Khóa luận Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam

Nội dung text: Khóa luận Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGÔ HOÀNG GIANG QUY ĐỊNH HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP Ngành: Luật Kinh Doanh Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L Giáo viên hướng dẫn: TS. LÊ KIM NGUYỆT HÀ NỘI - 2017
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Khóa luận chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Khóa luận đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. TÁC GIẢ KHÓA LUẬN Ngô Hoàng Giang
3. LỜI CẢM ƠN Trước tiên, em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến giảng viên, TS.Lê Kim Nguyệt, người đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo, giúp đỡ em trong suốt quá trình thực hiện khóa luận tốt nghiệp. Em xin bày tỏ lời cảm ơn đến những thầy, cô giáo đã giảng dạy em trongbốn năm qua, những kiến thức mà em nhận được trên giảng đường đại học sẽ là hànhtrang giúp em vững bước trong tương lai. Em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc đến tất cả bạn bè và người thân, những người luôn kịp thời động viên và là chỗ dựa vững chắc giúp đỡ em vượt qua nhữngkhó khăn trong khoảng thời gian thực hiện khóa luận. Cuối cùng, với lòng biết ơn sâu sắc, em xin cảm ơn tất cả những con người, những bài học, những sự kiện đã truyền cảm hứng giúp em hoàn thành bản khóa luận này. Hà Nội, ngày 01 tháng 5 năm 2017 Ngô Hoàng Giang
4. MỤC LỤC Trang Trang bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1 2. Mục tiêu nghiên cứu 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2 4. Phương pháp nghiên cứu 3 5. Tình hình nghiên cứu 3 6. Kết cấu đề tài 3 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐÁT TRONG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM 4 1.1. Khái quát chung về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 4 1.1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất và căn cứ xác lập quyền sử dụng đất 4 1.1.2. Một số khái niệm liên quan tới hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 5 1.1.3. Đặc điểm quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 6 1.2. Quá trình hình thành và phát triển quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong lịch sử pháp luật Việt Nam 8 1.2.1. Thời kỳ phong kiến và thời kỳ Pháp thuộc 8 1.2.2. Thời kỳ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 10 1.3. Quy định về giao đất, chuyển quyền sử dụng đất theo pháp luật một số quốc gia trên thế giới 17
5. CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI VIỆT NAM 20 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp tại Việt Nam 20 2.1.1. Thực trạng quy định pháp luật 20 2.1.2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật 28 2.2. Thực tiễn thi hành quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 29 2.2.1. Thực tiễn thi hành quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp 29 2.2.2. Thực tiễn thi hành hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 30 2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành 33 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP 35 3.1. Về chủ trƣơng mở rộng hạn điền của Chính phủ 35 3.2. Về một số giải pháp, kiến nghị cá nhân 38 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 48
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Từ ngàn đời xưa cho tới nay, Việt Nam vẫn luôn được coi là nước nông nghiệp với gần 70% dân số sống ở nông thôn [22] và khoảng 44,6% lực lượng lao động làm nông nghiệp [23]. Có thể nói nông nghiệp, nông thôn là bộ phận quan trọng trong nền kinh tế quốc dân của Việt Nam. Nông nghiệp đảm bảo vững chắc an ninh lương thực quốc gia, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp; xuất khẩu nông sản đem lại nguồn ngoại tệ quan trọng cho nền kinh tế; tạo việc làm và thu nhập cho đa số người dân. Nông thôn là môi trường sống của đa số nhân dân, nơi bảo tồn và phát triển các truyền thống văn hóa dân tộc. Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người nông dân, và coi đó là nhiệm vụ chiến lược, là cơ sở để đảm bảo ổn định tình hình chính trị - xã hội, sự phát triển hài hòa và bền vững theo định hướng xã hội chủ nghĩa của đất nước. Trong hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, nông nghiệp, nông dân và nông thôn nước ta đã có bước phát triển khá toàn diện và to lớn. Nông nghiệp phát triển ổn định và có xu hướng tái sản xuất theo chiều sâu, đời sống vật chất, tinh thần nông dân được cải thiện, bộ mặt nông thôn thay đổi theo chiều hướng lành mạnh hoá các quan hệ kinh tế – xã hội, góp phần quan trọng vào sự ổn định của đất nước, tạo cơ sở cho sự phát triển bền vững. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, nông nghiệp, nông dân, nông thôn đang đứng trước những khó khăn, thách thức rất lớn. Sự phát triển của nông nghiệp có dấu hiệu tăng trưởng chậm lại và thiếu tính bền vững; nông thôn nghèo nàn tha hóa và đang có chiều hướng tụt hậu; đời sống của nông dân nhìn chung còn thấp, ở nhiều vùng chậm được cải thiện, tỷ lệ hộ nghèo còn cao, phát sinh nhiều vấn đề xã hội bức xúc. Xét một cách tổng thể, nguyên nhân chính dẫn tới thực trạng như hiện nay là do công tác hoạch định và thực thi chính sách, pháp luật đúng đắn về nông nghiệp, nông dân và nông thôn, cần có giải pháp mang tính lâu dài, thay đổi toàn diện nông nghiệp. Đó. Nhận thức được vấn đề đó, hiện nay, Chính phủ đang đề xuất sửa đổi 1
7. về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất, bao gồm việc mở rộng hạn mức, cho phép tích tụ ruộng đất và từ đó tạo cơ sở để sản xuất nông nghiệp có quy mô lớn. Cụ thể, tại phiên họp thường kỳ tháng 2 của Chính phủ, Thủ tướng đã nêu rõ chủ trương phải tạo thuận lợi cho tích tụ ruộng đmất, mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Việc này đã được giao cho 3 Bộ: Bộ Tài nguyên môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tư pháp phải nghiên cứu chính sách, hoàn thành ngay trong quý III tới [05]. Ý tưởng này đã nhận được sự quan tâm lớn của các nhà hoạch định chính sách cũng như trong dư luận nhân dân. Nhận thấy đây là vấn đề mang tính thời sự, cấp thiết và đóng góp giá trị thực tiễn cho công tác hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai, nên người viếteđã lựa chọn nghiên cứu đề tài “Quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai Việt Nam” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu Với mong muốn đưa ra các đánh giá khách quan về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, từ đó làm rõ ưu, nhược điểm của các quy định này. Và dựa trên các cơ sở này, đưa ra một số kiến nghị, giải pháp để hoàn thiện thêm các quy định pháp luật đất đai nói chung.Khóa luận xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể như sau: - Nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý luận về quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp; - Phân tích thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật, đồng thời đánh giá dưới góc độ pháp lý; - Trên cơ sở đó,đưa ra các giải pháp Chính phủ đề xuất và kiến nghị cá nhânđối với các quy định pháp luật về hạn mức giao đất, chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là các quy định của pháp luật về hạn mức sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Phạm vi nghiên cứu: khóa luận chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định 2
8. của pháp luật hiện hành (Luật Đất đai 2013), đồng thời tìm hiểu thực tiễn áp dụng, ý nghĩa thực tiễn của các quy định này. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu cơ bản vận dụng để thực hiện Luận văn là: - Phương pháp luận duy vật biện chứng. - Phương pháp luận duy vật lịch sử. - Phương pháp thống kê, phân tích, so sánh và tổng hợp. - Phương pháp tiếp cận hệ thống. 5. Tình hình nghiên cứu Hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp đã được đề cập không phải lần đầu tiên. Đã có nhiều quan điểm, đề xuất hoặc các bài viết, công trình nghiên cứu về duy trì hạn điền hay bãi bỏ/mở rộng hạn điền trong suốt quá trình lập pháp, chỉnh sửa Luật Đất đai qua các thời kỳ từ 1993, 2003 cho tới năm 2013. Bản khóa luận này có sử dụng, trích dẫn những quan điểm hợp lý của các nhà nghiên cứu pháp luật, các nhà báo, lãnh đạo các bộ - ngành có liên quan tới lĩnh vực đất đai. 6. Kết cấu đề tài Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được kết cấu bởi 3 chương: - Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quy định hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. - Chương 3: Chủ trương hoàn thiện quy định pháp luật do Chính phủ đề xuất và một số kiến nghị cá nhân về hạn mức giao đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. 3
9. CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐÁT TRONG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM 1.1. Khái quát chung về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 1.1.1. Khái quát chung về quyền sử dụng đất và căn cứ xác lập quyền sử dụng đất Quyền sử dụng đất còn được xem như một quyền năng pháp lý được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Theo quy định tại Điều 192 Bộ luật Dân sự năm 2005: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Chủ sở hữu được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công công, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác (Điều 193) [18] . Như vậy có thể thấy một trong những biểu hiện đầu tiên về mặt pháp lý của quyền sử dụng đất là người sử dụng đất có quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất. Tiếp tục, vấn đề này đã được khẳng định tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2013: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Vì vậy nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đối với đất đai rộng hơn khái niệm quyền sử dụng đối với các tài sản khác. Tóm lại, quyền sử dụng đất là quyền khai thác, hưởng dụng những thuộc tính có lợi từ đất một cách hợp pháp thông qua các hành vi sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng đất đó cho người khác hay tạo vốn từ đất. Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khác được xác lập do được người khác chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành khác. Việc xác lập quyền sử dụng đất được thực hiện dựa trên bốn căn cứ cơ bản sau: 4
10. Thử nhất, quyền sử dụng đất do Nhà nước giao đất; Thứ hai, quyền sử dụng đất do Nhà nước cho thuê đất; Thứ ba, quyền sử dụng đất do được người khác chuyển quyền sử dụng đất; Thứ tư, quyền sử dụng đất do Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. 1.1.2. Một số khái niệm liên quan tới hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Như đã đề cập ở trên, giao đất và chuyển quyền sử dụng là một trong những căn cứ xác lập quyền sử dụng đất của các chủ thể đối với đất đai. Vì vậy, cần phải hiểu thế nào là giao đất, thế nào là chuyển quyền sử dụng đất và hạn mức đó là gì? Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Giao đất với ý nghĩa là một nội dung của quản lý nhà nước đối với đất đai, là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để chuyển giao trên thực tế đất và quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư. Giao đất bao gồm hai loại: Giao đất có thu tiền sử dụng đất và giao đất không thu tiền sử dụng đất. Giao đất có thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước một khoản tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Giao đất không thu tiền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất và người sử dụng đất không phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước. Theo Luật Đất đai năm 2013, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đất nông nghiệp thuộc trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất. Chuyển quyền sử dụng đất là sự chuyển dịch quyền sử dụng đất từ người có quyền sử dụng đất hợp pháp sang người khác theo một trình tự, điều kiện do pháp luật quy định, thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất 5
11. chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ. Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất: đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất trông cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác [17]. Hạn mức giao đất hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là giới hạn quy mô diện tích đất nông nghiệp mà một chủ thể được giao quyền sử dụng hoặc nhận chuyển quyền sử dụng. 1.1.3. Đặc điểm quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Về chủ thể, theo quy định pháp luật đất đai, chủ thể được giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là các hộ gia đình, cá nhân hoạt động sản xuất trong lĩnh vực nông nghiệp.Đây là những chủ thể chính thực hiện trực tiếp việc sản xuất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, nhất là chủ thể hộ gia đình bởi lẽ mô hình sản xuất nông nghiệp phổ biến nhất hiện nay là mô hình nông hộ phù hợp với đặc điểm tự nhiên, truyền thống lịch sử sản xuất nông nghiệp của dân tộc.Như đã trình bày trước đó, Việt Nam hiện vẫn là quốc gia có nền nông nghiệp giữ một vị trí quan trọng trong tiến trình phát triển nền kinh kế quốc dân. Theo thống kê năm 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, nước ta có tổng diện tích tự nhiên là 33.093.857 ha bao gồm đất nông nghiệp 26.100.106 chiếm 79%, đất phi nông nghiệp 3.670.186 ha chiếm 11%, còn lại là đất chưa sử dụng. Trong khi quỹ đất đai thì có hạn mà các nhu cầu sử dụng đất cho sinh hoạt, đời sống, sản xuất ngày một gia tăng. Để thực hiện được vai trò đại diện sở hữu toàn dân về đất đai, điều tiết được hợp lý việc sử dụng đất đai của mọi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức trong điều kiện vốn đất đai có hạn, Nhà nước thực hiện phân phối (giao đất), phân phối lại đất đai một cách hợp lý và công bằng. Vì vậy, với tỷ trọng đất nông nghiệp cao như trên, Nhà nước cần có những quy định về hạn mức nói riêng đối với những cá nhân, hộ gia đình trực tiếp hoạt động sản xuất trong nông nghiệp. Về đối tượng, quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông 6
12. nghiệp hướng tới đối tượng là các loại nhóm đất nông nghiệp, bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất trồng cây lâu năm, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất và các loại nhóm đất chưa sử dụng. Cách thức quy định hạn mức khác nhau đối với từng loại nhóm đất nông nghiệp bằng phương pháp phân loại cho thấy Nhà nước ta đã rất chú ý tới sự khác biệt giữa giá trị của từng loại đất. Thậm chí, đối với đất trồng cây hàng năm (chủ yếu là đất trông lúa), hạn mức được quy định tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long so với các khu vực khác cũng có sự khác nhau. Có thể thấy mặc dù về tổng thể, đối tượng của các quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp chỉ là nhóm đất nông nghiệp nhưng đối với từng loại trong nhóm lại không giống nhau. Cụ thể quy định của từng loại sẽ được phân tích ở những phần sau của bản khóa luận này. Về mục đích,quy định đặt ra mức tối đa về diện tích giao đất cũng như chuyển quyền sử dụng đất nhằm mục đích hạn chế sự tích tụ ruộng đất, tập trung vào quyền sử dụng của một số chủ thể nhất định, dẫn tới việc tư hữu ruộng đất hình thành giai cấp địa chủ mới sau cải cách ruộng đất. Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, Chủ nghĩa Mác-Lênin được xem là kim chỉ nam trong mọi hành động của Đảng Cộng sản Việt Nam và Chính phủ Việt Nam để đưa Việt Nam tiến lên chủ nghĩa xã hội. Cho tới nay, mặc dù đã tiến hành công cuộc đổi mới nhưng thể chế chính trị, hệ tư tưởng của Việt Nam vẫn chịu nhiều ảnh hưởng của Chủ nghĩa Mác-Lenin, đặc biệt là quan điểm về công hữu ruộng đất. Trong tác phẩm Cương lĩnh ruộng đất của Đảng dân chủ - xã hội trong cuộc cách mạng Nga lần thứ nhất năm 1905 – 1907, Lênin đã đưa ra cơ sở lý luận của việc quốc hữu hóa ruộng đất, làm sáng tỏ bản chất của chính bản thân khái niệm này. Lênin viết: “Thủ tiêu chế độ tư hữu ruộng đất tức là xóa bỏ đến mức tối đa có thể có được, trong xã hội tư sản, tất cả những trở ngại ngăn cản việc tự do dùng tư bản vào nông nghiệp và tự do chuyển tư bản từ ngành sản xuất này sang ngành sản xuất khác. Sự phát triển tự do, rộng rãi và nhanh chóng của chủ nghĩa tư bản, sự tự do hoàn toàn của cuộc đấu tranh giai cấp, tự xóa bỏ tất cả những khâu trung gian không cần thiết, khiến cho nền nông nghiệp có những “nhịp độ kinh khủng” – quốc 7
13. hữu hóa ruộng đất dưới chế độ tư bản là như thế đấy”. Quốc hữu hóa ruộng đất là sự xóa bỏ chế độ tư nhân đối với tư liệu sản xuất, có ý nghĩa là một đòn tấn công mạnh vào giai cấp tư sản [10, tr.88-98]. 1.2. Quá trình hình thành và phát triển quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong lịch sử pháp luật Việt Nam 1.2.1. Thời kỳ phong kiến và thời kỳ Pháp thuộc Sau hơn một ngàn năm Bắc thuộc, khi Ngô Quyền đánh bại quân Nam Hán trên sông Bạch Đằng (năm 938), Việt Nam (lúc bấy giờ là Đại Việt) mới chính thức bước sang thời kỳ phong kiến. Dân tộc Việt Nam phải xây dựng, củng cố quốc gia của mình và Nho giáo thời kỳ này có nhiều quan điểm mang giá trị tiến bộ đáp ứng nhu cầu thực tiễn quốc gia. Học tập cách quản lý xã hội tổ chức bộ máy Nhà nước theo tư tưởng của Nho giáo là một điều hoàn toàn có thể chấp nhận, phù hợp với tiến trình vận động và phát triển của xã hội Việt Nam đương thời. Ngay từ thời Đinh – Tiền Lê cho đến Lý – Trần, tất cả những di thảo thành văn ít nhiều đều cho biết sự chủ động tiếp thu của giai cấp phong kiến Việt Nam đối với những kinh nghiệm và nguyên tắc tổ chức nhà nước phong kiến tập quyền Trung Quốc cùng với Nho giáo là cơ sở lý luận của nhà nước ấy. Thậm chí, tư tưởng này còn ảnh hưởng tới hầu hết các triều đại phong kiến Việt Nam sau này. Đặc điểm của nhà nước phong kiến là luôn đề cao vấn đề độc lập dân tộc, chống ngoại xâm. Nhưng khi đã giành được độc lập, ngoài vấn đề khẳng định chủ quyền, lợi ích dân tộc, còn có vấn đề quyền lợi tông tộc của triều đại trị vì. Cùng với sự phát triển của chế độ phong kiến thời Lý – Trần thì ý thức tôn quân cũng được khẳng định rõ dần. Trong quan niệm của Nho giáo, vị quân vương là đại diện cho một nước, nói đến “nước” là nói đến “vua”, “nước” là của “vua”. Chủ nghĩa bá quyền mang đậm nét Nho giáo được viết trong lời thơ trong bài “Bắc Sơn” sách “Kinh Thi” như sau: “Phổ thiên chi hạ mạc, phi vương thổ. Suất thổ chi tân, mạc phi vương thần”(Cả gầm trời không đâu không phải đất của nhà vua, khắp bốn biển không ai không phải bề tôi của vua). Hay nói một cách vắn tắt nhất, vương, đế hoặc vua – những người đứng đầu nhà nước phong kiến thời bấy giờ - sở hữu toàn bộ đất đai, thần dân trong thiên hạ. 8
14. Tới thời kỳ nhà Hồ, lần đầu tiên trong lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam xuất hiện quy định về hạn mức giao đất, hay còn gọi là “hạn điền”. Hồ Quý Ly được ghi nhận là một nhà cải cách lớn trong lịch sử Việt Nam. Dưới bàn tay của ông, Đại Việt chuyển mình mạnh mẽ từ mô hình nhà nước quý tộc sang mô hình nhà nước quan liêu, với mức độ tập trung quyền lực vào triều đình trung ương được tăng cường lên một mức độ mới. Công cuộc cải cách đất đai thời kỳ này vừa có những nét tiến bộ vừa tồn tại không ít những sai sót. Hồ Quý Ly ban hành chính sách “hạn điền”: “Đại vương và trưởng công chúa thì số ruộng không hạn chế; đến thứ dân thì số ruộng là 10 mẫu. Người nào có nhiều nếu có tội, thì cho tùy ý được lấy ruộng để chuộc tội, bị biếm chức hay mất chức cũng được làm như vậy. Số ruộng thừa phải hiến cho nhà nước”. Những ruộng quá hạn làm sổ mà chưa kê khai, cắm tên chủ trên mảnh ruộng thì bị sung công. Chính sách hạn điền trên thực tế là một cuộc cải cách ruộng đất nhằm thâu tóm thêm ruộng công cho nhà nước, giảm số ruộng tư, hạn chế thế lực của các địa chủ lớn tích tụ ruộng đất, đánh vào nền tảng kinh tế của quyền uy chính trị của phong kiến quý tộc nhà Trần [19]. Tuy vậy cải cách này cũng chỉ là nửa vời bởi vì, trong khi xã hội đang có yêu cầu tư hữu hóa ruộng đất để phát triển kinh tế hàng hóa tiền tệ và giải quyết nạn đói, thì số lượng đất ngoài 10 mẫu được lấy ra lại bị sung công “hiến cho nhà nước” biến thành quan điền [24]. Các triều đại phong kiến sau đó như nhà Lê, nhà Nguyễn căn bản không còn hạn điền nữa, nhìn chung vẫn theo quy tắc điền thổ truyền thống ở Việt Nam: đất ruộng trong nước là của nhà vua, người nông dân nhận ruộng cày cấy và nộp tô thuế cho triều đình. Mặc dù triều đình có áp dụng quân điền, phân chia ruộng đất công bằng cho người dân cứ ba năm một lần, cố định theo thứ bậc xã hội từ quý tộc – quan lại – dân chúng, nhưng vẫn có chính sách khuyến khích khẩn hoang, lập đồn để phát triển nông nghiệp, công nhận quyền sở hữu ruộng tư. Ai mộ được nhiều dân, khẩn hoang nhiều thì càng được nhiều ruộng, thậm chí còn được phong thưởng ưu đãi của triều đình, không giới hạn diện tích đất. Bên cạnh mục đích chính là để ngăn chặn địa chủ kiêm tính đất đai, tăng thêm nguồn lợi từ tô thuế, nhà nước đã khuyến khích được sức sản xuất nông nghiệp tăng đáng kể, mở rộng đất đai sản xuất, giảm bớt mâu thuẫn trong xã hội về ruộng đất. 9
15. Năm 1897, thực dân Pháp ép triều Nguyễn ký điều ước “nhượng” quyền “khai khẩn đất hoang” cho chúng và ngay sau đó tăng cường cướp đoạt đất đai, lập khu đồn điền trồng cao su. Tuy Việt Nam bị chia cắt làm 3 kì: Bắc Kì, Trung Kì và Nam Kì với ba chế độ cai trị khác nhau nhưng tựu chung, thực dân Pháp vẫn duy trì khuyến khích khẩn hoang, cho phép tích tụ ruộng đất mà không đặt ra mức giới hạn, du nhập và phát triển mạnh mẽ quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai nói riêng, miễn sao nộp đầy đủ thuế, làm giàu cho tư bản thực dân Pháp, tăng cường hoạt động bóc lột. Quy mô sở hữu có sự khác nhau bởi lẽ thuộc địa thực trị ở Nam Kỳ được tự do phát triển, còn xứ bảo hộ ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ vẫn còn chịu sự quản lý ruộng đất của làng xã. Tựu chung lại, trong suốt thời kỳ phong kiến và Pháp thuộc, chỉ có nhà Hồ đặt ra được quy định về hạn mức ruộng đất một cách rõ ràng. Các triều đại khác và thực dân Pháp không có quy định này. Chính sách quân điền được áp dụng có thể được xem như một hình thức phân chia ruộng đất đảm bảo người dân mọi tầng lớp đều có ruộng cày theo một chuẩn nhất định nhưng lại không đặt ra hạn mức và công nhận quyền sở hữu ruộng đất tư bên cạnh ruộng công. Vì vậy, sau một thời gian áp dụng thì chính sách quân điền không còn hiệu quả,khi mà địa chủ, cường hào, quý tộc phong kiến vẫn có thể tích tụ ruộng đất và nhà vua có quyền lực tuyệt đối với đất đai. 1.2.2. Thời kỳ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam Sau thời gian bị thực dân Pháp bóc lột và đế quốc Mỹ xâm lược, nước ta đã giành được độc lập dân tộc, có chính quyền của giai cấp công nhân và nhân dân lao động, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Như đã đề cập trước đó, Chủ nghĩa Mác-Lênin cho rằng mục tiêu của chủ nghĩa cộng sản là xóa bỏ chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có chế độ tư hữu về đất đai. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên nền tảng học thuyết của chủ nghĩa Mác-Lênin, vì vậy việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp về phương diện lý luận. Đồng thời, việc xây dựng chủ nghĩa xã hội và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với vai trò chủ đạo của kinh tế 10
16. nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, chủ yếu là phương tiện để thực hiện mục tiêu chủ nghĩa xã hội. Quan niệm này dần dần phủ nhận tư hữu đất đai, không cho phép tích tụ ruộng đất như chế độ phong kiến thực dân phong kiến áp dụng trước đó, mà thay vào đó là từng bước các quy định về hạn mức đất nông nghiệp cho mỗi cá nhân, hộ gia đình sản xuất thông qua các Văn kiện Đảng, các văn bản quy phạm pháp luật qua từng thời kỳ. Giai đoạn trước năm 1993 Bắt đầu ngay sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 ở Việt Nam thành công, Nhà nước Việt Nam đã ban hành Hiến pháp 1946 để quy định, bảo hộ các quyền công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà mà quan trọng hơn cả là quyền sở hữu tài sản, trong đó có ruộng đất. Tuy nhiên sau đó, do bối cảnh Chiến tranh Đông Dương, bản Hiến pháp này chưa có hiệu lực pháp lý. Để thực hiện khẩu hiệu “Độc lập dân tộc và người cày có ruộng”, “ruộng đất cho dân cày”, tạo nên động lực cách mạng kêu gọi nông dân làm cách mạng,cũng trong giai đoạn này, Chủ tịch Hồ Chí Minh cùng Tổng Bí thư Trường Chinh đã phát động và chỉ đạo thực hiện thi hành cải cách ruộng đất sâu rộng trên toàn lãnh thổ, hay còn được biết đến là cuộc cải cách ruộng đất 1953 – 1956, thực sự đưa ruộng đất từ tay địa chủ về cho nông dân. Nhà nước thực hiện chính sách giảm tô, tịch thu ruộng đất của Thực dân Pháp, Việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại điền công thổ [13]. Sau năm 1954, ở miền Bắc, Quốc hội ban hành Hiến pháp 1959, trong đó có thiết lập thêm hình thức sở hữu tập thể về đất đai. Điều 11 Hiến pháp 1959 quy định: “Ở nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc” [14]. Chính sách pháp luật đất đai quy định sản xuất nông nghiệp cho hợp tác xã tổ chức sản xuất. Người nông dân tiếp tục thực hiện hợp tác hóa nông nghiệp từ năm 1959, coi như cuộc cải cách ruộng đất thứ hai, 11
17. hướng tới một sức mạnh tập thể tạo nên sản xuất lớn trên thửa đất lớn, cánh động rộng. Mô hình hợp tác xã nông nghiệp đã đưa năng suất và sản lượng nông nghiệp nước ta lên vị trí hàng đầu trong các nước khu vực Đông Nam Á vào những năm đầu của thập kỷ 60 của thế kỷ trước. Ngày 18 tháng 12 năm 1980, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua Hiến pháp 1980. Theo đó, 4 hình thức thức sở hữu đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ, sở hữu của nhà tư sản dân tộc) ở Hiến pháp 1959 được gộp làm một, đó là sở hữu toàn dân (Điều 19) do Nhà nước thống nhất quản lý. Để tựu chung lại, có thể thấy sự thay đổi từng bước trong các quy định về đất đai, ruộng đất: Ban đầu Hiến pháp 1946 khẳng định quyền tư hữu về tài sản của công dân Việt Nam (Điều 12), tiến hành cải cách ruộng đất tước đoạt đất đai của tầng lớp trên và chia cho nông dân. Sau đó lại tập trung đất đai vào hợp tác xã để tổ chức sản xuất. Trong thời kỳ hợp tác xã nông nghiệp đẩy tới đỉnh cao theo chủ trương của Đảng, pháp luật đất đai coi như đã có sự thay đổi cơ bản là từ tư hữu hóa chuyển dần sang công hữu hóa. Nền kinh tế Việt Nam phát triển theo hướng tập trung, bao cấp dẫn đến tư hữu về đất đai ngày càng ít hơn và phát triển theo hướng sở hữu tập thể. Tới Hiến pháp 1980, không còn tồn tại tư hữu về đất đai nữa và hình thành khái niệm sở hữu toàn dân. Từ việc thừa nhận sự tồn tại của kinh tế nhiều thành phần, pháp luật đất đai quy định tập trung quản lý đất đai trong các hợp tác xã nông nghiệp, giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán, có cho phép xã viên mượn đất để sản xuất. Như vậy, tuy giai đoạn này không có quy định nào về hạn mức giao đất cụ thể đối với mỗi hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp, nhưng cơ bản thông qua các chủ trương chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam nêu trên, đã có sự phân chia ruộng đất đều nhau bởi hoạt động của hợp tác xã, ai cũng có một lượng nhất định để cày cấy, đảm bảo được mục đích quản lý đất đai của Nhà nước, ngăn cản sự hình thành của giai cấp địa chủ bóc lột. Còn việc chuyển quyền sử dụng đất, hay nói cách khác là mua bán đất không có hạn mức bởi đã bị cấm tuyệt đối. 12
18. Giai đoạn sau năm 1993 Trên cơ sở của Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 thay thế Luật đất đai 1987 với nhiều đổi mới quan trọng, đặc biệt có ý nghĩa khi đã đổi mới chế độ sử dụng đất, giải phóng lực lượng sản xuất (chia ruộng cho xã viên sản xuất). Điều 1 Luật Đất đai 1993 quy định về giao đất: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội (gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Tổ chức, hộ gia đình và cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong Luật này gọi chung là người sử dụng đất. Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất.” Điều 3 Luật Đất đai 1993 quy định về chuyển quyền sử dụng đất: “2- Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Các quyền nói trên chỉ được thực hiện trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng của đất được giao theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật.”[15] Và cho tới, Nhà nước vẫn thực hiện giao đất và cho phép chuyển quyền sử dụng đất đối với các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài nói chung và với lực lượng sản xuất trên đất nông nghiệp nói riêng. Quy định về hạn mức, do vậy, cũng đã bắt đầu xuất hiện lần đầu tiên từ Luật Đất đai 1993 (cụ thể được hướng dẫn bởi Nghị đinh 64/CP do Chính phủ ban hành năm 1993), duy trì qua nhiều lần sửa đổi, tới Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013. Nghị định 64/CPdo Chính phủ ban hành năm 1993 quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, tại Điều 5 có quy định: “Hạn mức đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình ở từng địa phương được quy định như sau: 1. Đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm: 13
19. a) Các tỉnh Minh Hải, Kiên Giang, Sóc Trăng, Cần Thơ, An Giang, Vĩnh Long, Trà Vinh, Đồng Tháp, Tiền Giang, Long An, Bến Tre, Tây Ninh, Sông Bé, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu và thành phố Hồ Chí Minh, không quá 3 hécta; b) Các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương khác, không quá 2 hécta. 2. Đối với đất nông nghiệp để trồng cây lâu năm: a) Các xã đồng bằng không quá 10 hécta. b) Các xã trung du, miền núi không quá 30 hécta. 3. Đối với đất trống, đồi núi trọc, đất khai hoang, lấn biển thì hạn mức của hộ, cá nhân sử dụng do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định, căn cứ vào quỹ đất của địa phương và khả năng sản xuất của họ, đảm bảo thực hiện chính sách khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng các loại đất này vào mục đích sản xuất nông nghiệp.”[04] Quy định này đã được kế thừa tại Điều 70 Luật Đất đai 2003 quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp như sau “1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba héc ta đối với mỗi loại đất. 2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá mười héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá ba mươi héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. 3. Hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba mươi héc ta đối với mỗi loại đất. 4. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá năm héc ta. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm là không quá năm héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá hai mươi lăm héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá hai mươi lăm héc ta. 14
20. 5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này và không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này. 6. Chính phủ quy định cụ thể hạn mức giao đất đối với từng loại đất của từng vùng.”[16] Điều 129 Luật Đất đai 2013 tiếp tục quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp: “1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau: a) Không quá 03 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; b) Không quá 02 héc ta cho mỗi loại đất đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác. 2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 30 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. 3. Hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30 héc ta đối với mỗi loại đất: a) Đất rừng phòng hộ; b) Đất rừng sản xuất. 4. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 05 héc ta. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm không quá 05 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25 héc ta đối với xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì hạn mức giao đất rừng sản xuất không quá 25 héc ta. 5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất 15
21. chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này và không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. 6. Hạn mức giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, làm muối thuộc vùng đệm của rừng đặc dụng cho mỗi hộ gia đình, cá nhân được thực hiện theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều này. 7. Đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng ngoài xã, phường, thị trấn nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng, nếu là đất được giao không thu tiền sử dụng đất thì được tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình, cá nhân. Cơ quan quản lý đất đai nơi đã giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân gửi thông báo cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi hộ gia đình, cá nhân đó đăng ký hộ khẩu thường trú để tính hạn mức giao đất nông nghiệp. 8. Diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ người khác, nhận khoán, được Nhà nước cho thuê đất không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều này”[17] Đồng thời, thêm Điều 130 Luật Đất đai 2013 quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất: ”1. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 129 của Luật này. 2. Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình,cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ” [05]. 16
22. Có thể thấy qua các giai doạn của Luật Đất đai 1993 – 2003 – 2013, hạn mức giao đất nông nghiệp, đặc biệt với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối vẫn giữ ở mức tối đa là 3 ha và có sự khác biệt giữa vùng đồng bằng Nam Bộ và các vùng miền khác. Hạn mức của các nhóm đất khác cũng không thay đổi (đất trồng cây lâu năm tối đa 10-30 ha; đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất không quá 30 ha) sau 20 năm kể từ Luật Đất đai 1993. Ngoài ra, từ Luật Đất đai 2013 mới có quy định về hạn mức chuyển quyền sử dụng đất, còn các văn bản cũ trước đó thì đều công nhận quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất nhưng lại không đề ra hạn mức. Trong quá khứ, việc sửa Lu0ật Đất đai liên quan đến các quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất cũng có rất nhiều tranh cãi. Có những ý kiến đề xuất nới lỏng hoặc xóa bỏ hạn mức nhưng không được chấp thuận. Đảng và Nhà nước trong quá trình quy định hạn mức cũng đã nhận thấy một số yếu điểm của quy định này nên cũng có một số chính sách, quy định nhằm hạn chế những bất lợi này. Có thể kể đến như chính sách “dồn điền đổi thửa” vào những năm 1990, sắp xếp lại ruộng đất, dồn đổi ruộng đất từ nhiều thửa nhỏ thành những thửa lớn nhằm khắc phục tình trạng ruộng đất phân tán, manh mún, tổ chức lại đồng ruộng. Hay như chính sách khuyến khích kinh tế trang trại năm 1998; mô hình cánh đồng lớn ở An Giang, Lâm Đồng đảm bảo hợp tác doanh nghiệp và nông dân đôi bên cùng có lợi, đẩy mạnh thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa, củng cố thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước mà không xảy ra tình trạng tích tụ đất đai trở thành địa chủ mới. Nhưng thực trạng theo số liệu báo cáo từ các tỉnh nhiều năm gần đây, các chính sách này tiến triển khá chậm, tác dụng chưa được cao và tới hiện tại thì người dân không còn nhắc nhiều tới những chính sách này. 1.3. Quy định về giao đất, chuyển quyền sử dụng đất theo pháp luật một số quốc gia trên thế giới [09, tr21-26] Nhóm các nước phát triển (G7) Nhóm G7 bao gồm các nước: Anh, Đức, Canada, Ý, Mỹ, Nhật Bản, Cộng 17
23. hòa Pháp. Xét về chế độ sở hữu nói chung, tại tất cả các quốc gia G7 đều thừa nhận quyền tư hữu là quyền cơ bản nhất. Xét về chế độ sở hữu đất đai, các nước thuộc nhóm G7 đều thực hiện mô hình sở hữu đất đai đa sở hữu. Đó là vừa thừa nhận sở hữu đất đai của tư nhân và vừa thừa nhận đất đai sở hữu của nhà nước. Theo đó, bên cạnh các phần đất thuộc sở hữu Nhà nước thì đất đai thuộc sở hữu tư nhân được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu, các giao dịch mua bán đất đai được tiến thành thông qua thị trường và khi Nhà nước lấy đất thì phải trả cho chủ đất tiền theo giá quy định. Đất nông nghiệp cũng không nằm ngoài phạm vi đó. Các hộ gia đình, cá nhân muốn kinh doanh, sản xuất nông nghiệp với quy mô bao nhiêu sẽ tùy thuộc vào túi tiền của chính mình mà không có hạn mức, không cần đợi xin được giao đất từ Nhà nước. Một số nước Đông Âu và Liên bang Nga Đối với các nước Đông Âu, đặc điểm chung trong giai đoạn trước chuyển đổi 1989 là đều có chế độ công hữu về đất đai, khu vực nông trang tập thể quy mô lớn. Tập thể hóa được áp đặt dựa trên một niềm tin về sự vượt trội của các nông trang quy mô lớn và tính hiệu quả theo quy mô hiển nhiên của chúng. Sau khi Liên Xô tan rã, pohần lớn các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu đều chuyển sang chế độ đa sở hữu với việc thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai và đã tư nhân hóa ruộng đất bằng cách hoàn trả chúng cho chủ cũ bằng các mảnh đất thực sự. Liên bang Nga cũng theo xu hướng đó, quy định đất đai có thể là đối tượng thuộc sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước và các hình thức sở hữu khác. Do đó, các nước khu vực này cũng không có dịnh chế nào về hạn mức giao đất hay chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên vẫn có ngoại lệ, chẳng hạn như ở Ucraina, Hiến pháp năm 1996 của Ucraina vẫn tiếp tục quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Quyền sở hữu thay mặt/đại diện nhân dân Ucraina được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan của chính quyền tự quản địa phương trong khuôn khổ do Hiến pháp quy định. Bên cạnh đó, Nhà nước có những quy định nhằm kiểm soát chặt chẽ vấn đề chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nhất là đất nông nghiệp sang mục đích khác; quy định về những giới hạn về diện tích trong việc chuyển nhượng đất nông nghiệp 18
24. Một số nước Châu Á Tại Trung Quốc, từ năm 1954 tới nay, Trung Quốc có chế độ đa sở hữu gồm sở hữu Nhà nước và sở hữu của tập thể. Nhà nước cấp đất cho các cơ quan, đơn vị trong bộ máy Đảng, chính quyền, đoàn thể, các doanh nghiệp làm nhiệm vụ công ích, các nông, lâm trường quốc doanh và các đối tượng này chỉ có quyền sử dụng hợp lý, tiết kiệm đất, không có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Nhà nước xuất nhượng đất có thu tiền cho một số đối tượng thì đối tượng này có quyền bán, chuyển đổi, tặng cho trong thời hạn được thụ nhượng, cho thuê lại đất, thế chấp, góp vốn, được bồi thường giá trị quyền sử dụng đất và tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ lợi ích công cộng. Đất thuộc sở hữu tập thể được quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp theo nghị quyết của tập thể, nhưng không được xuất nhượng, chuyển nhượng hoặc cho thuê để xây dựng phi nông nghiệp, giao khoán cho nông dân để sản xuất. Ở các nước khu vực Đông Nam Á, đa số các nước áp dụng chế độ đa sở hữu đất đai như: Đông Timo, Campuchia, Brunây, Indonesia, Malaysia, Sịngapore, Thái Lan. Đặc biệt trong đó có Brunay và Campuchia tồn tại sở hữu Quốc vương. Một số nước chỉ chấp nhận một hình thức sở hữu đất đai duy nhất là Lào, Việt Nam, Myanmar. Trong đó Lào và Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong khi Myanmar thực hiện chế độ sở hữu nhà nước về đất đai Thực trạng các quy định pháp luật về quy định hạn mức đất nông nghiệp và thực tiễn thi hành các quy định này sẽ được trình bày trong chương tiếp theo của khóa luận. 19
25. CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI VIỆT NAM 2.1. Thực trạng quy định pháp luật về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp tại Việt Nam 2.1.1. Thực trạng quy định pháp luật Dựa trên sự ảnh hưởng của quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về công hữu tư liệu sản xuất và mối quan hệ giữa giai cấp và dân tộc, quy định đặt ra mức tối đa về diện tích giao đất cũng như chuyển quyền sử dụng đất nhằm mục đích hạn chế sự tích tụ ruộng đất, tập trung vào quyền sử dụng của một số chủ thể nhất định, dẫn tới việc tư hữu ruộng đất hình thành giai cấp địa chủ mới sau cải cách ruộng đất. Trải qua quá trình sửa đổi Luật Đất đai 1993, Nghị định 64/CP năm 1993, Luật Đất đai 2003 tới Luật Đất đai 2013, chúng ta đã có nới ra một chút rồi sau đó lại quay trở lại với hạn mức ban đầu. Và hạn mức hiện nay được quy định trong Luật Đất đai 2013, tại Điều 129 với hạn mức giao đất nông nghiệp và tại Điều 130 với hạn mức chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Người viết đã trích dẫn các quy định này tại phần trước đó và sẽ tóm tắt bằng bảng sau đây: (xem trang bên) 20
26. Hạn mức giao đất nông nghiệp (Điều 129 Luật Đất đai 2013) Bảng tóm tắt hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại khoản 1,2,3,4 Điều 129 Luật Đất đai 2013 Đông Nam Bộ Các khu vực Trung du, và đồng bằng ngoài khu vực Đồng bằng miền núi Sông Cửu Long khác Đất trồng cây Không hàng năm, đất Không phân phân loại nuôi trồng thủy 03 ha 02 ha loại theo theo vùng sản, đất làm muối vùng này này ( nhóm 1) Đất trồng cây lâu Không phân loại Không phân loại 10 ha 30 ha năm ( nhóm 2) theo vùng này theo vùng này Đất rừng phòng hộ, đất rừng sản 10 ha 10 ha 10 ha 10 ha xuất (nhóm 3) Tổng hạn mức khi được giao 05 ha 05 ha 05 ha 05 ha nhiều đất nhóm 1 Hạn mức đất giao Không phân loại Không phân loại thêm khi được 05 ha 25 ha theo vùng này theo vùng này giao thêm nhóm 2 Hạn mức đất giao thêm khi được 25 ha 25 ha 25 ha 25 ha giao thêm nhóm 3 21
27. Người viết rút ra một số nhận định như sau: Thứ nhất, với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đây là loại đất nông nghiệp phổ biến nhất ở Việt Nam. Theo báo cáo thống kê diện tích đất đai năm 2015 của các địa phương, tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp là 11.530.160 ha, trong đó diện tích đất trồng lúa là 4.143.096 ha, diện tích đất nuôi trồng thủy sản là 797.759 ha và diện tích đất làm muối là 17.505 ha [03]. Nhóm đất này đã chiếm đến gần 50% diện tích đất sản xuất nông nghiệp. Không những chiếm diện tích lớn, đây cũng là nhóm đất tập trung nhiều lực lượng lao động sản xuất, bởi lẽ Việt Nam xuất phát từ nền văn minh lúa nước, lúa gạo là nông sản có giá trị cao, vừa đáp ứng đủ nhu cầu tiêu thụ trong nước, vừa là mặt hàng xuất khẩu lớn có thứ hạng cao trên thế giới. Chính vì vậy, đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối có hạn mức thấp nhất so với các loại đất nông nghiệp khác, chỉ 2-3 ha đối với mỗi hộ gia đình, cá nhân sản xuất. Đối với khu vực Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long, hạn mức được giao đất là 3 ha, còn các khu vực khác không được quá 2 ha. Sự khác biệt này do có sự chênh lệch giữa diện tích đất và mật độ dân số. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê Việt Nam năm 2011, tổng diện tích các tỉnh, thành thuộc đồng bằng sông Cửu Long là 40.548,2 km² và tổng dân số của các tỉnh trong vùng là 17.330.900 người. Nó chiếm 13% diện tích cả nước vàchỉ hơn 19% dân số cả nước, tốc độ tăng trưởng cao hơn cả nước (năm 2015 tăng 7,8% trong khi cả nước tăng 6,8%):chỉ riêng cây lúa đã chiếm 47% diện tích và 56% sản lượng lúa, xuất khẩu gạo từ toàn vùng chiếm tới 90% sản lượng cả nước. Trong khi các khu vực khác, điển hình như vùng đồng bằng sông Hồng, có diện tích: 15.000 km², chiếm 4,6% diện tích của cả nước trong khi dân số là 19.577.944 người (thời điểm 1/4/2009), chiếm 22,82% dân số cả nước hay như vùng đồng bằng duyên hải miền Trung còn nhỏ hẹp hơn nhiều, song có số dân không hề nhỏ. Như vậy, đồng bằng sông Cửu Long vừa có diện tích lớn hơn, mật độ dân số thấp hơn lại là vựa lúa lớn của quốc gia, nên việc đặt ra hạn mức cao hơn các vùng khác là hoàn toàn đúng đắn, vừa hợp lý vừa là hình thức khuyến khích sản xuất ở vùng này. Thứ hai, trong diện tích đất sản xuất nông nghiệp, bên đất trồng cây hàng 22
28. năm, đất nuôi trồng thủy sản và đất làm muối, đất trồng cây lâu năm cũng chiếm vai trò quan trọng. Cũng theo báo cáo thống kê diện tích đất đai năm 2015 của các địa phương, tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp là 11.530.160 ha thì diện tích đất trồng cây lâu năm là hơn 6.000.000 ha, lớn hơn diện tích đất trồng cây hàng năm. Theo thông tư số 28/2004/TT-BTNMT ngày 1-11-2004 của Bộ Tài nguyên - Môi trường [02], giải thích tên gọi các loại đất như sau: Đất trồng cây hằng năm khác là đất chuyên trồng các loại cây có thời hạn sinh trưởng từ khi gieo trồng tới khi thu hoạch không quá một 1 năm. Đất trồng cây lâu năm là đất trồng các loại cây có thời gian sinh trưởng trên một năm, từ khi gieo trồng tới khi thu hoạch, kể cả cây có thời gian sinh trưởng như cây hằng năm. Sự khác biệt về thời gian sinh trưởng này đối với hai loại đất, làm cho đất trồng cây lâu năm đòi hỏi cá nhân, hộ gia đình phải có kỹ thuật sản xuất cao hơn thông thường, số lượng lao động trên cùng một diện tích đất lại không bằng với đất trồng cây hàng năm. Vì vậy hạn mức giao đất đối với đất trông cây lâu năm theo quy định pháp luật là cao hơn so với đất trồng cây hàng năm, để đảm bảo thúc đẩy phát triển chung nền nông nghiệp nước ta, cổ vũ người dân đầu tư cho loại đất này. Và hơn cả, hạn mức 10 hoặc 30 ha này ít nhất mới có thể phù hợp với quy mô sản xuất của giống cây trồng lâu năm. Còn sự khác biệt hạn mức giao đất trồng cây lâu năm giữa vùng đồng bằng và trung du, miền núi có thể hiểu là chính sách của Nhà nước luôn muốn tạo điều kiện thuận lợi cho đồng bào ở vùng trung du, miền núi, khuyến khích người dân ở đây tăng gia sản xuất, bởi lẽ giống cây trồng lâu năm cần có một lượng diện tích đủ lớn mới có thể đạt hiệu quả kinh tế cao. Mà trong khi đó tình cảnh “đất chật, người đông” ở các vùng đồng bằng hiện nay lại không có nhiều quỹ đất cho hình thức đất trồng này, phù hợp với trồng cây trồng hàng năm như lúa nước hơn. Có chăng, vùng đồng bằng sông Cửu Long mới có thể trồng hiệu quả cây trồng lâu năm, đặc biệt là các loại cây ăn quả có giá trị xuất khẩu cao cũng đều tập trung ở đây. Vậy nên cần có hạn mức cao hơn ở các vùng trung du, miền núi là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế của đất nước. Cụ thể, hạn mức đất trồng cây lâu năm ở đồng bằng là 10 ha còn với ở trung du, miền núi thì hạn mức cao gấp 3 lần là 30 ha. 23
29. Thứ ba, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân với hạn mức 30 ha vừa để kết hợp sản xuất nông, lâm nghiệp vừa là hình thức để phát triển rừng, quản lý và bảo vệ rừng. Mức quy định này xem như cũng tương xứng với 30 ha hạn mức đất trồng cây lâu năm ở các vùng trung du, miền núi nói trên. Và thực chất người dân sản xuất cũng không quan tâm nhiều tới đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất này. Thứ tƣ, việc quy định các trường hợp giao thêm đất, giao nhiều loại đất khác nhau tại khoản 4 Điều 129 Luật Đất đai 2013 cũng là một điểm đáng chú ý về quy định hạn mức. Một hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại trong số đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cũng chỉ được tối đa 5 ha. Còn các loại đất khác như đất trồng cây lâu năm, đất rừng phỏng hộ, đất rừng sản xuất được giao thêm nhưng phần đất được giao thêm cũng không được quá nhiều, so với hạn mức được giao ban đầu. Quy định này đảm bảo tính thực tiễn khác nhau giữa giao đất từng loại và giao đất nhiều loại, giao thêm đất thường xuyên phát sinh trong quá trình cấp đất cho người dân. Thứ năm, ngoài ra Điều 129 Luật Đất đai 2013 còn có thêm quy định về đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng khi được giao cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất theo quy hoạch. Với đặc điểm là loại đất chưa sử dụng, chưa có hiệu quả kinh tế cao nên pháp luật đất đai đã quy định phần đất này khi được giao sẽ không tính vào hạn mức của các loại đất nông nghiệp được giao khác, đã được kể đến ở phía trên nhằm tạo điều kiện cho người tiếp nhận đất có nguồn động lực xin đất chưa sử dụng để cải tạo đất. Tuy nhiên dù không được tính vào hạn mức đất nông nghiệp sẵn có nhưng đất chưa sử dụng, đất trống đồi trọc vẫn được giao theo hạn mức vì sau khi đưa vào quy hoạch, loại đất này cũng sẽ được đưa vào sản xuất nông nghiệp, trồng cây như các loại đất khác. Ví dụ như ông A đã được giao đủ hạn mức đất trồng lúa năm là 3 ha. Nhưng do nhu cầu muốn canh tác thêm phần đất trống, đồi trọc phía bên cạnh để trồng thêm lúa, ông A vẫn hoàn toàn có thể xin được giao thêm phần đất này. Và diện tích đất trống đó được giao tối đa là 3 ha. Tổng cộng ông A có thể có 3 ha trồng cây lúa đã sẵn có và có thêm tối đa 3 ha loại đất trống đồi trọc mới xin giao thêm nữa. Do đất đai được 24
30. quản lý theo các cấp chính quyền địa phương nên để quyết định hạn mức giao đất chưa sử dụng sẽ do UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm. Thứ sáu, tổng hạn mức đất nông nghiệp được giao không thu tiền sử dụng đất sẽ được các cơ quan quản lý đất đai nơi đã giao đất thông báo cho UBND cấp xã nơi người nhận giao đất đăng ký hộ khẩu thường trú (Khoản 7 Điều 129 Luật Đất đai 2013). Tức là pháp luật thừa nhận việc hộ gia đình, cá nhân được tích tụ đất đai ở nhiều nơi, không hẳn là người dân sinh sống ở đâu thì chỉ được nhận giao đất ở chỗ đó như các thời kỳ trước kia. Ví dụ một người đăng ký hộ khẩu ở xã A, được giao đất ở các xã A, B,C thì tổng diện tích đất được giao sẽ không được quá hạn mức pháp luật cho phép và các cơ quan quản lý đất đai ở xã, phường, thị trấn A, B, C sẽ gửi thông báo cho xã A để quản lý trường hợp này. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp (Điều 130 Luật Đất đai 2013) Hạn mức đối với đất nông nghiệp khộng chỉ áp dụng khi được Nhà nước giao đất mà còn có trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển quyền sử dụng đất. Đây là hai trường hợp hoàn toàn khác nhau. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý và Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Trên cơ sở đó, sự giao đất nông nghiệp được hiểu như hình thức Nhà nước trực tiếp trao quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất, kinh doanh trong ngành nông nghiệp. Còn đối với nhận chuyển quyền sử dụng đât, có thể hiểu là một hình thức gián tiếp trao quyền sử dụng đất của Nhà nước, tức là trao quyền sử dụng đất thông qua một cá nhân, hộ gia đình khác. Nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp bao gồm có nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho, nhận góp vốn. Khoản 8 Điều 129 Luật Đất đai 129 quy định: “Diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ người khác, nhận khoán, được Nhà nước cho thuê đất không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều này”. Theo quy định này, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp sẽ không được tính vào hạn mức giao đất nông 25
31. nghiệp, phần được nhận chuyển quyền và phần được Nhà nước giao là hai phần tách biệt, không gộp chung với nhau. Và hạn mức này gấp 10 lần đối với mỗi loại đất đã quy định tại khoản 1, 2, 3 Điều 129 (có thể xem tại bảng tóm tắt phía trên). Quy định xử lý vi phạm Luật Đất đai 2013 chỉ có quy định về xử lý vi phạm khi sử dụng đất quá thời hạn (Điều 65. Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người), nhưng chưa có quy định cụ thể về cách thức xử lý vi phạm khi hộ gia đình, cá nhân được giao đất hoặc nhận chuyển quyền sử dụng đất quá hạn mức cho phép. Tuy nhiên có thể xem xét một số điều luật sau: Điểm b Khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai 2013 về cho thuê đất: “1. Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong các trường hợp sau đây: b) Hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức được giao quy định tại Điều 129 của Luật này;” Điểm g Khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013 về thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai: “1. Các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai bao gồm: g) Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành;” Khoản 13 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành luật đất đai: “Điều 2. Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai 13. Bổ sung Điều 15a như sau: “Điều 15a. Thu hồi đất đối với trường hợp không thực hiện nghĩa vụ của người sử dụng đất: 26
32. Việc thu hồi đất đối với trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước quy định tại điểm g khoản 1 Điều 64 của Luật đất đai được thực hiện trong trường hợp người sử dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định của pháp luật mà đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế thực hiện nghĩa vụ tài chính nhưng không chấp hành.” Tóm lại, có thể hiểu, trong trường hợp cá nhân, hộ gia đình sản xuất nông nghiệp sử dụng quá hạn mức đất nông nghiệp được giao hoặc nhận chuyển quyền, mà muốn tiếp tục sử dụng phần đất này thì được Nhà nước cho thuê đất và chấp hành đầy đủ các quy định về cho thuê đất (dựa theo Điểm b Khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai 2013). Nếu thực hiện hoặc không đầy đủ nghĩa vụ nộp tiền thuê đất theo quy định pháp luật mà đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cưỡng chế thực hiện nghĩa vụ tài chính nhưng không chấp hành thì bị thu hồi đất theo Điểm g Khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013. Việc xử lý vi phạm vượt hạn mức giao, nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phải thông qua nhiều văn bản luật như phân tích phía trên không đảm bảo việc thực thi pháp luật, xử lý vi phạm một cách đúng đắn. Đặc biệt là không quản lý được hạn điền, không phát hiện được người sử dụng đất vượt hạn điền và cũng không xử lý được những người vượt hạn điền. Cần phải có quy định cụ thể hơn về trường hợp này. Ngoài ra, theo quy định tại Khoản 1 Điều 77 Luật Đất đai 2013 về bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân: “1. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại theo quy định sau đây: a) Diện tích đất nông nghiệp được bồi thường bao gồm diện tích trong hạn mức theo quy định tại Điều 129, Điều 130 của Luật này và diện tích đất do được nhận thừa kế; b) Đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức quy định tại Điều 129 của Luật này thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại; 27
33. c) Đối với diện tích đất nông nghiệp do nhận chuyển quyền sử dụng đất vượt hạn mức trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì việc bồi thường, hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Chính phủ.” Khi Nhà nước thu hồi đất thì phần đất nông nghiệp vượt quá hạn mức cho phép của các hộ gia đình, cá nhân sản xuất sẽ không được bồi thường về đất và được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại. 2.1.2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật Thứ nhất, trọng tâm của các quy định pháp luật về hạn mức tại Điều 129 và Điều 130 Luật Đất đai 2013 là lĩnh vực nông nghiệp. Quy định nhằm đã phần nào đạt được mục tiêu đảm bảo bình đẳng sản xuất, xóa bỏ bất bình đẳng, phù hợp kinh tế kế hoạch. Các quy định này phù hợp với chủ trương đường lối chung của Đảng Cộng sản Việt Nam, phù hợp với thẩm quyền của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân, có trách nhiệm giao đất cho người sử dụng đất trong hạn mức, được thể chế hóa đề cập nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật đất đai, đồng bộ với các quy định hạn chế về thời gian sử dụng đất, mức bồi thường khi thu hồi. Nhưng việc đề ra các quy định về hạn mức còn mâu thuẫn với một số chính sách, quy định như khẳng định xu thế tích tụ ruộng đất, khuyến khích đầu tư vào nông nghiệp, sản xuất lớn dài hạn. Thứ hai, các quy định được đưa ra dưới cách thức quy định cụ thể con số, hay nói cách khác là quy định cơ học. Việc quy định như vậy tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền trong công tác rà soát, dễ thi hành và kiểm soát. Tuy nhiên quy định cơ học sẽ mang yếu tố duy ý chí của những nhà làm luật. Những con số được đưa ra trong quy định cần có sự so sánh, đối chiếu với tổng thể. Đồng thời, diện tích đất sản xuất nông nghiệp có sự biến động theo từng năm và khi quy định cơ học, điều luật có thể sẽ có thời điểm không còn phù hợp với điều kiện thực tiễn, không đảm bảo tính lâu dài, ổn định của pháp luật. Có thể lấy ví dụ giữa diện tích đất trồng cây lâu năm và đất trồng cây hàng năm. Theo số liệu từ báo cáo thống kê diện tích đất đai năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, từ năm 2014 – 2015, diện tích đất trồng cây lâu năm tăng 29.471 ha và diện tích đất trồng cây hàng năm giảm 4.746 ha [03]. Chủ yếu do hiện nay việc trồng các loại cây lâu 28
34. năm (đặc biệt là keo lá tràm) đem lại thu nhập kinh tế cao, ổn định đời sống nên người dân sử dụng đất đồi, đất rừng, chuyển từ cây hàng năm hiệu quả thấp sang để trồng cây lâu năm [06]. Như vậy, câu hỏi đặt ra là liệu những con số cụ thể về hạn mức trong tương lai liệu còn đảm bảo tạo điều kiện phát triển kinh tế nông nghiệp cho người dân hay không? Thứ ba, pháp luật đất đai cho phép chuyển quyền sử dụng song trong giới hạn (10 lần) chỉ với chuyển nhượng, tặng cho, xử lý nợ khi thế chấp để kiểm soát tích tụ, hạn chế đầu cơ nhưng lại không hạn chế với thuê, góp vốn quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, do thuê hay góp vốn là quan hệ trái quyền nên thường phát sinh tranh chấp và không ổn định do có đất dựa trên cơ sở thỏa thuận, nên quy định này không thể phát huy tác dụng thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai. 2.2. Thực tiễn thi hành quy định pháp luật về hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp 2.2.1. Thực tiễn thi hành quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp Quá trình giao đất sản xuất nông nghiệp bắt đầu từ năm 1981 với cơ chế khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động (gọi là khoán 100, khoán theo Chỉ thị 100-CT/TW của Ban Bí thư Trung ương Đảng). Khoán như vậy vẫn chưa đủ động lực. Vào năm 1988, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết 10 về cơ chế khoán ruộng đất cho hộ gia đình, cá nhân xã viên (gọi là khoán 10).Thực chất, cơ chế khoán 10 được coi như chủ trương chính trị, việc giao đất của hợp tác xã cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định đã được tiến hành ở khắp các địa phương. Chính sách giao đất đã tạo nên động lực mới trong nông nghiệp và nông thôn. Chỉ sau 2 năm thực hiện, Việt Nam đã trở thành nước xuất khẩu gạo đứng hàng thứ ba thế giới. Tiếp theo, nhiều loại nông sản nước ta đã được xếp vào nhóm đứng đầu trong xuất khẩu như cà phê, hạt điều, hạt tiêu, cá, tôm, v.v. Việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân đã làm nhưng mãi tới Luật Đất đai 1993 mới thể chế hóa được phương thức cụ thể. Nhà nước giao đất sản xuất nông nghiệp, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối không thu tiền cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định với hạn mức thời gian (thời hạn) và hạn mức diện tích (hạn điền) theo quy định. 29
35. Các địa phương thực hiện giao đất trước đây đều thực hiện theo nguyên tắc công bằng, mỗi gia đình "có ruộng tốt, ruộng xấu, ruộng gần, ruộng xa". Cách làm này tạo nên tình trạng ruộng đất quá manh mún. Theo ước tính, diện tích trung bình mỗi thửa ruộng chỉ khoảng 0,23 ha; mỗi hộ gia đình nắm giữ khoảng 0,66 ha. Trên tổng diện tích 10 triệu ha đất nông nghiệp, có khoảng 70 triệu thửa đất do khoảng 14 triệu hộ nông dân sử dụng [07]. Cho tới nay, quỹ đất nông nghiệp không còn để giao nữa. “Hạn mức đất nông nghiệp giao cho các hộ dân thực ra đã rất ổn định từ khi thực hiện Luật Đất đai 1993 và Luật Đất đai 2003. Giờ, muốn nới con số này cũng không thể nới được, vì đất đã giao hết từ thời đó, không còn để nới.” ((trích lời Bà Hoàng Thị Vân Anh, Vụ trưởng Vụ Chính sách và pháp chế, Tổng cục Quản lý Đất đai, Bộ Tài nguyên và môi trường). Vì vậy, sau quá trình giao đất từ khoán 100 – khoán 10 – Luật Đất đai 1993 – Luật Đất đai 2003 thì đến thời điểm hiện tại, quy định về hạn mức giao đất chỉ còn mang tính hình thức và trở thành căn cứ để xác định thực hiện cho các quy định khác. 2.2.2. Thực tiễn thi hành hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Khi quỹ đất giao đã hết, mấu chốt vấn đề ở đây chỉ là hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, chứ không còn là hạn mức giao đất, hạn mức giao đất này của Nhà nước không còn ý nghĩa. Hộ gia đình, cá nhân tham gia sản xuất nông nghiệp chỉ được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong hạn mức tối đa gấp 10 lần hạn mức được giao. Và phần đất quá hạn mức sẽ không được công nhận, tức là không có sổ đỏ và người dân đó phải chịu nhiều rủi ro pháp lý ví dụ như không được bồi thường đất khi Nhà nước thu hồi. Trên thực tế, muốn đầu tư sản xuất nông nghiệp lớn, dài hạn thì bên cạnh diện tích đất còn cần phải có một lượng vốn nhất định . Nhưng chỉ với hạn mức gấp 10 lần hạn mức được giao thì rất khó để có được cả hai điều kiện trên. Ví dụ một người dân muốn phát triển kinh tế trang trại thì chỉ được tối đa là 30 ha đối với vùng Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long và 20 ha đối với các vùng khác. Con số này là vô cùng nhỏ so với quy mô sản xuất nông nghiệp tương ứng tại các nước khác. Chẳng hạn ở Mỹ nông trại nhỏ có ít hơn 200 ha, nông trại lớn trên 1000 30
36. ha. Ở châu Âu đất đai hẹp hơn, nông trại được xem nhỏ dưới 50 ha và nông trại lớn trên 200 ha. Thông thường, một nông trại phải có diện tích tối thiểu 20 ha để sản xuất đạt đến hiệu quả kinh tế có thể chấp nhận được. Nguồn vốn không có thì người dân có thể vay thế chấp ngân hàng hoặc kêu gọi doanh nghiệp đầu tư. Nhưng qua quá trình quan sát, các doanh nghiệp hay ngân hàng không mặn mà đầu tư cho nông dân. “Hiện nay, có một vấn đề chính là đầu tư cho nông nghiệp cũng chưa phải một ngành có lợi nhuận cao và cũng nhiều rủi ro. Vì thế, hiện nay số doanh nghiệp đầu tư cho nông nghiệp còn hạn chế và rất ít, mới khoảng 1% tổng số doanh nghiệp của cả nước.Trong đó, một số doanh nghiệp lại có quy mô vốn rất nhỏ” (trích lời Thứ trưởng Bộ NN&PTNT Lê Quốc Doanh). Còn ngân hàng muốn vay vốn thì cần phải có thế chấp. Người nông dân lại chỉ có sổ đỏ để thế chấp trong khi đất nông nghiệp không thể có định giá cao nên mức vay được cũng không phải là nhiều, chưa kể tới lãi. Với tình hình sản xuất nông nghiệp như hiện nay ở nước ta, với hạn mức đang được đề ra thì vô hình chung trở thành rào cản hạn chế xử lý nợ cho người dân khi thế chấp. Công tác quản lý đất đai còn nhiều bất cập khiến quy định hạn mức đất nông nghiệp không mang tính thực tiễn. Do các cơ quan quản lý cấp tỉnh chịu trách nhiệm quản lý đất đai nhưng lại không kiểm soát được việc có đất ở nhiều tỉnh, quản lý không tập trung, dẫn tới không thể phát hiện và xử lý kịp thời đối với các trường hợp vượt hạn mức. Theo báo cáo kết quả kiểm toán năm 2011 về niên độ ngân sách 2010 của KTNN, công tác quản lý đất đai tại các địa phương còn nhiều bất cập, như: chuyển nhượng trái phép, cho mượn sai quy định, đất được giao hoặc cho thuê nhưng chưa sử dụng Các tập đoàn, tổng công ty quản lý và sử dụng số lượng lớn diện tích đất đai nhưng chưa được ký hợp đồng cho thuê hoặc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất làm NSNN thất thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Lại bàn tới vấn đề chế tài xử lý vi phạm, như người viết đã có phân tích ở phần trên, pháp luật đất đai không có quy định cụ thể nào về vấn đề vượt quá hạn mức. Trong khi đó các cán bộ cơ quan quản lý nhà nước vẫn còn tình trạng thiếu am hiểu pháp luật thì chưa thể giải quyết hợp tình hợp lý. Điều này vừa gây bất lợi cho cơ quan quản lý vừa tạo nên những rủi ro pháp lý không đáng có cho người 31
37. dân. Thực tế chắc chắn có rất nhiều vi phạm vượt quá hạn mức nhưng lại không được xử lý. Bởi lẽ người dân thì vẫn tiếp tục sử dụng đất vượt hạn mức, còn Nhà nước không thừa nhận, không cấp sổ đỏ nhưng cũng không có biện pháp ngăn chặn nào cụ thể, dần dần cũng mất kiểm soát trọng vấn đề này. Hiện tƣợng “lách hạn điền” vẫn diễn ra đặc biệt ở vùng đồng bằng sông Cửu Long. Người dân nhờ người thân quen đứng tên, mua bán đất chui, tích tụ vượt hạn mức rất nhiều. Trường hợp của ông Út Huy ở Long An là một ví dụ điển hình. Ông Võ Quan Huy (Út Huy) được coi là nông dân tích tụ ruộng đất nhiều nhà miền Nam khi đang sở hữu khoảng 1.000 ha đất nông nghiệp, đầu tư bài bản, sản xuất quy mô lớn và hiện đại. Hiện tại, ông Huy đang nuôi hơn 100 ha tôm công nghiệp, gần 200 ha chuối xuất khẩu cho thị trường Nhật Bản và Hàn Quốc, hàng trăm ha trà ô long, bưởi da xanh và một số cây đặc sản khác. Ông Huy cũng là người nhập về Việt Nam hơn 300.000 con bò Úc nuôi vỗ béo. Do làm ăn lớn, ông giải quyết việc làm cho hàng trăm lao động cũng như hợp tác với hàng trăm hộ nông dân cùng hợp tác sản xuất [21].Mặc khác, ông Út Huy cũng méo mặt vì đang phải quản lý quá nhiều tấm sổ đỏ từ các mảnh đất được ông sang nhượng lại. Mọi thành viên trong gia đình, họ hàng thân thiết đều được ông huy động để đứng tên quyền sử dụng đất. Đây là một bất cập rất lớn, cản trở khát vọng làm ăn lớn. Hơn nữa nguy cơ xảy ra tranh chấp giữa các thành viên trong gia đình nếu việc làm ăn có biến cố là rất lớn.Ngoài ra, bản thân ông Huy khi tiếp cận các nguồn vốn vay ưu đãi của nhà nước, hỗ trợ phát triển nông nghiệp rất khó khăn. Việc vay vốn phải thực hiện thế chấp cùng lúc nhiều tài sản đất của nhiều người đứng tên, rất bất tiện và phát sinh nhiều chi phí [20]. Đó là một trong số rất nhiều trường hợp lách hạn điền hiện nay. Để có thể “lách” được như vậy đòi hỏi người nông dân phải có đầu óc kinh tế, có điều kiện nhưng rủi ro pháp lý cũng rất cao, khi phải nhờ người thân quen đứng tên để mua bán, chuyển nhượng đất. Việc quy định hạn mức lại một lần nữa được chứng minh là một rào cản rất lớn cho nông dân trong thực tế. Một hình thức “lách” khác là hình thức hợp tác doanh nghiệp – nông dân 32
38. thuê đất, góp vốn. Doanh nghiệp sẽ cung cấp đầu vào và đầu ra cho người nông dân, bao gồm cung cấp giống vật nuôi, cây trồng, hướng dẫn kỹ thuật nuôi trồng rồi tìm nguồn bán sản phẩm nông nghiệp trên thị trường, còn người dân chỉ cần tập trung làm tốt nhất việc của họ, đó là thực hiện sản xuất nông nghiệp. Bản thân doanh nghiệp đó có lợi nhuận cao và người nông dân tham gia cũng rất bền vững, cũng có lợi nhuận rất là cao. Nhưng cũng giống như trường hợp cá nhân ông Út Huy ở trên, doanh nghiệp muốn liên kết cánh đồng lớn thì cần có chiến lược thuyết phục người dân, đảm bảo quy tụ đủ số lượng người dân muốn cho thuê đất, góp vốn đất của họ, đồng thời duy trì ổn định mối liên kết này. Công tác này không hề đơn giản, khi người nông dân nhìn chung vẫn còn là tầng lớp lao động dân trí chưa cao, thường chạy theo xu hướng, cái lợi trước mắt hơn là lợi ích lâu dài. Vì vậy, “lách” được là như vậy nhưng độ rủi ro cao khiến mô hình này cũng khó phát triển được hơn nữa. Ngoài ra, đi cùng quy định rõ ràng về hạn mức đất nông nghiệp, thời hạn sử dụng đất, có thể xuất hiện những nhóm lợi ích tham nhũng đến từ các cơ quan chức năng có thẩm quyền. 2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành Tích cực Các quy định về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp được áp dụng đúng trên nguyên tắc bình đẳng trong phân phối ruộng đất, đúng với khẩu hiệu “ruộng đất cho dân cày”, “người cày có ruộng”, đúng chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước đã đề ra.Không có tình trạng tích tụ, ruộng đất vào một cá nhân xảy ra trên lãnh thổ Việt Nam. Từ đó loại bỏ khả năng hình thành giai cấp địa chủ tước đoạt ruộng đất của những người nông dân sản xuất trực tiếp. Không ai bị áp bức, bóc lột lao động trong sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh quy định hạn mức, Nhà nước cũng có một số chính sách để giải quyết điểm hạn chế của quy định hạn mức. Ví dụ như chính sách “dồn điền đổi thửa”, “cánh đồng mẫu lớn”, “kinh tế trang trại” nhằm khuyến khích người dân áp dụng cải tiến kỹ thuật, tăng cường sản xuất lớn. 33
39. Tiêu cực Các hạn mức được đặt ra là không đủ trên nhu cầu thực tế, khiến các hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp vẫn phải duy trì phương thức sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ, tiểu nông. Cũng chính bởi giao ruộng đất theo nguyên tắc “người cày có ruộng”, “ruộng tốt, ruộng xấu, ruộng gần, ruộng xa” khiến cho đất đai trở nên manh mún, thiếu tập trung. Muốn có một nền nông nghiệp hiện đại, sản xuất ra giá trị hàng hóa lớn thì yêu cầu về diện tích đất tập trung, đủ lớn là điều tất yếu để đưa cơ giới hóa vào sản xuất, vừa giảm chi phí vừa nâng cao năng suất lao động vừa góp phần quan trọng xây dựng nông thôn mới, phát triển kinh tế đất nước nói chung. Đặt ra hạn mức đất nông nghiệp là rào cản chung cho cả người nông dân, cả các doanh nghiệp muốn đầu tư nông nghiệp và các ngân hàng muốn cho vay vốn. Người nông dân không đủ đất sản xuất, khộng được tạo điều kiện phát triển nông nghiệp là đầu tiên. Cá nhân, hộ gia đình sản xuất nông nghiệp đương nhiên sẽ lấy nông nghiệp là nghề nghiệp chính, là kế sinh nhai của họ. Đóng thuế hay làm giàu cho đất nước, đó là nghĩa vụ của mỗi người dân nhưng trước hết cần phải lo cho chính bản thân mình trước đã. Khi sản phẩm nông sản của họ đưa ra thị trường mà thiếu đi sự đầu tư thì không thể có sức cạnh tranh và khả năng bị ép giá là cao hơn. Công nghệ tiên tiến, cải tiến kỹ thuật hay cơ giới hóa nông nghiệp sẽ chỉ có hiệu quả khi diện tích đất đủ lớn. Do đó người dân có muốn áp dụng kỹ thuật hiện đại trong nông nghiệp cũng khó mà áp dụng được. Tới đó, các doanh nghiệp muốn tham gia thị trường nông nghiệp, bắt tay với người dân lại khó hơn khi phải “lách” luật bằng hình thức cho thuê đất, góp vốn quyền sử dụng đất. Điều đó khiến doanh nghiệp e dè hơn khi sử dụng nguồn vốn của mình, đòi hỏi mặt phức tạp về pháp lý và nếu không tập hợp đủ diện tích đất cần thiết thì không mang lại giá trị lợi nhuận kinh tế tương xứng. Ngân hàng muốn cho vay lại cần có thế chấp, quy hoạch cụ thể. Sổ đỏ là căn cứ cần thiết mà trong khi người dân lại chỉ được công nhân phần diện tích đất nông nghiệp sở hữu còn quá nhỏ trên giá trị thực tiễn. Mặc dù cũng đã có những chương trình tiếp cận với người nông dân, cho vay không cần thế chấp nhưng vẫn còn mang tính thử nghiệm, không có số lượng nhiều và ngay cả nhiều người nông dân, ít hiểu biết, cũng không hề biết tới chính sách này. 34
40. CHƢƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ HẠN MỨC GIAO ĐẤT VÀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Vốn có truyền thống coi trọng nông nghiệp “nông vi bản” và niềm tự hào với thành tựu là đất nước xuất khẩu gạo lớn thứ hai thế giới, Việt Nam đã luôn nhận thức vai trò to lớn của nông nghiệp đối với sự phát triển kinh tế quốc gia, sự ổn định xã hội cũng như nâng cao mức sống của người dân. Song, đang có một thực tế không thể phủ nhận rằng nhiều chính sách và quy định pháp luật hiện hành không làm đúng chức năng định hướng và thúc đẩy, mà thay vào đó, lại kìm hãm và hạn chế sự đi lên của nền nông nghiệp, tiêu biểu như quy định về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp mà người viết đã phân tích ở các chương trước. Do đó, hiện nay thực tiễn đang đòi hỏi bức thiết cần có những giải pháp đúng đắn và khả thi để sửa đổi các quy định này nhằm đưa sản xuất nông nghiệp phát triển lên một tầm cao mới. Nắm bắt được yêu cầu này, từ cuối năm 2016 đến đầu năm 2017, qua các phương tiện thông tin đại chúng và diễn đàn chính trị, một số quan chức, cựu quan chức cấp cao trong bộ máy hành pháp trung ương và địa phương của nước ta đã đề cập thẳng thắn và có chiều sâu về vấn đề hạn mức đất nông nghiệp cũng như khuyến khích hoặc kiến nghị đưa ra những hướng đi nhằm sửa đổi vấn đề này. Tuy nhiên, người viết nhận thấy những kiến nghị đã công bố chưa được đề xuất một cách có hệ thống và chi tiết, có sức thuyết phục cao. Do đó, trong khả năng của mình, người viết tiến hành: (1) Đánh giá sơ bộ các giải pháp đã được công bố, đặc biệt là chủ trương chính thức của Chính phủ dưới sự điều hành của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc về mở rộng hạn mức; (2) Từ đó, đưa ra những kết luận khoa học của bản thân về giải pháp sửa đổi quy định hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất trong Luật đất đai 2013. 3.1. Về chủ trƣơng mở rộng hạn điền của Chính phủ Quan điểm đòi hỏi sửa đổi quy định hạn mức đất nông nghiệp không phải chỉ mới được đưa ra, cũng không phải chỉ mới được đề xuất một vài lần, song để 35
41. tạo nên cuộc thảo luận sôi nổi và trở thành đòi hỏi chính sách bức thiết trong thời gian gần đây là nhờ sự ủng hộ mạnh mẽ của Chính phủ nhiệm kỳ 2016 – 2021 mà đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ ông Nguyễn Xuân Phúc. Trong cuộc tiếp xúc cử tri ngày 05 tháng 10 năm 2016 tại TP Hải Phòng trước thềm Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa 14 sắp diễn ra, trước băn khoăn của một cử tri về những bất cập của quy định hạn mức đất nông nghiệp bó buộc nông dân trong sản xuất, ông Phúc đã tỏ thái độ ủng hộ nâng hạn mức, cho phép tích tụ ruộng đất để phát triển sản xuất quy mô lớn, song cũng lưu ý phải có phương thức sửa đổi hợp lý để “tránh bị lợi dụng” [01]. Tuy nhiên, đây là một trong số những ý kiến tại cuộc tiếp xúc cử tri của Thủ tướng và quan điểm này chưa nhận được nhiều sự chú ý của dư luận. Chưa đầy một tháng sau, nó được tiếp lửa bởi Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ông Nguyễn Xuân Cường trong phiên đăng đàn giải trình trước Quốc hội vào ngày 02 tháng 11 năm 2017 về vấn đề tái cơ cấu nông nghiệp, mà trong đó, ông kiến nghị bãi bỏ chính sách hạn điền [11] đồng nghĩa với việc loại bỏ các quy định về hạn mức giao đất và chuyển quyền sử dụng đất trong Luật đất đai 2013 hiện hành. Với tư cách là phát biểu chính thức của “tư lệnh” ngành nông nghiệp trước diễn đàn chính trị quan trọng nhất của đất nước, giải trình trên của Bộ trưởng Nguyễn Xuân Cường đã thu hút sự chú ý cao độ của dư luận xã hội. Sau đó, nhiều quan điểm thảo luận về hạn mức đất nông nghiệp từ các chuyên gia, nhà nghiên cứu, cựu quan chức liên tiếp được đăng tải trên các phương tiện thông tin truyền thông. Cuối cùng, trong cuộc họp Chính phủ thường kỳ tháng 02 năm 2017, vấn đề sửa đổi quy định hạn mức đất nông nghiệp đã được Chính phủ đưa vào chương trình thảo luận. Trên cơ sở ý kiến thảo luận của các thành viên Chính phủ và kết luận của Thủ tướng, Chính phủ đã quyết nghị chủ trương sửa đổi quy định hạn mức đất nông nghiệp, giao cho một số cơ quan liên quan nghiên cứu, rà soát, đề xuất sửa đổi chính sách, quy định pháp luật đất đai về vấn đề này nhằm “tạo thuận lợi cho tích tụ, tập trung ruộng đất, mở rộng hạn điền cho sản xuất nông nghiệp quy mô lớn”. Có thể nói, với sự ủng hộ của Chính phủ, chủ trương 36
42. cởi bỏ “tấm áo chật hẹp” hạn mức cho sản xuất nông nghiệp nhiều khả năng sẽ trở thành hiện thực trong thời gian tới. Nhưng câu chuyện nằm ở chỗ chủ trương trên cần được cụ thể hóa như thế nào để đảm bảo lợi ích tốt nhất cho xã hội, nhất là cho nền nông nghiệp quốc gia. Đây vẫn là một ẩn số đang được các quan chức và chuyên gia của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng Bộ Tư pháp tìm cách giải đáp đảm bảo kịp thời hạn Chính phủ yêu cầu là quý III năm 2017. Tuy nhiên, nhìn chung, Chính phủ đã ấn định diện mạo cơ bản cho việc sửa đổi đó là “mở rộng hạn điền” và đề án mà ba bộ nói trên đệ trình hiển nhiên cũng phải dựa trên hướng đi chủ đạo đó. Với chủ trương trên, người viết có một số đánh giá, nhận định như sau: Thứ nhất, Chính phủ không đề xuất bãi bỏ hoàn toàn quy định hạn mức mà chỉ mở rộng hạn mức này lên một mức độ phù hợp và cởi mở hơn, nghĩa là vẫn tồn tại hạn mức. Sự dè dặt khá rõ ràng này khiến chúng ta dễ dàng dự đoán hạn mức mới được đề xuất, nếu vẫn theo chủ trương trên, sẽ không vượt lên quá nhiều so với hạn mức hiện nay, có thể là trong khoàng 5 – 10 lần. Điều này hẳn xuất phát từ ý định, mong muốn “toàn vẹn đôi đường” rằng vừa đảm bảo cho phép tích tụ ruộng đất tiến đến sản xuất lớn, vừa có thể kiểm soát tích tụ ruộng đất hiệu quả và chặt chẽ, không để hình thành “địa chủ mới” làm gia tăng sự bất bình đẳng sử dụng đất nông nghiệp giữa các chủ thể sử dụng đất. Để hài hòa được hai mục đích có phần trái khác nhau này không phải là vấn đề đơn giản và cần có một chính sách pháp luật tinh tế, khéo léo, trước hết trong việc ấn định mức mở rộng hạn mức giao đất, nhận chuyển quyền hợp lý. Nhưng cách làm khả dĩ nhất chỉ vẫn là phương pháp cơ học với một hạn mức cụ thể được biểu hiện bằng con số cụ thể. Mà điều này luôn tồn tại khả năng lớn không phù hợp và khó theo kịp sự biến đổi nhanh chóng của đời sống, những đòi hỏi bức thiết của xã hội đồng thời chỉ mang nặng tư duy chủ quan của nhà làm luật. Thứ hai, hơn nữa, với thực tế hiện nay, việc mở rộng hạn mức thực ra chỉ có ý nghĩa với trường hợp nhận chuyển quyền sử dụng đất, không phải với trường hợp giao đất. Bởi lẽ, sau hơn 60 năm thực hiện chính sách phân phối đất đai ở miền Bắc 37
43. và hơn 40 năm áp dụng chính sách phân phối đất đai trên phạm vi cả nước, hiện nay gần như Nhà nước đã hết quỹ đất để giao mới cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp nếu không phải do thu hồi, giao lại. Mà như ở chương II đã phân tích, quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất hiện hành không có chế tài xử lý hiệu quả hiện tượng người dân lách luật bằng cách nhờ người thân, bạn bè đứng tên hay tích tụ ruộng đất trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương vượt hạn mức rất lớn đến hàng trăm lần như trường hợp ông Út Huy ở Long An. Nếu chỉ mở rộng hạn mức tức là vẫn tồn tại một mức độ tối đa tích tụ ruộng đất thì buộc phải có những chế tài pháp lý được quy định để áp dụng với những trường hợp vượt hạn mức dưới tư cách xử lý vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, người viết cho rằng biện pháp xử lý vi phạm mang tính hành chính không phải là cách thức ứng xử bền vững, hợp lý và đúng đắn trước những hành vi xuất phát từ nhu cầu lợi ích chính đáng của chủ thể vi phạm. Thứ ba, nếu nhằm mục đích tích tụ ruộng đất thì hiện nay, dù quy định hạn mức vẫn đang hiệu lực song hiện tượng tích tụ ruộng đất cũng vẫn tồn tại âm thầm đồng thời có những hình thức tích tụ ruộng đất mà thậm chí pháp luật không hề hạn chế như cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất Do đó, nếu chỉ mở rộng hạn mức lên một mức độ cởi mở hơn thì chủ trương này cũng chỉ thể hiện sự thừa nhận pháp lý của Nhà nước đồng thời chỉ là liệu pháp tâm lý cho với những trường hợp đã rồi. Còn nếu muốn việc tích tụ ruộng đất để sản xuất lớn có những bước tiến mạnh mẽ và dài hơi hơn trong tương lai thay vì chỉ công nhận những gì đã có ở hiện tại, việc vẫn tồn tại một mức độ hạn điền không làm thay đổi về bản chất của sự tích tụ ruộng đất. Tóm lại, người viết cho rằng chủ trương nói trên của Chính phủ có thể sẽ có tác dụng nhất định trong ngắn hạn, song trong trung và dài hạn sẽ không có nhiều ý nghĩa tạo lực thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ và bền vững của nền nông nghiệp. 3.2. Về một số giải pháp, kiến nghị cá nhân Trên cơ sở phân tích nêu trên, kết hợp với việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế và đánh giá đặc điểm cụ thể của Việt Nam, người viết đề xuất một số giải pháp cơ bản sau: 38
44. Thứ nhất, do các quy định và chính sách pháp luật đều xuất phát từ tư duy lập pháp, người viết cho rằng cần phải có sự thay đổi căn bản trong tư duy pháp lý về vấn đề hạn mức giao đất và nhận chuyển quyền sử dụng đất nói riêng, tư duy pháp lý về pháp luật đất đai nói chung về lâu dài. Cụ thể, cần từ bỏ tƣ duy công hữu ruộng đất, đi cùng với nó là quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiến pháp 2013 và Luật đất đai 2013, bởi lẽ: (1) Như đã phân tích, đó là quan điểm của học thuyết kinh tế chính trị của chủ nghĩa cộng sản ở thế kỷ 19 mà sau hàng trăm năm đã bộc lộ rõ sự không hợp lý. Cương lĩnh Đảng Cộng sản Việt Nam năm 2011 cũng đã từ bỏ đặc điểm “công hữu tư liệu sản xuất” như là một đặc trưng của chủ nghĩa xã hội. Ngoại trừ một số rất nhỏ quốc gia thuộc hệ thống các nước cộng sản cũ và các quốc gia tuyên bố đi theo con đường chủ nghĩa xã hội gần đây, phần lớn các nước trên thế giới đều không quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà thừa nhận sự sở hữu tư nhân đối với ruộng đất. (2) Nhà nước ta đang đề cao và hướng tới mục tiêu xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển hài hòa cho cả xã hội. Đây là quan điểm được hai nhiệm kỳ Chính phủ gần đây thường xuyên nhắc nhở. Không còn quan niệm về một nền chuyên chính vô sản, Nhà nước là công cụ của giai cấp vô sản, nhân dân lao động trong đấu tranh giai cấp chống lại giai cấp tư sản, địa chủ bóc lột nữa. Do đó, quy định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mang đậm khuynh hướng thời kỳ chuyên chính vô sản trở nên không phù hợp. (3) Đồng thời, với việc khẳng định là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, việc tồn tại một khái niệm pháp lý mơ hồ và không khoa học như trên dẫn đến tình trạng lợi dụng quyền lực công để tước đoạt quyền sử dụng đất hợp pháp của nông dân, không phù hợp với tiêu chí nhà nước pháp quyền có hệ thống pháp luật hợp lý, chặt chẽ, minh bạch, được tuân thủ và tôn trọng quyền con người, quyền công dân. (4) Sau khi công nhận người nông dân có quyền sở hữu với đất nông nghiệp, quyền sở hữu này sẽ thúc đẩy chủ thể đó tập trung đầu tư cho tài sản của mình, giải phóng mạnh mẽ khả năng sản xuất của người nông dân và ruộng đất thay vì phải 39
45. luôn lo lắng và không chuyên tâm đầu tư sản xuất trước khả năng mảnh đất mồ hơi nước mắt có thể bị thu hồi. Thứ hai, từ tư duy chung nếu trên sẽ dẫn tới phương hướng chung là bãi bỏ hoàn toàn quy định hạn mức đất nông nghiệp. Bởi lẽ quyền sở hữu của chủ sở hữu là bất khả xâm phạm trừ trường hợp hạn chế quyền đặc biệt, mà không tồn tại trường hợp nào giới hạn số diện tích đất người nông dân được quyền sở hữu. Nhất là, người viết cho rằng, mục đích cốt lõi và tối hậu ở đây không phải là nhằm tích tụ ruộng đất để thúc đẩy sự phát triển sản xuất nông nghiệp nhanh mạnh mà là tạo ra sự phát triển nông nghiệp, nông thôn và đời sống nông dân một cách BỀN VỮNG. Do đó, chỉ có bãi bỏ hoàn toàn quy định hạn mức nông nghiệp mới có thể tạo nên sự chắc chắn hoàn toàn về pháp lý chotích tụ ruộng đất – điều mà các hình thức tích tụ thông qua thuê đất, góp vốn, hợp tác kinh doanh hay mở rộng hạn mức không làm được. Đồng thời, phương hướng này còn cần đảm bảo những yêu cầu sau: (1) Quy định hạn mức đất nông nghiệp cần được thay thế bằng hệ thống quy định khác đảm bảo được cả hai mục tiêu: nâng cao sản xuất nông nghiệp, tạo thuận lợi cho sản xuất quy mô lớn và ngăn chặn hoặc hạn chế sự tích tụ ruộng đất quá mức vào một số chủ thể, hình thành “địa chủ mới”. Trong hai mục tiêu này, mục tiêu thứ hai đặt ra nhiều thách thức hơn cả, tuy nhiên người viết đã nghiên cứu và kết luận hoàn toàn có giải pháp để đạt được mục tiêu này mà không phải là giải pháp “quốc hữu hóa ruộng đất” truyền thống và không mâu thuẫn với phương pháp bãi bỏ hoàn toàn hạn mức. (2) Bãi bỏ quy định hạn mức có ảnh hưởng to lớn không chỉ trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp mà còn tác động sâu sắc đến đời sống an sinh xã hội ở nông thôn, do đó để được thực hiện thành công, nó cũng đòi hỏi việc thực hiện đồng bộ, có hệ thống các giải pháp bên cạnh giải pháp pháp luật đất đai là giải pháp pháp luật thuế, pháp luật lao động và an sinh xã hội, pháp luật khoa học công nghệ để điều chỉnh kịp thời, đúng đắn, giảm bớt hậu quả xấu và phát triển hệ quả tốt sẽ xuất hiện. (3) Việc thực hiện phương hướng trên đòi hỏi sự thay đổi một nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp và pháp luật đất đai nên cần được thực hiện theo một lộ trình 40
46. bền vững, không thể thực hiện vội vã, nôn nóng. Do đó, phương hướng trên phải kết hợp gồm cả các giải pháp trước mắt và lâu dài. Thứ ba, từ tư duy và phương hướng chung ở trên, các giải pháp cụ thể bao gồm: (1) Sửa đổi quy định Điều 129 và Điều 130 Luật Đất đai 2013 theo hƣớng: về trƣớc mắt, nên mở rộng hạn mức giao đất, chuyển quyền sử dụng đất ở hạn mức hợp lý; về lâu dài, tiến tới xóa bỏ hạn mức, nhằm tạo thuận lợi cho chủ thể nhận chuyển quyền. Trong đó, trọng tâm là Điều 130 vì như đã phân tích, chỉ có hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất là mang nhiều ý nghĩa, phục vụ cho chủ thể chuyển quyền (hộ gia đình, cá nhân, phần lớn là nông dân trực tiếp sản xuất mà không còn nhu cầu sản xuất hoặc có nhu cầu khác để thực hiện chuyển quyền) và chủ thể nhận chuyển quyền (chủ yếu là doanh nghiệp đầu tư sản xuất nông nghiệp, số ít là nông dân muốn sản xuất nông nghiệp quy mô lớn). Về trước mắt, quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất cần đảm bảo phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện tại: 46,6% lực lượng lao động của cả nước vẫn nằm trong khu vực nông nghiệp, lao động nông thôn chiếm 70% (số liệu 2014); sản xuất nông nghiệp ở quy mô hộ gia đình là chủ yếu, khó cải thiện trong thời gian ngắn. Do đó, nếu trước mắt chúng ta bãi bỏ luôn quy định hạn mức sẽ dẫn đến nguy cơ có những chủ thể nhanh chóng tích tụ ruộng đất từ các chủ thể khác, dẫn đến bất bình đẳng trong sản xuất nông nghiệp kéo theo nhiều hệ lụy xã hội. Trước mắt phải quy định hạn mức mà chỉ có thể bằng phương pháp cơ học song cần nới rộng hợp lý, đồng thời cần cân nhắc sự khác biệt lớn trong sản xuất nông nghiệp giữa các vùng miền khi miền Nam có mức độ công nghiệp hóa cao hơn so với các miền Bắc và miền Trung để có hạn mức khác nhau giữa các các vùng miền cả theo địa hình (miền núi, trung du, đồng bằng) lẫn phương hướng (Bắc, Trung, Nam). Một kinh nghiệm lịch sử có thể tham khảo đó là cuộc Cải cách điền địa của chế độ Việt Nam Cộng hòa giai đoạn 1955 – 1970 ở miền Nam Việt Nam. Trong cuộc cải cách điền địa lần thứ nhất dưới thời Tổng thống Ngô Đình Diệm, ông đã quy định trong Dụ số 57 ngày 20/10/1956 hạn mức ruộng đất rất lớn là 100 hécta mà điền chủ trực tiếp canh tác được giữ lại, dẫn đến chỉ khoảng 10% nông dân 41
47. miền Nam mua được ruộng từ số ruộng điền chủ bị truất hữu [12]. Tuy nhiên, trong cuộc cải cách điền địa lần thứ hai dưới thời Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu, Luật Người cày có ruộng ngày 26/03/1970 giảm con số xuống còn 15 hécta ở Nam phần và 5 hécta ở Trung phần, nhờ đó chấm dứt chế độ tá canh ở miền Nam Việt Nam, đưa khoảng 75.000 hộ tương đương 5.000.000 người thoát khỏi thân phận tá điền để trở thành những điền chủ trực tiếp sản xuất [08]. Về lâu dài, khi những điều kiện kinh tế - xã hội kể trên có sự thay đổi theo xu thế phát triển tất yếu của nền kinh tế, cụ thể: giảm sâu giảm mạnh số lượng lao động trong nông nghiệp nhờ sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế sang trọng tâm ở các lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ,đi cùng giảm nhu cầu cần đất để sản xuất nông nghiệp; sản xuất nông nghiệp phổ biến ở quy mô lớn (trang trại, hợp tác xã), đi vào chuyên canh, ứng dụng khoa học kỹ thuật thì tiến tới xóa bỏ hạn mức. Về cả trước mắt lẫn lâu dài, riêng một giải pháp có thể áp dụng ngay là sửa đổi quy định về thuế nông nghiệp, theo đó nhà nước thừa nhận thay vì không thừa nhận quyền sử dụng với phần diện tích đất nông nghiệp được nhận chuyển quyền vượt hạn mức, song áp mức thuế nông nghiệp cao với phần diện tích này. Giải pháp này một mặt vừa tạo ra sự đảm bảo pháp lý, tránh rủi ro cho chủ thể nhận chuyển quyền, vừa hạn chế sự tích tụ ruộng đất quá mức khi làm giảm bớt lợi ích mà chủ thể trên nhận được, từ đó đòi hỏi những chủ thể muốn tích tụ vượt hạn mức phải đầu tư vốn, công sức sản xuất để thu lợi nhuận bù đắp chi phí đã bỏ ra, thúc đẩy sản xuất quy mô lớn và ứng dụng khoa học công nghệ. Đây là giải pháp mà nhiều nước đã và đang áp dụng và tỏ ra có hiệu quả rõ rệt. (2) Sửa Luật Đất đai 2013 theo hƣớng công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp hoàn toàn là quyền tài sản của nông dân, phù hợp với Bộ luật Dân sự 2015, nhằm phục vụ cho nông dân muốn chuyển quyền sử dụng đất. BLDS 2015 đã quy định tại Điều 115: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”, tiếp tục thừa nhận người dân có quyền chuyển giao quyền sử dụng đất thông qua các giao dịch dân sự trên cơ sở tự do ý chí, tự nguyện, tự cam kết thỏa thuận. 42
48. Tuy nhiên, với quy định của Luật đất đai 2013 về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà nhà nước là đại diện chủ sở hữu, đi cùng thẩm quyền giao đất, thu hồi đất của các cấp chính quyền thì quy định trên của BLDS 2015 đã bị làm mờ nhòa trong nhiều thực tiễn đời sống. Điều này dẫn đến tình trạng nông dân dễ dàng bị tước đoạt quyền sử dụng đất nông nghiệp với mảnh đất đã bỏ ra nhiều công sức để đầu tư chỉ bởi một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp huyện hay cấp tỉnh với mức bồi thường bèo bọt, không tương xứng. Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp lại dễ dàng tích tụ ruộng đất bằng cách tác động tới quyết định của các quan chức địa phương qua giao dịch vụ lợi thay vì thương lượng trực tiếp với nông dân. Về hình thức, việc doanh nghiệp có đất là do nhà nước giao nhằm thực hiện dự án đầu tư song về bản chất, đây thực chất là sự chuyển quyền sử dụng đất không thông qua giao dịch dân sự. Vì vậy, điều này gây nên sự bất bình đẳng xã hội, sự bức xúc trong nhân dân, tranh chấp khiếu kiện đất đai rầm rộ và kéo dài. Nếu không giải quyết dứt điểm vấn nạn trên, việc mở rộng hay bãi bỏ hạn mức cũng sẽ không có ý nghĩa thúc đẩy tích tụ ruộng đất hợp pháp, mặt khác mở đường cho việc hợp pháp hóa tích tụ ruộng đất trái pháp luật. Quan trọng nhất, nó sẽ gây nên hệ lụy xấu về an sinh xã hội, xâm hại nghiêm trọng lợi ích chính đáng của nông dân chuyển quyền sử dụng đất, đào sâu bất bình đẳng xã hội. Do đó, về trước mắt, cần sửa Luật đất đai 2013 theo hướng: - Đình chỉ thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp của các cấp chính quyền thông qua hình thức quyết định hành chính về thu hồi đất với các trường hợp thu hồi đất từ Điều 61 đến Điều 65 Luật đất đai 2013, trừ trường hợp chết không có người thừa kế; tự nguyện trả lại đất; đe dọa tính mạng con người; đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc thu tiền sử dụng đất có nguồn gốc ngân sách nhà nước tại Điểm a, b, c, đ, e Khoản 1 Điều 65. Cụ thể, cần: (a) Bãi bỏ trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì sự mơ hồ, dễ dung túng cho lợi ích nhóm, tham nhũng ; (b) Với trường hợp cần thiết vì an ninh quốc gia, quốc phòng, lợi ích công cộng, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước chỉ được trưng mua, 43
49. trưng dụng đất nông nghiệp và phải bồi thường theo giá thị trường do hội đồng định giá độc lập ấn định; (c) Với trường hợp vi phạm pháp luật đất đai, Nhà nước chỉ áp dụng chế tài hành chính hoặc hình sự với chủ thể vi phạm, không được thu hồi đất; (d) Trường hợp hết thời hạn sử dụng đất hay không được gia hạn, cần bãi bỏ thời hạn sử dụng đất nông nghiệp để phù hợp với quy định Hiến pháp 2013 về việc người dân có quyền “sử dụng đất ổn định, lâu dài”, đảm bảo phát triển bền vững, Nhà nước không được quyền thu hồi; (e) Trường hợp tổ chức tư nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền hoặc thu tiền sử dụng đất không có nguồn sách ngân sách nhà nước, được Nhà nước cho thuê đất thì Nhà nước phải tiến hành thỏa thuận khi muốn lấy lại đất. - Mọi giao dịch chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp là giao dịch dân sự, tuân theo quy định pháp luật dân sự, Nhà nước hoàn toàn không được can thiệp vào giao dịch. Chủ thể nhận chuyển quyền muốn tích tụ ruộng đất phải thương lượng với chủ thể chuyển quyền. Điều này vừa hạn chế tham nhũng, nhũng nhiễu, lợi ích nhóm; vừa đảm bảo quyền lợi của các bên trên cơ sở tự do ý chí. Nếu có tranh chấp xảy ra, sẽ giải quyết bằng các phương thức giải quyết tranh chấp dân sự mà cuối cùng là tại Tòa án theo trình tự tố tụng luật định nhằm đảm bảo công khai, minh bạch, nâng cao pháp quyền, tinh thần thượng tôn pháp luật. Về lâu dài, tiến tới công nhận quyền sở hữu đất nông nghiệp trên cơ sở xóa bỏ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, sửa đổi toàn diện Luật đất đai 2013. (3) Thực hiện đồng bộ với quy định pháp luật lao động, an sinh xã hội để đảm bảo đời sống nông dân sau khi chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Pháp luật lao động, an sinh xã hội cần chuẩn bị cho hậu quả tất yếu là nhiều nông dân sau khi nhận chuyển quyền sẽ không còn tư liệu lao động, trở thành một dạng “tá điền mới” cho chủ thể nhận chuyển quyền, tích tụ ruộng đất nếu không được sự bảo trợ của pháp luật. Pháp luật lao động, an sinh xã hội cần coi những người nông dân này là người lao động, trở thành công nhân nông nghiệp và đảm bảo quyền lợi cho họ, bao gồm - Nâng cao hiểu biết pháp luật cho nông dân để họ nhận thức được cách thức 44
50. bảo vệ quyền lợi của mình, nhất là đảm bảo nông dân có quyền thành lập công đoàn như người lao động. - Áp dụng chính sách an sinh xã hội (chế độ bảo hiểm, chế độ an toàn vệ sinh lao động ) với nông dân lao động cho doanh nghiệp tích tụ ruộng đất như người lao động - Áp dụng pháp luật lao động để giải quyết tranh chấp giữa nông dân và doanh nghiệp nông nghiệp khi phát sinh mâu thuẫn. - Tăng cường công tác hậu kiểm của nhà nước, thường xuyên thanh tra, kiểm tra việc đảm bảo thực hiện pháp luật lao động, an sinh xã hội với nông dân lao động trong doanh nghiệp nông nghiệp. 45
51. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ Trên cơ sở trình bày bức tranh tổng quan về cơ sở lý luận, cơ sơ thực tiễn và một số đề xuất giải pháp sửa đổi quy định hạn mức giao đất, chuyển quyền sử dụng đất của Luật đất đai 2013 hiện nay, trong đó tập trung phân tích chủ trương của Chính phủ về mở rộng hạn điền, cho phép tích tụ ruộng đất, tiến tới sản xuất lớn, người viết cho rằng nhu cầu sửa đổi quy định hạn mức là cần thiết song nhận định chủ trương nêu trên chỉ là giải pháp tình thế, tạm thế, còn khá dè dặt và về lâu dài không thể giải quyết được những bất cập đang tồn tại. Về thực chất, nó vẫn duy trì cách thức giải quyết là hạn mức đất nông nghiệp và vẫn tồn tại ứng xử không thừa nhận, đảm bảo pháp lý của Nhà nước với các trường hợp vượt hạn mức. Từ đó, người viết đưa ra hệ thống các giải pháp, kiến nghị cá nhân đối với vấn đề sửa đổi quy định hạn mức đất nông nghiệp trên cơ sở nghiên cứu như sau: 1. Về tư duy: thay đổi tư duy về đặc trưng công hữu tư liệu sản xuất của chủ nghĩa xã hội, từ đó bỏ nguyên tắc chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiến pháp 2013 và Luật đất đai 2013. 2. Về phương hướng: giải pháp cần có lộ trình cả trước mắt và lâu dài, kết hợp đồng bộ nhiều giải pháp từ pháp luật đất đai, thuế, lao động, an sinh xã hội, khoa học công nghệ nhằm mục tiêu phát triển nông nghiệp bền vững: vừa đảm bảo tăng cường sản xuất nông nghiệp, vừa đảm bảo nâng cao đời sống nông dân. 3. Về giải pháp cụ thể: - Về quy định hạn mức đất nông nghiệp: về trƣớc mắt, mở rộng hạn mức hợp lý trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm lịch sử và quốc tế; về lâu dài, tiến tới bãi bỏ hạn mức. - Về chính sách thuế: áp mức thuế nông nghiệp cao với phần diện tích vượt hạn mức - Về pháp luật đất đai: về trƣớc mắt, đình chỉ thẩm quyền thu hồi đất của các cấp chính quyền địa phương với một số trường hợp thu hồi đất không hợp lý, mọi giao dịch chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp tuân thủ quy định pháp luật 46
52. dân sự, nhà nước hoàn toàn không can thiệp; về lâu dài, công nhận quyền sở hữu ruộng đất của người dân. - Về pháp luật lao động, an sinh xã hội: coi người nông dân sau khi chuyển quyển là người lao động, đảm bảo quyền lợi như người lao động trong quan hệ với doanh nghiệp, chủ sử dụng đất nhận chuyển quyền. 47
53. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bảo Trân (2016), “Thủ tướng: Mở rộng hạn điền, tích tụ ruộng đất để sản xuất lớn”, Báo Người lao động, địa chỉ: rong-han-dien-tich-tu-ruong-dat-de-san-xuat-lon-20161005142726204.htm 2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2004), Thông tư Số: 28/2004/TT-BTNMT về việc hướng dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất. 3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2015), Thống kê diện tích đất đai năm 2015. 4. Chính phủ (1993), Nghị định số: 64/CP Ban hành bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sử dụng đất Nông nghiệp. 5. Chính phủ (2017), Nghị quyết số 30/NQ-CP ngày 7/3/2017 phiên họp thường kỳ tháng 2 của Chính phủ. 6. Cổng thông tin điện tử Việt Nam, “Kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2015 của Việt Nam”, Báo Bảo vệ môi trường, địa chỉ: tich-dat-dai-nam-2015-cua-viet-nam.html 7. Đặng Hùng Võ (2015), “Bỏ hạn điền trong nông nghiệp”, Viện Kinh tế và Quản lý Thủy lợi tiền thân là Viện Kinh tế Thuỷ lợi, địa chỉ: 8. Đặng Phong (2004), Kinh tế Miền Nam Việt Nam thời kỳ 1955 - 1975, Nhà xuất bản Khoa học xã hội, Hà Nội, tháng 12 năm 2004. 9. Lê Bùi Phương Nhung (2015), Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai theo Luật Đất đai 2013, Luận văn Thạc sĩ Luật học. 10. Nguyễn Đình Kháng – Vũ Văn Phúc (2000), Một số vấn đề lý luận của Mác và Lênin về địa tô, ruộng đất. 11. Phan Thảo (2016), “Bộ trưởng Bộ NN-PTNT đề nghị bỏ hạn điền”, Báo Sài Gòn giải phóng, địa chỉ: nghi-bo-han-dien-296884.html 12. Philip E. Catton, Diem’s Final Failure: Prelude to America’s War in Vietnam (2002), page 53, University Press of Kansas. 13. Quốc hội (1946), Hiến pháp 1946, Hà Nội. 14. Quốc hội (1959), Hiến pháp 1959, Hà Nội. 48