hành khiển 39 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr. 321. 40 Lê Đức Tiết (2007), Lê Thánh Tông – vị vua anh minh, nhà cách tân vĩ đại, NXB Tư Pháp, tr.27. 41 Vũ Quốc Thông (1974), Pháp-chế Sử, Sài Gòn, tr. 91. 42 Nguyễn Minh Tuấn (2006), Tổ chức chính quyền thời kỳ phong kiến ở Việt Nam, NXB Tư Pháp, tr. 64. 24
và Tổng quản có quá nhiều quyền lực, dẫn đến nguy cơ lạm quyền (Hành khiển là đại diện của nhà vua, quản lý các mặt đời sống của đạo; Tổng quản là người lãnh đạo lực lượng quân sự trong đạo). Do đó, Lê Thánh Tông chia lại cả nước làm 1 phủ trung đô và 12 đạo “thừa tuyên”(năm 1473 lại đổi thành xứ), cắt đặt Tam ty: Thừa ty phụ trách về tài chính, nhân sự, hành chính; Đô ty cai quản về quân sự; Hiến ty trông coi xét xử và giám sát Thừa ty, Đô ty và mọi hoạt động trong đạo để báo cáo triều đình. Mỗi đạo / xứ này còn có Ngự sử đài do trung ương đặt ra để giám sát. Dưới cấp đạo là phủ, rồi đến huyện, châu, cuối cùng là xã. Vua Lê Thánh Tông cho phép người dân có nhiều quyền tự trị trong phạm vi của xã mình, nhưng không vượt ra khỏi khuôn khổ pháp luật của trều đình và duy trì vai trò trực tiếp cung cấp sức người, sức của cho triều đình. Hệ thống quan lại như vậy đòi hỏi nhân sự được tuyển chọn kỹ lưỡng, do đó, Lê Thánh Tông đặc biệt quan tâm đến vấn đề giáo dục, thi cử. Quy chế thì 3 kỳ: thi Hương, thi Hội, thi Đình được hoàn chỉnh, nội dung học chủ yếu là các kinh điển Nho gia. Nhà vua theo phương châm: “lấy trọng đạo sùng Nho làm việc trước, kén kẻ sĩ làm trước tiên phong trong phép trị nước”.43 Đây là cách tuyển chọn những người trước hết là cùng chung hệ tư tưởng với vua, được giáo dục để tuyệt đối trung thành với vua, đồng thời cũng phải là người có hiểu biết về phép chính trị. Những cải cách này đưa đến kết quả là một bộ máy chính quyền trung ương có hiệu suất làm việc cao và quyền lực tập trung một cách hiệu quả. Tuy nhiên, để đạt được thành tựu đó, một bộ máy khổng lồ: năm 1471, thống kê được tổng số quan lại là 5370 người.44 Điều này xảy ra bất chấp việc tự thân nhà vua đã nhận ra mối nguy hại của việc các quan tự ý đặt thêm các vị trí dưới quyền vì lý do riêng: ngay điều đầu tiên trong chương Vi Chế, Bộ luật Hồng Đức đã quy định: “Quan lại đặt ra có số nhất định, nếu bổ dụng hay đặt ra quá hạn định, hay không nên đặt mà đặt ra (nghĩa là không tâu xin) thì thừa một viên phạt 60 trượng, biếm hai tư và bãi chức, thừa 2 viên trở lên thì xử tội đồ, người sau biết mà cứ để yên thì xử tội nhẹ hơn một bậc. Người xin vào chức đặt thừa ấy 43 Xem thêm: a67523.html, truy cập ngày 19/5/2020. 44 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr. 321. 25
phải phạt 50 roi, biếm một tư.Còn vì việc quân cần kíp, phải quyền nghi đặt ra ngay thì không kể”.45 Trong khi đó, vua chủ trương hạn chế tối đa số tiền chi dùng vào lương bổng của quan lại, thậm chí có phần hà khắc. Tạ Chí Đại Trường viết: “Tổ chức chi li như thế khiến phát sinh nhiều chức quan – nói như ngày nay là “hệ thống thư lại cồng kềnh”, nhưng chính quyền cũng tính đến việc không phải tổn phí nhiều vì “trước kia quan ít, tước to” nay thì “quan nhiều mà lương ít, trật thấp”.46 Điều này dẫn đến nguy cơ tham nhũng thường trực, và đòi hỏi phải có nhiều biện pháp đủ cứng rắn và hiệu quả để đối phó với vấn nạn này. 1.2.2.3. Luật hồi tỵ dưới triều Lê Thánh Tông Khá tự nhiên, Lê Thánh Tông đã học hỏi chế định hồi tỵ từ Trung Hoa như một công cụ bổ sung thêm cho những nỗ lực chống tham nhũng của mình. Như vậy, nhà vua ủng hộ cách tiếp cận: cần phải phân lập, cách ly những mối quan hệ riêng tư để ngăn chặn chúng tác động đến những quan hệ công. Đây là tư tưởng chỉ đạo của chế định hồi tỵ. Năm 1486, vua “cấm quan lại nhận chức ở ngoài lấy đàn bà con gái trong bộ hạt của mình”.47 Năm 1488, vua lại có chiếu “Từ nay, các quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, anh em con chú con bác và bác cháu, cậu cháu với nhau thì cho một người làm xã trưởng, không được cho cả hai cùng làm để trừ mối tệ bè phái hùa nhau”.48 Năm 1495, có lệnh “châu huyện chọn đặt xã trưởng. Nếu là con cô cậu, đôi con dì với nhau và thông gia cùng gả bán cho nhau đều không được cùng làm xã trưởng trong một xã. Nếu đã có xã trưởng rồi, cũng nên chọn người 45 Nguyễn Ngọc Nhuận, Nguyễn Tá Nhí (dịch) (1991), Luật hình triều Lê, NXB Thành phố Hồ Chí Minh. Chương Vi chế, Điều 1. 46 Tạ Chí Đại Trường, sđd, tr. 69. 47 Sử thần triều Lê (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 2), NXB Khoa học xã hội, tr.500. 48 Sử thần triều Lê, (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 2), NXB Khoa học xã hội, tr. 503. 26
nào có thể làm được việc thì lưu lại, còn thì tâu lên để cho về hạng cũ”.49 Năm 1497, định lệnh “đổi đi nơi khác. Như các viên quản quân, quản dân ở Nghệ An, nếu người nào có quê quán ở ngay phủ, huyện mình cai trị, có nhà ở nha môn mình làm việc, thì bộ Lại điều động đi nơi khác, chọn người khác bổ thay”.50 Trong bộ Quốc triều hình luật thời Lê Sơ, cũng quen gọi là “Luật Hồng Đức” (do vua Lê Thánh Tông ban bố luật này lần đầu khi đang dùng niên hiệu Hồng Đức) có một số điều luật mang tính chất hồi tỵ, cụ thể: Chương Vi Chế, Điều 2: “Các quan chủ ty chấm thi cùng với người dự thi có thân thuộc, cần phải hồi ty mà không từ chối thì phạt 50 roi, biếm một tư; nếu là các quan di phong, đằng lục thì phải phạt 80 trượng. Thi hương thì được giảm một bậc. Các khảo quan khác (biết là có sự không hồi ty này) mà cứ chấm quyển thì cùng là quan di phong, đằng lục đều được giảm một bậc. Nếu không nên hồi ty mà hồi ty cũng xử tội như thế”.51 Chương Vi Chế, Điều 108: “Những vị đại thần và các quan văn võ đối với các nhà không phải họ hàng anh em và người thuộc hạ của mình, mà không có việc gì cần, lại cứ hay đi lại để họp đảng uống rượu và nhận của hối lộ, hay dùng tài vật để kết giao, đuổi hết người nhà để nói thầm, hoặc yêu mến mà quyến luyến kẻ tội nhân, thì coi như có âm mưu phản nghịch, theo sự tình nặng nhẹ mà định tội”.52 Chương Vi Chế, Điều 114: “Những người mượn tiếng là thân thích nhà quan (với vợ hay nàng hầu cũng thế), để nương dựa quyền thế, thì bị biếm 49 Sử thần triều Lê, (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 2), NXB Khoa học xã hội, tr. 515. 50 Sử thần triều Lê, (1998), Đại Việt sử ký toàn thư (Tập 2), NXB Khoa học xã hội, tr. 525. 51 Nguyễn Ngọc Nhuận, Nguyễn Tá Nhí, sđd, tr.65. 52 Nguyễn Ngọc Nhuận, Nguyễn Tá Nhí, sđd, tr. 95-96. 27
hoặc bị đồ; các quan dung nạp bọn ấy, thì bị tội nhẹ hơn 1 bậc”.53 1.2.2.4. Nhận xét Qua những quy định trên có thể thấy rằng các quy định của luật hồi tỵ dưới triều Lê Thánh Tông chủ yếu tập trung vào các cấp chính quyền địa phương. Việc thiếu vắng các quy định như thế ở cấp trung ương có thể là do việc vào đến triều đình là rất khó khăn, hơn nữa hệ thống các thiết chế giám sát tại đây cũng khá mạnh mẽ và nhất là lại nằm ngay dưới sự kiểm soát trực tiếp của nhà vua, do đó nhu cầu có những quy định phòng xa là không lớn. Trong khi đó, ở cấp địa phương khi các thiết chế giám sát gặp nhiều khó khăn hơn, thì những biện pháp bổ sung là rất cần thiết. Ngoài ra, vua Lê Thánh Tông cũng đã lưu tâm đến hoạt động thi cử để tuyển chọn quan lại. Vì tuyệt đại đa số các quan chức triều Lê Sơ đều phải được tuyển chọn thông qua các kỳ thi Nho học, do đó tính khách quan, công bằng của những kỳ thi này là điều kiện đầu tiên để đảm bảo chất lượng nhân lực cho bộ máy nhà nước. Luật hồi tỵ được áp dụng vào lĩnh vực này để tránh nhiều nhất có thể các trường hợp dễ xảy ra hành vi nâng đỡ phi pháp của các quan chức tiến hành tổ chức kỳ thi. 1.2.3. Luật hồi tỵ ở Việt Nam: triều Minh Mạng trở về sau 1.2.3.1. Bối cảnh Hoàn cảnh nước Việt Nam (quốc hiệu Việt Nam bắt đầu từ thời Gia Long Nguyễn Thế Tổ) nói chung và hoàn cảnh lên ngôi của Minh Mạng Nguyễn Thánh Tổ nói riêng có nhiều nét tương đồng với hoàn cảnh trước khi tại vị của Lê Thánh Tông. Gia Long chọn thái tử Nguyễn Phúc Đảm làm Thái tử thay cho người con trưởng Nguyễn Phúc Kiểu do nhận thấy ông là người không có cảm tình với người Pháp, việc đưa ông lên ngôi có thể bảo vệ Việt Nam khỏi ảnh hưởng của Pháp.54 Ông lên ngôi khi đã 30 tuổi, có hiểu biết nhất định về triều chính. Tuy nhiên, cũng như Lê Thánh Tông, Nguyễn Thánh Tổ gặp 53 Nguyễn Ngọc Nhuận, Nguyễn Tá Nhí, sđd, tr.97. 54 Xem thêm: truy cập 20/5/2020. 28
phải một số vấn đề có thể thách thức sự cai trị của bản thân: các quan võ có công lớn với vua Gia Long nắm khá nhiều quyền hành trong triều; trong khi hai đơn vị hành chính lớn là Bắc Thành và Gia Định thành có quá nhiều quyền lực, quản lý bởi 2 tổng trấn nắm trong tay nhiều quyền lực, đe dọa trở thành những thế lực cát cứ địa phương nếu không loại bỏ. Cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng khai quốc công thần và những quan lại được tuyển bổ qua con đường khoa cử mới vẫn còn đang nghiêng về phía cựu đại thần: Lê Văn Duyệt và Lê Chất đang ở đỉnh cao quyền lực. Hai người này thống trị Bắc Thành (Bắc Kỳ) và Gia Định Thành (Nam Kỳ) như những “phó vương”. Trên phạm vi toàn quốc, nhà nguyễn cũng chưa có được uy tín cần thiết: “Bắc Hà là một thế giới khác, nơi cư dân chỉ biết có nhà Lê. Họ coi ông đơn giản là một phiên thần nổi loạn. Phía nam của Huế, vùng Quy Nhơn là thành trì cũ của Tây Sơn”.55 Điều này đặt ra cho Minh Mạng một nhiệm vụ cấp bách không kém gì so với Lê Thánh Tông: phải nhanh chóng tiến hành một cuộc cải cách toàn diện để lập lại trật tự dưới sự điều tiết tối cao của một chính quyền quân chủ tập quyền. Thành công trong việc này và làm cho đất nước ổn định trở lại, Minh Mạng cũng có cơ sở nhất định để có thể thoát khỏi sự ảnh hưởng của người Pháp (ít nhất là trong thực tế ngắn hạn). Một lần nữa, nhu cầu bức thiết phải có một bộ máy quan liêu hoàn chỉnh từ trên xuống dưới được thiết kế. Lãnh thổ rộng lớn mà Minh Mạng đang cai trị cũng là một lý do: sự cách biệt giữa miền Bắc và miền Nam qua dải đất miền Trung hẹp và bị chia cắt bởi núi bắt buộc hệ thống quản trị của nhà nước phải có đủ sức để kiềm chế các địa phương trong khi phát huy tối đa nguồn lực tại chỗ. 1.2.3.2. Sơ lược về tổ chức bộ máy nhà nước thời Minh Mạng Bộ máy nhà nước thời Minh Mạng mang nặng tính chất Nho giáo cực đoan một phần do chính bản thân sự giáo dục mà ông được nhận, phần khác do tư tưởng chống Pháp. Minh Mạng liên tục thể hiện sự đề cao tuyệt đối Nho giáo, mà đỉnh điểm là khi nhà vua tự nhận nước Việt Nam là đất nước của những người “Hán”thực thụ thay cho Trung Hoa đang nằm dưới sự cai trị của người “Bắc Địch” (tức người Mãn Châu, khởi đầu của 55 Xem thêm: Nam-dau-the-ky-XIX-11180, truy cập ngày 20/5/2020. 29
người Thanh).56 Do đó, trật tự cai trị mà nhà vua mong muốn xác lập chịu ảnh hưởng mạnh mẽ bởi hệ tư tưởng này. Quá trình thay đổi hệ thống hành chính hiện thời của Minh Mạng là một quá trình phức tạp, nhưng việc phân tích chi tiết sẽ đi ra khỏi phạm vi của khóa luận này. Do vậy, người viết sẽ tập trung vào những kết quả đã đạt được của những nỗ lực đó. Tại trung ương, mô hình chính quyền thời Lê Sơ về cơ bản được tái lập. 6 Bộ vẫn được duy trì với tư cách là những thiết chế quản trị chuyên môn cao nhất, 6 Khoa (lục Khoa) có nhiệm vụ kiểm soát công việc của các Bộ và công việc khác ở trung ương. Thiết chế lục Tự vẫn được kế thừa; hệ thống các cơ quan chuyên môn khác cũng được tái lập và có một số thay đổi trong cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn. Nhà vua tiếp nhận cơ chế Công đồng từ thời Gia Long, sửa đổi thành định chế Đình nghị, mở rộng về thành phần,57 có quyền quyết định nhiều vấn đề quan trọng (mặc dù quyền quyết định tối cao vẫn nằm trong tay vua), ngoài ra còn có nhiệm vụ tuyển chọn quan lại theo lệnh của nhà vua và phúc thẩm vác vụ án mà Tam pháp ty và Bộ Hình chuyển sang. Bên cạnh mình, vua lập ra Nội Các có vai trò như một văn phòng riêng giúp việc cho vua và Cơ mật viện làm cơ quan tư vấn riêng cho vua. Bộ máy trung ương đạt đến một mức độ hoàn thiện khá cao. Tại địa phương, vua chia cả nước ra làm các tỉnh, do một viên Tuần phủ đứng đầu, ngoài ra còn có chức danh liên tỉnh là Tổng đốc thường kiêm nhiệm 2-3 tỉnh, tự mình làm Tuần phủ 1 tỉnh. Các vị quan này có một số chức danh giúp việc như Bố chánh sứ ty lo việc thuế khóa, hộ khẩu, hành chính; Án sát sứ ti lo về an ninh, luật pháp; Lãnh binh lo về quân sự. Dưới đó là phủ, huyện, châu, đứng đầu là các Tri phủ, Tri huyện, Tri châu. Dưới cùng là cấp xã, cũngđược thừa nhận quyền tự trị khá cao. Quản lý tại xã là do hai cơ quan: Hội đồng kỳ mục là cơ qua/hội đồng kỳ hào / hội đồng làng quyết nghị và chức dịch làng xã, gồm có Lý trưởng, phó lý, trương tuần. Trên cấp xã có một đơn vị không chính thức là tổng, thực tiễn đã diễn ra thì bản chất “Tổng là cánh tay vươn dài của phủ, huyện, châu 56 Xem thêm: tuong-18523, truy cập 20/5/2020. 57 Nguyễn Minh Tuấn, Phạm Thị Duyên Thảo, Mai Văn Thắng (đồng chủ biên) (2017), Giáo trình Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 216 – 217. 30
đến làng, xã, là một trong những biện pháp để triều Nguyễn kiểm soát, can thiệp sâu hơn đến làng, xã cổ truyền với hai mục tiêu là thu thuế và đảm bảo an ninh xã hội”.58 Như vậy, một bộ máy quan liêu khác đã được thiết lập, và có phần đảm bảo hơn sự thống trị của chính quyền trung ương lên các chính quyền địa phương. Tính chuyên chế của bộ máy nhà nước thời Nguyễn cao hơn thời Lê Sơ. 1.2.3.3. Luật hồi tỵ dưới triều Minh Mạng Các quy định hồi tỵ dưới triều nhà Nguyễn, đặc biệt là từ đời Minh Mạng có sự mở rộng đáng kể về phạm vi nếu so sánh với các quy định hồi tỵ từ thời Lê Thánh Tông. Bắt đầu từ triều Minh Mạng, nhiều quy tắc hồi tỵ chặt chẽ đã được đặt ra, bao trùm lên nhiều lĩnh vực hoạt động của bộ máy nhà nước. Cụ thể, trong sách Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (Tập 3),59 các quy định hồi tỵ được ban hành dưới triều Minh Mạng gồm: Năm 1822, vua ra quy định: “Từ này về sau phàm quan viên ở các thành, doanh, trấn về Kinh vào chầu, thì chuẩn cho từ tham biện trở lên được dự đình nghị, nếu trong khi đang bàn gặp có việc can thiệp đến hạt ấy theo lễ trên nên tránh mặt thì cũng cho tránh mặt”. Năm 1823, quy định: “Từ nay các quan viên mọi thành, doanh, trấn được dự đình nghị nếu trong khi hội bàn gặp có việc can thiệp đến nha môn ấy mà lẽ nên hồi tị thì cũng cho hồi tị”. Năm 1825, quy định: “Từ nay gặp có công việc án giao bộ (Lại) tra bàn, nếu người bị phân xử hiện là quan trên ở trong bộ thì cho hồi tị, nếu là quan trên cũ không cần phải hồi tị”. Năm 1830, quy định “Các lại dịch thuộc bộ, hễ có bố, con cùng anh em ruột, anh em chú bác cùng làm ở 1 bộ, đều cho trích ra đổi bổ đi nha môn 58 Đỗ Bang (1998), Khảo cứu kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước triều Nguyễn – những vấn đề đặt ra hiện nay, NXB Thuận Hóa, tr.152. 59 Nội các triều Nguyễn (1993), Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (Tập 3), NXB Thuận Hóa, tr. 390-393. 31
khác. Lại các nha môn trong Kinh và ngoài các tỉnh phàm có việc giống như thế đều nên cứ thực tâu rõ không nên vì tình riêng mà che chở”. Năm 1831, quy định: “Viện Thái Y có những người thân thuộc cùng thuộc một nha, viện ấy chuyên giữ việc phương thuốc, chẳng phải ví như nha khác, đều vẫn để chức dịch cũ không cần hồi tị. Trước đây các thông phán, kinh lịch ở các trấn, phần nhiều lấy người trong hạt sung bổ, khó khỏi có tình riêng với hương ty sẵn cớ làm tệ. Vậy nay cho phàm những người làm thông phán, kich lịch ở hạt mình đều đổi đi hạt khác”. Năm 1834 quy định: “Những chức tri sự, lại mục phủ, huyện ở các tỉnh từ trước đặt bổ còn có người cùng hạt một nha xin đều do quan tỉnh ấy thẩm tra đổi đi nơi khác. Nhưng lũ tri sự, lại mục ở phủ, huyện các địa phương, trước đình thần đã bàn xin, hoặc có người cùng hạt, thì đều tra hạch đổi bổ đã chuẩn cho thi hành. Nay nghĩ tất cả các địa phương cũng có người cùng hạt, đều tra hạch đổi bổ đã chuẩn cho thi hành. Nay nghĩ tất cả các địa phương cũng có người cùng hạt, duy có 1 phủ ấy, nếu lấy là quê quán ở cùng 1 phủ đều bắt hồi tị cả, thì sẽ không có chỗ thiếu để đổi đi. Vậy lại chuẩn định, phàm các địa phương tỉnh nào từ 2 phủ trở lên, thì những trị sự, lại mục thuộc phủ vẫn xét quê quán đổi bổ, duy tỉnh nào có 1 phủ thì những tri sự, lại mục trừ người nào quê ở huyện mà phủ ấy kiêm lý thì đổi bổ ngay, nếu chỉ là quê ở thuộc huyện thì vẫn cho ở cùng chức như cũ cho giản tiện, không cần đổi đi nơi khác”. Năm 1837 quy định: “Quan lại ở dịch, phủ, huyện, nên do các tổng đốc, tuần phủ, bố án, án các tỉnh hội đồng tra xét. Những lại mục, thông lại các nha thuộc hạt, phủ, ba năm trở lên, thì chuyển bổ đi nha khác ngay, ai là quê ở cùng phủ, huyện cũng cho chuyển bổ ngay, đều do quan tỉnh cấp bằng việc cho đỡ phiền phức”. Cùng vào năm 1837 có lệ: “Đình thần chọn cử Nguyễn Song Thanh là lang trung làm biện lý bộ vụ thăng thự bố chính sứ Định Tường, sớ dâng lên đã 32
phê là đang nhận, lại nghĩ viên ấy lúc tuổi trẻ đã từng đi học ở Nam Kỳ lâu ngày quen biết cũng nhiều nay nếu bổ làm chức tư mục (quan cai trị) ở đấy thực thấy chẳng tiện. Vậy chức bố chính Định Tường còn khuyết cho lấy thự bố chính Bình Định là Hà Đăng Khoa bổ thụ ngay. Nay viên ấy hiện sung làm phó chủ khảo trường thi Gia Định, cho đợi việc trường thi xong tức thì đến nhận chức mới mà làm việc. Còn Nguyễn Song Thanh cho đổi làm thự bố chính sứ Bình Định cho hợp sự thể, và bố, án đều làm quan to 1 địa phương, chức dùng quan hệ chẳng phải là nhỏ. Từ này phàm đình thần có cử người nào trừ ngoại lệ ở chính quán nên phải hồi tị, còn người tuy không phải là chính quê mà có nơi ở ngụ hoặc làng mẹ, làng vợ, cùng nơi du học lúc trẻ tuổi, có một trong những điều ấy tức phải bày tỏ rõ ràng tâu lên đợi Chỉ, không nên hàm bổ như trước”. Tiếp theo, trong Đại Nam điển lệ toát yếu, cũng chép thêm quy định hồi tỵ khác do Minh Mạng đặt ra trong Điều 97: “Lệ năm Minh Mạng thứ mười bảy định rằng phàm các chức lại mục, thông lại ở một phủ huyện nào, mà là người cùng một làng, cùng là viên nào làm việc ở một nha môn đã được ba năm trở lên, tức thì phải chuyển bổ đi nha khác. Những viên chức nào nguyên quán ở phủ huyện ấy, tức thì phải dời bổ đi nơi khác”. 1.2.3.4. Sự kế thừa và phát huy các quy định hồi tỵ của Minh Mạng của các đời vua nhà Nguyễn Luật hồi tỵ không chỉ được phát triển bởi một mình vua Minh Mạng. Các triều đại vua kế tiếp đã kế thừa sự quan tâm đến vấn nạn tham nhũng của vua Minh Mạng và đề ra thêm một số quy định hồi tỵ khác bổ sung vào quan chế các đời, nhằm tiếp nối những nỗ lực làm trong sạch, vững mạnh bộ máy nhà nước. Vẫn trong Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (phần Chính chép đến đời Tự Đức năm 1851, phần Tục biên chép tiếp từ năm 1852 đến năm 1889) chép: Đời Thiệu Trị, năm 1844 có quy định: “Về sau là các nha môn lớn nhỏ ở trong Kinh và ngoài các tỉnh, nếu trong mỗi nha mà có thân thuộc phải để tang từ 3 tháng trở lên, cùng là những nha có tình thông gia, về bên gái có 33
bố mẹ chồng, về bên trai có bố vợ, cùng là anh chị em vợ, hễ tương đối có tình thân hậu như thế đều cho hồi tị. còn không phải là họ hàng xa, họ hàng với vợ chẳng có thân thiết cùng quyến thuộc với thông gia hay anh em nhà vợ lẽ, và cùng quê cùng quán thì tuy cùng thuộc 1 nha cũng cho miễn hồi tị. Còn như 2 ty phiên, niết ở các trực tỉnh đều có chuyên trách, tựu trung 2 ty phiên, niết ở các trực tỉnh đều có chuyên trách, tựu trung 2 ty ấn ấy quan và tá lại mọi người mọi việc phần nhiều có tương quan, nếu thuộc vào những loại trên nên cho hồi tị”. Đời Tự Đức, năm 1857, quy định: “Trong một tổng không được chọn một người trong cùng một xã cùng làm Chánh, Phó tổng; trong một tổng hay trong một xã không được chọn người có thân thuộc “cơ phục”29 cùng làm Chánh, Phó tổng. Lý trưởng cũng không được có liên hệ hôn nhân. Trước đây nếu có trường hợp như vậy thì sức cho bắt phải hồi tị thôi chức. Nay về sau nếu xem thường phạm tội này, viên Chánh, Phó tổng, Lý trưởng đó bị chiếu theo luật “vi chế”30 mà xét xử, viên phủ, huyện kiểm tra để cử bị luận vào tội “thất sát”. Đời Tự Đức, năm 1882, quy định: “Theo lệ phải hồi tị, người nào như đã phân ty cho phép thượng cấp ở đấy chuyển cải. Còn như nha nào chỉ có một ty thì tư cho Bộ Lại để du di bổ đi nơi khác”. Đời Đồng Khánh, năm 1887, quy định: “Từ này về sau, phàm văn võ ấn quan ở trong cùng một vệ, một tỉnh những người nào có quê quán cùng một huyện, thường ngày vốn thân thiết, phải hồi tị. Lại ở cùng một Bộ, một tỉnh mà người cùng một hạt, hoặc cùng làm việc một nơi 4 người mà đến 3 người cùng hạt cùng phải hồi ti. Còn như quê quán mẹ, quê quán vợ thì đến lúc cần cứ thực sự trình rõ, nên giữ lại chức hay nên cải điều xin chờ chỉ. Còn lại xin tuân theo lệ định vào năm Thiệu Trị thứ 4 mà thi hành cho có quy định thống nhất”. Sách khác, Đại Nam hội điển sự lệ toát yếu chép quy định đời Thành Thái, năm 34
1890 tại Điều 209: “Lệ năm Thành Thái thứ hai định rằng sang năm sau đến kỳ thi Hương, các tỉnh các đạo phải xét rõ các quan Tỉnh và quan Đốc học , cùng các viên Phủ, Huyện, các viên giáo thụ, Huấn đạo, Thông phán, Kinh lịch, viên nào vốn là tiến sĩ, phó bảng và cử nhân xuất thân, với lại các cử nhân còn ở nhà (chưa ra làm quan), trừ những viên chức nào có duyên cớ gì ra, còn thì người nào có thân thích ứng thi, theo lệ phải hồi tỵ, đều phải chú cước rõ ở dưới họ tên, rồi phải nội trong một tháng, kê khai đủ chức hàm, tên họ và quan chỉ, đệ trình vào Bộ, để kịp thì giờ lựa chọn làm khảo quan, cử hành việc trường”. 1.2.3.5. Nhận xét Có thể thấy, về số lượng và về phạm vi áp dụng, các quy tắc hồi tỵ dưới triều Minh Mạng (nói riêng, và dưới triều Nguyễn nói chung) có một sự mở rộng đáng kể so với các quy định hồi tỵ dưới triều Lê Sơ, đặc biệt là có áp dụng cho cả hoạt động họp mặt, bàn luận trong thiết chế Đình nghị. Sự phát triển này của luật hồi tỵ phần nào nói lên được sự quan tâm của vua Minh Mạng và những đời vua sau về quốc nạn tham nhũng. 1.2.4. Tiểu kết: Quá trình phát triển của lịch sử Việt Nam thời quân chủ gắn với công cuộc xây dựng và phát triển đất nước lâu dài, và nổi bật lên trong quá trình đó là sự hình thành và phát triển của một bộ máy quan liêu ngày càng phát triển với mục tiêu quyền hành tập trung trong tay đấng quân vương ngày càng lớn. Sự độc tôn của Nho giáo kể từ thời Lê Sơ là một chất xúc tác cho xu hướng này, trong khi những vị vua như Lê Thánh Tông hay Minh Mạng là những người trực tiếp xây dựng nên những bộ máy có những tính chất như vậy. Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng bộ máy nhà nước quân chủ (i) có mục tiêu tối thượng là áp đặt quyền lực tuyệt đối của quân vương lên toàn bộ lãnh thổ mà quân vương ấy cai trị; và (ii) không tồn tại sự phân định rạch ròi giữa các chức năng cơ bản, nhất là hành pháp (theo nghĩa quản trị nhà nước) và tư pháp (theo nghĩa là các hoạt động tố tụng). Sự phát triển của chế định hồi tỵ với tư cách là một công cụ ngăn chặn tham nhũng của nhà nước, bản chất là một công cụ ngăn chặn tham nhũng của nhà vua, phải bị quy định bởi những tính chất trên. 35
Về mặt phạm vi, luật hồi tỵ điều chỉnh các vấn đề bầu / bổ nhiệm và điều động, sắp xếp vị trí làm việc của quan lại trong các cơ quan nhà nước hoặc trong các kỳ thi tuyển chọn nhân sự cho nhà nước. Theo những quy tắc này, các quan hệ riêng tư của một cá nhân có chức vụ, quyền hạn phải bị cách ly, hạn chế đến mức tối đa khả năng tác động đến người đó trong toàn bộ quá trình người đó thực hiện công vụ được giao. Một vị quan dưới triều Hậu Lê đang đương chức tại thừa tuyên Thiên Trường (sau đổi thành Sơn Nam) sẽ không thể lấy vợ ở địa phương của mình, nhưng nếu được thuyên bổ đi Kinh Bắc thì có thể lấy vợ người ở Thiên Trường được. Các quy định hồi tỵ có một khuyết điểm cực kỳ quan trọng là không có chế tài cụ thể đối với các vi phạm. Hầu như các quy định hồi tỵ được dẫn ở trên mang tính chất như những lời khuyên răn, hoặc chỉ có biện pháp khắc phục vi phạm mà không có chế tài nào: “nên tránh mặt thì cũng cho tránh mặt”; “nên hồi tị thì cũng cho hồi tị”, “cho hồi tị”, “không nên vì tình riêng mà che chở”, “đổi bổ đi nha môn khác”, “đổi đi hạt khác”. Điều đó khiến giá trị thực tiễn của chế định này giảm đi đáng kể. Các quy định hồi tỵ trên thực tế không phải đã trở thành một công cụ “toàn năng”, chống tham nhũng một cách hiệu quả dưới các triều đại quân chủ. Mặc dù triều Nguyễn đã xây dựng và áp dụng rất nhiều quy tắc hồi tỵ, tuy nhiên tình trạng tham nhũng vẫn xảy ra phổ biến: năm 1827, vua Minh Mạng cho rằng quan lại “coi pháp luật như hư văn, xoay sở làm khó dễ dân để yêu sách, chỉ cốt lấy tiền, nếu không được thì buộc tội”, và cho đến thời vua Tự Đức thì tình hình vẫn rất nghiêm trọng “Quan vui thì dân khổ, ích người trên thì tốn kẻ dưới đưa quà cáp xin xỏ để làm cái thang bước lên quan trường, hoặc bắt đóng góp khắc bạc đã làm của cải cho mình tiêu dùng, những tình tệ ấy không kể xiết”.60 Tuy nhiên, nếu đánh giá các quy định hồi tỵ dựa trên kết quả thực tế của tổng thể các nỗ lực phòng, chống tham nhũng của các triều đại quân chủ nói chung thì sẽ rất khó khăn và thiếu tính khoa học vì hai lý do: Thứ nhất, bản thânviệc đánh giá tình trạng tham nhũng trong suốt các triều đại, hoặc trong một thời gian / một triều đại cụ thể là rất khó. Kể cả đối với 60 Trương Hữu Quýnh, sđd, tr. 441. 36
triều Nguyễn là triều đại quân chủ cuối cùng, gần gũi về mặt thời gian nhất, cũng vẫn còn rất ít công trình nghiên cứu thống kê đầy đủ các vụ tham nhũng đã được ghi nhận. Chưa kể số lượng vụ việc không được ghi chép vào sử liệu, hoặc chưa được phát giác. Thứ hai, không thể khẳng định một định chế pháp luật là hiệu quả hay không dựa vào việc mục tiêu mà nó hướng tới có đạt được không, đến mức độ nào. Lấy ví dụ phòng chống tham nhũng, sẽ là sai lầm nếu cho rằng tham nhũng triều Nguyễn không được giải quyết tốt là do luật hồi tỵ không hiệu quả, vì đã bỏ qua các yếu tố khác như các quy định liên quan (về cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, quy định về phân định trách nhiệm của quan lại, quy định về tiền lương của quan lại, quy định về thanh tra giám sát hoạt động công vụ của quan lại ) và điều kiện cụ thể về kinh tế, xã hội. Do vậy, chỉ nên khảo sát, nghiên cứu các giá trị nội tại của các quy định hồi tỵ triều Nguyễn và đánh giá tiềm năng áp dụng theo nhu cầu hiện tại, tính đến thực tế Việt Nam cũng đã có nhiều công cụ pháp lý và công cụ chính trị khác để phòng chống tham nhũng, để từ đó đưa ra một số đề xuất để việc áp dụng này là hợp lý. 37
CHƯƠNG 2. TRIỂN VỌNG KẾ THỪA VÀ PHÁT HUY CHẾ ĐỊNH HỒI TỴ TRONG XÂY DỰNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC HIỆN NAY 2.1. Sơ lược về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Việt Nam hiện nay 2.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức (a) Khái niệm “cán bộ” Luật Cán bộ, công chức 2008 định nghĩa: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.61 "Cán bộ" là một thuật ngữ được sử dụng từ lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và mang ý nghĩa bao hàm một phạm vi rộng lớn những người làm việc trong biên chế nhà nước, tổ chức chính trị62 và các tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy định chính thức.63 Luật Cán bộ, công chức 2008 cũng không đưa ra những tiêu chí để xác định chức danh cán bộ, mà thay vào đó liệt kê những vị trí được gọi bằng thuật ngữ này. Nội dung các điều luật liên quan cho thấy cán bộ là (i) những nhân viên phục vụ trong bộ máy của Đảng hoặc bộ máy nhà nước Việt Nam; (ii) được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ và trong biên chế. Như vậy, hoạt động của cán bộ gắn với các sinh hoạt chính trị hơn là thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Thực tế cho thấy, cán bộ luôn gắn liền với chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; hoạt động của họ gắn với quyền lực chính trị được nhân dân hoặc các thành viên trao cho và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, nhà nước và nhân dân.64 61 Luật Cán bộ, công chức 2008, Điều 4, Khoản 1. 62 Ở Việt nam, Đảng Cộng sản Việt Nam là tổ chức chính trị hợp pháp duy nhất. Cán bộ trong tổ chức chính trị tại Việt Nam được hiểu là cán bộ trong bộ máy của Đảng. 63 Xem thêm: vu-va-quan-ly-cong-chuc-nha-nuoc-107163, truy cập ngày 21/5/2020. 64 Xem: quan-ly-cong-chuc-nha-nuoc-107163, truy cập ngày 21/5/2020. 38
(b) Khái niệm “công chức” Luật Cán bộ, công chức 2008 định nghĩa: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.65 Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019 (sẽ có hiệu lực vào ngày 1/7/2020) đưa ra sửa đổi định nghĩa trên như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.”.66 Như vậy, sự khác biệt duy nhất giữa 2 định nghĩa này là loại bỏ công chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập với một lý do thuần túy là để đơn giản hóa sự quản lý và tránh những phức tạp không đáng có về chính sách.67 Bản chất của khái niệm không thay 65 Luật Cán bộ, công chức 2008, Điều 4, Khoản 2. 66 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức 2019, Điều 1, Khoản 1. 67 Xem: don-vi-su-nghiep-cong-lap-71842.aspx, truy cập ngày 22/5/2020. 39
đổi: công chức là lực lượng nhân sự chính của nhà nước, thực hiện các hoạt động công vụ của nhà nước. Khái niệm công chức ở Việt Nam có một lịch sử phát triển không quá dài. Sau cách mạng tháng Tám năm 1945, nhà nước ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về quy chế công chức Việt Nam, trong đó định nghĩa: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”.68 Như vậy, khái niệm khái niệm công chức thời kỳ này có phạm vi khá hẹp. Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh không cho phép thực hiện quy chế này một cách đầy đủ, mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Khái niệm này dùng chung cho tất cả mọi người làm việc cho nhà nước, không có sự phân biệt.69 Đên thời kỳ Đổi Mới (từ tháng 10/1986), nhà nước ban hành Nghị định 169-HĐBT ngày 25/5/1991, trong đó nêu rõ: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”.70 Khái niệm “cán bộ” vẫn tiếp tục chưa được đề cập. Năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998, trong đó mới đưa ra thuật ngữ “cán bộ”,71 tuy nhiên gộp chung hai khái niệm này là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” và phục vụ trong những vị trí được liệt kê trong Điều 1 của Pháp lệnh mà không có sự phân biệt rõ ràng về mặt khái niệm. Sự phân biệt chỉ được làm rõ khi Nghị định số 95/1998/NĐ-CP liệt kê những vị trí mà công chức đảm nhiệm, và theo đó có thể loại suy rằng cán bộ là những người đảm nhận các vị trí còn lại mà Pháp lệnh đưa ra, gồm 68 Sắc lệnh của Chủ tịch nước nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà số 76/SL ngày 20 tháng 5 năm 1950, Điều 1. 69 Vũ Đức Anh (2011), Đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức – qua thực tiễn Viện Khoa học và công nghệ Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 12. 70 Nghị định của Hội đồng bộ trưởng số 169-HĐBT ngày 25-5-1991 về công chức nhà nước, Điều 1. 71 Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội số 2-L/Ctn ngày 26 tháng 02 năm 1998 cán bộ, công chức, Điều 1. 40
có: (i) những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; và (ii) những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, ngay cả sau khi Pháp lệnh được sửa đổi vào năm 2003, thì khái niệm “cán bộ” và khái niệm “công chức” vẫn chưa được định nghĩa một cách tường minh. Chỉ đến khi Luật Cán bộ, công chức 2008 ra đời mới có sự phân định rõ ràng hai thuật ngữ như trên đã trình bày. Như vậy, cán bộ hay công chức đều là nhân sự trong biên chế và hưởng lương nhà nước, tuy nhiên tính chất công việc có sự khác biệt rất rõ ràng: “cán bộ” dùng để chỉ những nhân sự chủ chốt, có vai trò chủ yếu về mặt chính trị, tính chất công việc của họ là lãnh đạo chung; trong khi đó “công chức” dần dần được xác định là nguồn nhân sự thực hiện các công vụ của nhà nước. (c) Khái niệm “viên chức” Luật Viên chức 2010 quy định: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.72 Theo định nghĩa này, viên chức là những người phục vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập và hoạt động của họ mang tính nghề nghiệp, chuyên môn cao, không mang tính công vụ. Vì vậy công việc của viên chức có sự khác biệt rõ ràng về tính chất so với công việc mà cán bộ, công chức đảm nhiệm. Lương của viên chức cũng được chi trả từ nguồn ngân sách của đơn vị sự nghiệp công lập mà họ phục vụ thay vì trực tiếp từ ngân sách nhà nước như cán bộ công chức. Qua những phân tích được trình bày trên, có thể khái quát về các khái niệm “cán bộ”, “công chức” và “viên chức” như sau: Cán bộ, công chức là những vị trí làm việc trong các bộ máy chính trị của Đảng (và các tổ chức chính trị - xã hội), trong bộ máy hành pháp và lập pháp (không bao gồm các nhân sự phục vụ chuyên nghiệp trong quân đội và cảnh sát). 72 Luật Viên chức 2010, Điều 2. 41
Cán bộ, công chức, viên chức đều có vai trò trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước, tuy nhiên tính chất đặc thù của công việc thì có khác biệt. Cán bộ, công chức nói chung trực tiếp thực hiện công vụ, trong khi viên chức phục vụ trong các đơn vị sự nghiệp công lập, chủ yếu có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công phù hợp với chuyên môn của họ. Cán bộ, công chức thì nằm trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, trong khi viên chức không nằm trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách của bản thân đơn vị sự nghiệp công lập mà họ phục vụ. Cán bộ và công chức cũng có những khác biệt rõ ràng về bản chất: cán bộ đảm nhiệm chủ yếu các công việc liên quan đến khía cạnh chính trị của hoạt động của bộ máy nhà nước; trong khi công chức thực hiện các công vụ quản lý. Công việc của cán bộ mang nặng tính chất chính trị; công việc của công chức mang tính chất hành chính. Tuy nhiên, cần hiểu rõ sự phân biệt này có tính tương đối: các hoạt động chính trị và hoạt động quản lý nhà nước không tách rời nhau trong mô hình tổ chức của quyền lực nhà nước Việt Nam; và trong nhiều trường hợp một cá nhân có thể kiêm nhiệm chức danh cán bộ và chức vụ công chức. Sự phân biệt cán bộ, công chức, viên chức cho thấy đội ngũ nhân viên của khu vực công trong thời kỳ hiện đại phức tạp hơn rất nhiều so với hệ thống quan lại thời kỳ quân chủ. Điều này có liên quan chặt chẽ đến những thay đổi căn bản trong các quan niệm căn bản về tổ chức quyền lực nhà nước, chức năn của nhà nước và phản ánh vào tổ chức của bộ máy nhà nước hiện đại có độ phức tạp cũng vượt xa các nhà nước từng tồn tại trong lịch sử Việt Nam. Vấn đề này sẽ được kết hợp trình bày kỹ hơn ở phần sau của khóa luận. 2.1.2. Sơ lược về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam hiện đại 2.1.2.1. Hình thức nhà nước Việt Nam Hình thức nhà nước (hay còn được gọi một cách thông thường là hình thức tổ chức nhà nước) là mô hình tổ chức ra các cơ quan nhà nước và mối quan hệ giữa chúng với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với nhân dân, và thường được phân tích dưới nhiều giác 42
độ/tiêu chí khác nhau. Hình thức chính thể là một hình thức rất quan trọng trong các dạng hình thức nhà nước.73 Hình thức nhà nước là khái niệm thể hiện cách thức tổ chức quyền lực nhà nước.74 Khái niệm này bao gồm 2 nội dung chính: (i) hình thức chính thể và (ii) hình thức cấu trúc.75 (a) Hình thức chính thể Hình thức chính thể (form of government/ system of government) là cách thức tổ chức, trình tự thành lập ra các cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (ở cấp trung ương) và mối quan hệ giữa các cơ quan này. Ngoài ra hình thức chính thể, ở một mức độ nào đó, thể hiện thái độ của những cơ quan đó với nhân dân. Hiện nay các học giả đồng ý rằng có hai dạng chính thể là chính thể quân chủ (chính quyền trung ương do một vị quân vương đứng đầu, quyền hành tập trung trong tay vị quân vương này) và chính thể cộng hòa (quyền lực tập trung vào cơ quan được bầu ra và có nhiệm kỳ nhất định). Hình thức chính thể quân chủ cũng được phân làm hai loại: quân chủ chuyên chế (ví dụ như tại Ả Rập Xê Út) hay quân chủ lập hiến (phổ biến hơn) (như tại Anh, Nhật hay Thái Lan); hình thức chính thể cộng hòa hiện nay cũng được phân loại thành cộng hòa đại nghị (parliament republic)76, cộng hòa tổng thống (presidential system) cộng hòa lưỡng tính / bán tổng thống (semi-presindential system), ngoài ra còn có một dạng khá đặc thù đang được áp dụng tại Việt Nam là chính thể cộng hòa xã hội chủ nghĩa. Hiến Pháp 2013 của Việt Nam xác định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.77 Trong cấu trúc quyền lực của bộ máy nhà nước 73 Xem thêm: Nguyễn Đăng Dung (2008), một số nét khái quát về chính thể tại https: //thongtinphapluatdansu.edu.vn/2008/03/24/124231/, truy cập 21/5/2020. 74 Nguyễn Văn Động (2014), Kiểu, hình thức, chức năng và bộ máy nhà nước, Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, tr. 101. 75 Có những ý kiến khác cho rằng chế độ chính trị là một vấn đề bao hàm trong hình thức nhà nước. 76 Cần lưu ý sự khác biệt bản chất giữa nền cộng hòa đại nghị và nền quân chủ đại nghị: dưới chế độ quân chủ, nguyên thủ quốc gia hình thành do thừa kế ngôi vị; dưới chế độ cộng hòa thì nguyên thủ quốc gia phải được nhân dân bầu ra và có nhiệm kỳ xác định. 77 Hiến Pháp 2013, Điều 2. 43
Việt Nam, Quốc hội có vị trí trung tâm và cao hơn tất cả những cơ quan khác. Điều 70 Hiến Pháp 2013 trao cho Quốc hội quyền thành lập tất cả các nhánh quyền lực nhà nước khác: “Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh, Hội đồng bầu cử quốc gia”. Bản thân vị trí nguyên thủ quốc gia – chức danh đứng đầu toàn bộ máy nhà nước là Chủ tịch nước cũng phải là đại biểu Quốc hội theo Điều 87. Như vậy, mô hình chính thể của Việt Nam có những nét gần gũi với mô hình cộng hòa đại nghị. Tuy nhiên, mô hình này có những điểm khác biệt về bản chất: (i) các quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp không được phân chia mà có sự “phân công, phối hợp”, đảm bảo thống nhất dưới sự giám sát tối cao của Quốc hội (và các bộ máy hành pháp, cơ quan tư pháp ở địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cấp địa phương); (ii) đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Đảng Cộng Sản Việt Nam là đảng cầm quyền hợp pháp duy nhất, và có sự tham gia sâu của các lực lượng xã hội thông qua Mặt trận tổ quốc Việt Nam (lãnh đạo bởi Đảng Cộng Sản Việt Nam) vào quá trình thành lập và thực tiễn hoạt động của các cơ quan nhà nước. Mô hình này có bản chất trái ngược với chính thể quân chủ thời trung đại: nhân dân là chủ thể của quyền lực chính trị; quyền lực chính trị được hình thành từ nhân dân theo chiều dọc từ dưới lên thông qua con đường bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; nền dân chủ được duy trì nhờ hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các hoạt động giám sát trực tiếp của nhân dân (sự giám sát của nhân dân bao gồm giám sát chính Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp). (b) Hình thức cấu trúc Hình thức cấu trúc nhà nước (State Structure) không xác định mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương, mà xác định mối quan hệ giữa bộ máy nhà 44
nước cấp trung ương và bộ máy nhà nước cấp địa phương. Có hai dạng hình thức cấu trúc nhà nước là nhà nước đơn nhất (Unitary State) (chính quyền trung ương giữ quyền tối cao và ủy thác cho chính quyền địa phương một số quyền hạn nhất định) và nhà nước liên bang (Federal State) (hình thành bởi một nhóm các thành viên có chủ quyền và chính phủ riêng, tập hợp lại để lập ra một chính phủ liên bang thống nhất).78 Việt Nam có hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất. Ngay tại Điều 1 Hiến Pháp 2013 đã khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời”. Chính quyền địa phương tại Việt Nam không có lãnh thổ và chủ quyền (Quốc hội có thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt); không có hệ thống luật pháp riêng. 2.1.2.2. Khái quát về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam Cấu trúc tổ chức quyền lực cuar Việt Nam có đặc điểm khác biệt đặc trưng so với những quốc gia khác: tồn tại song song hai bộ máy của Đảng (lãnh đạo) và nhà nước (quản lý) tại tất cả các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Ngay từ năm 1987, cấu trúc “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ” đã được các nhà cầm quyền Việt Nam xác định là một trong tám mối quan hệ lớn “phải đặc biệt chú trọng nắm vững và giải quyết tốt”.79 Hai bộ máy nằm trong một cơ cấu thống nhất gọi là “hệ thống chính trị”, không có sự phân lập. Bộ máy của Đảng được tổ chức theo chiều dọc giống như bộ máy nhà nước và có cơ cấu gắn bó chặt chẽ với cấu trúc bộ máy nhà nước: Trung ương Đảng tồn tại song song với bộ máy chính quyền cấp trung ương gồm Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các cơ quan nhà nước cấp trung ương khác, đảng ủy cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện được tổ chức 78 Để phân biệt rõ ràng hơn, nhà nước đơn nhất chỉ có 1 chính phủ độc lập nắm giữ chủ quyền chung, 1 hệ thống pháp luật, lãnh thổ được chia thành các đơn vị hành chính không có chủ quyền. Trong khi đó, nhà nước liên bang có chủ quyền chung nhưng mỗi thành viên cũng có chủ quyền độc lập, có 2 hệ thống pháp luật song song tồn tại. 79 Đảng Cộng Sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, NXB Sự thật, Hà Nội, tr.26. 45
song hành với chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện, tổ chức cơ sở đảng được thành lập ở cấp xã, phường tại những xã, phường, thị trấn có 3 đảng viên trở lên.80 Trên thực tế, phó bí thư cấp ủy thường kiêm nhiệm chức Chủ tịch Ủy ban nhân dân tại địa phương mình. Ngoài ra, hiện nay còn có xu hướng hợp nhất các chức danh trong đảng với các vị trí trong bộ máy nhà nước, chẳng hạn như Bí thư cấp ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân.81 Do thực tế này, phân tích bộ máy nhà nước không thể bỏ qua phân tích bộ máy Đảng. Mô hình tổ chức tổng thể của bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước được mô tả trong sơ đồ dưới đây. Qua những phân tích ở trên, có thể rút ra những điểm khác biệt quan trọng của bộ máy nhà nước hiện đại so với bộ máy nhà nước thời quân chủ như sau: Nguồn gốc quyền lực nhà nước là từ nhân dân. Sự hiện diện của (i) chế độ bầu cử và (ii) bộ máy Đảng nói riêng, các vị trí cán bộ lãnh đạo giữ vai trò chủ yếu về phương diện chính trị nói chung đã xác định hai tính chất mà bộ máy nhà nước thời quân chủ không có: (i) sự ra đời của những nhân viên nhà nước chỉ hoạt động chính trị nhằm đảm bảo sự vận hành của bô máy nhà nước đi theo đúng chủ trương, đường lối đã được xác định trước đó, có thể tham gia trực tiếp vào quản lý nhà nước hoặc không; và (ii) các nhân viên nhà nước trực tiếp tham gia việc quản lý, vận hành các chức năng của nhà nước được lập ra và kiểm soát bởi các cơ quan dân cử.82 Vì tính chất thứ hai này mà trong bộ máy hành chính Việt Nam ở cấp địa phương mới thể hiện tình thế “song trùng trực thuộc”: Ủy ban nhân dân các cấc vừa được 80 Điều Lệ Đảng 2011, Chương IV, V. 81 Một ví dụ được tuyên bố là “thành công” của mô hình này là Quảng Ninh. Xem: bo-may-dang-va-chinh-quyen%2C-nang-cao-hieu-luc%2C-hieu-qua-hoat-dong-cua-he-thong- chinh-tri-o-tinh-quang-ninh.aspx, truy cập ngày 23/5/2020. 82 Trong khi đó, dưới các triều đại quân chủ Việt Nam xưa, về cơ bản chỉ có ở cấp xã (đơn vị hành chính nhỏ nhất) người dân mới được tự bầu lên cơ quan giám sát và chức dịch làng xã là những người thực hện việc quản lý trong phạm vi làng xã đó. Tuy nhiên bản thân chế độ này cũng khác biệt so với cơ chế thành lập chính quyền địa phương cấp xã, phường, thị trấn hiện nay, khi Hội đồng nhân dân cấp xã vẫn là cơ quan bầu trực tiếp Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân theo Điều 61, Điều 68 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. 46
thành lập giám sát bởi Hội đồng nhân dân cùng cấp, vừa chịu sử chỉ đạo hoạt động từ Ủy ban nhân dân cấp trên. Sự hiện diện của các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng và sự xác lập các chức năng mới của nhà nước, theo đó nhà nước không chỉ là bộ máy chấp hành và đảm bảo thực hiện mệnh lệnh từ trên xuống của nhà vua mà còn là bộ máy phục vụ các nhu cầu thiết yếu của người dân. Do tính chất này, yêu cầu về giữ ổn định và phát huy hiệu quả hoạt động của các cơ quan công quyền được nâng cao lên nhiều. Các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước đề cao sự thống nhất từ trung ương đến địa phương. Các biện pháp phân chia quyền lực chỉ được áp dụng một cách tương đối nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy trong khuôn khổ những cân nhắc về sự ổn định và thống nhất trên phương diện chính trị. Ngoài ra sự liên quan mật thiết giữa bộ máy Đảng và bộ máycác cơ quan nhà nước cũng đặt ra những rào cản nhất định cho việc áp dụng các nguyên tắc phân chia quyền lực trong hệ thống quyền lực công nói chung. 2.1.3. Tổng quan về quy chế pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức của Việt Nam Do tính chất đặc biệt của tổ chức bộ máy nhà nước như vậy, lực lượng nhân sự phục vụ trong bộ máy Đảng, bộ máy nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập (trong phạm vi khóa luận này, và trừ khi văn cảnh cụ thể đưa đến cách hiểu khác, thuật ngữ “bộ máy nhà nước” sẽ được sử dụng để chỉ chung toàn bộ hệ thống bao gồm 3 nhóm cơ quan nói trên; và thuật ngữ “cơ quan nhà nước” sẽ được dùng để chỉ bất kỳ cơ quan nào nằm trong hệ thống bao gồm 3 nhóm cơ quan nói trên) cũng phải được xây dựng sao cho phù hợp. (a) Quy chế pháp lý của cán bộ, công chức Quy chế pháp lý hành chính của cán bộ, công chức là tổng thể những quy định pháp luật về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức; nghĩa vụ và quyền hạn của cán bộ, công chức; các hình thức khen thưởng đối với 47
cán bộ, công chức có thành tích và các biện pháp xử lý cán bộ, công chức vi phạm pháp luật.83 Dưới đây sẽ chỉ tập trung phân tích các quy định về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức. Cán bộ là chức danh xác lập do con đường bầu cử / phê chuẩn / bổ nhiệm và có nhiệm kỳ 5 năm. Về cơ bản, cán bộ không phải đáp ứng điều kiện đặc biệt nào ngoài yêu cầu phải là công dân Việt Nam,84 việc bầu cử / phê chuẩn / bổ nhiệm một người vào môt vị trí cán bộ phụ thuộc nhiều vào danh tiếng chính trị của người đó hơn là năng lực chuyên môn cụ thể. Trong khi đó, công chức là chức vụ xác lập do con đường tuyển dụng / bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh và không nhất thiết có nhiệm kỳ. Việc tuyển dụng / bổ nhiệm công chức có điều kiện khá phức tạp, cụ thể là phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế.85 Công chức được tuyển dụng qua thi tuyển, trừ trường hợp cam kết tình nguyện làm việc từ 05 năm trở lên ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, người học theo chế độ cử tuyển theo quy định của Luật giáo dục, sau khi tốt nghiệp về công tác tại địa phương nơi cử đi học, sinh viên tốt nghiệp xuất sắc, nhà khoa học trẻ tài năng thì được xét tuyển.86 Quy định này xuất phát từ việc công chức là nguồn nhân sự chính thực hiện các công vụ nhà nước, trực tiếp giúp cho bộ máy nhà nước (ở đây không bao gồm bộ máy Đảng và các đơn vị sự nghiệp công lập) thực hiện chức năng của nó, do vậy phải đáp ứng được những yêu cầu về năng lực chuyên phù hợp với vị trí đảm nhiệm. Vấn đề thi tuyển công chức là một vấn đề đặc biệt quan trọng. Nếu như không đảm bảo được năng lực chuyên môn của công chức phù hợp với vị trí tuyển dụng thì sẽ gây ra ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả hoạt động của cơ quan mà người được truyển dụng đó làm việc. Luật Cán bộ, công chức 2008 đặt ra quy định các cơ quan nhà nước thực hiện 83 Trần Minh Hương (2008), Địa vị pháp lý hành chính của cán bộ, công chức nhà nước, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, tr. 213-214. 84 Luật cán bộ, công chức 2008, Điều 4. 85 Luật Cán bộ, công chức 2008, Điều 35,36. 86 Đây không phải quy định hiện hành, mà là quy định của Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của luật cán bộ, công chức và luật viên chức 2019, cụ thể là của Khoản 5 Điều 1 Luật này. 48
tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý (trừ Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước chỉ thực hiện tuyển dụng công chức); ngoài ra, xác định rằng Thẩm phán và Kiểm sát viên được tuyển chọn, bổ nhiệm theo quy định riêng của pháp luật về tổ chức Tòa án nhân dân và pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát nhân dân.87 Các quy định về thi tuyển, xét tuyển công chức được quy định cụ thể tại Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức (từ nay gọi là “Nghị Định 24”); Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập (từ đây gọi là “Nghị Định 161”). Tóm lại, các cơ quan nhà nước (ngoại trừ Tòa án nhân dân các cấp và Viện kiểm sát nhân dân các cấp) tự xem xét nhu cầu và biên chế của cơ quan mình và tự quyết định các vấn đề từ tuyển dụng, bổ nhiệm đến bố trí, phân công công tác cho công chức. (b) Quy chế pháp lý của viên chức Tương tự phần trên, dưới đây sẽ chỉ tập trung phân tích các quy định về trình tự và điều kiện hình thành, bổ sung và quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Viên chức được vào làm việc cho đơn vị sự nghiệp công lập thông qua con đường thi tuyển hoặc xét tuyển và làm việc theo chế độ hợp đồng. Việc tuyển dụng viên chức cũng có những điều kiện tương đối phức tạp, cụ thể là phải căn cứ vào nhu cầu công việc, vị trí việc làm, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp và quỹ tiền lương của đơn vị sự nghiệp công lập.88 Đơn vị sự nghiệp công lập có thể tự tổ chức thực hiện tuyển dụng nếu được giao quyền tự chủ; các trường hợp khác cơ quan có thẩm quyền quản lý đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện việc tuyển dụng viên chức hoặc phân cấp cho người đứng đầu đơn vị 87 Luật Cán bộ, công chức 2008, Điều 39, 41. 88 Luật Viên chức 2010 Điều 20. 49