Khóa luận Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Khóa luận Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ THẮM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT HỌC CHẤT LƢỢNG CAO Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2016-L HÀ NỘI, 2020
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ THẮM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT HỌC CHẤT LƢỢNG CAO Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2016-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN TS. MAI VĂN THẮNG HÀ NỘI, 2020
3. LỜI CÁM ƠN Khoá luận này là thành quả của một quá trình dài em học tập và nghiên cứu tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. Để có được khoá luận hoàn thiện như ngày hôm nay, đầu tiên em xin gửi lời cám ơn chân thành và sâu sắc tới TS. Mai Văn Thắng. Thầy không chỉ là người đã dạy em những bài học đầu tiên về Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật mà còn chỉ dẫn em tận tình trong suốt quá trình học tập và thực hiện khoá luận này. Sự chỉ bảo dìu dắt của thầy đối với em là vô cùng đáng quý và sẽ là những bài học quý báu cho em không chỉ ở hiện tại mà còn cả trong quá trình làm việc sau này. Tiếp theo đó, em cũng xin gửi lời cám ơn tới các Thầy, Cô đang thực hiện công tác tại Bộ môn Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật nói riêng và Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội nói chung trong suốt chặng đường vừa qua đã giảng dạy tận tình, giúp đỡ chúng em không chỉ có được kiến thức quý báu mà còn xây dựng được cho bản thân những kĩ năng mà một sinh viên Luật cần phải có. Nhờ vậy mà em có thể thực hiện khoá luận và đồng thời gặt hái được cho mình những hành trang quý báu để học tập và làm việc trong tương lai. Cuối cùng, em xin gửi lời cám ơn tới bố mẹ, người thân và bạn bè trong suốt thời gian qua đã luôn cố gắng tạo điều kiện, động viên cổ vũ và trở thành chỗ dựa tinh thần vững chãi cho em để em có thể yên tâm học tập, nghiên cứu và hoàn thành khoá luận này. Em xin chân thành cảm ơn!
4. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan khóa luận tốt nghiệp là kết quả nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ, trích dẫn trong khóa luận đều đảm bảo sự tin cậy, chính xác, khách quan và trung thực. Hà Nội, ngày 30 tháng 5 năm 2020 Lê Thị Thắm
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển châu Á CPI Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng CPIB Cục Điều tra chống tham nhũng Singapore CSB Cơ quan Nội vụ Georgia HTPL Hoàn thiện pháp luật LHQ Liên hợp quốc OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế PCTN Phòng, chống tham nhũng TI Tổ chức Minh bạch Thế giới TT Tổ chức Hướng tới Minh bạch UBND Ủy ban nhân dân UNCAC Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng VCB Phong vũ biểu Tham nhũng ở Việt Nam XĐLI Xung đột lợi ích WB Ngân hàng Thế giới
6. MỤC LỤC Lời cám ơn Lời cam đoan Danh mục các từ viết tắt Mục lục PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 4 1.1. Khái niệm, vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng 4 1.1.1. Khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng 4 1.1.2. Vai trò của pháp luật về PCTN 13 1.2. Khái niệm và các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng . 22 1.2.1. Khái niệm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 22 1.2.2. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 23 1.3. Sự cần thiết và các yếu tố ảnh hƣởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 27 1.3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 27 1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 28 CHƢƠNG 2: PHÁP LUẬT VÀ KINH NGHIỆM PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LỊCH SỬ PHONG KIẾN VIỆT NAM VÀ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 36 2.1. Pháp luật và kinh nghiệm về phòng, chống tham nhũng trong lịch sử phong kiến Việt Nam 36 2.1.1. Phòng ngừa tham nhũng – giải pháp cốt lõi trong phòng, chống tham nhũng dưới thời phong kiến 37 2.1.2. Xử lý hành vi tham nhũng trong pháp luật phong kiến Việt Nam 45 2.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về phòng, chống tham nhũng . 48 2.2.1. Tổ chức cơ quan chống tham nhũng hoạt động độc lập, trong sạch, hiệu quả 49
7. 2.2.2. Khuôn khổ pháp lý chống tham nhũng toàn diện và mạnh mẽ 51 2.2.3. Kê khai và công khai tài sản - công cụ quan trọng để phòng, chống tham nhũng 52 2.2.4. Có chính sách đãi ngộ thỏa đáng đối với cán bộ công chức, nhất là vấn đề tiền lương 54 2.2.5. Bảo đảm cơ chế giám sát của công chúng có hiệu quả 54 2.2.6. Xây dựng nên văn hóa “phi tham nhũng” 55 2.2.7. Ứng dụng điện thoại tố cáo tham nhũng 56 2.3. Những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay 57 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 60 3.1. Phạm vi và nội dung điều chỉnh của pháp luật hiện hành về phòng, chống tham nhũng 60 3.1.1. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật hiện hành về phòng, chống tham nhũng 60 3.1.2. Nội dung của pháp luật hiện hành về phòng, chống tham nhũng 61 3.2. Đánh giá tính hoàn thiện của hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng hiện nay 68 3.3. Những thành quả đạt được trong công tác phòng, chống tham nhũng 71 3.3.1. Kết quả đạt được trong việc xử lý những vụ án tham nhũng có tính chất nghiêm trọng 71 3.3.2. Kết quả đạt được trong công tác phát hiện, điều tra, xử lý tội phạm tham nhũng 72 3.3.3. Chỉ số cảm nhận tham nhũng (CPI) được cải thiện 73 3.3.4. Nâng cao lòng tin của nhân dân vào Đảng, Nhà nước trong cuộc đấu tranh chống tham nhũng 74 3.3.5. Một số kết quả đạt được khác 75 3.4. Những bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành về phòng, chống tham nhũng 75
8. 3.4.1. Hệ thống các cơ quan chuyên trách về PCTN còn phức tạp, thiếu chặt chẽ, chưa có đủ quyền hạn và địa vị pháp lý độc lập 75 3.4.2. Kê khai tài sản ở Việt Nam còn mang tính hình thức, chưa có hiệu quả 77 3.4.3. Các quy định pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ còn rời rạc, chưa đầy đủ, toàn diện, thiếu tính khả thi 78 3.4.4. Công tác phát hiện, xử lý tham nhũng liên quan đến doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, thách thức 80 3.4.5. Một số bất cập, hạn chế khác 81 CHƢƠNG 4: ĐỀ XUẤT QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP ĐỂ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở VIỆT NAM 83 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 83 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 84 4.2.1. Thành lập cơ quan chuyên trách chống tham nhũng độc lập, có thực quyền, hoạt động hiệu quả, làm cho công chức “không dám tham nhũng” 84 4.2.2. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức 85 4.2.3. Thực hiện liên thông hệ thông dữ liệu về kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức 86 4.2.4. Chống tham nhũng phải song hành với việc cải cách thủ tục hành chính, đổi mới công nghệ quản lý và ứng dụng công nghệ thông tin 87 4.2.5. Khuyến khích và có cơ chế bảo vệ người thổi còi (Whistle-blower) – người dũng cảm đưa ra thông tin, bằng chứng về việc tham nhũng 89 4.2.6. Giải pháp phòng, chống tham nhũng trong khu vực tư 91 PHẦN KẾT LUẬN 94 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96 PHỤ LỤC 01 100 PHỤ LỤC 02 101 PHỤ LỤC 03 108
9. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Tham nhũng ngày nay không còn là vấn đề riêng của từng quốc gia mà trở thành vấn đề chung của toàn cầu. Ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng đã được nhiều quốc gia xác định thành mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Ở nước ta, tham nhũng đã và đang kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước, làm xói mòn giá trị đạo đức, văn hóa, gia đình, xã hội. Điều đáng lo ngại là tham nhũng vẫn diễn ra nghiêm trọng ở nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực với phạm vi rộng, tính chất phức tạp, gây hậu quả xấu về nhiều mặt. Đặc biệt, tham nhũng làm giảm sút niềm tin của nhân dân, làm sai lệch các chủ trương, chính sách của Đảng, dẫn đến nguy cơ chệch định hướng, “là một trong những nguy cơ lớn đe dọa sự tồn vong của Đảng và chế độ ta”. Mặt khác, tham nhũng đã làm cản trở quá trình hội nhập sâu vào thế giới. Trong nhiều nghị quyết, Đảng ta đã xác định rõ nhiệm vụ là phải thực hiện có hiệu quả cuộc đấu tranh PCTN và yêu cầu các cấp ủy đảng, chính quyền, các ngành, các cấp tập trung lãnh đạo, chỉ đạo đẩy mạnh, nâng cao hiệu quả cuộc đấu tranh PCTN để nhanh chóng ngăn chặn, đẩy lùi tệ nạn này. Ngày 29 tháng 11 năm 2005, Quốc hội đã thông qua Luật PCTN. Luật này đã lần lượt được sửa đổi, bổ sung vào năm 2007 và năm 2012. Ngày 20 tháng 11 năm 2018, Quốc hội đã thông qua Luật PCTN mới, thay thế cho Luật PCTN 2005. Trên thực tế, pháp luật về PCTN vẫn còn hạn chế, trong đó, còn một số quan hệ chưa được pháp luật quy định, điều chỉnh hoặc nhiều quy định của Luật PCTN chưa được hướng dẫn thực hiện cụ thể. Đặc biệt, một số quy định được ban hành nhưng khi triển khai cho thấy không phù hợp hoặc có mâu thuẫn, chồng chéo. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về PCTN là một niệm vụ cấp thiết. Để hoàn thiện pháp luật về PCTN, cần nghiên cứu cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về PCTN; đánh giá thực trạng pháp luật về PCTN; đề 1
10. xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về PCTN. Việc nghiên cứu đề tài này nhằm góp phần thực hiện nhiệm vụ trên. 2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn - Kết quả nghiên cứu đề tài được trình bày trong khóa luận có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình xây dựng, hoàn thiện các quy định của pháp luật về PCTN ở nước ta hiện nay. - Khóa luận là tài liệu tham khảo trong công tác PCTN. - Khóa luận là tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu, học tập, giảng dạy, tuyên truyền pháp luật về PCTN ở Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của khóa luận là xác định cơ sở hoàn thiện pháp luật về PCTN ở Việt Nam; đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật về PCTN hiện hành ở nước ta, chỉ rõ những ưu điểm, hạn chế của pháp luật trong lĩnh vực đó; từ đó đề xuất các quan điểm, giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về PCTN ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm sáng tỏ khái niệm tham nhũng, PCTN, pháp luật về PCTN, hoàn thiện pháp luật về PCTN; vai trò của pháp luật đối với PCTN; các tiêu chí để hoàn thiện pháp luật về PCTN; sự cần thiết và các yếu tố ảnh hưởng đến hoàn thiện pháp luật về PCTN. - Hệ thống hóa các quy định của pháp luật về PCTN hiện hành, xác định các ưu điểm và chỉ ra những hạn chế của pháp luật về PCTN. - Đề xuất các quan điểm, yêu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về PCTN nhằm tạo thuận lợi cho công tác đấu tranh PCTN có hiệu quả trong giai đoạn hiện nay. 2
11. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Khóa luận chỉ nghiên cứu các nội dung cơ bản của pháp luật về PCTN thể hiện trong Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này, xác định ưu điểm, hạn chế của pháp luật về PCTN, từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện các quy định về phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN; hợp tác quốc tế về PCTN; tổ chức, bộ máy các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức, viên chức có hiệu quả; đánh giá thực trạng tham nhũng, hiệu quả công tác PCTN và hoàn thiện pháp luật trên một số lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Khóa luận được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng của Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh. Đồng thời, dựa trên cơ sở quan điểm, chủ trương, phương hướng, nhiệm vụ của Đảng về PCTN hiên nay, nhất là Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí 5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể Các phương pháp cụ thể được sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài cơ bản là các phương pháp truyền thống như: phân tích, so sánh, chứng minh, hệ thống hóa, thống kê, tổng hợp 3
12. CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1.1. Khái niệm, vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng 1.1.1. Khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng 1.1.1.1. Khái niệm tham nhũng Tham nhũng là hiện tượng xã hội quen thuộc có mối quan hệ mật thiết với sự tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nước. Xét về mặt lý luận, không thể tách dời được nạn tham nhũng ra khỏi bộ máy nhà nước, bộ máy cai trị, quản lý. Tham nhũng được coi là căn bệnh đặc trưng của mọi nhà nước, là “khuyết tật bẩm sinh” của quyền lực, là căn bệnh khó có thể tranh khỏi hay chữa trị tận gốc của các chế độ. Hình thức, tính chất, mức độ và phương thức tham nhũng khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội. Tham nhũng là hiện tượng mà không ai có thể phủ nhận về sự tồn tại cũng như tác hại của nó đối với nhà nước, đối với xã hội. Tuy nhiên khi nghiên cứu về vấn đề tham nhũng vẫn chưa có một định nghĩa chung về tham nhũng nào được thừa nhận chính thức và áp dụng rộng rãi trên phạm vi toàn cầu. Ở góc độ chung nhất, thuật ngữ “tham nhũng” (corruption) có gốc là một động từ tiếng La-tinh “corruptus” – nghĩa là lạm dụng (abuse), phá hoại (destroy) hay vi phạm (break). Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International – TI) – một tổ chức phi chính phủ quốc tế đi đầu trong công cuộc phòng chống tham nhũng định nghĩa “Tham nhũng là bao gồm hành vi vi phạm của công chức trong khu vực công, dù là chính trị gia hay công chức dân sự, trong đó họ làm giàu một cách không đúng đắn hoặc bất hợp pháp cho bản thân hay cho người thân của mình bằng cách lạm dụng quyền lực công đã giao cho họ”. Ngân hàng thế giới (World Bank –WB) đưa ra định nghĩa khá giản dị, 4
13. ngắn gọn về tham nhũng như sau: “Tham nhũng là hành vi lạm dụng quyền lực công để thu lợi ích riêng”.1 Hai định nghĩa của WB và TI có tính hấp dẫn bởi sự rõ ràng, cô đọng, súc tích, và đều có điểm chung là nhìn nhận về tham nhũng được giới hạn trong khu vực công. Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (Asian Development Bank – ADB), nhược điểm của những định nghĩa này là chưa chú trọng đúng mức đến tham nhũng ở khu vực tư và tác động của việc chống tham nhũng ở khu vực này với cuộc chiến chống tham nhũng ở khu vực công. Vì vậy, ADB đã đưa ra hai định nghĩa dựa trên sự sửa đổi, bổ sung những định nghĩa kể trên của WB và TI. Định nghĩa thứ nhất có nội dung ngắn gọn, xác định tham nhũng là: “sự lạm dụng quyền lực công hoặc tư để thu lợi riêng”. Định nghĩa thứ hai có nội dung toàn diện hơn, xác định tham nhũng là: “hành động lạm dụng chức vụ để làm giàu bất chính hoặc bất hợp pháp cho bản thân hoặc cho những người thân cận của một bộ phận nhân viên ở cả khu vực công và khu vực tư, hoặc để tạo cơ hội cho những kẻ khác làm như vậy”.2 Ở Việt Nam, Luật PCTN năm 2018 định nghĩa: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. (Điều 3 Khoản 1). Nhằm cụ thể hóa quy định ở Khoản 1, Khoản 2 Điều 3 xác định khái niệm “Người có chức vụ, quyền hạn” là người do bổ nhiệm, do bầu cử, do tuyển dụng, do hợp đồng hoặc do một hình thức khác, có hưởng lương hoặc không hưởng lương, được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó, bao gồm: a) Cán bộ, công chức, viên chức; b) Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân, viên chức quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; 1 World Bank 1997, Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank, Washington DC, tr.8. 2 Nguyễn Đăng Dung – Phạm Hồng Thái – Chu Hồng Thanh – Vũ Công Giao (2013), Giáo trình Lý luận và pháp luật về phòng, chống tham nhũng, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.33. 5
14. sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật, công nhân công an trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân; c) Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; d) Người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức; đ) Những người khác được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Có thể thấy, Luật PCTN 2018 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh tham nhũng sang khu vực tư khi quy định về người có chức vụ, quyền hạn bao gồm cả người giữ chức danh, chức vụ quản lý trong doanh nghiệp, tổ chức. Đây là một trong những điểm mới của Luật PCTN 2018 so với Luật PCTN 2005 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2007 và 2012). Nếu như Luật PCTN 2005 chỉ tập trung điều chỉnh vấn đề tham nhũng trong khu vực công, đưa ra định nghĩa về tham nhũng cơ bản tương thích với các định nghĩa của WB và TI thì đến Luật PCTN năm 2018 đã có sự mở rộng hơn về phạm vi và trở nên phù hợp với định nghĩa của ADB, nhìn nhận và điều chỉnh vấn đề tham nhũng ở phạm vi toàn diện hơn. Luật PCTN năm 2018 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh của luật ra khu vực ngoài nhà nước. Mặc dù có rất nhiều các định nghĩa khác nhau về tham nhũng do các cách tiếp cận khác nhau nhưng bất luận là ở góc độ nào thì các khái niệm này đều thống nhất với nhau ở một điểm, đó là tham nhũng luôn được coi như là sự lợi dụng quyền lực (công – công cộng, của chung) để thu thu lại lợi ích (vật chất hoặc phi vật chất). Quyền lực và lợi ích kinh tế là hai dấu hiệu đặc trưng, cơ bản của tham nhũng. Năm 1887, Lord John Acton (1834 - 1902) - một nhà sử học người Anh đã đưa ra một nhận định kinh điển về mối liên hệ giữa quyền lực và sự kiểm soát quyền lực: “Quyền lực dẫn tới sự tha hóa. Quyền lực tuyệt đối sẽ dẫn đến sự tha hóa tuyệt đối”.3 Tuy nhiên, sự tha hóa của quyền lực không chỉ là sự 3 Nguyễn Đăng Dung - Vũ Công Giao (2012), “Hiến pháp và cuộc chiến chống tham nhũng” trong cuốn Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr.174. 6
15. tha hóa chung chung mà nó luôn hướng tới nững lợi ích cụ thể, đó chính là tham nhũng. Xã hội loài người đã chỉ ra nguồn gốc của tệ nạn tham nhũng là lòng tham của con người hướng tới lợi ích. Lợi ích được hiểu theo những nhu cầu và mục đích của con người. Những nhu cầu (vật chất và tinh thần) của con người luôn có xu hướng gia tăng từng ngày. Những mục đích nhằm thỏa mãn những nhu cầu, do đó cũng không ngừng nảy sinh. Một số người nảy sinh xu hướng tận dụng quyền lực, địa vị, chức vụ được giao để trục lợi cá nhân, chiếm đoạt dưới mọi hình thức giá trị, tiền bạc, của cải của Nhà nước, của xã hội và của người khác nhằm thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của bản thân. Đó những yếu tố chủ yếu dẫn đến tham nhũng. Mặc dù lợi ích và quyền lực là nguồn gốc của tham nhũng nhưng phải khẳng định rằng, tham nhũng chỉ có thể được “hiện thực hóa”, trở thành “u nhọt” hủy hoại một đất nước khi nó được dung dưỡng trong một môi trường nhất định, khi mà ở đó sự kiểm soát quyền lực tỏ ra kém hiệu quả và một nền quản trị yếu kém, nhiều kẽ hở. 1.1.1.2. Khái niệm phòng, chống tham nhũng PCTN là tổng thể các biện pháp mà nhà nước áp dụng để phòng ngừa, ngăn chặn sự phát sinh các hành vi tham nhũng, phát hiện được và xử lý các hành vi tham nhũng. Bản chất của hoạt động PCTN là chống lại lòng tham của con người, đồng thời kiểm soát có hiệu quả việc thực hiện quyền lực công. Như đã trình bày ở phần trên, tham nhũng được xem như một thói hư tật xấu của con người, nó sẽ phát tác khi có điều kiện và điều kiện đó không có gì thích hợp hơn là nắm giữ trong tay quyền lực, của cải. Quyền lực luôn có xu hướng tha hóa nên nó cần được kiểm soát. Quyền lực không thể được thực hiện một cách chung chung trừu tượng mà luôn thông qua những con người cu thể. Mà con người, dù là bất kỳ ai thì do bản chất là thu vén cho lợi ích riêng nên nguy cơ lạm dụng quyền hành cũng rất là lớn. Để chống lại nguy cơ đó thì cần phải có những biện pháp chống lại, làm giảm bớt lòng 7
16. tham của con người và tăng cường sự kiểm soát việc thực hiện quyền lực công hay quyền lực nhà nước. Ở nước ta, hoạt động phòng, chống tham nhũng luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm đặc biệt. Tham nhũng được coi là “quốc nạn” của đất nước, là một trong những nguy cơ đe dọa sự tồn vong của chế độ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Nghị quyết số 14 ngày 15 tháng 5 năm 1996 của Bộ chính trị về lãnh đạo cuộc đấu tranh chống tham nhũng đã nhận định: “Tình trạng tham nhũng đã và đang gây ra hậu quả hết sức nghiêm trọng, làm xói mòn bản chất của Đảng và Nhà nước, làm tha hoá đội ngũ cán bộ, đảng viên, tiếp tay cho các thế lực thù địch lợi dụng chống phá ta, uy hiếp sự tồn vong của chế độ”.4 Trong chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020, Chính phủ nhận định: “Tham nhũng trở thành vật cản lớn cho thành công của công cuộc đổi mới, cho sức chiến đấu của Đảng, đe dọa sự tồn vong của chế độ”.5 Như vậy, phòng, chống tham nhũng không chỉ có mục đích đơn thuần là làm giảm tình hình vi vi phạm pháp luật nói chung, tội phạm nói riêng mà nó còn có ý nghĩa quan trọng bảo vệ sự vững mạnh của chế độ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Do đó, phòng, chống tham nhũng cần được xem như là một nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết của toàn Đảng, toàn dân trong giai đoạn hiện nay. Như vậy, đấu tranh phòng, chống tham nhũng là một trong những vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với sự sống còn của chế độ, hạnh phúc của nhân dân và tương lai của dân tộc. Cuộc đấu tranh chống tham nhũng chỉ có thể giành được thắng lợi như mong muốn khi có sự kiên quyết trong chỉ đạo của cấp uỷ Đảng, của chính quyền cũng như sự hưởng ứng, tham gia tích cực của mỗi công dân. Ngoài ra, cần lưu ý rằng, hai thành tố hợp thành nội dung của cuộc đấu tranh này là phòng và chống tham nhũng. Việc “phòng” và “chống” tham những là hai hoạt động khác nhau nhưng có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau. 4 Ban Nội chính Trung ương (2005), Một số văn bản của Đảng về phòng chống tham nhũng, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr.204-205. 5 Chính phủ (2009), Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020, Hà Nội. 8
17. Phòng ngừa tham nhũng là hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và công dân nhằm làm giảm bớt các điều kiện tham nhũng, bao gồm các hoạt động như: Ban hành các văn bản để điều chỉnh hành vi tham nhũng; tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức; công khai minh bạch trong hoạt động của các cơ quan; minh bạch tài sản thu nhập; thực hiện cải cách thủ tục hành chính Chống tham nhũng là hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị và công dân trong phát hiện và xử lý tham nhũng, bao gồm các hoạt động như: khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; giám sát, kiểm tra, thanh tra; điều tra, truy tố, xét xử Phương châm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta là lấy phòng ngừa là chính nhưng đấu tranh kiên quyết, không khoan nhượng. Để phòng ngừa tham nhũng, các cơ quan, tổ chức cần thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật, giáo dục cán bộ, công chức, viên chức không vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng, cổ vũ động viên mọi tầng lớp nhân dân phát hiện, tố giác hành vi tham nhũng. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải thường xuyên nhắc nhở, giáo dục cán bộ đồng thời xử lý nghiêm minh các hành vi tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng, bảo vệ người tố giác Điều đó góp phần quan trọng trong công tác phòng, chống tham nhũng và đồng thời củng cố lòng tin của cán bộ, công chức cũng như của toàn dân đối với cơ quan, tổ chức và pháp luật. 1.1.1.3. Khái niệm pháp luật về PCTN Để bảo đảm việc phòng, chống tham nhũng có hiệu quả và tuân theo một trật tự nhất định, nhà nước ban hành các quy định pháp luật nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. Pháp luật xác định rõ hành vi nào là tham nhũng, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, trình tự, thủ tục xử lý tham nhũng, đồng thời, quy định trách nhiệm và 9
18. cơ chế để phát huy vai trò của các tổ chức, cá nhân trong xã hội tham gia vào công tác phòng, chống tham nhũng. Trong khoa học pháp lý, pháp luật về phòng, chống tham nhũng chưa được xem là một ngành luật độc lập với đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh riêng biệt, đó là các quy định góp phần vào việc phòng ngừa và xử lý tham nhũng. Tuy nhiên, nếu hiểu theo nghĩa này thì khó có thể hệ thống hóa một cách đầy đủ và rút ra được những đặc điểm riêng của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Mặt khác, trong một số trường hợp cụ thể rất khó có thể xác định được những quy phạm pháp luật nào thuộc pháp luật phòng, chống tham nhũng, bởi các quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng nằm rải rác ở nhiều văn bản của nhiều ngành luật khác nhau như luật hình sự, luật hành chính, luật kinh tế Đồng thời, cũng khó có thể nghiên cứu tìm ra phương thức, phương pháp hệ thống hóa pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Pháp luật về phòng, chống tham nhũng có thể được hiểu theo nghĩa hẹp, đó là tổng thể các quy phạm pháp luật được thể hiện trong Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nhưng hiểu theo nghĩa này cũng có điểm hoàn toàn không chính xác vì bên cạnh Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, còn có rất nhiều văn bản thuộc ngành luật khác nhau cũng có tác dụng phòng, chống tham nhũng và có thể được xem là pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Nhìn chung, pháp luật phòng, chống tham nhũng có một số đặc thù riêng và có thể phân biệt được với pháp luật trong lĩnh vực khác, đó là: - Pháp luật về phòng, chống tham nhũng xác định rõ hành vi nào là hành vi tham nhũng và những biện pháp cưỡng chế nhà nước cần áp dụng đối với các chủ thể có hành vi đó. Các biện pháp được áp dụng có thể là biện pháp hình sự, hành chính hoặc kinh tế, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi tham nhũng. 10
19. - Pháp luật về phòng, chống tham nhũng điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa tham nhũng và các quan hệ giữa các cơ quan chức năng của Nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong việc phát hiện, xử lý các hành vi tham nhũng, đồng thời, quy định vai trò, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phòng, chống tham nhũng. - Pháp luật về phòng, chống tham nhũng gồm các quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan phòng, chống tham nhũng, các quy định về hợp tác quốc tế và phát huy vai trò, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong phòng, chống tham nhũng, đồng thời quy định các biện pháp bảo đảm nhằm phòng, chống tham nhũng có hiệu quả. - Pháp luật về phòng, chống tham nhũng quy định các cách thức, phương pháp tác động nhằm hạn chế, ngăn chặn, phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Từ các đặc điểm trên cho thấy, pháp luật về phòng, chống tham nhũng điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng bằng các phương pháp, cách thức điều chỉnh khác nhau, tùy theo tính chất, mức độ của các chủ thể có hành vi tham nhũng. Các phương pháp điều chỉnh của nó mang tính quyền uy, phục tùng, buộc mọi chủ thể pháp luật phải tuân theo. Ngoài ra, trong một số ít trường hợp, nó sử dụng phương pháp điều chỉnh mang tính chất tùy nghi. Mặc dù việc áp dụng phương pháp tùy nghi trong pháp luật về phòng, chống tham nhũng rất hạn chế, song việc đảm bảo tính chất quyền uy nhưng mềm d o, không gò bó, xơ cứng phù hợp với thông lệ quốc tế, lợi ích của công dân, phù hợp với tâm lý, đặc điểm truyền thống của dân tộc.6 6 Ví dụ, Điều 20 Công ước của Liên hợp quốc về phòng, chống tham nhũng quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân là điều khoản tùy nghi, trong đó, khi phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về phòng, chống tham nhũng, Việt Nam tuyên bố bảo lưu quy định này, vì Bộ Luật hình sự Việt Nam 1999 không quy định pháp nhân là tội phạm. Tuy nhiên, Bộ Luật Hình sự 2015 đã quy định về trách nhiệm hình sự của pháp nhân thương mại. 11
20. Pháp luật về phòng, chống tham nhũng thể hiện theo cấu trúc logic bao gồm các nguyên tắc chung, các chế định pháp luật và các quy định pháp luật cụ thể. Các văn bản quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó chứa đựng quy tắc xử sự chung được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội về phòng, chống tham nhũng theo ý chí của Nhà nước. Hình thức của pháp luật về phòng, chống tham nhũng được thể hiện theo nhiều cách khác nhau, có khi được thể hiện bằng một văn bản luật điều chỉnh riêng về phòng, chống tham nhũng, nhưng thường là nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Một số nguồn cơ bản của pháp luật về phòng, chống tham nhũng bao gồm: - Thứ nhất, đường lối, chính sách của Đảng. Đây được coi là nguồn quan trọng đầu tiên của pháp luật về PCTN. Về nguyên tắc, nội dung các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, từ Hiến pháp, luật cho đến các văn bản dưới luật đều phải phù hợp, không được trái với đường lối, chính sách của Đảng. Đường lối, quan điểm chỉ đạo hiện nay của Đảng ta về PCTN cơ bản vẫn là: Lấy phòng ngừa là chính; Ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng phí, xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh; từng bước mở rộng công cuộc PCTN ra khu vực ngoài nhà nước. - Thứ hai, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về PCTN. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về PCTN hiện nay ở nước ta cơ bản khá toàn diện, đầy đủ, cụ thể gồm có: Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) (Chương XXIII Bộ luật này quy định một số tội phạm về tham nhũng); Luật tiếp cận thông tin năm 2016 (quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, nguyên tắc, trình tự, thủ tục thực hiện quyền tiếp cận thông tin, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân); Luật tố cáo năm 2018 (quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với 12
21. hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và hành vi vi phạm pháp luật khác về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực; bảo vệ người tố cáo; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc quản lý công tác giải quyết tố cáo); Luật báo chí năm 2016; Luật tiếp công dân năm 2013; - Thứ ba, các điều ước quốc tế về PCTN. Điều ước quốc tế trở thành nguồn hình thức của pháp luật trong trường hợp nó được áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần vào việc giải quyết các vụ việc xảy ra trong thực tế. Việc áp dụng này đã được thừa nhận trong Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 của nước ta. Có thể kể đến một số điều ước quốc tế quan trọng về chống tham nhũng như: Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC); Công ước của OECD về chống hối lộ các quan chức công quyền nước ngoài; Công ước chống tham nhũng của Tổ chức các nước châu Mỹ (OAS); Công ước chống tham nhũng của Liêm minh châu Phi; Công ước Luật hình sự về chống tham nhũng của Hội đồng châu Âu; Công ước Luật dân sự về chống tham nhũng của Hội đồng châu Âu. Từ phân tích trên có thể đưa ra khái niệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng như sau: Pháp luật về ph ng, chống tham nhũng là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có th m quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức do luật định, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động ph ng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan ph ng, chống tham nhũng; phát huy vai tr , trách nhiệm của công dân, tổ chức trong ph ng, chống tham nhũng; hợp tác quốc tế về ph ng, chống tham nhũng và các biện pháp bảo đảm nhằm ph ng, chống tham nhũng có hiệu quả. 1.1.2. Vai trò của pháp luật về PCTN Pháp luật về PCTN có một số vai trò cơ bản như sau: 13
22. Thứ nhất, pháp luật về PCTN thể chế hóa quan điểm của Đảng và Nhà nước về phòng, chống tham nhũng. Từ trước đến nay, Đảng ta đã ban hành rất nhiều chỉ thị, nghị quyết để lãnh đạo cuộc đấu tranh chống tham nhũng. Nghị quyết số 14/NQ/TW ngày 15/5/1996 về quan điểm chỉ đạo và một số giải pháp để đấu tranh chống tham nhũng của Bộ Chính trị khóa VII đã chỉ rõ: Đấu tranh chống tham nhũng là một bộ phận cấu thành quan trọng trong toàn bộ sự nghiệp đấu tranh cách mạng của Đảng và nhân dân ta hiện nay. Nó góp phần nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước, xây dựng Đảng và kiện toàn bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân Đấu tranh chống tham nhũng phải gắn liền và phục vụ cho đổi mới kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định chính trị, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã đề ra nhiều chủ trương, giải pháp nhằm đẩy mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, trong đó xác định:“Đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí là một nhiệm vụ trọng tâm của công tác xây dựng Đảng, nhiệm vụ trực tiếp, thường xuyên của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội”. Đại hội yêu cầu: “Thành lập các ban chỉ đạo phòng, chống tham nhũng trung ương và địa phương đủ mạnh, có thực quyền, hoạt động có hiệu quả”.7 Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã ra Nghị quyết về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Đây là Nghị quyết đầu tiên của Ban Chấp hành Trung ương Đảng đề cập một cách toàn diện, tập trung về công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Nghị quyết Trung ương 3 khóa X đã đưa ra những nhận định, đánh giá về 7 Đảng Cộng sản Việt Nam (2009), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 286-287, 289. 14
23. công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí; chỉ ra những nguyên nhân chủ yếu của những thiếu sót, khuyết điểm trong phòng, chống tham nhũng, lãng phí; đề ra những mục tiêu, quan điểm chỉ đạo công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Cụ thể hoá Nghị quyết của Đảng, Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 đã phân tích tình hình tham nhũng ở tất cả các khía cạnh, đề cập các quan điểm, mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể trong từng giai đoạn, đề ra các giải pháp toàn diện, đồng bộ với một kế hoạch thực hiện theo giai đoạn cụ thể. Chiến lược nhằm mục đích giải quyết nạn tham nhũng ở trên tất cả các cấp độ phòng ngừa và phát hiện, xử lý, về pháp lý bao gồm rà soát và tăng cường luật, quy tắc và các quy định về PCTN, về thiết chế hướng tới việc tăng cường trách nhiệm, tính chuyên nghiệp, sức chiến đấu và hiệu quả hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật, các cơ quan, đơn vị chuyên trách chống tham nhũng, về xã hội liên quan đến huy động người dân, phương tiện truyền thông tham gia chống tham nhũng, xây dựng văn hóa và tạo ra thói quen PCTN trong đời sống của cán bộ công chức, nhân dân, tổ chức các chương trình nâng cao nhận thức cộng đồng nhằm đảm bảo tính toàn diện, hiệu quả của chính sách PCTN. Để thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước thực hiện ban hành chính sách, pháp luật để cụ thể hóa đường lối, chủ trương đó. Pháp luật với đặc tính của mình là những quy tắc xử sự chung, áp dụng cho các chủ thể trong xã hội nhằm tạo ra trật tự xã hội chung đã cụ thể hoá các quan điểm nêu trên của Đảng thành những quy phạm pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội nhằm ngăn chặn và từng bước đẩy lùi tham nhũng; kịp thời phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng; giảm thiểu tối đa ảnh hưởng tiêu cực của tham nhũng đến kinh tế, xã hội và sự phát triển của đất nước; góp phần tăng tính liêm chính của nhà nước; bảo đảm và phục vụ một cách tốt nhất quyền và lợi ích của công dân. 15
24. Thứ hai, pháp luật PCTN là cơ sở pháp lý để nhận diện tham nhũng. Để nhận diện tham nhũng, trước hết pháp luật đưa ra khái niệm tham nhũng, quy định các dấu hiệu đặc thù của tham nhũng. Tùy theo thực trạng tham nhũng và mục tiêu, yêu cầu của việc đấu tranh PCTN mà Nhà nước ban hành các quy định để nhận diện tham nhũng thông qua các dấu hiệu đặc thù của tham nhũng (Luật PCTN quy định ba dấu hiệu đặc thù của tham nhũng là: a) do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện; b) có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn; c) có yếu tố vụ lợi). Bên cạnh đó, pháp luật về PCTN quy định cụ thể những hành vi nào là hành vi tham nhũng với các dấu hiệu đặc trưng của nó và sự phân hóa về tính chất. Với việc quy định các hành vi tham nhũng, pháp luật đã tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có điều kiện nhận diện tham nhũng, nhận biết được các hành vi tham nhũng xảy ra trên thực tế, đồng thời, phân biệt được hành vi tham nhũng với hành vi vi phạm pháp luật khác, giữa hành vi tham nhũng này với hành vi tham nhũng khác. Thứ ba, pháp luật PCTN tạo lập khuôn khổ pháp lý để phòng ngừa tham nhũng. Phòng ngừa là một cách tiếp cận thông minh không chỉ trong việc chống tha nhũng mà còn trong việc chống mọi loại tội phạm và tệ nạn xã hội khác. Việc đề cao phòng ngừa tham nhũng sẽ là cơ sở để hạn chế sự phát sinh các hành vi tham nhũng trên thực tế. Thực tiễn cho thấy các biện pháp phòng ngừa tham nhũng được nhiều nước coi trọng, các biện pháp phòng ngừa được áp dụng và không ngừng được rà soát, sửa đổi, bổ sung. Để có tác dụng trong việc phòng ngừa tham nhũng, một mặt các quy định của pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội cần phải bảo đảm sự chặt chẽ cả về nội dung lẫn hình thức nhằm hạn chế sự lợi dụng kẽ hở của pháp luật để trục lợi hoặc nếu có lợi dụng thì cũng có đủ điều kiện để phát hiện ra. Bên cạnh đó, pháp luật quy định rõ các biện pháp phòng ngừa tham nhũng cụ thể, trong đó nêu rõ cách thức, nội dung và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội đối với việc thực hiện các biện pháp 16
25. phòng ngừa tham nhũng. Tùy theo điều kiện cụ thể mà mỗi quốc gia quy định cách thức, biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác nhau. Ở nước ta, pháp luật về PCTN rất coi trọng các biện pháp phòng ngừa tham nhũng và thực tế các quy phạm pháp luật về phòng ngừa tham nhũng chiếm tỷ lệ rất lớn trong Luật PCTN nhằm tạo lập khuôn khổ và xây dựng ý thức phòng ngừa tham nhũng trong các đối tượng và lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao trong xã hội. Thứ tư, pháp luật PCTN tạo lập khuôn khổ pháp lý để phát hiện, xử lý tham nhũng. Pháp luật là cơ sở pháp lý cho quá trình phát hiện tham nhũng hay nói cách khác là tìm ra những vụ việc tham nhũng để trên cơ sở đó có biện pháp khắc phục thiệt hại xảy ra, xem xét, ra quyết định xử lý những người có hành vi tham nhũng và tài sản tham nhũng. Việc phát hiện tham nhũng đòi hỏi sự nỗ lực của cả hệ thống chính trị, đặc biệt vai trò của các cơ quan có chức năng PCTN. Pháp luật về PCTN quy định cụ thể trình tự, thủ tục, thẩm quyền của các cơ quan chức năng trong việc phát hiện hành vi tham nhũng. Việc phát hiện tham nhũng được thông qua những cách thức khác nhau, trong đó chủ yếu gồm: a) công tác tự kiểm tra để phát hiện, xử lý từ nội bộ của các cơ quan nhà nước; b) hoạt động của các cơ quan chức năng về PCTN như: thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử; c) hoạt động giám sát của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp và tố cáo của công dân. Các công cụ phát hiện tham nhũng phải được thiết kế linh hoạt, chủ động và hiệu quả, phát huy sức mạnh của hệ thống chính trị và toàn xã hội, trong đó đề cao vai trò của các cơ quan chức năng về PCTN. Bên cạnh đó, pháp luật là căn cứ pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền xem xét, kết luận các hành vi tham nhũng, xác định tài sản tham nhũng, để từ đó ra các quyết định xử lý đối với những người có hành vi tham nhũng, những người có liên quan và tài sản tham nhũng. Tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm để có hình thức xử lý vi phạm kỷ luật hành chính hoặc là truy cứu trách nhiệm hình sự. Việc xử lý tham nhũng không chỉ 17
26. nhằm trừng trị những người tham nhũng và những người có liên quan mà còn có tác dụng răn đe, giáo dục chung đối với mọi người trong xã hội, do đó, trong một số trường hợp, hình thức xử lý khá nghiêm khắc. Việc xử lý tài sản tham nhũng nhằm mục đích thu hồi để trả lại tài sản cho chủ sở hữu, đồng thời, cũng là biện pháp chế tài kinh tế hữu hiệu để trừng phạt những người có hành vi tham nhũng và có tác dụng răn đe, giáo dục, phòng ngừa tham nhũng nảy sinh. So với các quy định về phòng ngừa thì các quy định về phát hiện và xử lý tham nhũng thường ít hơn, nhưng lại mang tính cưỡng chế rất cao. Các biện pháp chế tài xử lý các hành vi tham nhũng cũng như tài sản tham nhũng thường nghiêm khắc hơn. Chế tài đối với những người có hành vi tham nhũng được pháp luật quy định rõ trong pháp luật hình sự (đối với những vi phạm đến mức phải xử lý hình sự) hoặc trong các quy định về xử lý kỷ luật, hành chính đối với cán bộ, công chức, viên chức và những người có liên quan, trong đó, hình thức xử lý hình sự đối với hành vi tham nhũng hiện nay là tương đối nghiêm khắc, cao nhất là tử hình. Biện pháp xử lý tài sản tham nhũng được áp dụng là thu hồi, tịch thu tài sản tham nhũng và trả lại tài sản cho chủ sở hữu, người quản lý hợp pháp hoặc sung quỹ nhà nước. Việc xử lý nghiêm minh những người có hành vi tham nhũng và việc xử lý triệt để đối với tài sản tham nhũng có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cũng như của các tổ chức, cá nhân, công dân trong cuộc đấu tranh PCTN. Do chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng thường là những người có chức vụ, quyền hạn nên pháp luật phải quy định hệ thống các biện pháp để kiểm soát chặt chẽ và kịp thời phát hiện được các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham nhũng. Trên thực tế, hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi, tham nhũng là khá đa dạng, thậm chí rất tinh vi với nhiều thủ đoạn khác nhau, do đó, các quy định của pháp luật phải bảo đảm có thể dự liệu được phần lớn các hành vi tham nhũng trên thực tế để việc phát hiện và xử lý 18
27. tham nhũng được thuận lợi hơn. Bên cạnh đó, các biện pháp phát hiện, xử lý tham nhũng cũng phải được các cơ quan chức năng của Nhà nước quan tâm thực hiện đầy đủ, đồng bộ để khắc phục tình trạng nhiều hành vi tham nhũng không được phát hiện, xử lý trên thực tế, hoặc phát hiện được nhưng không được xử lý nghiêm minh, kịp thời. Thứ năm, pháp luật PCTN là cơ sở pháp lý để các cơ quan PCTN thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mình trong PCTN. Việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng có liên quan đến hoạt động của các cơ quan nhà nước và mỗi cơ quan đều có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng nên pháp luật phải quy định rõ ràng, cụ thể trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành để các cơ quan chức năng có cơ sở pháp lý trong quá trình áp dụng các biện pháp phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý những người có hành vi tham nhũng, đặc biệt đối với các đối tượng có hành vi chống đối, cản trở hoạt động PCTN, pháp luật về PCTN quy định các biện pháp chế tài để xử lý một cách nghiêm minh. Bằng các quy định của pháp luật, các cơ quan chức năng triển khai các hoạt động, nhiệm vụ PCTN một cách chủ động mà không quan ngại những cản trở từ phía người có hành vi tham nhũng cũng như những người có liên quan đến tham nhũng. Bên cạnh đó, trên cơ sở quy định của pháp luật về PCTN, các cơ quan chức năng thực hiện các biện pháp bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân nhằm tránh khỏi sự xâm hại hoặc đe doạ xâm hại phía những người có chức, có quyền trong xã hội. Pháp luật PCTN quy định trình tự, thủ tục, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của từng cơ quan chức năng trong PCTN. Pháp luật cũng là căn cứ pháp lý để cán bộ, công chức nhà nước, nhất là những người có chức vụ, quyền hạn hiểu rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mình trong việc quyết định các vấn đề có liên quan đến công tác PCTN. 19
28. Thứ sáu, pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý để phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN. Pháp luật quy định vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN. Căn cứ vào các quy định của pháp luật, công dân và các tổ chức trong xã hội chủ động tham gia vào công tác PCTN bằng nhiều cách thức khác nhau, hoặc thực hiện quyền giám sát đối với các hoạt động của các cơ quan của nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhằm phát hiện các hành vi tham nhũng; cung cấp thông tin về tham nhũng cho các cơ quan chức năng của nhà nước để làm rõ và có biện pháp xử lý; phối hợp với các cơ quan chức năng của nhà nước trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra, điều tra để phát hiện và xử lý tham nhũng. Mặt khác, pháp luật cũng là cơ sở pháp lý để triển khai các biện pháp bảo vệ những người tích cực tham gia vào công tác PCTN, nhất là công dân tố cáo tham nhũng; đồng thời, khuyến khích, khen thưởng đối với những tổ chức, cá nhân có thành tích trong PCTN, xử lý những trường hợp bao che, thiếu tích cực trong PCTN. Thứ bảy, pháp luật về PCTN là chuẩn mực để các chủ thể lựa chọn những xử sự phù hợp trong đời sống pháp lý. Pháp luật bao gồm những quy tắc xử sự chung được nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Các quy định của pháp luật thường được xây dựng trên cơ sở lý luận và thực tiễn với trình độ kỹ thuật lập pháp cao, trong đó có chứa đựng rất nhiều giá trị chuẩn mực. Từ việc hiểu pháp luật mà các tổ chức, cá nhân trong xã hội có sự lựa chọn cho mình cách ứng xử với nhau để phù hợp với chuẩn mực và không bị vi phạm pháp luật. Khi hiểu được pháp luật về PCTN thì đối với những người có chức vụ, quyền hạn cần phải chọn cho mình cách ứng xử trên thực tế để không dân đến vi phạm pháp luật. Đối với những người có chức vụ, quyền hạn cần phải có sự lựa chọn xử sự của mình với nguyên tắc chỉ được làm những gì mà pháp luật quy định, còn đối với những gì mà pháp luật không cho phép hoặc chưa quy định hoặc nghiêm cấm thì không lựa chọn. Đối với các tổ chức, cá nhân trong xã hội thì lựa chọn những xử sự mà pháp luật không cấm hoặc bắt buộc phải làm. 20
29. Thứ tám, pháp luật là cơ sở pháp lý để bảo vệ quyền con người, sự phát triển bền vững; xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, xây dựng củng cố niềm tin của người dân vào nhà nước, pháp luật. Pháp luật PCTN bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tránh sự xâm hại của các chủ thể, nhất là những người có chức, có quyền trong xã hội. Bên cạnh đó, pháp luật PCTN cũng bảo vệ lợi ích hợp pháp của nhà nước, tập thể. Thông qua đó, chính pháp luật PCTN đã bảo vệ quyền con người và tạo lập sự bình đẳng, công bằng trong xã hội và sự phát triển bền vững. Khi thúc đẩy PCTN với hệ thống pháp luật đầy đủ, chặt chẽ, thì sẽ góp phần bảo vệ các quyền con người và ngược lại việc thực hiện bảo vệ quyền con người, phát huy được quyền làm chủ của nhân dân, nhất là công dân tham gia phát hiện, tố giác hành vi tham nhũng thì sẽ góp phần nâng cao hiệu quả PCTN. Thúc đẩy PCTN còn tạo thêm niềm tin cho công chúng vào nhà nước, pháp luật. Thứ chín, pháp luật PCTN là cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động hợp tác quốc tác PCTN. Chống tham nhũng ngày nay không chỉ là công việc riêng của bất cứ một quốc gia nào mà còn là trách nhiệm của cộng đồng quốc tế. Thực tế, có những hành vi tham nhũng được thực hiện xuyên quốc gia, đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các nước trong việc phát hiện và xử lý tham nhũng. Để tạo lập khuôn khổ pháp lý trong đấu tranh chống tham nhũng, các nước trên thế giới đã chung tay xây dựng Công ước của LHQ về chống tham nhũng. Trong khuôn khổ hợp tác quốc tế song phương, đa phương, các nước có quan hệ ngoại giao cũng đã thống nhất xây dựng các thỏa thuận hoặc điều ước quốc tế về nghiên cứu, đào tạo, xây dựng chính sách, trao đổi thông tin, hỗ trợ tài chính, trợ giúp kỹ thuật, trao đổi kinh nghiệm, tương trợ tư pháp trong PCTN. Đối với Việt Nam, trên cơ sở các quy định của pháp luật về ký kết, tham gia điều ước quốc tế và các quy định của pháp luật về PCTN, Chủ tịch nước phê chuẩn Công ước của LHQ về chống tham nhũng, thể hiện sự quyết 21
30. tâm và cam kết với cộng đồng quốc tế trong việc đấu tranh PCTN. Căn cứ các nội dung đó, các cơ quan chức năng rà soát lại hệ thống pháp luật Việt Nam để xây dựng kế hoạch cụ thể về thực thi Công ước của LHQ về PCTN. Mặt khác, trong một số điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia cũng thể hiện tinh thần hợp tác quốc tế về PCTN. Luật PCTN cũng đã ghi nhận những nguyên tắc cơ bản trong hợp tác quốc tế và quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động hợp tác quốc tế về PCTN. Ngoài ra, pháp luật quy định các nguyên tắc trong áp dụng pháp luật về PCTN để bắt buộc các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật phải tuân thủ, nhằm bảo đảm tính thống nhất về nhận thức và hành động PCTN. Như vậy, pháp luật đóng vai trò quan trọng đối với hoạt động PCTN, do đó, cần tăng cường bảo vệ pháp luật PCTN và thường xuyên nghiên cứu, rà soát để HTPL về PCTN. 1.2. Khái niệm và các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 1.2.1. Khái niệm hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Trên thực tế, các quan hệ xã hội luôn luôn vận động, đòi hỏi các quy phạm pháp luật cũng phải có sự điều chỉnh để phù hợp với sự vận động của các quan hệ xã hội, do đó, hoàn thiện pháp luật là một trong những công việc thường xuyên của bất cứ một nhà nước nào. Trong lĩnh vực PCTN, các hành vi tham nhũng được thực hiện trên thực tế ngày càng đa dạng, tinh vi, phức tạp và rất khó phát hiện, xử lý, do đó, pháp luật về PCTN cũng cần phải có sự thay đổi để kịp điều chỉnh các quan hệ phát sinh khi các hành vi tham nhũng xảy ra. Việc nghiên cứu để HTPL về PCTN là nhu cầu tất yếu của các quốc gia trên thế giới, đòi hỏi cũng phải bảo đảm được những tiêu chuẩn và yêu cầu nhất định. Một trong những yêu cầu quan trọng nhất đó là pháp luật về PCTN phải bảo đảm điều chỉnh được các quan hệ có liên quan đến tham nhũng xảy ra trong thực tiễn. Theo đó, các quy phạm pháp luật về PCTN được ban hành, sửa đổi, bổ sung đều phải xuất phát từ những yêu cầu khách quan, phù hợp 22
31. với quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước và phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong công tác PCTN. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về thực trạng tham nhũng, pháp luật về PCTN, các quan điểm chính trị của giai cấp, chính đảng cầm quyền, các cơ quan chức năng đưa ra những dự báo các hành vi tham nhũng sẽ xảy ra trên thực tế để xác định phương hướng và để ra giải pháp cụ thể trong việc HTPL về PCTN, trong đó có đưa ra phương án xây dựng mới các văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu, hủy bỏ những quy định không phù hợp, thiếu tính khả thi, sửa đổi các quy định chưa thực sự phù hợp để thực hiện được mục tiêu phòng ngừa, ngăn chặn được các hành vi tham nhũng có thể xảy ra, đồng thời, phát hiện và xử lý được các hành vi tham nhũng xảy ra trên thực tế, có như vậy pháp luật mới góp phần thực hiện được mục tiêu ngăn chặn và đẩy lùi tham nhũng. Qua đó, ta có thể định nghĩa rằng: Hoàn thiện pháp luật về PCTN là quá trình làm cho các quy định của pháp luật về PCTN ngày càng minh bạch, toàn diện, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tiễn PCTN của đất nước. 1.2.2. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Có thể khẳng định rằng, một hệ thống pháp luật hoàn thiện là mục tiêu mà tất cả các Nhà nước đều hướng tới. Để đánh giá về một hệ thống pháp luật, xác định mức độ hoàn thiện của nó cần dựa vào những tiêu chuẩn (tiêu chí) được xác định về mặt lý thuyết, từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tiễn trong mỗi giai đoạn cụ thể để rút ra những kết luận và làm cơ sở cho việc tìm kiếm các giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống ở mức độ cao hơn. Có nhiều tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung, trong đó có thể kể đến các tiêu chí cơ bản như: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp, tính hiệu quả và trình độ kỹ thuật pháp lý của hệ thống pháp luật. Qua nghiên cứu cho thấy việc đánh giá mức độ HTPL về PCTN cần phải dựa và những tiêu chí cơ bản sau: 23
32. Thứ nhất, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính minh bạch, theo đó, các quy định của pháp luật phải rõ ràng, cụ thể, không được mập mờ, khó hiểu dẫn đến sai lệch trong nhận thức và áp dụng pháp luật về PCTN. Đồng thời, các văn bản pháp luật phải được công bố công khai (từ khi bắt đầu quy trình xây dựng văn bản đến việc lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan liên quan, các chuyên gia và đông đảo người dân đến khi văn bản được ban hành) để các cơ quan, tổ chức, cá nhân hiểu biết và thực hiện theo quy định (nhất là quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mình trong công tác PCTN cũng như để các cơ quan chức năng của nhà nước khi xây dựng các quy định khác có điều kiện thuận lợi trong việc rà soát, hạn chế những nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn với quy định của pháp luật về PCTN. Thứ hai, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính toàn diện. Tính toàn diện của hệ thống pháp luật phản ánh mức độ đầy đủ của hệ thống quy phạm, nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật. Các quy phạm pháp luật về PCTN phải bảo đảm cả về mặt hình thức và nội dung, điều chỉnh được các quan hệ pháp luật về PCTN, nhất là trong việc xác định hành vi tham nhũng và thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng, trong đó, bất cứ một hành vi tham nhũng nào xảy ra trên thực tế đều có thể căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành để áp dụng, điều chỉnh. Thứ ba, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính nhất quán, tính hệ thống. Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hay sửa đổi, bổ sung phải bảo đảm được sự thống nhất với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng, không mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản pháp luật, nhất là các văn bản đang có hiệu lực pháp luật, đồng thời bảo đảm được sự thống nhất giữa các quy phạm pháp luật trong cùng một văn bản pháp luật về PCTN. Mặt khác, các quy định của pháp luật về PCTN phải bảo đảm được tính thứ bậc trên - dưới. Các quy định của pháp luật về PCTN phải bảo đảm không trái với các quy định khác trong hệ thống pháp luật nhất là Hiến pháp và các 24
33. đạo luật. Hiến pháp và các đạo luật vừa là cơ sở pháp lý, vừa là nguồn pháp luật quan trọng để nghiên cứu xây dựng và HTPL về PCTN. Thứ tư, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ. Pháp luật về PCTN phải có sự đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật khác và trong pháp luật về PCTN thì các quy phạm pháp luật cũng cần có sự đồng bộ với nhau. Các quy định về giải pháp trong phòng ngừa tham nhũng cũng phải có sự đồng bộ, không được thừa thiếu, sơ hở để lợi dụng tham nhũng. Các giải pháp trong phát hiện tham nhũng và xử lý tham nhũng cũng cần đồng bộ để phát huy được sức mạnh tổng hợp vào việc ngăn chặn, phát hiện và xử lý tham nhũng, từng bước giảm bớt tệ tham nhũng trong thực tế. Nếu pháp luật về PCTN thiếu sự đồng bộ thì sẽ gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc trong công tác PCTN. Thứ năm, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính phù hợp với thực tiễn. Các quy định của pháp luật về PCTN xây dựng phải dựa trên cơ sở thực trạng đấu tranh PCTN, bảo đảm sự phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội của đất nước. Thực tiễn chính là tiêu chuẩn để kiểm tra, đánh giá lại pháp luật có phù hợp không, có hiệu lực, hiệu quả không, các biện pháp phòng ngừa cũng như phát hiện, xử lý tham nhũng có bảo đảm được tính khả thi trên thực tế hay không. Pháp luật về PCTN phải được xây dựng và hoàn thiện trên cơ sở các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội hiện đang tồn tại; thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền; bảo đảm tính hợp lý trong việc phản ánh và bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân tránh khỏi sự xâm hại của hành vi tham nhũng; phù hợp với đạo đức, văn hóa dân tộc, thuần phong mỹ tục của đất nước. Ngoài ra, các phương pháp, cách thức điều chỉnh của pháp luật về PCTN cũng phải phù hợp với trình độ phát triển của đất nước. Thứ sáu, pháp luật về PCTN phải được xây dựng trên cơ sở trình độ kỹ thuật pháp lý cao. Theo đó, hệ thống các quy phạm pháp luật về PCTN phải được cấu trúc một cách chặt chẽ, logic, khoa học theo chương, mục, điều, 25
34. khoản, điểm; các khái niệm, định nghĩa, thuật ngữ được sử dụng phải bảo đảm sự chuẩn xác, đơn nghĩa, trong sáng về ngôn ngữ, bảo đảm dễ hiểu và phù hợp với khả năng nhận thức, ý thức pháp luật của xã hội. Trong từng văn bản quy phạm pháp luật thì các bộ phận và các quy định đều có cấu trúc thích hợp và giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất nội tại với nhau. Thứ bảy, pháp luật về PCTN phải dự liệu điều chỉnh được những quan hệ pháp luật có khả năng xảy ra trên thực tế. Nói cách khác, pháp luật phải có tính tiên phong, chẳng hạn, pháp luật phải lường trước những hành vi tham nhũng có thể xảy ra (mặc dù thực tế chưa xảy ra) để nhằm chủ động trong phòng ngừa và xử lý tham nhũng. Thứ tám, pháp luật về PCTN phải đảm bảo tính ổn định. Đây là yêu cầu cần thiết, bởi không thể thường xuyên đảo lộn các quan hệ xã hội bằng việc thay đổi pháp luật. Ngạn ngữ Anh có câu: “Pháp luật thay đổi thường xuyên thì tệ hơn là không có pháp luật”.8 Thứ chín, pháp luật về PCTN của Việt Nam cũng cần phải có sự tương thích với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, nhất là các điều khoản bắt buộc trong công ước, điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế đã được ký kết, phê chuẩn hoặc tham gia. Trên thực tế, không chỉ pháp luật PCTN mà cả hệ thống pháp luật Việt Nam còn có những điểm chưa tương thích với pháp luật quốc tế, vì ít nhiều nó cũng chịu sự ảnh hưởng hoặc phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, phong tục, tập quán, truyền thống đặc thù của Việt Nam. Tuy nhiên, trong thời đại ngày nay, pháp luật về PCTN của Việt Nam cần phải có sự tương thích với các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, nhất là các điều khoản bắt buộc trong công ước, điều ước quốc tế và thỏa thuận quốc tế đã được ký kết, phê chuẩn hoặc tham gia, trong đó pháp luật về PCTN của Việt Nam cũng cần được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện theo hướng ngày càng tương thích với Công ước của LHQ về chống tham nhũng – một văn bản pháp lý mang tính quốc tế mà Việt Nam đã phê chuẩn, tham gia. 8 Nguyên văn: “The law that changes every day is worse than no law at all”. 26
35. 1.3. Sự cần thiết và các yếu tố ảnh hƣởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng 1.3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Để lý giải sự cần thiết phải HTPL về PCTN thì phải xem xét pháp luật PCTN hiện nay đạt ở mức độ nào và đã đóng góp được những gì cho công tác PCTN thông qua khả năng điều chỉnh của pháp luật đối với thực trạng tham nhũng. Điều này thể hiện ở một số điểm sau đây: Thứ nhất, pháp luật hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác đấu tranh PCTN bởi thực trạng tham nhũng vẫn còn ở mức độ nghiêm trọng, xảy ra ở nhiều cấp, nhiều địa phương và nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Thứ hai, Nhà nước ta đang không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung, có quy định bị hủy bỏ. Khi các quy định của pháp luật nói chung có sự thay đổi, dù ít hay nhiều cũng sẽ có những tác động đến các quy định của pháp luật về PCTN. Do đó, để bảo đảm sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, thì các quy định của pháp luật về PCTN phải được đối chiếu, rà soát để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Qua thực tế cho thấy có những quy định của pháp luật về PCTN chỉ phù hợp với thời điểm nghiên cứu, xây dựng, ban hành, sau một thời gian, các quy định khác đã có sự thay đổi, đòi hỏi pháp luật về PCTN cũng phải có sự thay đổi theo. Thứ ba, pháp luật luôn là sự phản ánh đời sống thực tiễn của đất nước mà thực tiễn đó lại luôn vận động, phát triển không ngừng nên nếu không kịp thời sửa đổi, bổ sung thì pháp luật về PCTN không theo kịp thực tiễn, khó có thể thực hiện chức năng phòng ngừa, phát hiện, xử lý được những hành vi tham nhũng xảy ra trên thực tế. Thứ tư, so với các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia thì pháp luật về PCTN nói riêng của nước ta còn có những khoảng cách, thiếu sự tương thích nhất định. 27
36. 1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Để HTPL về PCTN cần phải nghiên cứu những yếu tố ảnh hưởng đến nó. Trong thực tế, có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về PCTN, nhưng các yếu tố ảnh hưởng lớn nhất và cơ bản nhất là: cơ chế quản lý kinh tế; cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước; chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền; ý thức pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về PCTN; yếu tố văn hóa, truyền thống dân tộc và hợp tác quốc tế về PCTN. 1.3.2.1. Cơ chế quản lý kinh tế Cơ chế quản lý kinh tế là hệ thống các chính sách, pháp luật của Nhà nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế. Cơ chế quản lý kinh tế ảnh hưởng trực tiếp đến việc phát sinh, thay đổi, chấm dứt nhiều quan hệ xã hội trong đó có các hành vi tham nhũng. Ở nước ta, cơ chế thị trường đã tạo điều kiện thuận lợi cho công cuộc phát triển kinh tế của đất nước. Đây là môi trường để những quan hệ kinh tế vận động, phát triển một cách linh hoạt theo phương thức tự do cạnh tranh trong kinh doanh nên đã phát huy được, năng lực, sở trường của các chủ thể tham gia quan hệ kinh tế, và cơ chế thị trường cũng làm cho các nguồn lực trong xã hội được huy động một cách tối đa, với sự tham gia rất tích cực của các chủ thể trong nền kinh tế và tạo ra nhiều sản phẩm cho xã hội theo nhu cầu của thị trường. Tuy nhiên, do những mặt trái của cơ chế thị trường nên đã nẩy sinh tham nhũng ở nhiều nơi, nhất là ở những địa bàn, lĩnh vực mà pháp luật còn sơ hở và sự quản lý của Nhà nước yếu kém, buông lỏng hoặc không đủ khả năng để theo kịp sự vận động của cơ chế thị trường. Vì vậy, trong quá trình HTPL về PCTN cần cố gắng dự liệu được các dạng của hành vi tham nhũng sẽ nẩy sinh trong cơ chế thị trường để xây dựng các quy định của pháp luật vừa tạo điều kiện thuận lợi cho các quan hệ kinh tế phát triển nhưng vừa đáp ứng được yêu cầu phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng một cách 28
37. nhanh chóng, kịp thời. 1.3.2.2. Cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Tham nhũng là sự lạm dụng quyền lực nhà nước để phục vụ lợi ích cá nhân, do đó, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là một trong những yếu tố tác động đến thực trạng tham nhũng. Những quốc gia được tổ chức theo mô hình phân quyền, hay nói cách khác, quyền lực được phân chia theo các nhánh theo hướng “có sự kiềm chế, đối trọng lẫn nhau” thì sẽ giảm rõ sự lạm quyền và đây chính là điều kiện để hạn chế tham nhũng. Đối với các quốc gia được tổ chức theo hình thức tập quyền, hay nói cách khác, quyền lực nhà nước được tập trung vào một nhánh quyền lực nào đó thì sẽ rất dễ xẩy ra tình trạng lạm quyền và tất nhiên, tham nhũng sẽ có cơ hội phát triển hơn. Vì thế, cần xuất phát từ cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước để thiết kế hệ thống các quy định kiểm soát quyền lực phù hợp nhằm hạn chế phát sinh tham nhũng và có đủ được để phát hiện, xử lý tham nhũng một cách có hiệu quả. Hiện nay, Việt Nam đang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Đây là mô hình tổ chức quyền lực nhà nước khá đặc thù so với các nước trên thế giới. Trong đó, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tất cả quyền lực đều tập trung vào nhân dân. Với việc tổ chức quyền lực này đã tạo ra sự bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách dân chủ, tập trung, đồng thời, tạo nên sức mạnh tổng hợp và bảo đảm việc thực hiện quyền lực được chính xác, thuận lợi. Chính cách thức tổ chức quyền lực này cũng đã tạo ra sự đồng thuận hơn trong đề xuất chính sách và triển khai các biện pháp đấu tranh PCTN. Tuy nhiên, sự tập trung, thống nhất quyền lực đã làm nẩy sinh những bất cập trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Để phát hiện được cáchành vi lợi dụng sự tập trung, thống nhất đó để tham nhũng là một vấn đề không đơn giản hoặc nếu có phát hiện ra được thì cũng rất khó xử lý hoặc có xử lý thì cũng khó có thể nghiêm minh, kịp thời. 29
38. Do vậy, để PCTN một cách hiệu quả trong điều kiện tổ chức quyền lực nhà nước tập trung, thống nhất là một vấn đề khó khăn, đòi hỏi phải có sự quyết tâm rất cao và nhất thiết phải sử dụng các biện pháp kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp, mạnh mẽ nhằm phát hiện, xử lý được sự lạm dụng quyền lực nhà nước để tham nhũng. Vì thế, trong quá trình HTPL về PCTN cần phải quan tâm đến hoàn thiện các quy định về tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó phải xây dựng được các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hiệu quả và tổ chức được các cơ quan đủ năng lực, sức mạnh phát hiện, xử lý sự lạm quyền, lợi dụng quyền lực nhà nước để vụ lợi, tham nhũng. Điều đó đòi hỏi bất cứ một nhánh quyền lực nhà nước nào, bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền lực hoặc được trao quyền lực nhà nước nào cũng phải được tổ chức, hoạt động một cách công khai, minh bạch (trừ những vấn đề mang tính cơ mật quốc gia) để nhân dân và các nhánh quyền lực khác, các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có thể giám sát được việc thực hiện quyền lực nhà nước. Đồng thời, phải thường xuyên kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước để phát hiện, xử lý kịp thời các trường hợp lợi dụng quyền lực để phục vụ lợi ích cá nhân, có như vậy mới hạn chế được tham nhũng nẩy sinh cũng như phát hiện, xử lý được các hành vi tham nhũng. 1.3.2.3. Chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền Trong xã hội mặc dù Nhà nước là cơ quan quản lý nhưng việc đề ra các chủ trương, đường lối và quyết định các nhân sự cao cấp trong bộ máy của các cơ quan nhà nước lại phụ thuộc khá nhiều vào chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền. Ở các quốc gia đương đại, cơ chế đảng cầm quyền gắn liền với cơ chế tổ chức vận hành quyền lực nhà nước. Đảng cầm quyền mặc dù không trực tiếp ra quyết định về quản lý nhà nước nhưng thông qua việc thực hiện quyền lực chính trị, quyền lực của đảng cầm quyền chi phối quyền lực nhà nước. Thông qua vai trò lãnh đạo của mình, những người trong đảng cầm quyền đã thực hiện quyền lực nhà nước một cách gián tiếp nhưng có tính khả thi rất cao và tất nhiên sẽ không tránh khỏi sự lợi dụng quyền lực để tham 30
39. nhũng. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, đảng cầm quyền có thể can thiệp được vào quá trình thực hiện các biện pháp về phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. Nếu như đảng cầm quyền có sự quyết tâm và đề ra được những biện pháp mạnh mẽ trong PCTN thì nhà nước mới có điều kiện để minh bạch các hoạt động. Nhất là xây dựng được cơ chế phòng ngừa và cương quyết, nghiêm túc trong chỉ đạo xử lý các vụ việc tham nhũng, không kể người có hành vi tham nhũng là ai, giữ bất cứ cương vị nào thì mới hy vọng tham nhũng được ngăn chặn và đẩy lùi. Ngược lại, nếu đảng cầm quyền đồng loã, dung dưỡng tham nhũng, thờ ơ với việc phát hiện và xử lý tham nhũng thì nó sẽ là căn bệnh ngày càng nghiêm trọng. Chính ý chí và sự quyết tâm của đảng cầm quyền sẽ được các cơ quan quyền lực nhà nước thể chế hoá thành pháp luật về PCTN, đồng thời, tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về PCTN đã được ban hành. Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn giữ vai trò lãnh đạo Nhà nước và xã hội thông qua các chủ trương, đường lối, chính sách nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Đảng đã đề ra các chủ trương, đường lối, chính sách rõ ràng và mạnh mẽ trong PCTN để các cơ quan nhà nước thể chế hoá thành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật. Đảng cũng ban hành nhiều nghị quyết lãnh đạo, động viên các cấp uỷ đảng, chính quyền, đoàn thể và các tầng lớp nhân dân tham gia vào công tác PCTN nhằm tạo nên sức mạnh tổng hợp trong PCTN. Dưới sự lãnh đạo của Đảng, Luật PCTN và nhiều văn bản quy phạm pháp luật về PCTN được ban hành; hệ thống các cơ quan chuyên trách PCTN cũng được hình thành. Công tác PCTN đã thu được những kết quả khả quan, đặc biệt đã triển khai cơ bản các biện pháp phòng ngừa tham nhũng, phát hiện, xử lý được nhiều vụ án tham nhũng. Có thể khẳng định sự lãnh đạo của Đảng là một trong những nhân tố quan trọng quyết định kết quả của công tác PCTN. Tuy nhiên, vẫn còn một số bộ phận cán bộ, đảng viên thoái hoá, biến chất, không những không tham gia tích cực vào đấu tranh PCTN mà còn tham gia, 31
40. giúp sức hoặc dung túng, bao che hành vi tham nhũng. Trong quá trình lãnh đạo, một số cấp uỷ Đảng cũng chưa quan tâm đúng mức đến công tác PCTN hoặc còn tỏ ra thiếu kiên quyết trong xử lý tham nhũng, do đó, kết quả PCTN đạt được chưa toàn diện, có một số mặt công tác trong PCTN chưa đáp ứng được yêu cầu, tình hình tham nhũng có chuyển biến nhưng còn chậm. 1.3.2.4. Ý thức pháp luật của các chủ thể có th m quyền xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng Ý thức pháp luật có 3 nội dung là: sự hiểu biết về pháp luật; thái độ đối với pháp luật và khả năng thực hiện và áp dụng pháp luật. Thông qua ý thức pháp luật của mình, các chủ thể có thẩm quyền áp đặt hay tác động đến quá trình xây dựng, HTPL về PCTN hay nói cách khác, cho ra đời những quy định về PCTN thể hiện được những tư tưởng, quan điểm của họ. Nếu các chủ thể đó đại diện cho giai cấp tiến bộ thì sẽ có những quy định về PCTN nhằm bảo đảm lợi ích chung cho xã hội mà trước hết là lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong xã hội. Ngược lại, nếu các chủ thể đó có tư tưởng lạc hậu, cá nhân chủ nghĩa, cộng với thói tham lam, ích kỷ, thì sự tác động của họ vào các quy định của pháp luật về PCTN sẽ có xu hướng thiên lệch để bảo vệ những lợi ích riêng của họ, khi đó, pháp luật PCTN khó có thể trừng phạt thích đáng đối với những k tham nhũng. Ở nước ta, ý thức pháp luật thống trị là ý thức pháp luật của giai cấp công nhân và nhân dân lao động. Cùng với sự phát triển của xã hội Việt Nam, ý thức pháp luật của giai cấp công nhân và nhân dân lao động sẽ trở thành một hệ thống tư tưởng và quan điểm pháp luật chung thống nhất của toàn xã hội. Nhờ vậy mà các quy định của pháp luật về PCTN hướng đến bảo vệ những lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan. Các quy định của pháp luật về PCTN đều hướng tới mục tiêu tích cực đó là phòng ngừa, ngăn chặn việc nẩy sinh các hành vi tham nhũng trong xã hội, đồng thời, phát hiện và xử lý kịp thời tham nhũng. Ý thức pháp luật là “điều kiện quan trọng để hình thành, 32
41. phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật”. Vì vậy, trong quá trình HTPL về PCTN cũng cần phải lưu ý đến ý thức PCTN của giai cấp cầm quyền trong xã hội. Bên cạnh đó, việc HTPL về PCTN cũng phụ thuộc vào ý thức của các chủ thể tổ chức hoạt động PCTN. Từ những hành động cụ thể trong PCTN các chủ thể có thể áp đặt được ý chí của mình trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật và từ hoạt động thực tiễn này cũng là cơ sở cho việc HTPL về PCTN. 1.3.2.5. Yếu tố văn hoá, truyền thống dân tộc Văn hoá là sản phẩm tinh hoa của con người, là yếu tố quyết định các xử sự của con người và gắn bó với con người. Văn hóa được hiểu là toàn bộ những hoạt động sáng tạo và những giá trị của nhân dân một nước, một dân tộc về mặt sản xuất vật chất và tinh thần trong sự nghiệp dựng nước và giữ nước. Yếu tố văn hóa thường chi phối và ảnh hưởng đến pháp luật, có sự tác động đến việc xây dựng và HTPL nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng, trong đó nhiều quy phạm pháp luật được xác lập dựa trên cơ sở nền tảng của văn hoá. Mối quan hệ giữa pháp luật về PCTN với các yếu tố văn hoá được thể hiện ở chỗ pháp luật về PCTN là cơ sở pháp lý quan trọng để nuôi dưỡng các yếu tố văn hoá phát triển lành mạnh và là công cụ để bảo vệ những chuẩn mực đạo đức, những ứng xử có văn hoá trong xã hội. Pháp luật cũng ghi nhận những giá trị văn hóa truyền thống tốt đẹp, những ứng xử hay trong cuộc sống hàng ngày. Tuy nhiên, pháp luật là cơ sở pháp lý, là chuẩn mực để góp phần vào việc phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các trường hợp lợi dụng văn hóa ứng xử để thực hiện các hành vi tham nhũng. Mặt khác, việc xây dựng nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc của dân tộc cũng sẽ góp phần đẩy lùi tệ nạn tham nhũng và bản thân những yếu tố văn hoá này cũng tác động trực tiếp đến pháp luật nói chung và pháp luật về PCTN nói riêng. Vì vậy, trong quá trình HTPL về PCTN cũng cần chú ý các yếu tố văn hóa để xây dựng các quy định làm sao vừa phát huy, bảo vệ được những giá trị văn hóa tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, đồng thời, loại bỏ, ngăn chặn sự 33
42. xâm nhập các luồng văn hóa độc hại và xử lý những trường hợp lợi dụng các ứng xử văn hóa để vụ lợi, tham nhũng. 1.3.2.6. Hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng Tham nhũng ngày nay là mối quan tâm của tất cả các quốc gia trên thế giới và trên thực tế có nhiều quốc gia đã chung tay vì một thế giới không tham nhũng, trong đó, có hơn 150 quốc gia đã tham gia phê chuẩn Công ước của LHQ về chống tham nhũng- một trong những bản công ước quan trọng đối với việc xây dựng các quy định phòng ngừa tham nhũng, phát hiện, xử lý tham nhũng, tổ chức cơ quan PCTN, phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN trong hệ thống pháp luật quốc gia, góp phần vào việc PCTN ở mỗi quốc gia và trên thế giới. Trong phạm vi hẹp hơn, một số quốc gia đã có sự liên kết để cùng nhau thoả thuận xây dựng các điều ước quốc tế hay các chương trình hợp tác quốc tế đa phương, song phương về PCTN. Đối với Việt Nam, việc tham gia và thúc đẩy các quan hệ hợp tác về PCTN là nội dung được Nhà nước ta quan tâm. Việt Nam đã ký kết và phê chuẩn Công ước của LHQ về chống tham nhũng. Sau đó, đã nghiên cứu xây dựng, ban hành kế hoạch thực hiện Công ước với những lộ trình cụ thể, trong đó, chỉ rõ những nội dung cần nghiên cứu để nội luật hoá Công ước. Ngoài ra, Việt Nam cũng đàm phán ký kết các Thoả thuận hợp tác quốc tế về PCTN và tham gia nhiều diễn đàn, hội nghị quốc tế đa phương về PCTN. 34
43. KẾT LUẬN CHƢƠNG I 1. Tham nhũng là hành vi trái pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn hoặc được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ nhưng đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc công vụ, nhiệm vụ đó để vụ lợi cá nhân, làm thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Do đó, Nhà nước cần phải áp dụng nhiều biện pháp để phòng ngừa, ngăn chặn sự phát sinh các hành vi tham nhũng, phát hiện được và xử lý các hành vi tham nhũng xảy ra trên thực tế một cách có hiệu quả. 2. Để PCTN, Nhà nước sử dụng nhiều công cụ trong đó có pháp luật. Pháp luật về PCTN là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm 57 quyền ban hành nhằm xác định các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; tổ chức, hoạt động của cơ quan PCTN; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN; hợp tác quốc tế về PCTN và các biện pháp bảo đảm nhằm PCTN có hiệu quả. 3. Trong PCTN, pháp luật đóng vai trò rất quan trọng. Pháp luật PCTN là cơ sở pháp lý để nhận diện tham nhũng; tạo lập khuôn khổ pháp lý để phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng; là cơ sở pháp lý để các cơ quan PCTN thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mình trong PCTN; phát huy vai trò, trách nhiệm của công dân, tổ chức trong PCTN; tiến hành các hoạt động hợp tác quốc tế PCTN; là chuẩn mực để các chủ thể lựa chọn những xử sự phù hợp trong đời sống pháp lý. 4. Hoàn thiện pháp luật về PCTN là quá trình làm cho các quy định của pháp luật về PCTN ngày càng minh bạch, toàn diện, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tiễn PCTN của đất nước và được xây dựng trên cơ sở trình độ kỹ thuật lập pháp cao. Do đó, trong quá trình HTPL về PCTN cần phải xác định được những hạn chế trong việc bảo đảm các tính thống nhất, đầy đủ, minh bạch và phù hợp với thực tiễn của nó, trên cơ sở đó luận chứng để tìm ra các giải pháp làm cho pháp luật về PCTN ngày càng hoàn thiện hơn. 35
44. CHƢƠNG 2 PHÁP LUẬT VÀ KINH NGHIỆM PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TRONG LỊCH SỬ PHONG KIẾN VIỆT NAM VÀ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI 2.1. Pháp luật và kinh nghiệm về phòng, chống tham nhũng trong lịch sử phong kiến Việt Nam Trong cách hiểu của người Việt xưa, tham quan ô lại, sách nhiễu nhân dân, ăn hối lộ, đục khoét của công, vơ vét tiền của dân, cậy quyền làm bậy được dùng để chỉ những k có chức, quyền và lợi dụng chức, quyền đó, bằng những thủ đoạn, cách thức khác nhau để mưu lợi cho riêng mình. Những hành vi này xâm hại đến trật tự kinh tế của xã hội phong kiến, phá hoại kỷ cương phép nước, khiến dân chúng lầm than, cực khổ và sinh lòng oán thán triều đình. Chính vì vậy, ngăn chặn, đầy lùi tệ nạn tham nhũng là một trong những mục tiêu quan trọng của các triều đại phong kiến, không những để bảo vệ quyền lợi kinh tế của giai cấp cầm quyền mà nó còn nhằm xây dựng một trật tự xã hội ổn định, thịnh vượng, một chế độ hợp lòng dân. Bởi sự vững mạnh, lâu bền của ngôi thiên tử trong bất kỳ triều đại nào đều không chỉ nhờ thấm nhuần và thực thi Vương đạo mà cần được sự trung thành và thương yêu nhà vua của quần thần, sự “tâm quy” của muôn dân. Do vậy, “công tâm” là chiến thuật lấy lòng dân của bất cứ triều đại nào cần duy trì sự ổn định để xây dựng và bảo vệ vương quyền. Triết lý này được thể hiện rõ nét trong các quy định pháp luật của các triều đại phong kiến Việt nam, thể hiện qua các Chỉ, Dụ, Sắc, Lệnh của Nhà vua và triều đình phong kiến. Các thiết chế về tổ chức bộ máy hành chính cùng với chế độ, chính sách quản lý đội ngũ quan lại đã được hình thành và phát triển cùng với lịch sử dựng nước và giữ nước nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước trong từng giai đoạn, từng thời kỳ lịch sử. 36
45. Đề ngăn chặn tham nhũng trong bộ máy, các nhà nước phong kiến đã tiến hành rất nhiều biện pháp như từ việc cải cách bộ máy nhà nước, tuyển chọn người hiền tài để giúp dân, giúp nước, giám sát bộ máy quan lại để đánh giá đạo đức và năng lực làm việc, xử lý hành vi tham nhũng Các biện pháp phòng, chống tham nhũng thời kỳ phong kiến nhìn chung đều thể hiện khá rõ tư tưởng và quan điểm của các triều đại. Đó là luôn đề cao biện pháp phòng ngừa tham nhũng, coi phòng ngừa là một trong những biện pháp quan trọng, có ý nghĩa quyết định trong việc xây dựng và duy trì một bộ máy nhà nước phong kiến trong sạch, không có chỗ cho những tên tham quan, ô lại. 2.1.1. Phòng ngừa tham nhũng – giải pháp cốt lõi trong phòng, chống tham nhũng dưới thời phong kiến Nghiên cứu các quy định pháp luật phong kiến cũng có thể nhận thấy rằng, mặc dù những đạo luật nổi tiếng của các triều đại phong kiến Việt Nam mà chúng ta còn lưu giữ được cho đến ngày nay là những Bộ hình luật thì thấy pháp luật thiên về việc quy định các biện pháp trừng phạt. Tuy vậy, các Bộ hình luật cũng như những Sắc, Lệnh, Chỉ dụ, của các vị vua phong kiến cũng thể hiện rất rõ tinh thần, tư tưởng phòng ngừa tham nhũng. Tuy rằng trong từng giai đoạn, thời kỳ khác nhau ứng với mỗi triều đại khác nhau, những tinh thần ấy được cụ thể hoá bằng những biện pháp khác nhau song luôn góp phần quan trọng vào việc xây dựng một bộ máy chính quyền trong sạch, vững mạnh, một đội ngũ quan lại thanh liêm. Tinh thần, tư tưởng đó được thể hiện rõ qua các biện pháp chính sau: Thứ nhất, chú trọng cải cách hành chính và tuyển chọn, sử dụng quan lại. Các đạo luật phong kiến Việt Nam đều có rất nhiều quy định về xây dựng bộ máy chính quyền trong sạch, vững mạnh. Bộ luật tiêu biểu là Bộ luật Hồng Đức với nhiều điều luật thể hiện sự cải cách mạnh mẽ dưới triều Lê. Dưới thời vua Lê Thánh Tông, cải cách mạnh mẽ và hiệu quả nhất đó là chế 37
46. độ quan lại luôn ràng buộc, giám sát lẫn nhau. Quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận, khu vực, quan lại được quy định rõ ràng và có sự giám sát lẫn nhau. Mỗi bộ phụ trách một việc, các bộ chịu sự giám sát của các khoa, các hiến ty giám sát công việc của các Đạo; các quan lại giám sát lẫn nhau, quan trên giám sát quan dưới. Bộ máy nhà nước phong kiến thời Lê Thánh Tông được xem là bộ máy phong kiến tập quyền vững mạnh, chặt chẽ, thể hiện sức mạnh chi phối của chính quyền Trung ương xuống địa phương trong cả nước và quyền lực tối cao của người đứng đầu nhà nước. Việc tuyển chọn quan lại thời Lê dựa vào nhiều con đường như khoa cử, tiến cử, khảo công, khảo khoá Triều đình còn thường xuyên tổ chức các kỳ khảo công nhằm khảo xét việc hay, dở và năng lực của quan lại hàng năm. Nhà vua còn tổ chức các khoa thi Hoành từ để chọn người hiền tài trong số quan lại đương chức. Trong việc lựa chọn quan lại, thanh liêm luôn được xem là tiêu chuẩn hàng đầu. Đặc biệt dưới thời Lê Thánh Tông, lần đầu tiên chế độ thử việc đối với quan lại đã được áp dụng. Dưới thời Nguyễn, mặc dù tuyển chọn và tin dùng quan lại chưa được xây dựng thành một chính sách, quốc sách xuyên suốt, rõ ràng, bài bản nhưng cách lựa chọn người tài của các vị vua cũng luôn thể hiện sự chú trọng, quan tâm, cất nhắc người xuất thân từ giới tinh hoa xã hội, có công trạng với dân tộc, quốc gia quan tâm đến nguồn gốc gia đình tinh hoa, khí phách để phát hiện, bồi dưỡng. Với phương châm của vua Minh Mạng: Hiền tài là đồ dùng của nhà nước, vì vậy rất muốn trong triều có người tài giỏi, ngoài nội không sót người hiền, để tô điểm mưu to, vang lừng đức hoá. Đây chính là những nguyên tắc mang lại hiệu quả trong việc chọn người điều hành quản lý và duy trì trật tự xã hội của triều Nguyễn. Một trong những biện pháp rất được các triều đại tin dùng đó là lệ “hồi tỵ”. Theo lệ này thì viên quan đứng đầu một địa hạt không được phép nhậm chức tại quê hương mình, không được lấy vợ là người sở tại, không được phép có bất động sản trên địa hạt mình cai quản, không được có người cấp 38
47. phó là đồng hương, và điều quan trọng là các quan lại này đều được dịch chuyển địa hạt cai quản theo một chu trình nhất định. Trong lịch sử hành chính nhà nước Việt Nam, vua Lê Thánh Tông là vị vua đầu tiên đã ban hành và thực hiện luật “hồi tỵ” rất cụ thể và nghiêm túc. Trong Bộ luật Hồng Đức, ông quy định những điều khoản phải “hồi tỵ” như sau: “Cha con, thầy trò, anh em, vợ chồng, thông gia không được làm, không được tổ chức thi cùng một nơi”; “Các quan phủ, huyện, châu xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, anh em con chú, con bác, bác cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ ch một người làm xã trưởng, không được cho cả hai cùng làm để trừ mối tội bè phái hùa nhau”; “Các viên quản quân, quản dân nếu người nào có quê quán ở ngay phủ, huyện mình cai trị, có nhà ở nha môn mình làm việc, thì Bộ lại điều động đi nơi khác, chọn người khác bổ thay”.9 Luật “hồi tỵ” dưới thời vua Minh Mệnh được mở rộng phạm vi, đối tượng áp dụng và bổ sung những quy định mới, bao gồm: - Quan lại ở các bộ, trong kinh và ở các tỉnh, huyện hễ có bố, con, anh em ruột, chú bác, cô dì cùng làm một chỗ đều phải đổi đi chỗ khác. Đối với Viện Thái y là viện chuyên giữ việc thuốc men, chữa bệnh cần phải cha truyền con nối thì không phải áp dụng luật “hồi tỵ”. - Những quan lại, ai quê ở phủ, huyện nào thì cũng không được làm việc tại nha môn của phủ, huyện ấy. - Quan lại ở các nha thuộc phủ, huyện ai là người cùng làng thì phải chuyển đi nha môn khác làm việc. - Quan lại không được làm quan ở chính quê hương mình, quê vợ mình, thậm chí cả nơi đi học lúc còn tr . - Người có quan hệ thông gia với nhau, thầy trò cũng không được làm quan cùng một chỗ. - Khi thanh tra, thụ lý án, nếu trong đó có tình tiết liên quan đến người thân phải bẩm báo để triều đình cử người khác thay thế. 9 Đại Việt sử ký toàn thư, “Bản kỷ thực lục kỷ nhà Lê”, tập II, NXB Khoa học Xã hội, Hà Nội – 2004, tr.534; 556. 39
48. - Quan lại không được coi thi, chấm thi ở nơi nào có những người ruột thịt, thân quen ứng thí. Nếu có, phải tâu trình thay người khác. - Nghiêm cấm các quan đầu tỉnh không được đặt quan hệ giao du, kết thân, kết hôn với đàn bà, con gái ở nơi mình trị nhậm, cấm tậu nhà, tậu ruộng trong địa hạt cai quản của mình.10 Những quy định trong luật “hồi tỵ” được ban hành và áp dụng dưới triều vua Lê Thánh Tông và vua Minh Mệnh rất cụ thể, đối tượng và phạm vi áp dụng luật rất rộng rãi đã góp phần làm cho bộ máy nhà nước được củng cố, tránh được tình trạng cục bộ, bè phái, địa phương chủ nghĩa, các cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả hơn. Có thể nói, luật “hồi tỵ” là một phương pháp phòng ngừa tham nhũng rất hiệu quả, nhiều tư tưởng tiến bộ trong luật “hồi tỵ” sẽ là các gợi mở góp phần bổ sung, hoàn thiên pháp luật về phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay. Thứ hai, thiết lập một chế độ lương bổng công bằng, hợp lý cho đội ngũ quan lại. Một trong những biện pháp được các triều đình phong kiến thiết lập và luôn cố gắng thực hiện đó là định rõ chế độ bổng lộc cho đội ngũ quan lại tuỳ thuộc vào chức quan và tính chất công việc cũng như khả năng của từng người. Ngay khi lên ngôi, Vua Lê Thánh Tông đã lập ra quan chế, lễ nghi, chế độ lộc điền, tiền tuế bổng cho các quan văn võ trong triều. Những ai làm điều gì nhũng lãm thì đều phải nghiêm trị.11 Chế độ bổng lộc này được xác định trên nguyên tắc: “Cấp bổng lộc để khuyến khích người có công, tùy theo trách nhiệm nặng hay nhẹ, những hoàng tông và công thần tuy không có hạng định về phẩm tước, mà cấp lộc còn có từng bậc khác nhau, huống chi các quan văn, quan võ trong kinh và ngoài các đạo chức việc không giống nhau, thì việc cấp lộc nên làm cho tỏ rõ việc nặng nhọc, việc nhàn rỗi ”.12 Vua Lê Thánh Tông 10 Nguyễn Minh Trường, Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh (1820 – 1840), Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội – 1996, tr.204 – 205. 11 Trần Trọng Kim, Việt Nam sử lược, Nxb. Tổng hợp TP HCM, tr.230. 12 Đại Việt sử ký toàn thư, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội – 1998, tr. 469 - 474. 40
49. còn ra lệnh để khiển trách và răn đe các quan phải thực hiện nghiêm chế độ lương bổng: “Nhà nước đã có quy định lương bổng để giữ liêm khiết, lại có ban bố phép tắc để theo đó mà làm. Nay bọn các ngươi không chịu giữ phép, khi làm việc công thì mượn tiếng việc công để lo chạy việc tư, khi xét kiện tụng thì lo nhận hối lộ mà b cong phép nước, khiến những người đi đường ai cũng than oán. Xét mối tệ hại này hẳn không là việc nhỏ. Nay các ngươi phải gột rửa lòng mình, giữ thân liêm khiết, gắng gỏi việc công, yêu thương quân dân, khiến chúng thần dân được yên nghiệp, thì các ngươi cũng được yên nghiệp. Nếu vẫn mê muộn không chừa, bị người cáo giác, hoặc dò xét được thực trạng sẽ bị trị năng hơn luật thường 2 bậc. Quan trên và đồng liêu không biết khuyên răn, thì khi việc bị phát giác, cũng bị trị tội theo luật và cắt phần thưởng”.13 Dưới triều Nguyễn, cùng với chế độ lương bổng được ban hành, cuối thời Gia Long, nhà vua còn quy định một khoản cấp thêm ngoài lương bổng để nuôi lòng liêm khiết của quan lại, còn gọi là tiền dưỡng liêm. Lúc đầu khoản tiền này chỉ để dành cho quan lại đứng đầu cấp phủ, huyện như Tri phủ, Tri huyện, bởi theo quan điểm của vua Gia Long thì “Phủ, huyện ở gần nhân dân, chức nhỏ nhưng việc nhiều, ngoài bổng chính ra, cấp thêm tiền gạo dưỡng liêm để tỏ đặc cách”. Sau này dưới thời Vua Minh Mạng đối tượng được hưởng khoản tiền dưỡng liêm này được mở rộng hơn, ngoài Tri phủ, Tri huyện thì các quan giữ chức Tri Châu, Đồng tri phủ cũng được cấp loại tiền này, vì theo Vua Minh Mạng thì “tiền dưỡng liêm là để khuyến khích tiết tháo trong sạch”. Đặc biệt dưới thời Vua Tự Đức, tiền dưỡng liêm còn được cấp cho các phái viên thu thuế quan. Chế độ tiền dưỡng liêm chỉ được áp dụng cho các quan lại các cấp ở địa phương, quan chức thuộc bộ máy Trung ương ở kinh thành đều không nằm trong chế độ ưu đãi này. Theo các tài liệu lịch sử thì giá trị thực tế của khoản tiền dưỡng liêm dưới triều Nguyễn rất lớn, nó tương đương với số lương bổng họ được nhận 13 Đại Việt sử ký toàn thư, Tập II, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội – 1998, tr.361. 41
50. thực hàng tháng. Điều này có ý nghĩa rất lớn về vật chất vì quan lại có thể dựa vào tiền dưỡng liêm để bảo vệ tính thanh liêm cần thiết cho mình. Tiền dưỡng liêm thật sự là một biện pháp tương đối hữu hiệu trong việc ngăn ngừa tệ nạn tham những trong hàng ngũ quan lại triều Nguyễn. Thứ ba, thành lập các cơ quan giám sát thực quyền và hiệu quả. Cùng với việc cải cách, củng cố bộ máy quan lại, các triều đình phong kiến còn có những biện pháp, quy chế tương đối chặt chẽ để có thể giám sát hành vi của quan lại. Ngay từ thời nhà Trần, triều đình đã đặt Ngự sử đài là cơ quan làm nhiệm vụ giám sát các hoạt động của quan lại triều đình. Dưới triều Lê, Vua Lê Thánh Tông đã đặt ra 6 khoa để giám sát các quan lại thi hành công vụ. Ngự sử đài được đặt ở vị trí quan trọng, đứng đầu các bộ phận trong Ngự sử đài thường là những người có học vị tiến sĩ nắm giữ. Ngoài Ngự sử đài, triều đình còn đặt ra Lục khoa là cơ quan thanh tra ở sáu bộ, có trách nhiệm tâu hặc quan lại sai trái và các việc không đúng thể thức ở mỗi bộ. Ở địa phương triều đình lập ra cơ quan Giám sát Ngự sử để đi xem xét công việc ở cấp đạo trở xuống. Mỗi đạo lại có Hiến sát sứ ty để thanh tra quan lại tránh sự nhũng nhiễu dân chúng, đồng thời còn để kịp thời phát giác và hạch tội các quan, làm rõ những điều uẩn khuất trong dân chúng. Năm 1804, dưới triều Nguyễn, ngay sau khi lên ngôi, Vua Gia Long đặt các chức Đô ngự sử và Phó đô ngự sử. Năm 1827, vua Minh Mạng đặt thêm các chức Cấp sự trung và Giám sát ngự sử. Đến năm 1832, ông chính thức đặt Đô Sát viện với một quy chế đầy đủ bao gồm Lục khoa và Giám sát ngự sử các đạo. Đô Sát viện với một đội ngũ Ngôn quan được phép có lời nói thẳng, nói thật, khuyên ngăn việc nước. Chức năng của Đô Sát viện được xác định là: “Phàm hoàng thân quốc thích, quan viên lớn nhỏ có điều làm bất công, bất pháp, thực trạng tham nhũng hay liêm khiết, hay hoặc dở của quan chức trong ngoài, cùng các chương tấu có ý kiến không theo công lý đều được tham hặc ”. Nhiệm vụ của Đô Sát Viện là giám sát hành vi của các quan lại trong triều kể cả hoàng thân quốc thích để phát hiện ra những hành vi khuất tất, 42
51. không công bằng, không giữ phép, dối trá, bưng bít, chuyên quyền đều phải tham hặc. Đô Sát Viện còn giám sát cả việc thi cử tuyển chọn nhân tài cho đất nước nhằm đảm bảo sự công bằng trong thi tuyển, lựa chọn được người hiền tài giúp nước, giúp vua. Để thi hành công vụ, Đô Sát Viện có một hệ thống giám sát đoàn, Giám sát ngự sử 16 đạo trong Đô Sát Viện có nhiệm vụ giám sát dưới địa phương để phát hiện quan lại có tệ tham ô, tham hặc, những việc không công bằng, không giữ phép. Các quan chức trong Đô Sát Viện và các giám sát đoàn cũng có quyền “hặc tấu lẫn nhau”. Đô Sát viện là cơ quan độc lập ở Trung ương chịu trách nhiệm trực tiếp trước Hoàng đế. Đó là cơ quan giám sát có quyền lực lớn nhất trong lịch sử tổ chức ngành Giám sát thời quân chủ ở Việt Nam. Có thể nói, Đô Sát Viện trên thực tế là cơ quan giám sát cao nhất và hoàn chỉnh nhất của triều Nguyễn, nó tạo nên một hệ thống giám sát từ Trung ương đến các địa phương chặt chẽ, vừa tăng cường được hiệu lực của cơ chế quân chủ tập quyền, vừa đảm bảo sự minh bạch, góp phần làm trong sạch bộ máy cai trị thời này. Thứ tư, chống tham nhũng là việc của toàn dân. Các quy định của pháp luật phong kiến đều thể hiện sự đề cao chế định tố cáo tham nhũng. Các triều đại đều có cơ chế khuyến khích, động viên người tố cáo hành vi tham nhũng hiệu quả và coi đây là việc làm cần thiết vì phải có sự hợp lực bảo vệ, để người dân không bị trù dập khi tố cáo hành vi tham nhũng, ngăn chặn mọi yếu tố trả thù của k tham nhũng và vây cánh. Thời Lý quy định những người tố giác việc ăn trộm thuế triều đình của các viên quan thu thuế thì được miễn lao dịch ba năm, người ở kinh thành cáo giác thì được thưởng. Quốc triều Hình luật của Nhà Lê cũng có những quy định rõ ràng về chế độ thưởng xứng đáng cho người dân tố cáo đúng sự thật các hành vi tham nhũng: “Người thu lúa thuế ruộng, mà giấu giếm giảm bớt không đúng sự thực thì người cáo giác được thưởng tùy theo việc nặng nhẹ” (Điều 351 Quốc triều Hình luật); Tuyển chọn quân lính không đúng quy định 43
52. thì người tố giác đúng sự thật thì có thưởng tùy theo việc lớn nhỏ (Điều 170 Quốc triều Hình luật) Pháp luật triều Nguyễn cũng thế hiện rất rõ những quan niệm này, Vua Gia Long quy định nếu người coi kho và người bảo vệ biết được hành vi và thủ đoạn người lấy trộm và tố cáo thì được miễn tội. Nếu người bên ngoài phát hiện quả tang hành vi thì được thưởng gấp 10 lần số tang vật. Nếu chủ kho và lính bắt được quả tang thì thưởng gấp 5 lần. Để phát huy vai trò của người dân trong việc tham gia vào công việc của triều đình nói chung và phòng, chống tham nhũng nói riêng, các triều đại khác nhau đều có các hình thức thích hợp để khuyến khích họ. Vua Lê Thánh Tông cho đặt hòm thư tại sân đình để người dân có thể viết thư phản ảnh và bỏ vào đó; người dân được phép yết bảng nêu việc làm tốt, xấu của quan lại địa phương. Dưới triều Nguyễn, Vua Gia Định đã mở hòm thư “dân ý” để thông suốt ý dân; nhà vua cũng ban chiếu “cầu ngôn” để được nghe lời nói thẳng, quy tụ nhân tâm, chiều mộ hiền tài. Để phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực xây dựng, nhà Vua quy định tất cả các quy chế nội dung công việc đều được công khai minh bạch, tạo điều kiện cho người dân giám sát dễ dàng. Nhà nước yêu cầu dân chúng, đặc biệt là binh lính, thợ thuyền phải luôn quan tâm đến tài sản, vật tư của quốc gia. Trên các công trường, các chỉ dụ của Vua về tội tham nhũng, cách xử tội, danh sách các quan vi phạm được làm thành nhiều bản, niêm yết nhiều nơi, nhằm công khai cho mọi người biết thủ đoạn moi ruột công quỹ và biển thủ vật tư, từ đó để mọi người cảnh giác và phát hiện.14 Có thể thấy rằng ông cha ta trước đây luôn quan niệm coi phòng, chống tham nhũng là việc của toàn dân để từ đó đề ra những biện pháp, hình thức khuyến khích hợp lý để người dân tố cáo tham nhũng đã mang lại những hiệu 14 Phạm Thị Huệ , Phòng, chống tham nhũng trong pháp luật phong kiến Việt Nam, xem tại doi/1968-phong-chong-tham-nhung-trong-phap-luat-phong-kien-viet-nam.html 44
53. quả nhất định trong việc xây dựng bộ máy phong kiếm vững mạnh, thanh liêm, xây dựng niềm tin trong dân chúng. 2.1.2. Xử lý hành vi tham nhũng trong pháp luật phong kiến Việt Nam Không chỉ chủ động phòng ngừa tham nhũng mà các triều đại phong kiến Việt Nam còn có những biện pháp xủ lý kiên quyết, nghiêm ngặt, kịp thời những quan lại có hành vi tham nhũng. Nhà Lê, trong Quốc triều Hình luật đã quy định rõ các hành vi quan lại lợi dụng chức quyền để vụ lợi, tham nhũng như: nhận hối lộ, đòi hối lộ, sách nhiễu dân, gây khó dễ cho việc thu chi, giấu đất công, giấu đồ vật của công, chiếm ruộng đất công, sử dụng đất công quá hạn định, chiếm đoạt đất đai của lương dân, tự tiện đặt thêm quan chức, tự tiện thuyên chuyển quan dưới quyền, tự tiện sai khiến dân đinh, bắt dân phu làm việc riêng, lấy của dân vào việc riêng, dùng quân nhu vào việc riêng, tùy tiện thu thuế của dân, tự ý thu đồ vật của con nợ, đi công cán về tâu trình không đúng thực, chậm trễ, sao nhãng việc công, thi hành sắc lệnh không nghiêm Ứng với mỗi hành vi đều có những hình thức xử lý nghiêm khắc, tùy thuộc vào tính chất, mức độ và nhân thân, sự cống hiến của quan chức. Về nhận hối lộ, Quốc triều Hình luật quy định hình thức xử lý khá nghiêm, bên cạnh phải chịu hình phạt thì k nhận hối lộ còn phải nộp gấp đôi số tiền đã nhận vào ngân sách: “Quan ty làm ăn trái luật mà ăn hối lộ từ một quan đến 9 quan thì xử tội biếm hay bãi chức; từ 10 quan đến 19 quan thì xử tội đồ hay lưu, từ 20 quan trở lên thì xử tội chém. Những bậc công thần quý thần cùng những người có tài được dự vào hạng bát nghị mà ăn hối lộ từ một quan đến 9 quan thì xử phạt tiền 50 quan; từ 10 quan đến 19 quan thì phạt tiền từ 60 quan đến 100 quan; từ 20 quan trở lên thì xử tội đồ, những tiền ăn hối lộ xử phạt gấp đôi nộp vào kho” (Điều 138). Bên cạnh việc xử lý quan lại ăn hối lộ, Quốc triều Hình luật cũng quy định việc xử lý đối với người đưa hối lộ nhưng tùy thuộc vào hoàn cảnh và động cơ của họ, số tiền hối lộ phải nộp vào ngân sách. Trong một số trường 45
54. hợp, những người biết tội phạm mà không báo cáo lại còn ăn hối lộ để bao che thì cũng bị xử lý. Điều 192 quy định: “Những người coi chợ và người lính thợ thấy trong chợ có người làm đồ vật giả dối hay phá hủy tiền đồng mà tha thứ không bắt trình quan, thì bị tội biếm hoặc phạt. Người ăn hối lộ dung túng việc đó thì tội cũng giống như chính phạm”. Trong một số trường hợp nếu nhận hối lộ mà làm không đúng quy định thì xử lý nặng hơn: “Viên quan được sai đi công tác, xem xét việc gì về tâu trình không đúng sự thực thì phải tội biếm hay đồ, nếu ăn tiền hối lộ thì xử tội thêm 2 bậc” (Điều 120). Đối với hành vi đòi hối lộ, Quốc triều Hình luật quy định xử lý trong một số trường hợp lợi dụng để đòi hối lộ và chế tài xử lý trong các trường hợp này là khá nghiêm khắc. Điều 626 quy định: “Các quan đại thần, quan hành khiển cùng các quan coi ngục tụng, nếu k tội nhân xét tình đáng thương, nên được vua ân tha cho mà lại tự nhận là ơn của mình, để đòi hối lộ, thì xử tội đồ, tội lưu hay tội chết”. Đối với các trường hợp giấu đất đai, tài sản của công để chiếm đoạt hoặc có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi đều bị xử lý nghiêm: “Giấu những đồ vật của công từ 1 quan trở lên thì xử tội biếm; từ 10 quan trở lên thì xử tội đồ; 20 quan trở lên thì xử tội lưu; 50 quan trở lên thì phải xử tử. Nếu giấu mà chưa chiếm hẳn làm của mình, thì được giảm tội hai bậc” (Điều 594); “Những người coi việc đào sông, làm cảng và quan đắp ải mà giấu bớt dân phu, sách nhiễu tiền của thì bị tội biếm hoặc đồ, phải bồi thường gấp hai, trả lại cho dân” (Điều 184); “Những người công sai đến các lộ, các huyện mà bắt ép phu khuân vác đưa đón và lấy lương thực, vật liệu quá nhiều thì bị tội xuy, đánh 50 roi, biếm một tư, phải bồi thường gấp đôi tang vật trả cho dân” (Điều 185); “Những người coi chợ trong kinh thành sách nhiễu tiền lều chợ thì xử tội xuy đánh 50 roi, biếm một tư, lấy thuế chợ quá nặng biếm hai tư, mất chức coi chợ, bồi thường tiền gấp đôi trả cho dân” (Điều 186); “Những quan tướng hiệu cai quản ( ) ăn bớt của công ( ) xét tội nhẹ thì bị biếm hay cách chức, tội nặng thì bị đồ hay lưu. Nếu khi chống giặc mà phạm thì không kể nặng 46
55. nhẹ đều phải chém” (Điều 241); “Những đồ quân nhu mà tướng lĩnh lấy dùng vào việc riêng thì xử tội biếm hay bãi chức; và bồi thường gấp đôi nộp vào quân” (Điều 280); “Các quan ty tự tiện lấy của cải đồ vật của quân dân, dùng vào việc riêng tư, thì xử như tội ăn hối lộ, và phải bồi thường gấp đôi trả cho quân dân” (Điều 639). “Quan dân không theo chế độ ruộng đất mà lạm chiếm phần mình thì xử tội biếm hay đồ” (Điều 372); “Các nhà quyền quý chiếm đoạt nhà cửa ruộng đất ao đầm của lương dân, từ một mẫu trở lên, thì xử tội phạt; từ 5 mẫu trở lên, thì xử tội biếm. Quan tam phẩm trở xuống thì xử tội tăng thêm hai bậc và phải bồi thường như luật định” (Điều 370); “Những người phu dân thợ thuyền đang làm việc mà quan chủ ty giám đương lại sai làm việc riêng, thì xử tội biếm hay bãi chức, và phải trả tiền công thuê nộp vào kho” (Điều 571). Những người có chức, có quyền để vợ và những người thân lợi dụng để vụ lợi cũng bị xử lý: “Các quan cai quản quan dân các hạt, vô cớ mà đi đến những làng xã trong hạt, hay là cho vợ cả, vợ lẽ, người nhà đi lại, mượn việc mua bán làm cớ, để quấy nhiễu quân dân, lấy của biếu xén, thì xử tội biếm hay bãi chức” (Điều 632). Quốc triều Hình luật quy định những trường hợp đòi tiền lương, tiền công quá mức cũng bị xử lý nhằm hạn chế những hành vi tham lam tư lợi của quan chức và những người có liên quan trong xã hội. Điều 193 quy định “Những người đòi tiền lương quá phận của mình, nếu là quan chức thì bị tội xuy đánh 50 roi, biếm một tư, và bãi chức, viên thuộc lại bị tội đồ làm tù quét dọn nơi đang làm việc, người tư giám bị tội đồ làm tù quét dọn trong trại lính, phải bồi thường tiền gấp đôi trả theo luật. Người không đáng được ăn lương mà lại đòi tiền thì bị xử tội thêm một bậc”. Quốc triều Hình luật quy định các biện pháp chế tài xử lý đối với các trường hợp bổ nhiệm, tuyển dụng, thuyên chuyển quan chức và người làm việc trong các cơ quan nhà nước không đúng quy định. Điều 97 quy định: “Quan lại đặt ra có số nhất định, nếu bổ dụng hay đặt ra quá hạn định, hay không nên đặt ra mà đặt ra (nghĩa là không tâu xin) thì thừa một viên phải 47