Khóa luận Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THU HIỀN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT HỌC Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH- 2014- L HÀ NỘI - 2018
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THU HIỀN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT HỌC Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH- 2014- L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: PGS.TS DOÃN HỒNG NHUNG HÀ NỘI- 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong khóa luận đều được cập nhật, đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của khóa luận chưa từng được ai công bố trong bất kì công trình nào khác. TÁC GIẢ KHÓA LUẬN Nguyễn Thu Hiền
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ 8 1.1. Những khái niệm cơ bản về đô thị 8 1.1.1. Khái niệm đô thị, đô thị thông minh và đô thị bền vững 8 1.1.2. Phân loại đô thị 12 1.1.3. Đặc điểm của các loại đô thị 13 1.2. Tổng quan về quy hoạch đô thị 14 1.2.1. Khái niệm quy hoạch đô thị, mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị 14 1.2.2. Khái niệm pháp luật về quy hoạch đô thị 17 1.3. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch đô thị 17 1.3.1. Mối quan hệ giữa Luật quy hoạch đô thị với các ngành luật khác 17 1.3.2. Những yêu cầu đối với quy hoạch đô thị 21 1.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch đô thị 22 1.5. Pháp luật điều chỉnh quy hoạch đô thị và ý nghĩa của việc điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch đô thị 23 1.6. Kinh nghiệm quy hoạch đô thị tại một số Thành phố của Trung Quốc 24 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 31 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI. 32 2.1. Quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 32 2.1.1. Nội dung quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục lập , thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị 32 2.1.2. Quyền và trách nhiệm của các cơ quan ,tổ chức, cá nhân về các vấn đề quản lý, giám sát quy hoạch đô thị 32
5. 2.1.3. Vấn đề về tư vấn lập quy hoạch đô thị 34 2.2. Thực tiễn thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị tại Thành phố Hà Nội 35 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội của thành phố Hà Nội và ảnh hưởng của những điều kiện đó đến việc thực hiện pháp luật về quy hoạch đô thị . 35 2.2.2. Phát triển quy hoạch chung xây dựng đô thị tại Thủ đô Hà Nội 36 2.2.3. Thực trạng thực hiện quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hà Nội. 38 2.3. Những điểm thuận lợi và bất cập của pháp luật ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 41 2.3.1. Những thuận lợi trong việc áp dụng quy định pháp luật Việt Nam về quy hoạch đô thị 41 2.3.2. Những bất cập của pháp luật ảnh hưởng đến việc thực thi các quy định về quy hoạch đô thị. 43 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 48 CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI . 49 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 49 3.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 53 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 56 3.4. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện quy hoạch đô thị ở Việt Nam 61 3.5. Kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị ở Thành phố Hà Nội 65 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 69 KẾT LUẬN 70 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 72
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong công cuộc đô thị hóa, các thành phố luôn là tâm điểm vì nó tập trung nhiều điều kiện thuận lợi như cơ sở hạ tầng, công trình kiến trúc, và nguồn lực con người ổn định nhất. Đô thị có thể hiểu là tập hợp của những ngôi nhà và con đường, đồng thời cũng là nơi tập hợp của những con người tương tác với nhau trong một môi trường đông đúc và chật hẹp. Nó phản ánh một cách tổng hợp quá trình và trình độ phát triển của xã hội, là nơi tích lũy của cải, tạo dựng văn hóa và nuôi dưỡng những ý tưởng mới, nhằm thay đổi cuộc sống của cả nhân loại. 1Song song với sự phát triển không ngừng của nền kinh tế phi nông nghiệp (công nghiệp, thương mại, dịch vụ, ) cùng với bối cảnh hội nhập, toàn cầu hóa như hiện nay, Việt Nam cũng như các quốc gia khác trên thế giới đều đang phải đối mặt với một bài toán khó, đó là làm sao để công cuộc quy hoạch đô thị được hiệu quả nhằm hướng đến một cuộc sống văn minh, phát triển bền vững trong sự liên kết, gắn bó chặt chẽ giữa con người và môi trường. Với những giá trị mà đô thị hóa đem lại, để trả lời cho câu hỏi quy hoạch đô thị làm sao cho hiệu quả, trước hết cần đảm bảo sự can thiệp tầm vĩ mô từ Nhà nước mà điển hình là những chính sách, văn bản quy phạm pháp luật cần minh bạch, nhất quán, quy định trách nhiệm cho các cơ quan, tổ chức cá nhân một cách rõ ràng, dự án quy hoạch phải khả thi. Trên tinh thần đó, Luật quy hoạch đô thị năm 2009 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2010 đã được ban hành nhằm mục đích giải quyết những khó khăn trong việc lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt. Như vậy, văn bản pháp luật hiện hành điều chỉnh vấn đề quy hoạch tại các đô thị là Luật 1 Nguyễn Đỗ Dũng (2010), “Đô thị và Quy hoạch đô thị: Tư duy và tiếp cận”, truy cập ngày 10/02/2018 1
7. Quy hoạch đô thị năm 2009, cho đến nay là năm 2018, sau hơn 8 năm thi hành thì luật này đã phát sinh nhiều hạn chế, bất cập cần phải được sửa đổi, bổ sung đề phù hợp với tình hình giai đoạn hiện tại. Hiện nay, vấn đề quy hoạch ở các đô thị lớn như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh đã thể hiện rõ những thất bại cần khắc phục ngay mà tiêu biểu là một loạt những “quy hoạch treo”, hay có những chuyên gia gọi đây là việc “vỡ trận quy hoạch” Nếu chúng ta không có giải pháp thì việc “vỡ trận” sẽ càng ngày càng trầm trọng hơn. Về quy hoạch của Hà Nội, một số chuyên gia cho rằng, việc xây dựng và phê duyệt quy hoạch rất chặt chẽ nhưng việc điều chỉnh và quản lý sau quy hoạch lại chưa tốt. 2 Xuất phát từ thực trạng đã nêu trên, tác giả chọn đề tài "Pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội" cho khóa luận tốt nghiệp bậc cử nhân. Qua nghiên cứu các vấn đề về quy hoạch đô thị trên khía cạnh pháp lý và thực tiễn thực thi pháp luật quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, khóa luận làm rõ các điểm thuận lợi cũng như những hạn chế còn tồn tại trong chính sách pháp luật quy hoạch đô thị , từ đó đề xuất những kiến nghị phù hợp với Việt Nam từ kinh nghiệm của một số các quốc gia trên thế giới về những vấn đề như thẩm định, quản lý và giám sát quy hoạch đô thị. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Đất đai là một tài nguyên vô cùng có giá trị vì nó đem lại cho con người vô vàn những giá trị về mọi mặt đời sống, kinh tế và xã hội. Nhiều lợi ích như vậy, khai thác đơn thuần thì đơn giản nhưng khai thác sao cho có hiệu quả nhất mới là vấn đề cần tập trung chú trọng của mọi chính quyền. Muốn khai thác đất đai hiệu quả, cần phải có những dự án quy hoạch thật sự khả thi. Tuy nhiên thực tế hiện nay, rất nhiều dự án quy hoạch liên tiếp thất bại hoặc kéo dài thời gian thực hiện do vướng mắc giải tỏa hoặc các vướng mắc phổ biến khác đã khiến dư luận đặt câu hỏi về tính khả thi, hợp lý, hợp pháp trong quá trình thực hiện một 2 H.Duy – L.Sơn (2017), “Chuyên gia hiến kế xây dựng Luật Quy hoạch”, truy cập ngày 10/02/2018 2
8. loạt các dự án quy hoạch đất đai. Trong công cuộc quy hoạch đất đai nói chung, quy hoạch đô thị nói riêng là một trong những vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu luật học, kiến trúc học quan tâm nhiều nhất. Và sau đây là một số tác phẩm, bài viết về quy hoạch đô thị của một số học giả tiêu biểu: - Cuốn “Giáo trình Quản lý đô thị năm 2004” của Trường Đại học Kinh tế Quốc dân do GS.TS Nguyễn Đình Hương chủ biên. Cuốn sách đề cập chủ yếu đến những nội dung cơ bản về quản lý đô thị như lý giải khái niệm quản lý đô thị, sự cần thiết của việc quản lý đô thị, đặc điểm của quản lý đô thị, mục đích, ý nghĩa và các nguyên tắc quản lý đô thị, nội dung quản lý đô thị .Trong đó, có nội dung đề cập về quy hoạch đô thị. - Cuốn “Giáo trình Quản lý nhà nước về đô thị”, xuất bản năm 2007 của Học Viện Hành chính - Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Kim Giao làm chủ biên. Cuốn sách đi sâu tìm hiểu những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước đối với đô thị nói chung và quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị nói riêng. - Cuốn “Quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị”, xuất bản năm 2008 của Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội do GS.TS Nguyễn Thế Bá chủ biên. Nội dung của cuốn sách chủ yếu đề cập đến những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy hoacḥ xây d ựng nhằm phát triển đô thị theo hướng văn minh, hiện đại nhưng vẫn giữ được các giá trị văn hoá truyền thống. - Tác phẩm “Pháp luật về quy hoạch không gian xây dựng đô thị” của TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), NXB Xây dựng năm 2012. - Bài viết “Quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay” của TS. Doãn Hồng Nhung; Tạp chí Kiến Trúc - Hội Kiến trúc Việt Nam số 167 năm 2009. Bài viết tìm hiểu về thực trạng quản lý đô thị ở Việt Nam hiện nay; trong đó, có nội dung đề cập đến vấn đề quy hoạch đô thị. 3
9. - Bài viết “Bài học nào cho phát triển đô thị ở Việt Nam” của KTS. Nguyễn Hữu Thái; Tạp chí Kiến Trúc - Hội Kiến trúc sư Việt Nam số 167 năm 2009. Bài viết đề cập đến thực trạng phát triển đô thị nói chung và quy hoạch đô thị nói riêng; đồng thời, đề xuất một số giải pháp cho việc phát triển đô thị ở Việt Nam. - Bài viết “Một số vấn đề về quản lý nhà nước đối với đô thị ở Việt Nam hiện nay” của TS. Doãn Hồng Nhung, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7 năm 2010. Nội dung chủ yếu của bài viết đề cập đến một số vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đô thị ở Việt Nam. Ngoài các tác phẩm và bài viết như kể trên, còn có rất nhiều sinh viên bậc cử nhân, cao học lựa chọn các đề tài có liên quan đến pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc đánh giá về mặt lý luận và thực tiễn hiệu quả của pháp luật quy hoạch đô thị thông qua thực tiễn thi hành tại một thành phố cụ thể có tốc độ đô thị hóa cao nhất nhì cả nước,đồng thời đưa ra giải pháp về mặt pháp luật cụ thể đối với bản thân thành phố đó, mà cụ thể là thành phố Hà Nội, thì chưa có một luận văn hay khóa luận nào thực sự đề cập một cách sâu sắc. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu đề tài là thông qua phân tích, đánh giá thực trạng việc thực thi pháp luật quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, thông qua đó phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật đô thị Việt Nam và đề xuất một số giải pháp có thể tác động tích cực và giúp thúc đẩy công cuộc quy hoạch đô thị nói chung và quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội được hiệu quả. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Để thực hiện mục đích trên luận văn có những nhiệm vụ sau: - Làm rõ những vấn đề lý luận về đô thị và quy hoạch đô thị, làm nối bật lên vai trò của công tác quy hoạch đô thị. 4
10. - Quy định của pháp luật Việt Nam có ảnh hưởng đến quá trình quy hoạch đô thị - Phân tích, đánh giá thực tiễn thực thi pháp luật quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội, làm nổi bật lên các điều kiện tự nhiên- kinh tế- xã hội của thành phố Hà Nội và nguyên nhân dẫn đến việc quy hoạch đô thị không hiệu quả ở thành phố Hà Nội. - Thông qua việc đánh giá thực tiễn thực thi pháp luật quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội, phân tích , đánh giá một số quy định còn chưa hợp lý của pháp luật quy hoạch đô thị tại Việt Nam - Khảo sát, phân tích, đánh giá cách mà một số các quốc gia trên thế giới quy hoạch đô thị tại các thành phố lớn của họ; từ đó rút ra bài học kinh nghiệm phù hợp cho quy hoạch đô thị nói chung ở Việt Nam và quy hoạch đô thị nói riêng trên địa bàn thành phố Hà Nội 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Khóa luận nghiên cứu về những quy định pháp luật về quy hoạch đô thị. Đồng thời nghiên cứu các hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm trong việc lập, thẩm định, tư vấn, quản lý và giám sát quy hoạch đất đô thị dẫn tới việc quy hoạch đô thị không được hiệu quả. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Có rất nhiều vấn đề liên quan đến quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị, tuy nhiên trong phạm vi nghiên cứu của khóa luận chỉ chủ yếu nghiên cứu các quy định về quá trình lập, thẩm định, tư vấn, quản lý và giám sát quy hoạch đô thị một cách tổng quát nhất trong pháp luật Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu Khóa luận chủ yếu sử dụng những phương pháp nghiên cứu sau: 5
11. - Phương pháp duy vật biện chứng: xem xét vấn đề pháp luật về quy hoạch đô thị một cách toàn diện trong mối quan hệ mật thiết với các quy định có liên quan của pháp luật Việt Nam - Phương pháp phân tích- tổng hợp: phân chia các vấn đề lớn, phức tạp thành những vấn đề nhỏ, chi tiết, cụ thể hơn. Sau khi phân tích thì tổng hợp lại và đánh giá khái quát hướng tới sự nhận thức tổng thể về vấn đề quy hoạch đô thị ở Việt Nam - Phương pháp thống kê: Đề tài tập hợp các văn bản pháp luật của Việt Nam liên quan đến vấn đề lập, thẩm định, tư vấn, quản lý, giám sát quy hoạch đô thị trong thực tiễn làm cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu làm rõ mục đích nghiên cứu của đề tài - Phương pháp so sánh: Phân tích điểm giống và khác của pháp luật các quốc gia về quy hoạch đô thị so với pháp luật Việt Nam, từ đó tiếp nhận, lan tỏa, khuếch tán pháp luật nước ngoài hoặc cấy ghép pháp luật một cách hợp lý vào pháp luật Việt Nam. - Phương pháp phỏng vấn chuyên gia: Đưa ý kiến của những chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch đô thị, những nhà luật học hoặc những luật sư có kinh nghiệm, hiểu biết rộng về vấn đề quy hoạch đô thị, sự đánh giá của chuyên gia về thực trạng pháp luật quy hoạch đô thị ở Việt Nam. 6. Tính mới của nghiên cứu: Thực tế cho thấy vấn đề quy hoạch đô thị ở Việt Nam không phải là một vấn đề mới, điều này thể hiện ở việc có rất nhiều công trình, bài viết nghiên cứu khá là toàn diện về cả mặt lý luận và thực tiễn thực thi pháp luật quy hoạch đô thị tại Việt Nam. Tuy nhiên, việc đánh giá về mặt lý luận và thực tiễn hiệu quả của pháp luật quy hoạch đô thị thông qua thực tiễn thi hành tại một thành phố cụ thể có tốc độ đô thị hóa cao nhất nhì cả nước, đồng thời đưa ra giải pháp về mặt pháp luật cụ thể đối với bản thân thành phố đó, mà cụ thể là thành phố Hà Nội, 6
12. thì chưa có một luận văn hay khóa luận nào thực sự đề cập một cách sâu sắc hay nghiên cứu một cách tổng thể mà chỉ dưới hình thức những bài viết đơn lẻ. 7. Bố cục của khóa luận: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của khóa luận gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quy hoạch đô thị Chương 2: Thực trạng pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam và thực tiễn thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam qua thực tiễn thi hành tại thành phố Hà Nội 7
13. CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ 1.1. Những khái niệm cơ bản về đô thị 1.1.1. Khái niệm đô thị, đô thị thông minh và đô thị bền vững Đô thị xuất hiện từ rất lâu trong lịch sử từ thời con người ra khỏi hang động và bắt đầu cuộc sống quần cư với hình thức “làng sơ khai” . Đây được coi là “không gian sống” đảm bảo điều kiện cho các cá thể trong quần cư: có chỗ nương tựa, chống chọi lại điều kiện khắc nghiệt của tự nhiên, sự xâm chiếm của các thế lực khác.3 Xuất hiện sớm là vậy, nhưng để thực sự phát triển và được định nghĩa một cách rõ ràng thì phải là những thập kỷ gần đây. Ngày nay, đô thị đã trở thành một hình thức cư trú phổ biến và mọi tâm điểm của cuộc sống nhân loại đều diễn ra tại các thành phố. Câu hỏi đặt ra là “Đô thị là gì và tại sao chúng tồn tại?” – Đó là câu hỏi cơ bản nhất mà những nhà nghiên cứu, quản lý và quy hoạch đô thị phải trả lời. Cụ thể, dựa vào khảo cổ, đô thị đầu tiên trên thế giới là làng Uruk ở vùng Lưỡng Hà (Iraq ngày nay) cách đây gần 5000 năm. Sự ra đời của đô thị với những cư dân phi nông nghiệp đầu tiên gắn liền với thặng dư trong sản xuất nông nghiệp cho phép một nhóm người làm nông có thể tạo ra lượng nông sản không chỉ đủ nuôi sống chính họ mà còn cung cấp cho những người khác không làm nông nghiệp.4 Tại Việt Nam, xu hướng đô thị hóa đang diễn ra với tốc độ nhanh và trên phạm vi rộng lớn. Theo số liệu của Bộ Xây dựng, tỷ lệ đô thị hóa tăng từ 19,6% năm 2009 lên 36,6% năm 2016 và đến năm 2020 dự kiến sẽ là 45%.5 3 ThS.HS Trần Văn Tâm – TS.KTS Phan Bảo An (2017), “Đô thị thông minh”, truy cập ngày 17/02/2018 4 Nguyễn Đỗ Dũng (2009), “Đô thị là gì và tại sao chúng tồn tại?”, truy cập ngày 17/02/2018 5 Giang Phạm (2017), “Xây dựng đô thị thông minh phải lấy người dân làm trung tâm”, Bộ Thông tin và Truyền thông Việt Nam, truy cập ngày 17/02/2018 8
14. Theo pháp luật Việt Nam hiện tại, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn.6 Như vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam, sự phát triển của đô thị luôn gắn liền với nền kinh tế phi nông nghiệp, nền kinh tế càng phát triển thì quá trình đô thị hóa càng diễn ra nhanh chóng. Tuy nhiên, khác với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, thực trạng đô thị hóa của nước ta có đặc điểm là quá trình đô thị hóa nông thôn thành thành thị, biến đổi các làng, xã nông nghiệp thành các quận, phường của đô thị.7Làn sóng chuyển cư tới các đô thị ngày càng gia tăng sớm hơn tốc độ phát triển của nền công nghiệp, dịch vụ.8 Tại Việt Nam việc bùng nổ của quá trình đô thị hóa vừa đem lại lợi nhuận khổng lồ cho giới kinh doanh bất động sản vừa tạo ra nhiều thách thức như việc tìm kiếm việc làm, vấn đề về giao thông, cơ sở hạ tầng, vấn đề quá tải và chất lượng sống ở các đô thị. Trước những thách thức đó, nhất là với các đô thị lớn và cực lớn, vấn đề “Phát triển đô thị bền vững” đang được đặt ra và đã được các nhà khoa học bàn luận khá sôi nổi trên các diễn đàn trong nước và quốc tế. Cụ thể, theo Ngân hàng thế giới (WB) định nghĩa : Phát triển bền vững chính là sự duy trì và nâng cao chất lượng cuộc sống của con người về mặt xã hội, kinh tế, môi trường trong giới hạn khả năng chịu tải của các hệ sinh thái dịch vụ và cơ sở tài nguyên của môi trường, nghĩa là vẫn đảm bảo tính bền vững của môi trường” 6 Khoản 1, Điều 3 Luật quy hoạch đô thị năm 2009 7 Theo Tổng cục môi trường (2017), “Tổng quan phát triển đô thị Việt Nam”, truy cập ngày 15/02/2018 8 Hà Thanh (2017), “Những nghịch lý trong đô thị hóa tại Việt Nam”, truy cập ngày 17/02/2018 9
15. Còn phát triển bền vững theo pháp luật Việt Nam là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường.9 Có thể thấy, về bản chất, phát triển bền vững là một quá trình biến đổi mạnh mẽ trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội nhằm tạo ra sự tối ưu nhất trong tăng trưởng để đáp ứng nhu cầu nâng cao chất lượng cuộc sống của con người mà không làm tổn hại đến hệ các sinh thái và môi trường trong hiện tại cũng như trong tương lai. Tổng quát hơn, phát triển bền vững chính là một quá trình liên tục cân bằng và hoà nhập các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái. Nó đảm bảo sự trường tồn của nhân loại. Vì thế, phát triển bền vững đã trở thành mục tiêu chiến lược cho toàn cầu, cho từng quốc gia, từng khu vực cũng như cho từng đô thị. Trên cơ sở nguyên lý phát triển bền vững như trên, với đặc thù của một đô thị, khái niệm phát triển đô thị bền vững có thể được hiểu là “mối quan hệ hữu cơ, mật thiết giữa: Kinh tế đô thị; Văn hóa xã hội đô thị; Môi trường - Sinh thái đô thị; Cơ sở hạ tầng đô thị và Quản lý đô thị”.10 Tuy nhiên với thời đại của nền công nghiệp công nghệ thông tin như hiện tại cũng như dự báo về sự phát triển vượt bậc của lĩnh vực này trong tương lai, cần hiểu rằng phát triển đô thị bền vững thôi là chưa đủ và chưa phải là biện pháp tối ưu nhất bởi đô thị trong bất cứ thời đại nào đều hướng đến mục tiêu đáp ứng tốt nhất nhu cầu phát triển của con người, cũng như thiết chế quản lý xã hội của đô thị, và “đô thị thông minh” là đô thị làm tốt nhất mục tiêu đó. Chúng ta có thể hiểu “đô thị thông minh” là khái niệm được “nhân cách hóa” để đô thị thật sự có thể hiểu rõ – nhờ khả năng quan sát, tạo lập các không gian sống tương hỗ – nhờ khả năng ghi nhớ và óc sáng tạo, và những đáp ứng phục vụ con người 9 Quốc hội (2014), Luật Bảo vệ môi trường, Hà Nội 10 GS.TS. Lê Hồng Kế (2006), “Phát triển hệ thống đô thị quốc gia bền vững”, truy cập ngày 17/02/2018 10
16. không chỉ ở một vài lĩnh vực – nhờ vào năng lực tổng hợp của nhiều loại năng lực để hẳn nhiên đô thị phải được thiết kế, xây dựng và quản lý với mục tiêu cao nhất là phục vụ con người; bao gồm việc tạo điều kiện tốt nhất để phát huy năng lực sáng tạo, óc tưởng tượng của cư dân sống trong đô thị đó. Từ đó, chính những cư dân của đô thị bầu ra những chính quyền quản lý hiệu quả để xây dựng những chính sách, chiến lực phát triển đô thị có khả năng thích ứng và vận dụng hiệu quả trong điều kiện thực tế của kinh tế – xã hội – văn hóa và môi trường; tạo nên một “kết cấu hữu hiệu” nhằm xây dựng không gian sống bền vững.11 Hay theo một quan điểm khác, đô thị thông minh là đô thị hoặc khu vực dân cư ứng dụng công nghệ thông tin và truyền thông một cách nhuần nhuyễn, kết nối với mọi thành phần của hệ thống có khả năng cung cấp theo thời gian thực, tự động hóa và có tương tác, nhằm huy động tốt nhất các nguồn lực con người, trang thiết bị và các yếu tố tự nhiên khi hệ thống vận hành. Với các hệ thống liên quan đến người dân thì họ phải được đặt ở vị trí trung tâm, phải là mục tiêu phục vụ.12 Tóm lại, khái niệm về “đô thị thông minh” cần được hiểu theo cả nghĩa rộng, tức là bên cạnh việc ứng dụng khoa học công nghệ thì đô thị thông minh còn cần được hiểu là việc ứng dụng các giải pháp mang tính toàn diện và sáng tạo ,tổng hợp các năng lực vốn có trong đô thị nhằm xây dựng các giải pháp quản lý và ứng xử khoa học đối với môi trường sống của chính mình, chung tay xây dựng một môi trường đô thị phát triển bền vững, phục vụ tối đa lợi ích của các cá thể sống trong đô thị. 11 ThS.HS Trần Văn Tâm – TS.KTS Phan Bảo An (2017), “Đô thị thông minh”, truy cập ngày 17/02/2018 12 PGS. TS. Trần Minh Tuấn (2017), “Xây dựng đô thị thông minh bền vững tại việt nam – một trong các động lực phát triển cntt&tt việt nam trong thập kỷ tới”, truy cập ngày 17/02/2018 11
17. 1.1.2. Phân loại đô thị Đô thị tại Việt Nam là những đô thị bao gồm thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và khu vực dự kiến hình thành đô thị trong tương lai được phân loại theo tiêu chí loại đô thị tương ứng. Do đó, các đô thị Việt Nam được chia thành 6 loại, dùng số La Mã để phân ra các đô thị đặc biệt, loại I và loại II phải do Thủ tướng Chính phủ ra quyết định công nhận; các kiểu đô thị loại III và IV do Bộ trưởng Bộ Xây dựng ra quyết định công nhận; và loại V do Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh công nhận.13 Hiện ở Việt Nam có hai thành phố được chính phủ xếp loại đô thị đặc biệt là thủ đô Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Đây cũng là hai đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt14 và trung tâm tổng hợp cấp quốc gia, quốc tế về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.15 Việc phân loại đô thị thuộc loại nào phải dựa vào những tiêu chí nhất định và trình tự, thủ tục phân loại cụ thể .Việc phân loại đô thị được thực hiện bằng phương pháp tính điểm. Điểm phân loại đô thị là tổng số điểm đạt được của các tiêu chí.16Trong đó, cần lưu ý một số cách phân loại đô thị áp dụng cho một số loại đô thị có tính chất đặc thù như sau:17 Thứ nhất là, đối với đô thị là trung tâm du lịch, khoa học và công nghệ, giáo dục, đào tạo thì tiêu chí quy mô dân số và mật độ dân số có thể thấp hơn nhưng tối thiểu đạt 70% mức quy định; các tiêu chí khác phải bảo đảm mức quy định của loại đô thị tương ứng. 13 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị ban hành ngày 25/05/2016 14 Điểm a, Khoản 3, Điều 3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 15 Điểm a, Khoản 1, Điều 3 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị ngày 25/05/2016 16 Khoản 4, Điều 2 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị ngày 25/05/2016 17 Điều 9, Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về phân loại đô thị ngày 25 tháng 05 năm 2016 12
18. Thứ hai là, đối với đô thị loại III, loại IV và loại V ở miền núi, vùng cao, có đường biên giới quốc gia thì tiêu chí quy mô dân số có thể thấp hơn nhưng tối thiểu đạt 50% mức quy định; các tiêu chí khác tối thiểu đạt 70% mức quy định của loại đô thị tương ứng. Thứ ba là, đô thị ở hải đảo thì tiêu chí trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc cảnh quan đô thị tối thiểu đạt 50% mức quy định; các tiêu chí về quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp và tiêu chuẩn về kinh tế - xã hội tối thiểu đạt 30% mức quy định của loại đô thị tương ứng. 1.1.3. Đặc điểm của các loại đô thị Như đã đề cập ở phần trên, đô thị ở Việt Nam được phân thành 6 loại gồm loại đặc biệt, loại I, loại II, loại III, loại IV và loại V. Thành phố trực thuộc Trung ương phải là đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I; thành phố thuộc đơn vị hành chính cấp tỉnh phải là đô thị loại I, loại II hoặc loại III; thị xã thuộc đơn vị hành chính cấp tỉnh phải là đô thị loại III hoặc loại IV; thị trấn thuộc huyện phải là đô thị loại IV hoặc loại V. Theo đó, đô thị loại đặc biệt có đặc điểm là Thủ đô hoặc trung tâm tổng hợp cấp quốc gia, quốc tế về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước; Đô thị loại I có đặc điểm là trung tâm tổng hợp cấp quốc gia, cấp vùng hoặc cấp tỉnh về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, đầu mối giao thông, giao lưu trong nước và quốc tế, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng liên tỉnh hoặc cả nước; Đô thị loại II có đặc điểm là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành cấp vùng, cấp tỉnh về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, trung tâm hành chính cấp tỉnh, đầu mối giao thông, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một tỉnh hoặc một vùng liên tỉnh; 13
19. Đô thị loại III có đặc điểm là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ cấp tỉnh, đầu mối giao thông, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, vùng liên tỉnh; Đô thị loại IV có đặc điểm là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành cấp tỉnh, cấp huyện về kinh tế, tài chính, văn hóa, giáo dục, đào tạo, du lịch, y tế, khoa học và công nghệ, trung tâm hành chính cấp huyện, đầu mối giao thông, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, huyện hoặc vùng liên huyện; Đô thị loại V có đặc điểm là trung tâm hành chính hoặc trung tâm tổng hợp cấp huyện hoặc trung tâm chuyên ngành cấp huyện về kinh tế, văn hóa, giáo dục, đào tạo, đầu mối giao thông, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện hoặc cụm liên xã; Bên cạnh những đặc điểm về vị trí, vai trò và chức năng của từng loại đô thị, ứng với mỗi loại hình đô thị sẽ có những đặc điểm về cơ cấu- trình độ phát triển kinh tế- xã hội đạt tiêu chuẩn, quy mô dân số, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, trình độ phát triển cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị đạt các tiêu chuẩn đặc thù.18 1.2. Tổng quan về quy hoạch đô thị 1.2.1. Khái niệm quy hoạch đô thị, mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị Trong số nhiều lĩnh vực nghiên cứu đô thị, quy hoạch đô thị là một ngành có tính thực hành và công cụ mạnh mẽ, nhằm định hướng phát triển các thành phố và đề ra giải pháp cho các vấn nạn đô thị. Là một lĩnh vực mà định nghĩa và trách nhiệm nghề nghiệp quá lớn nhưng lại mập mờ và không thể định nghĩa cụ 18 Điều 3, 4, 5,6,7,8 Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về Phân loại đô thị ngày 25 tháng 05 năm 2016 14
20. thể, cách hiểu về quy hoạch và sản phẩm quy hoạch có sự khác biệt ít nhiều giữa các quốc gia, nhất là giữa Việt Nam và phần còn lại của thế giới.19 Ở giai đoạn đầu và giữa thế kỷ 20, quy hoạch đô thị được quan niệm như là thiết kế một đô thị, tổ chức, bố trí hình dạng vật thể của nó. Vai trò chính thực hiện quy hoạch được trao cho kiến trúc sư quy hoạch và kỹ sư xây dựng, những người được đào tạo và có chuyên môn về việc thiết kế nên những sản phẩm vật chất dành cho con người cư trú. Sản phẩm của quan niệm quy hoạch đô thị này là những bản quy hoạch tổng thể đã vẽ nên trạng thái đô thị ở trạng thái cuối cùng theo ý tưởng của các kiến trúc sư. Tiếp thu các lý luận phê bình và để thay thế cho quan niệm thiết kế hình dạng vật thể của đô thị, những năm 1960 xuất hiện hai quan niệm thay thế. Quan điểm thứ nhất là sửa chữa quan điểm trước kia, tức là người làm quy hoạch trước hết phải tìm hiểu thật kỹ về cuộc sống đô thị trước khi tiến hành thực hiện quy hoạch. Đô thị xem như một hệ thống các chức năng của các hoạt động và người dân ràng buộc nối kết với nhau. Và nhà quy hoạch phải hiểu đô thị như một hệ thống đang hoạt động sau đó mới can thiệp để tối ưu hóa hoạt động của hệ thống đó. Quan điểm thay thế thứ hai là coi quy hoạch đô thị như một tiến trình tác động liên tục, can thiệp nhiều lần chứ không phải thiết kế và xây dựng một lần là đạt được trạng thái cuối cùng. Cách tiếp cận này là cách áp dụng lý thuyết và ra quyết định trong lĩnh vực khoa học về quản trị sang đối với quy hoạch đô thị. Theo đó thì sau khi xác định các vấn đề đô thị và các mục tiêu của quy hoạch, nhà quy hoạch sẽ cân nhắc các chính sách hoặc các quy hoạch thay thế sau đó thực hiện, khi thực hiện thì giám sát liên tục về hiệu quả thực hiện và tiến trình này sẽ luôn vận hành cho đến lúc đã cải tạo được trạng thái quy hoạch cũ hoặc xuất hiện vấn đề mới. 19 Nguyễn Đỗ Dũng (2010), “Đô thị và Quy hoạch đô thị: Tư duy và tiếp cận”, truy cập ngày 10/02/2018 15
21. Những năm 60, khi các phong trào dân chủ, nhân quyền, nữ quyền diễn ra mạnh mẽ ở các nước phương tây thì quy hoạch đô thị cũng không là ngoại lệ. Người ta đặt các vấn đề quy hoạch phải có sự tham gia của cộng đồng địa phương, và ý kiến của những người dân phải có tầm quan trọng ngang với những nhà quy hoạch và quản lý. Vấn đề của quy hoạch là xây dựng một môi trường đô thị tốt để cho cộng đồng sinh hoạt, hướng tới cái phải đạt được chứ không phải hướng tới cái có thể đạt được. Một dự án quy hoạch đô thị ảnh hưởng khác nhau tới những nhóm xã hội trong cộng đồng, nên sẽ dẫn đến một sự đồng thuận chung, công khai để đạt được các giá trị chung, cân bằng giữa các nhu cầu của các nhóm. Như vậy quyết định quy hoạch không còn dựa trên ý chí của nhà quy hoạch hay cơ sở khoa học nữa, mà là một lựa chọn chính trị và giá trị đạt được. Tức là theo quan điểm này quy hoạch đô thị đã trở thành hoạt động chính trị.20Và cho đến ngày nay, quan điểm quy hoạch đô thị là một hoạt động chính trị vẫn còn nguyên giá trị, theo đó quan điểm của nhà quy hoạch không được trái với lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội. Ở Việt Nam, quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị.21 Về mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, căn cứ vào yêu cầu của kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế - xã hội và phát triển của đô thị, quy hoạch đô thị sẽ định ra tính chất, quy mô, phương châm xây dựng đô thị, các bộ phận hợp thành của đô thị, sắp xếp một cách hợp lý toàn diện, bảo đảm cho sự phát triển đô thị được hài hòa và có trật tự, tạo ra những điều kiện có lợi cho cuộc sống và sản xuất. Tuy nhiên, trong quy hoạch đô thị cùng với việc bố trí cụ thể khoảnh đất dùng cho các dự án, sẽ giải quyết cả vấn đề tổ chức và sắp 20 Trần Quang (2013), “Quy hoạch đô thị là gì và kỹ năng nhà quy hoạch”, truy cập ngày 19/02/2018 21 Khoản 4, Điều 3, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 16
22. xếp các nội dung xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành nhằm xác định chiến lược dài hạn về vị trí, quy mô và cơ cấu sử dụng toàn bộ đất đai cũng như bố cục không gian trong khu vực quy hoạch đô thị. Quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất công nghiệp có mối quan hệ diện và điểm, cục bộ và toàn bộ.22 Sự bố cục, quy mô sử dụng đất, các chỉ tiêu chiếm đất xây dựng trong quy hoạch đô thị sẽ được điều hòa với quy hoạch sử dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai sẽ tạo những điều kiện tốt cho xây dựng và phát triển đô thị. 1.2.2. Khái niệm pháp luật về quy hoạch đô thị Pháp luật về quy hoạch đô thị là hệ thống những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và đảm bảo thực hiện, thể hiện ý chí ,đường lối của Đảng và Nhà nước về những vấn đề phát sinh liên quan đến hoạt động quy hoạch đô thị gồm lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; quyền và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong việc tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt . 1.3. Vai trò và ý nghĩa của quy hoạch đô thị 1.3.1. Mối quan hệ giữa Luật quy hoạch đô thị với các ngành luật khác Thứ nhất là, mối quan hệ giữa Luật quy hoạch đô thị với Luật Quy hoạch Dự thảo mới nhất của Luật Quy hoạch năm 2017 gồm 6 Chương với 69 Điều và hai Phụ lục. Nội dung Dự thảo quy định hệ thống quy hoạch quốc gia, các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp chính quyền trong lĩnh vực quy hoạch, trình tự lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, thực hiện và giám sát việc thực hiện quy hoạch, các hành vi bị cấm trong hoạt động quy hoạch và nguyên tắc chế tài các vi phạm. Quy định tại Luật Quy hoạch năm 2017 đã có nhiều điểm mới, trong đó nổi lên 4 nội dung chính: (1) Hoàn thiện hệ thống thông tin dữ liệu phục vụ quy hoạch; (2) Hoàn 22 Theo chuyên trang diachinh.info (2010), “Vị trí, vai trò của quy hoạch sử dụng đất đai trong hệ thống quy hoạch chung”, truy cập ngày 03/03/2018 17
23. thiện quy trình giám sát hoạt động quy hoạch; (3) Đánh giá hoạt động quy hoạch; (4) Phân định rõ vai trò của Chính phủ, Bộ Kế hoạch Đầu tư và Bộ Xây dựng và các Bộ ngành khác trong hoạt động quy hoạch.23 Như vậy, có thể thấy Luật Quy hoạch và Luật Quy hoạch đô thị có tương đối nhiều điều quy định giống nhau, giống nhau về cấu trúc nhưng nội dung khác nhau do phạm vi và đối tượng điều chỉnh khác nhau. Theo đó, Luật Quy hoạch năm 2017 chủ yếu tập trung vào vấn đề quy hoạch không gian tổng thể trên toàn bộ lãnh thổ và vấn đề quản lý nhà nước về quy hoạch nói chung. Luật Quy hoạch một khi có hiệu lực (ngày 01/01/2019) sẽ đóng vai trò như “luật xương sống” với chức năng quy định các nghĩa vụ và nguyên tắc quản lý xuyên suốt các hoạt động quy hoạch của các cấp chính quyền, tạo khuôn khổ cho việc đưa ra các quy định về quy hoạch trong các văn bản pháp luật thực định và các văn bản dưới luật có liên quan của chính quyền. Cũng theo pháp luật Việt Nam, quy hoạch đô thị được coi là một trong 5 ngành trong hệ thống quy hoạch quốc gia24 bởi quy hoạch đô thị bản thân nó có tính ràng buộc cao về thực thi và sẽ là cơ sở vững chắc để định vị và xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ ở cấp độ cao hơn. Tuy nhiên, quy mô vùng đô thị thực tế rất đa dạng và không nên coi là một cấp độ dưới tỉnh. Bản chất Quy hoạch tỉnh là quy hoạch nghiên cứu về vùng nhưng ranh giới tỉnh chỉ là yếu tố chủ quan và việc nghiên cứu giải quyết vấn đề ở cấp độ vùng (vùng địa lý, định cư, hoặc kinh tế) cần thoát khỏi rào cản của ranh giới hành chính.25 Việc Quy hoạch đô thị phải tuân theo những quy định về quản lý Nhà nước về quy hoạch và nguyên tắc chung trong quy hoạch lãnh thổ quốc gia trong 23 Thanh Huyền (TCKT), “Dự thảo Luật Quy hoạch & Luật Quy hoạch đô thị – Vấn đề gì đặt ra?”, truy cập ngày 20/02/2018 24 Điều 5, Luật Quy hoạch năm 2017 25 TS. Nguyễn Ngọc Hiếu - Tạp chí quy hoạch xây dựng (Sô 87) (2017), “Bàn về dự thảo Luật Quy hoạch theo cách tiếp cận hệ thống”, truy cập ngày 20/02/2018 18
24. Luật Quy hoạch năm 2017.Luật Quy hoạch đô thị đóng vai trò như luật chuyên ngành, cụ thể hóa và đi sâu vào mảng xây dựng đô thị. Thứ hai là, mối quan hệ giữa Luật Quy hoạch đô thị và Luật Đầu tư công Luật Quy hoạch đô thị quy định về hoạt động quy hoạch đô thị gồm lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt còn Luật Đầu tư công quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công. Như vậy, quy hoạch đô thị được thực hiện trên cơ sở sự tham gia chủ đạo của công tác quản lý của cơ quan Nhà nước và bất kỳ việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư, gọi tắt là vốn đầu tư công26, vào chính sách quy hoạch xây dựng đô thị thì đều phải tuân theo sự điều chỉnh của Luật Đầu tư công. Hoạt động lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý đô thị có sử dụng vốn đầu tư công trong Luật Quy hoạch đô thị phải tuân thủ mọi nguyên tắc và quy định có liên quan trong Luật Đầu tư công năm 2014. Thứ ba là, mối quan hệ giữa Luật Quy hoạch đô thị và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hệ thống quy hoạch của Châu Âu hoặc các nước phát triển được hình thành khi đã có nền tảng quy hoạch đô thị tích hợp, ra quyết định chiến lược, tham gia và việc tích hợp cấp độ cao hơn không gặp nhiều trở ngại bởi họ xây từ 26 Khoản 21, Điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014 19
25. dưới. Tổ chức chính quyền tự chủ đòi hỏi cơ sở phải xây dựng năng lực quản lý quy hoạch gắn với nguồn lực, xây nhà khi đã có móng. Trong khi đó ở Việt Nam hiện tập trung năng lực từ “trên” xuống. Chính quyền đô thị chưa hình thành, quy hoạch đô thị chủ yếu do trên phê duyệt, năng lực tư vấn từ bên ngoài, và nguồn lực ‘trên’ cấp phát.27 Có thể thấy, chính quyền địa phương ở mỗi đơn vị hành chính có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng nền móng và đảm bảo nguồn lực hợp lý nhất đối với chính sách quy hoạch đô thị , đồng thời cũng là nơi có tác động và ảnh hưởng to lớn nhất đến việc thực thi những quy định trong Luật Quy hoạch đô thị.Vì thế, Luật tổ chức chính quyền địa phương với phạm vi quy định về đơn vị hành chính và tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính có vai trò quan trọng và mối quan hệ mật thiết đối với các quy định trong Luật Quy hoạch đô thị. Chủ thể quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng là một trong những chủ thể có trách nhiệm chi phối chủ yếu trong việc thực thi Luật quy hoạch đô thị và là chủ thể có nhiệm vụ giám sát hoạt động quy hoạch đô thị tại các địa phương. Thứ tư là, mối quan hệ giữa Luật Quy hoạch đô thị và Luật Thủ đô Đối với việc nghiên cứu quy hoạch đô thị tại một trong hai đô thị đặc biệt của Việt Nam, cụ thể là tại thành phố Hà Nội, thì Luật Thủ đô là một văn bản pháp luật không thể thiếu trong việc tìm hiểu vị trí, vai trò của Thủ đô; cũng như chính sách, trách nhiệm xây dựng, phát triển, quản lý và bảo vệ Thủ đô. Quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội không được trái với nguyên tắc chung và giá trị truyền thống của thành phố được quy định tại Luật Thủ đô. 27 TS. Nguyễn Ngọc Hiếu - Tạp chí quy hoạch xây dựng (Sô 87) (2017), “Bàn về dự thảo Luật Quy hoạch theo cách tiếp cận hệ thống”, truy cập ngày 20/02/2018 20
26. 1.3.2. Những yêu cầu đối với quy hoạch đô thị Một quy hoạch đô thị được phê duyệt về nguyên tắc phải đảm bảo đủ 7 tiêu chí như sau:28 Thứ nhất là, cụ thể hoá định hướng quy hoạch tổng thể hệ thống đô thị quốc gia và các quy hoạch vùng liên quan; phù hợp với mục tiêu của chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; bảo đảm tính thống nhất với quy hoạch phát triển các ngành trong phạm vi đô thị; bảo đảm công khai, minh bạch và kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân. Thứ hai là, dự báo khoa học, đáp ứng được yêu cầu thực tế và phù hợp với xu thế phát triển của đô thị; tuân thủ quy chuẩn về quy hoạch đô thị và quy chuẩn khác có liên quan. Thứ ba là, bảo vệ môi trường, phòng ngừa hiểm hoạ ảnh hưởng đến cộng đồng, cải thiện cảnh quan, bảo tồn các di tích văn hoá, lịch sử và nét đặc trưng địa phương thông qua việc đánh giá môi trường chiến lược trong quá trình lập quy hoạch đô thị. Thứ tư là, khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, hạn chế sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả đất đô thị nhằm tạo ra nguồn lực phát triển đô thị, tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Thứ năm là, bảo đảm tính đồng bộ về không gian kiến trúc, hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật đô thị và không gian ngầm; phát triển hài hoà giữa các khu vực trong đô thị. Thứ sáu là, đáp ứng nhu cầu sử dụng nhà ở, công trình y tế, giáo dục, văn hoá, thể thao, thương mại, công viên, cây xanh, mặt nước và công trình hạ tầng xã hội khác. 28 Điều 6, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 21
27. Thứ bảy là, đáp ứng nhu cầu sử dụng hạ tầng kỹ thuật gồm hệ thống giao thông, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải, thông tin liên lạc và các công trình hạ tầng kỹ thuật khác; bảo đảm sự kết nối, thống nhất giữa các hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong đô thị và sự liên thông với các công trình hạ tầng kỹ thuật cấp vùng, quốc gia và quốc tế. Theo đó, yêu cầu về vấn đề đảm bảo bảo vệ môi trường, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, bảo tồn được giá trị truyền thống song song với việc đảm bảo tính đồng bộ, hài hòa trong không gian đô thị và nhu cầu sử dụng hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là hệ thống giao thông, xử lý chất thải, cung cấp điện , nước trong quy hoạch đô thị ngày càng được coi trọng và là mối quan tâm hàng đầu của các nhà quy hoạch. 1.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến quy hoạch đô thị Để tiến hành quy hoạch đô thị, cần xác định những yếu tố cấu thành và ảnh hưởng quyết định đến mọi hoạt động kinh tế, kĩ thuật và xã hội sẽ xẩy ra trên khu đô thị. Nghiên cứu những yếu tố trên nhằm tạo cơ sở để xác định các phương án, giải pháp kĩ thuật đúng đắn, hiệu quả của đồ án quy hoạch đô thị chi tiết. Những yếu tố tổng hợp có ảnh hưởng quyết định đến sự hình thành các hoạt động quy hoạch đô thị bao gồm : Thứ nhất là, yếu tố khách quan thể hiện ở mối quan hệ giữa đất khu đô thị với môi trường xung quanh :Với tư cách là một bộ phận hữu cơ của không gian đô thị hay của vùng, nhũng ảnh hưởng qua lại, mối quan hệ không gian, chức năng giữa khu đất đô thị với môi trường xung quanh là một trong những yếu tố quyết định đến mọi hoạt động trên khu đô thị dự kiến quy hoạch.29 Thứ hai là, những điều kiện, tiềm năng của khu đô thị: Những yếu tố như điều kiện tự nhiên của khu vực như khí hậu, địa hình, địa chất, thủy văn, những 29 “Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị Việt Nam”, TS Doãn Hồng Nhung (chủ biên), Trịnh Thị Mai Phương, NXB Xây dựng năm 2010 22
28. đặc trưng của cảnh quan khu vực và các điều kiện hiện trạng về sử dụng đất, dân cư, các công trình kiến trúc, hạ tầng kĩ thuật tại khu vực cũng có ảnh hưởng rất lớn đến công tác quy hoạch đô thị đó. Thứ ba là, những hoạt động kinh tế, kĩ thuật và xã hội đã hình thành trên khu đất đô thị như nhà ở, sản xuất, giao thông, hoạt động văn hóa, dịch vụ, giáo dục, giải trí, sẽ ảnh hưởng đến xây dựng đồ án quy hoạch đô thị và công tác thực thi, quản lý quy hoạch đô thị sau này. Thứ tư là, yếu tố chủ quan về con người, mà cụ thể là tầm nhìn, kinh nghiệm của các nhà quy hoạch, sự hợp tác của các ban , ngành, cơ quan tổ chức có liên quan và sự hiểu biết của người dân về tầm quan trọng của quy hoạch đô thị. 1.5. Pháp luật điều chỉnh quy hoạch đô thị và ý nghĩa của việc điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch đô thị Quy hoạch là quá trình (i) nhận dạng các mục tiêu cần đạt tới, (ii) xác định chiến lược để đạt mục tiêu, (iii) xây dựng các biện pháp, chỉ ra các nguồn lực cần huy động để thực hiện, (iv) tổ chức, chỉ đạo và giám sát tất cả mọi giai đoạn thực hiện, và thường thì còn tiến hành các điều chỉnh cần thiết để quy hoạch phù hợp với thực tiễn trong từng giai đoạn. Quy hoạch là một hoạt động bao gồm nhiều loại hình và nhiều thứ bậc, hình thành hệ thống quy hoạch quốc gia. Việc quản lý nhà nước đối với một hệ thống quy hoạch rộng lớn và đa dạng như vậy khó có thể điều tiết bằng luật thông thường để quy định quyền và trách nhiệm của các thành viên trong xã hội đối với hành vi của họ. Khi đó, Nhà nước ban hành “luật khung” có chức năng quy định các nghĩa vụ và nguyên tắc quản lý các hoạt động quy hoạch của các cấp chính quyền, tạo khuôn khổ cho việc đưa ra các quy định về quy hoạch trong các luật thực chất và các văn bản pháp quy dưới luật có liên quan của chính quyền30.Đó là cơ sở dẫn đến việc Luật Quy hoạch năm 2017 ra đời, nhưng là chưa đủ để có thể xóa bỏ vai trò của Luật Quy hoạch đô thị bởi các 30 TS. Phạm Sỹ Liêm (2017), “Dự thảo Luật Quy hoạch thể hiện đầy đủ vai trò của một “luật khung”, truy cập ngày 23/02/2018 23
29. quy hoạch trên cấp độ đô thị đều có gốc rễ là đô thị và vùng đô thị. Cụ thể, việc lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch đô thị thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị, pháp luật về xây dựng và chỉ có hiệu lực khi được tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh được quy định trong Luật Quy hoạch.Việc công bố, công khai quy hoạch đô thị thực hiện theo quy định của Luật Quy hoạch, pháp luật về quy hoạch đô thị và pháp luật về xây dựng. Quy hoạch vùng, quốc gia, và nông thôn được hình thành và phát triển sau và phụ thuộc vào chính các đô thị hiện hữu. Quy hoạch vùng hình thành khi đô thị mở rộng, khi hệ thống hạ tầng vùng cần phát triển, tài nguyên vùng cần khai thác gắn với các trung tâm sản xuất và tiêu thụ là các đô thị. Quy hoạch nông thôn gắn với quá tình nâng cấp tiện ích ở khu vực nông thôn sử dụng cách tiếp cận định cư đô thị. Nhu cầu làm quy hoạch nông thôn cũng tập trung ở các vùng ven đô để phục vụ quá trình đô thị hóa và củng cố mối liên kết đô thị - nông thôn trong cơ cấu phát triển mới. Nói cách khác, hệ thống đô thị và sự vận động nhanh của bộ khung này là trung tâm trong việc định hình tổ chức không gian lãnh thổ. Vì có vai trò quan trọng và đặc thù như vậy, nên vẫn cần thiết phải có một văn bản pháp luật riêng quy định cụ thể về vấn đề quy hoạch đô thị. 1.6. Kinh nghiệm quy hoạch đô thị tại một số Thành phố của Trung Quốc Trung Quốc và Việt Nam là hai nước láng giềng có sự gần gũi về mặt thể chế chính trị xã hội chủ nghĩa. Trung Quốc quá độ sang kinh tế thị trường cũng chỉ trước Việt Nam không lâu, vì vậy thực tiễn đô thị hóa Trung Quốc để lại cho nước ta rất nhiều bài học quý giá, có thể giúp nước ta học hỏi được nhiều kinh nghiệm quý giá trong công cuộc quy hoạch đô thị nói chung và quy hoạch đô thị bền vững trong một thành phố cụ thể nói riêng. Cho đến hiện tại, đô thị hóa của Trung Quốc đạt được nhiều thành tựu phi thường, góp phần đưa kinh tế Trung 24
30. Quốc phát triển nhanh chóng.Thế nhưng quá trình đó cũng đặt ra nhiều vấn đề về suy thoái môi trường, giảm đất canh tác, tạo áp lực lớn đối với tài nguyên thiên nhiên (năng lượng, nước, đất), thiếu nhà ở thích hợp, thay đổi phương thức tiêu dùng (chẳng hạn từ ăn nhiều ngũ cốc sang ăn nhiều thịt, tiêu thụ nhiều năng lượng). Sự lan tỏa đô thị tự phát và tình trạng “xa lánh xã hội” (social alienation) khiến Trung Quốc phải đối diện với nhiều thách thức to lớn.31 Nhìn chung các thách thức đối với đô thị hóa Trung Quốc có thể quy về 3 chủ đề lớn là đất đai, con người và môi trường. Ngoài ra, năng lực quản lý đô thị cũng là thách thức quan trọng.32 Đặc biệt, tại Trung Quốc, quá trình quy hoạch mỗi thành phố, đã quan tâm đến sự phát triển cân bằng, hài hòa giữa các khu vực; giữa thành thị và nông thôn, nhằm đảm bảo sử dụng tài nguyên hợp lý, tiết kiệm đất đai, tiết kiệm sử dụng đất nông nghiệp, phát huy vai trò và hỗ trợ nhau cùng phát triển. 33Mục tiêu quy hoạch đô thị để thúc đẩy quá trình đô thị hóa bền vững, góp phần phát triển kinh tế xã hội chung, hỗ trợ nông thôn cùng phát triển, nâng cao đời sống nhân dân, hội nhập kinh tế quốc tế. Một trong những thành công trong việc quy hoạch đô thị của Trung Quốc phải kể đến Thành phố Thâm Quyến - Kể từ khi thành lập hồi tháng 5/1980, đặc khu kinh tế Thâm Quyến được trao sứ mệnh là “cửa sổ mở và khu thí điểm” của cải cách mở cửa. 34 So sánh với Hồng Kông, mới đây, tổng sản phẩm quốc nội của Hồng Kông đã tăng 3,8% lên 2,66 tỷ đô la Hồng Kông (340 tỷ USD). Mặc dù đạt mức tăng trưởng nhanh nhất kể từ năm 2011, GDP của thành phố/đặc khu kinh tế này vẫn giảm xuống thấp hơn GDP của Thâm Quyến, khi nền kinh tế của thành phố 31 C.Y.Wang (2014), China: planning for an urban future. EY’s China Business Network 32 TS. Phạm Sỹ Liêm -Phó chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam (2017), “Đô thị hóa ở Trung Quốc và bài học kinh nghiệm phát triển bền vững tại Việt Nam”, truy cập ngày 15/03/2018 33 11, J. Vernon Henderson: Urbanization in China: Policy Issues and Options. China Economic Research and Advisory Programme 34 Tô Minh (2017), “Kinh nghiệm từ Thâm Quyến”, truy cập ngày 15/03/2018 25
31. này tăng trưởng 8,8% lên 2,24 tỷ Nhân dân tệ (355 tỷ USD) vào năm 2017.35 Sự thay đổi trong bảng xếp hạng làm nổi bật sự tích tụ của sự giàu có chưa từng có ở Thẩm Quyến trong suốt bốn thập kỷ qua. Là đặc khu kinh tế đầu tiên do cố Chủ tịch Trung Quốc Đặng Tiểu Bình thành lập, Thâm Quyến đã vươn mình từ một làng chài nhỏ thành một trung tâm sáng tạo toàn cầu, được gọi là thung lũng Silicon của Trung Quốc. Đây cũng là nơi có các gã khổng lồ công nghệ như Tencent Holdings, nhà sản xuất điện thoại thông minh Huawei Technologies và Da-Jiang Innovations. Đặc biệt, trong khi giá nhà ở tại các thị trường trọng điểm trên toàn thế giới tăng 4,4% trong năm 2015, dẫn đầu bởi các thành phố thuộc Thâm Quyến, Trung Quốc. Tại Thâm Quyến giá bất động sản tăng 47,5% và cao hơn 22% so với thành phố đứng thứ hai là Auckland ở New Zealand nơi có mức giá tăng 25,4% cũng vào năm 2015.36 Được thúc đẩy bởi bối cảnh đổi mới sôi động, Thâm Quyến hiện nay đã trở thành trung tâm kinh tế lớn thứ ba ở Trung Quốc, sau Bắc Kinh và Thượng Hải. Ban đầu, Thâm Quyến được chọn làm đặc khu kinh tế đầu tiên của Trung Quốc do lợi thế nằm giáp Hồng Kông (lúc đó còn thuộc Vương quốc Anh). Tính đến cuối năm 2015, từ một thị trấn ven biển nhỏ với chỉ hơn 30 nghìn dân, Thâm Quyến đã phát triển thành một siêu đô thị hiện đại, diện tích gần 2.000 km2, với hơn 18 triệu dân (trong đó hơn 11 triệu cư dân thường trú). Việc hình thành và phát triển thiết kế đô thị tại Thâm Quyến cũng chưa được định hình rõ ràng khi hình thành đặc khu kinh tế vì tại thời điểm này các nhà quy hoạch của Trung Quốc vẫn chưa biết nhiều về thiết kế đô thị. Tới tận năm 1986 theo chủ trương của chính quyền trung ương, Trung Quốc đã cử một đoàn các nhà quy hoạch sang Mỹ học về thiết kế đô thị thiết kế thành phố, một trong những người này có giáo sư Kim Quảng Quân, mà phần lớn các nhà quy 35 Theo Nikkei- Mạnh Đức dịch (2018), “Vì sao GDP của Thâm Quyến vượt qua Hồng Kông?”, truy cập ngày 15/03/2018 36 Thu Giang (2016),”Thâm Quyến (Trung Quốc) dẫn đầu toàn cầu về chỉ số giá nhà ở”, theo Property Wire, truy cập ngày 15/03/2018 26
32. hoạch tại Việt Nam đều biết với quyển sách “Thiết kế đô thị có minh hoạ” do giáo sư Đặng Thái Hoàng dịch.37 Khi những nhà quy hoạch này trở về đã đóng góp một phần không nhỏ trong công tác thiết kế đô thị tại Trung Quốc nói chung và tại Thâm Quyến nói riêng. Nhưng tại thời điểm này các công việc lớn về thiết kế đô thị tại Thâm Quyến vẫn thuộc các công ty nước ngoài đảm nhiệm và một trong các dự án lớn đó là việc thiết kế khu vực trung tâm Phúc Điền của Thâm Quyến. Việc thiết kế này được thực hiện liên tục gồm nhiều giai đoạn, hàng năm Thâm Quyến mời các công ty tham gia từng hạng mục của dự án, nhưng việc thiết kế vẫn phải đảm bảo quy hoạch chung đã được duyệt. Việc đưa phong thuỷ vào trong thiết kế đô thị tại Trung Quốc cũng đã được quan tâm, như việc chính quyền Thâm Quyến cho đắp một ngọn núi phía sau toà nhà chính phủ và trên có đặt bức tượng Đặng Tiểu Bình. Năm 1996, Thâm Quyến tổ chức một cuộc thi thiết kế khu trung tâm hành chính trên phạm vi quốc tế bao gồm các công ty của Mỹ, Nhật, Hồng Kông và Singapore, cuối cùng Công ty của Mỹ đã thắng trong cuộc thi này.38 Năm 1997, người ta tổ chức thi quy hoạch và thiết kế không gian công cộng của toàn bộ khu trung tâm Phúc Điền, cuối cùng một công ty của Nhật đã thắng thầu và thành công lớn nhất của dự án là việc mở rộng không gian kiến trúc này và việc nối kết với khu vực núi Liên Hoa- nơi đặt bức tượng Đặng Tiểu Bình. Ngoài ra, nhiều dự án khác đã được thực hiện bởi các công ty nước ngoài cho tới cuối năm 2000. Từ năm 2001 đến nay, việc thiết kế đô thị tại Thâm Quyến không còn do các công ty nước ngoài đảm trách mà do các công ty của Trung Quốc thực hiện. Năm 2002, các nhà quy hoạch tại Thâm Quyến đã đưa ra được một loạt các bản vẽ quy định cho việc thiết kế đô thị và việc xây dựng chúng như thế nào. 37 Mai Đình Ngọc (2007), “Mô hình thiết kế đô thị tại Thâm Quyến Trung Quốc”, theo Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, số 273/2007, truy cập ngày 15/03/2018 38 Wikipedia, Urbanization in Shenzhen China 27
33. Thiết kế đô thị tại Thâm Quyến từ 1994-2004: đưa ra phương án thiết kế thông qua các khái niệm, mô hình và bản vẽ mang tính khái quát, tiêu chuẩn mang tính vĩ mô, chưa cụ thể hoá để mang tính pháp lý. Từ năm 2004 đến nay: đã đưa ra được thành quả mang tính khống chế như chính sách không gian kết cấu. Chính sách không gian tổng thể, bảo vệ môi trường công cộng, gồm có chính sách thiết kế và thiết kế chấp hành các tiêu chuẩn thưởng phạt vì hiện tại tiêu chuẩn thưởng phạt tại Thâm Quyến chỉ mang tính khuyến khích chứ không mang tính bắt buộc pháp lý Ví dụ Thâm Quyến đã đưa ra được các quy định về hệ thống biển quảng cáo mang tính pháp lý cao như khoảng cách từ điểm cuối cùng của bức tường này tới mặt ngoài của các kiến trúc cụ thể phải cao hơn 3 m, hay của các bức tường liền kề, hình thái của các tấm biển quảng cáo với khung của toà nhà phải như thế nào, biển quảng cáo thuộc về ai và ai được phép quảng cáo tại đây các quy định này rất cụ thể và nó được in thành sách hướng dẫn cho mọi tầng lớp nhân dân. Tại Thâm Quyến việc thiết kế đô thị cho các không gian công cộng phải luôn đảm bảo cho tất cả mọi người được sử dụng và phải mở cửa miễn phí. Các không gian công cộng nên gần các hệ thống giao thông, ngoài ra trong không gian công cộng còn có quy định biên giới của không gian công cộng này phải nên có cửa và ít nhất có 2 cửa phụ với không gian công cộng khác.Việc khống chế không gian công cộng tại Thâm Quyến dẫn đến quyền sử dụng đất công cộng bao gồm đất độc lập là đất đã có quy hoạch trước như tại các khu đô thị mới, quyền sử dụng đất thuộc về chính phủ việc thiết kế trọng điểm dễ dàng hơn, các quy định cho việc thiết kế đô thị tại đây mang tính pháp quy cao, còn đất phi độc lập là đất đã có chức năng sử dụng như là các khu phố cũ hay thành cổ, đất này thuộc quyền sử dụng của người dân từ trước, khó có thể trở thành quyền sử dụng của nhà nước khuyến kích thiết kế trọng điểm các quy định các quy định tại đây mang tính khuyến khích thực tế vẫn là cưỡng ép. Ví dụ nếu mà chính quyền xây khu công cộng thì 28
34. khu vực này phải nhường ra một diện tích đất cho không gian công cộng tại Thâm Quyến người ta quy định là từ 400-8000m2 tuỳ theo hạng mục công cộng mà thành phố cần. Còn tại đất độc lập thì người ta khống chế theo chỉ tiêu đầu người ít nhất là 8,3m2/1 người. Tại các không gian công cộng, cây xanh chiếm từ 5-85% tuỳ theo từng hạng mục công trình, ngoài ra tại các không gian công cộng còn có quy định về số lượng ghế chính nhìn là thấy ghế và ghế phụ nhìn không thấy là ghế nhưng vẫn ngồi được. Hay như Thượng Hải, thành phố lớn và hiện đại bậc nhất của đất nước Trung Quốc, xưa kia vốn chỉ là một làng chài ven biển thuộc miền trung Trung Quốc. Vào khoảng thế kỷ 11, đời nhà Tống (960–1279), làng chài nhỏ bé này được xây dựng và phát triển thành một hải cảng nhằm phục vụ nhu cầu giao thương buôn bán của vùng. Với vai trò quan trọng của một cảng biển lớn, từ thế kỷ 19 Thượng Hải đã bị các đế quốc phương Tây và Nhật Bản nhòm ngó và xâm chiếm, lập ra các khu “Tô giới” dưới hình thức nhượng địa, là nơi mà người phương Tây được hưởng mọi đặc quyền đặc lợi, được bảo hộ bằng pháp luật của bản quốc, và họ sống cuộc sống đầy đủ như ở chính quốc. Một thành phố Thượng Hải xa hoa, bất ổn với những băng nhóm xã hội đen, bị Tây hóa vào những năm đầu thế kỷ 20, lúc đó nằm hoàn toàn bên bờ Tây của con sông Hoàng Phố, đối lập với cảnh bần hàn, khổ hạnh của người dân lao động bên phía bờ Đông. Câu chuyện về sự chênh lệch và khác biệt của cuộc sống ở phố Đông – phố Tây cho đến ngày nay vẫn được người Thượng Hải nói đến. Tuy nhiên, bộ mặt khu phố Đông cho đến hiện tại đã hoàn toàn thay đổi sau những nỗ lực ,chính sách quy hoạch đô thị khả thi của chính quyền Thượng Hải, Trung Quốc. Trước khi hình thành các khu đô thị mới, Phố Đông có diện tích tới 522.75km2 và dân số hơn 2 triệu người. Tuy nhiên, chính quyền thành phố Thượng Hải đã quy hoạch đầy đủ khu thương mại tài chính, khu chế xuất để tạo nên một thế mạnh tổng hợp cho Phố Đông. Sau khi có chủ trương phát triển 29
35. mỗi khu, chính quyền tập trung xây dựng quy hoạch rất chi tiết với 3 tiêu chí: quy hoạch hạ tầng phải chú trọng môi trường; quy hoạch kinh tế phải đa năng, hài hòa; quy hoạch phát triển xã hội chú ý dân cư sinh sống và làm việc. Đặc biệt, quy hoạch không phủ kín hoàn toàn mà còn để lại 1 quỹ đất dành cho phát triển theo nhu cầu, tạo sự linh hoạt cho sự phát triển. Tại Phố Đông, chính quyền thành phố Thượng Hải đã giao quyền sử dụng đất của các khu đô thị trong tương lai cho các công ty 100% vốn Nhà nước. Các công ty sẽ thế chấp quyền sử dụng đất để tạo nguồn vốn và đầu tư hạ tầng, sau đó được đấu giá cho các nhà đầu tư để thu hồi vốn. Để có nguồn vốn đầu tư hạ tầng cơ sở như xây dựng hệ thống cầu, hầm nối hai bờ Hoàng Phố, chính quyền Thượng Hải đã vay tiền từ Ngân hàng Thế giới (WB), sau khi các công trình này đi vào hoạt động WB tổ chức thu phí để hoàn vốn. Tuy nhiên, sau một thời gian vận hành phương thức thu phí gây ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế do lưu lượng xe qua lại khoảng 1 triệu xe/ngày nên Thượng Hải đã bỏ tiền mua lại quyền khai thác từ Ngân hàng thế giới. Chính quyền không thu phí trực tiếp để tiết kiệm thời gian, nhân lực mà tổ chức thu hồi vốn bằng cách thu một khoản phí khi người dân mua ô tô. Ngoài việc vay vốn của ngân hàng, Thượng Hải đã kêu gọi các Bộ ngành, các địa phương khác đầu tư vào Phố Đông với nhiều chính sách ưu đãi. Những chính sách huy động vốn linh hoạt trên đã giúp cho tổng vốn đầu tư hạ tầng của Phố Đông hơn 300 tỷ Nhân dân tệ nhưng vốn ngân sách chỉ chiếm khoảng 10%.39Với những kinh nghiệm của Trung Quốc, quốc gia có địa lý gần với Việt Nam, cũng có nền văn hóa gần như tương đồng với Việt Nam,thì những bài học từ công tác quy hoạch đô thị của họ sẽ là những gợi mở quý giá cho Việt Nam học tập trong hoạt động quản lý đô thị Việt Nam hiện đại trong tương lai. 39 Theo Kinh tế Đô thị (2011), “Quy hoạch đô thị tại Thượng Hải”, truy cập ngày 16/03/2018 30
36. KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Đô thị phản ánh một cách tổng hợp quá trình và trình độ phát triển của xã hội , là nơi tích lũy của cải, tạo dựng văn hóa và nuôi dưỡng những ý tưởng mới, nhằm thay đổi cuộc sống của cả nhân loại. Hiểu đúng những khái niệm cơ bản về các xu hướng đô thị hóa trên thế giới : đô thị thông minh, đô thị bền vững cùng những khái niệm nền tảng về quy hoạch đô thị trong hệ thống pháp luật bước đầu giúp các nhà quy hoạch có cái nhìn đúng đắn về quy hoạch đô thị, từ đó xây dựng đồ án quy hoạch đô thị. Tìm hiểu kinh nghiệm quy hoạch đô thị tại một số thành phố lớn của Trung Quốc như Thâm Quyến, Thượng Hải để thấy được những thành tựu họ đạt được, bổ sung cái nhìn tổng quan về đô thị và quy hoạch đô thị nói chung và quy hoạch đô thị tại các thành phố nói riêng. 31
37. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI. 2.1. Quy định của pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 2.1.1. Nội dung quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục lập , thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị Về nguyên tắc, mọi tổ chức, cá nhân khi thực hiện các chương trình, kế hoạch đầu tư xây dựng phát triển đô thị, quy hoạch chuyên ngành trong phạm vi đô thị, kế hoạch sử dụng đất đô thị, quản lý thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trong đô thị, thực hiện quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị hoặc thực hiện các hoạt động khác có liên quan đến quy hoạch đô thị phải tuân thủ quy hoạch đô thị đã được phê duyệt và Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị.40 Theo đó, việc lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch đô thị phải theo trình tự sau đây:41 Thứ nhất là, lập nhiệm vụ quy hoạch đô thị; Thứ hai là, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch đô thị; Thứ ba là, lập đồ án quy hoạch đô thị; Thứ tư là, thẩm định và phê duyệt đồ án quy hoạch đô thị. 2.1.2. Quyền và trách nhiệm của các cơ quan ,tổ chức, cá nhân về các vấn đề quản lý, giám sát quy hoạch đô thị Thứ nhất là, tổ chức, cá nhân trong nước có quyền tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị. Thứ hai là, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia ý kiến về những vấn đề liên quan đến lĩnh vực hoạt động của mình trong hoạt động quy hoạch đô thị. 40 Điều 5, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 41 Điều 7, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 32
38. Thứ ba là, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong hoạt động quy hoạch đô thị phải tạo điều kiện cho việc tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị. Thứ tư là, ý kiến của tổ chức, cá nhân về hoạt động quy hoạch đô thị phải được tổng hợp, nghiên cứu và công khai. Pháp luật còn quy định một số cơ quan Nhà nước có trách nhiệm chủ chốt trong quản lý về quy hoạch đô thị. Theo đó, cụm từ “Quản lý phát triển đô thị” tuy mới được nhắc nhiều đến tại Việt Nam trong khoảng thời gian hơn 20 năm vừa qua, từ khi chúng ta bước vào công cuộc “Đổi mới”, khi mà các đô thị thực sự có động lực để phát triển.42 Kể từ thời gian đó, chúng ta đã gặp phải rất nhiều khó khăn do thiếu kinh nghiệm, năng lực quản lý và quản lý một cách cứng nhắc – duy lý trí dẫn tới ngay cả những đô thị từ xưa đã vốn rất “hiền hòa” bỗng trở thành những “con ngựa bất kham” liên tục “nhấn chìm” chúng ta trong ngập nước, ách tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, xuống cấp về văn hóa với muôn vàn các tệ nạn xã hội Như vậy thì chưa nói gì tới “Phát triển bền vững” mà ngay trong hiện tại chúng ta cũng không thể “Quản lý phát triển đô thị” được.43 Cụ thể, có 4 cơ quan nhà nước sau có trách nhiệm chủ đạo trong việc quản lý quy hoạch đô thị lần lượt trong các phạm vi cả nước, theo phân cấp: Thứ nhất là, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trong phạm vi cả nước. Thứ hai là, Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị; chủ trì phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị. 42 TS. Doãn Hồng Nhung (2010), “Một số vấn đề về quản lý nhà nước đối với đô thị ở Việt Nam hiện nay” của TS. Doãn Hồng Nhung, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7 năm 2010. 43 Theo Tạp chí Kiến trúc Việt Nam (2015), “Phát triển đô thị bền vững từ góc độ quản lý phát triển đô thị”, truy cập ngày 23/02/2018 33
39. Thứ ba là, các bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và theo sự phân công của Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với Bộ Xây dựng trong việc thực hiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị. Thứ tư là, ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại địa phương theo phân cấp của Chính phủ.44 2.1.3. Vấn đề về tư vấn lập quy hoạch đô thị Một tổ chức tư vấn lập quy hoạch đô thị phải đảm bảo có chứng chỉ năng lực được phân lần lượt thành các các Hạng I, Hạng II và Hạng III:45 Tổ chức thuộc Hạng I: Được lập các loại đồ án quy hoạch xây dựng; Tổ chức thuộc Hạng II: Được lập các đồ án quy hoạch xây dựng vùng tỉnh, vùng liên huyện, vùng huyện, quy hoạch chung xây dựng đô thị loại II trở xuống, quy hoạch khu chức năng đặc thù cấp tỉnh, quy hoạch chi tiết xây dựng và quy hoạch xây dựng nông thôn; Tổ chức thuộc Hạng III: Được lập các đồ án quy hoạch xây dựng vùng huyện, quy hoạch chung xây dựng đô thị loại IV trở xuống, quy hoạch khu chức năng đặc thù cấp huyện, quy hoạch chi tiết xây dựng và quy hoạch xây dựng nông thôn. Việc lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch đô thị thông qua hình thức chỉ định thầu hoặc thi tuyển ý tưởng quy hoạch. Cơ quan tổ chức lập quy hoạch đô thị thực hiện việc chỉ định tổ chức tư vấn lập quy hoạch đô thị theo quy định pháp luật về chỉ định thầu trong trường hợp lựa chọn dưới hình thức chỉ định thầu. Tuy nhiên, pháp luật quy định khuyến khích việc lựa chọn tư vấn thông qua hình thức thi tuyển đối với quy hoạch chung các đô thị có quy mô lớn, có ý nghĩa đặc thù; quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết các khu vực có ý nghĩa quan trọng trong đô thị.Cơ quan có trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch hoặc chủ đầu tư 44 Điều 14, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 45 Điều 60, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về Quản lý dự án đầu tư xây dựng ngày 18/06/2015 34
40. phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những thiệt hại do việc lựa chọn tổ chức tư vấn không đủ điều kiện năng lực.46 2.2. Thực tiễn thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị tại Thành phố Hà Nội 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội của thành phố Hà Nội và ảnh hưởng của những điều kiện đó đến việc thực hiện pháp luật về quy hoạch đô thị . Hà Nội có nhiều lợi thế về điều kiện tự nhiên, tài nguyên cho phát triển kinh tế, xã hội và văn hóa. Hà Nội có vị trí địa lý - chính trị quan trọng, là đầu não chính trị - hành chính Quốc gia, trung tâm lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế; là đầu mối giao thương bằng đường bộ, đường sắt, đường hàng không và đường sông tỏa đi các vùng khác trong cả nước và đi quốc tế. Nằm ở vị trí trung tâm của đồng bằng sông ,nhìn chung, địa hình Hà Nội khá đa dạng với núi thấp, đồi và đồng bằng. Trong đó phần lớn diện tích của Thành phố là vùng đồng bằng, thấp dần từ Tây Bắc xuống Đông Nam theo hướng dòng chảy của sông Hồng. Điều này cũng ảnh hưởng nhiều đến quy hoạch xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố Hà Nội có tổng diện tích đất tự nhiên 92.097 ha, trong đó, diện tích đất nông nghiệp chiếm 47,4%, diện tích đất lâm nghiệp chiếm 8,6%, đất ở chiếm 19,26% (năm 2015).47Xuất phát từ yêu cầu sử dụng đất của Thủ đô Hà Nội, có 2 nhóm đất có ý nghĩa lớn nhất đối với phát triển kinh tế - xã hội, đó là đất nông lâm nghiệp và đất xây dựng. Phần lớn diện tích đất đai ở nội Thành Hà Nội được đánh giá là không thuận lợi cho xây dựng do có hiện tượng tích nước ngầm, nước mặt, sụt lún, nứt 46 Điều 12, Điều 13 Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07/04/2010 về lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị 47 Theo Thanglonghanoi/Vietnam+(2015), “Ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên đến Hà Nội”, truy cập ngày 25/02/2018 35
41. đất, sạt lở, trôi trượt dọc sông, cấu tạo nền đất yếu. Do bề mặt địa hình thấp, nhất là phần phía Nam, việc tiêu thoát tự nhiên nước mặt ra các hệ thống sông là không thể (sông Hồng) hoặc rất khó khăn (sông Nhuệ-Đáy). Nhưng úng ngập có nguyên nhân quan trọng là do con người: triệt tiêu bề mặt thấm nước (do bê tông hóa bề mặt); san lấp, thu hẹp và làm nông dần các hồ điều hòa; thu hẹp và làm tắc nghẽn các hệ thống mương thoát nước, cùng với đó là công tác quy hoạch và triển khai xây dựng quá bất cập, đã không đáp ứng được yêu cầu tiêu thoát nước của thành phố. Đồng thời, quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa đang làm suy giảm mạnh chất lượng môi trường nước, không khí và đất ở Thành phố Hà Nội. Cụ thể do phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đô thị chậm hơn gia tăng dân số, chậm hơn mở rộng không gian đô thị. Diện tích đô thị cùng với dân số đô thị tăng nhanh, nhưng hạ tầng kỹ thuật đô thị như hệ thống cấp nước, thoát nước, giao thông, năng lượng, đều lạc hậu, chắp vá, được đầu tư phát triển chậm hơn, nên không đáp ứng yêu cầu dịch vụ môi trường, làm ô nhiễm môi trường đô thị Hà Nội.48 2.2.2. Phát triển quy hoạch chung xây dựng đô thị tại Thủ đô Hà Nội Trong suốt 10 thế kỷ (từ năm 1010-2010) lịch sử hình thành và phát triển của thủ đô Hà Nội gắn liền với quá trình đô thị hoá. Khu thành cổ, khu 36 phố phường, khu phố Pháp qua các thời kỳ đều được xác định là trung tâm Hà Nội cổ hay đô thị lõi lịch sử, là trung tâm văn hoá – chính trị – kinh tế, nơi tập trung các cơ quan đầu não của nhà nước Việt Nam, nơi diễn ra những hoạt động văn hoá mang tầm quốc gia, khu vực và quốc tế. Giai đoạn từ Hòa Bình lập lại đến nay, Hà Nội đã nhiều lần quy hoạch lại thành phố với những nguyên tắc là văn minh, hiện đại và môi trường trong sạch. Trong đó Quy hoạch Hà Nội năm 1998 với ý 48 Theo Thanglonghanoi/Vietnam+(2015), “Ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên đến Hà Nội”, truy cập ngày 25/02/2018 36
42. tưởng phát triển hai bờ sông Hồng và hành lang xanh dọc sông Nhuệ là thành phố trung tâm trong chùm đô thị Hà Nội. Để xây dựng các chiến lược phát triển, tạo tiền đề thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân Thủ đô, giải quyết các vấn đề tồn tại trong quá trình xây dựng & phát triển đô thị hướng tới phát triển bền vững đạt hiệu quả cao trên cả 3 lĩnh vực Kinh tế – văn hóa – môi trường, cần thiết lập Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội.49 Về nguyên tắc chung, Chính phủ quy định xây dựng Thủ đô Hà Nội theo hướng phát triển bền vững, có hệ thống cơ sở hạ tầng xã hội và kỹ thuật đồng bộ, hiện đại, phát triển hài hòa giữa văn hóa, bảo tồn di sản, di tích lịch sử, với phát triển kinh tế, trong đó chú trọng kinh tế tri thức và bảo vệ môi trường, bảo đảm quốc phòng an ninh theo hướng liên kết vùng, quốc gia, quốc tế. Xây dựng Thủ đô Hà Nội trở thành thành phố “Xanh - Văn hiến - Văn minh - Hiện đại”, đô thị phát triển năng động, hiệu quả, có sức cạnh tranh cao trong nước, khu vực và quốc tế; có môi trường sống, làm việc tốt, sinh hoạt giải trí chất lượng cao và có cơ hội đầu tư thuận lợi. Trong khu vực nội đô, UBND TP Hà Nội đã có kế hoạch ưu tiên xây dựng mới và hoàn thiện các công viên, vườn hoa như công viên lịch sử Cổ Loa, công viên văn hóa giải trí Hồ Tây, vườn thú, công viên Thống Nhất, Yên Sở, Mễ Trì Các công viên sinh thái được kết nối liên hoàn với hệ thống cây xanh tự nhiên tại các khu vực Sóc Sơn, Ba Vì, Hương Tích và hệ thống sông hồ, mặt nước khu vực Cổ Loa, đầm Vân Trì, Suối Hai, Đồng Mô tạo thành một hành lang xanh mang đậm bản sắc văn hóa Việt Nam.Đồng thời việc giữ gìn và khôi phục hệ thống sông, hồ, đầm nước không những để cân bằng môi trường sinh thái mà còn tăng cường khả năng tiêu thoát nước đô thị, phát huy giao thông thủy và hoạt động du lịch, vui chơi giải trí.Việc quy hoạch không gian cảnh quan sinh thái bảo vệ môi trường dọc 49 Theo Báo cáo Hội nghị Hội Quy hoạch Phát triển đô thị Việt Nam (2010), “Quy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050”, truy cập ngày 27/02/2018 37
43. các tuyến sông nối kết với các không gian xanh, các trung tâm văn hóa, kinh tế, xã hội lớn của Thành phố và khu vực nội đô lịch sử là yếu tố cơ bản để tạo ra các đặc trưng, một bản sắc riêng của đô thị Hà Nội.50 Cụ thể, đinh hướng phát triển không gian đô thị được quy định như sau: Thủ đô Hà Nội phát triển theo mô hình chùm đô thị gồm khu vực đô thị trung tâm, 5 đô thị vệ tinh, các thị trấn được kết nối bằng hệ thống giao thông đường vành đai kết hợp các trục hướng tâm, có mối liên kết với mạng lưới giao thông vùng và quốc gia. Đô thị trung tâm được phân cách với các đô thị vệ tinh, các thị trấn bằng hành lang xanh (chiếm 70% diện tích đất tự nhiên của Thành phố). Khu vực đô thị trung tâm được phát triển mở rộng từ khu vực nội đô về phía Tây, Nam đến đường vành đai 4 và về phía Bắc với khu vực Mê Linh, Đông Anh; phía Đông đến khu vực Gia Lâm và Long Biên. Là trung tâm chính trị hành chính, kinh tế, văn hóa, lịch sử, dịch vụ, y tế, đào tạo chất lượng cao của Thành phố Hà Nội và cả nước. Dự báo dân số đến năm 2020 đạt khoảng 3,7 triệu người; diện tích đất xây dựng đô thị khoảng 45.300 ha; đất dân dụng khoảng 26.000 ha, chỉ tiêu khoảng 70m2/người và đất ngoài dân dụng khoảng 19.300 ha. Dân số đến năm 2030 đạt khoảng 4,6 triệu người; diện tích đất xây dựng đô thị khoảng 55.200 ha; đất dân dụng khoảng 34.900 ha; chỉ tiêu đất xây dựng dân dụng khu vực nội đô khoảng 60 - 65 m2/người, khu vực mở rộng phía Nam sông Hồng khoảng 90 - 95 m2/người; đất ngoài dân dụng khoảng 20.300 ha. 51 2.2.3. Thực trạng thực hiện quy hoạch đô thị trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Hiện nay, Thủ đô Hà Nội đang đối mặt với nhiều vấn đề tồn tại trong quá trình đô thị hóa như: Sự phát triển quá tải về các mặt dịch vụ y tế, cơ sở giáo dục, ô nhiễm môi trường, hệ thống giao thông ùn tắc do không kiểm soát được việc gia tăng dân số, nhất là di dân từ các khu phụ cận vào thành phố để tìm 50 Quý Anh- Đào Hà (2018), “Hà Nội đang nỗ lực phát triển theo hướng đô thị xanh”, Theo Hội quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, truy cập ngày 01/03/2018 51 Điểm b, Khoản 2 và Điểm a, b Khoản 4 Điều 1 Quyết định số 1259/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 26/07/2011 về việc phê duyệtquy hoạch chung xây dựng thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 38
44. kiếm việc làm; Thiếu các chiến lược và chính sách kiểm soát, quản lý đô thị gây lãng phí tài nguyên đất đai và nguồn lực đầu tư. Công tác lập, thẩm định, quản lý và giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội tồn tại những bất cập sau: Thứ nhất là, bất cập về hạ tầng xã hội chưa tương thích với nhà ở. Thời gian gần đây, HĐND thành phố nhận được nhiều kiến nghị của cử tri về việc quản lý quy hoạch của thành phố chưa chặt chẽ, dẫn đến một số khu đô thị phát triển, nhưng thiếu hạ tầng xã hội đồng bộ. Nguyên nhân, do các chủ đầu tư chỉ chăm lo xây dựng nhà để bán, mà thiếu quan tâm, xây dựng hạ tầng xã hội theo quy định như trường học, bệnh viện, nhà sinh hoạt cộng đồng Ban Đô thị và Ban Văn hóa - Xã hội HĐND thành phố Hà Nội đã khảo sát vấn đề cử tri kiến nghị. Kết quả cho thấy, thực trạng công tác thẩm định, phê duyệt quy hoạch và xây dựng các công trình hạ tầng xã hội tại các khu đô thị, khu nhà ở cao tầng còn nhiều bất cập, thiếu trầm trọng trường học công, gây áp lực cho các trường học công tại khu dân cư. Trong 78 dự án khu đô thị mới có quy hoạch đất xây dựng công trình hạ tầng xã hội (nhà trẻ, trường học, nhà văn hóa, nơi sinh hoạt cộng đồng, vườn hoa, cây xanh) thì mới có 36 dự án được đầu tư xây dựng đồng bộ đúng quy hoạch; còn lại các dự án đang xây dựng hoặc chưa xây dựng, chủ yếu trên địa bàn quận Hoàng Mai, Hà Đông, Bắc Từ Liêm, Gia Lâm Một ví dụ điển hình của việc quy hoạch đô thị thiếu đồng bộ là khu đô thị Đặng Xá-Gia Lâm được thiết kế khá hoàn chỉnh với tỷ lệ hạ tầng cây xanh, môi trường rất tốt. Song thực tế, vẫn còn nhiều bất cập như: thiếu quy hoạch chợ dân sinh, địa điểm xây dựng nhà văn hóa, trường học hay như khu đô thị Linh Đàm (Hoàng Mai) có diện tích 109ha, có hơn 1,2 vạn căn hộ chung cư, song đến nay, hạ tầng xã hội vẫn chưa được xây dựng đồng bộ, trường học công lập thiếu trầm trọng. Đến nay, mới có 1/6 trường xây dựng từ ngân sách nhà nước. 39
45. Trưởng Ban Văn hóa - Xã hội HĐND thành phố Trần Thế Cương cho rằng, nguyên nhân chủ yếu do công tác lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch cũng còn bất cập. Việc bố trí quỹ đất để xây dựng hạ tầng xã hội ở một số khu đô thị, khu nhà ở cao tầng chưa bảo đảm tính khả thi, dẫn đến khó trong công tác giải phóng mặt bằng (quy hoạch xây dựng trường ở khu vực nghĩa trang, khu vực ao hồ, khu vực đường giao thông, khu vực khó giải phóng mặt bằng, nằm trong quy hoạch hành lang xanh ). Cùng với đó, đầu tư vào các công trình hạ tầng xã hội lợi nhuận thấp, kèm theo tỷ lệ người mua nhà để đầu tư, đầu cơ cao, nhận nhà không về ở, nên các chủ đầu tư xây dựng cầm chừng.52 Thứ hai là, bất cập trong tính khả thi, tổng thể đồ án quy hoạch và thiếu sự quản lý, giám sát chặt chẽ, xử lỹ nghiêm những chủ đầu tư vi phạm quy hoạch. Theo Giám đốc Sở Quy hoạch và Kiến trúc Lê Vinh: để tăng trách nhiệm của cơ quan tham mưu, nâng cao hiệu quả công tác quản lý quy hoạch, tăng cường kỷ cương quản lý trật tự xây dựng, UBND thành phố đã giao Sở Quy hoạch và Kiến trúc rà soát tổng thể các đồ án quy hoạch; xây dựng dự thảo “quy định về lập, thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ và đồ án quy hoạch; cấp giấy phép quy hoạch và quản lý xây dựng theo quy hoạch trên địa bàn thành phố Hà Nội” nhằm mục đích nâng cao chất lượng quy hoạch của thành phố Hà Nội bảo đảm tính hiện đại, hệ thống, tầm nhìn, bền vững Để chấn chỉnh kỷ cương trong công tác quản lý đô thị, vừa qua, UBND thành phố Hà Nội đã chỉ đạo cơ quan thanh tra các cấp tăng cường thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, trật tự xây dựng tại các dự án. Trong đó, công khai danh sách các chủ đầu tư vi phạm quy hoạch, sử dụng đất theo quy hoạch trong triển khai thực hiện dự án trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đặc biệt, thời gian tới, thành phố chỉ xem xét giải quyết dự án tiếp theo đối với các 52 Hà Vy (2018), “Quản lý nhà nước về quy hoạch, đô thị ở Hà Nội: Cần tăng trách nhiệm cơ quan sở, ngành”- Phần 1, truy cập ngày 01/03/2018 40
46. chủ đầu tư không vi phạm quy hoạch, sử dụng đất đúng mục đích và nộp tiền sử dụng đất đúng hạn khi thực hiện dự án.53 Thứ ba là, do nhu cầu xã hội cho xây dựng đô thị rất lớn, nhưng đáp ứng từ nguồn lực Nhà nước hạn chế, đặc biệt tại các khu vực đô thị lớn như thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh nhu cầu ngày càng tăng, do người dân đi về đô thị để tìm kiếm cơ hội việc làm mới, sinh sống, gây áp lực lớn cho hạ tầng tại thành phố Hà Nội. Từ đó, công tác xây dựng quy hoạch quản lý giám sát thực hiện quy hoạch sao cho có hiệu quả trở nên rất khó khăn do mật độ dân số tại những khu vực này quá cao. 2.3. Những điểm thuận lợi và bất cập của pháp luật ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam 2.3.1. Những thuận lợi trong việc áp dụng quy định pháp luật Việt Nam về quy hoạch đô thị Trước năm 1992, Việt Nam gần như không có quy định pháp luật về quy hoạch đô thị. Nội dung, phương pháp lập quy hoạch chịu ảnh hưởng sâu sắc bởi lý luận và thực tiễn quy hoạch đô thị của Xô Viết được thể hiện tại Quyết định số 115-CT, ngày 2/5/1986 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về phân cấp xét duyệt đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng đô thị.Ngày 28/12/1993, Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quyết định 322/QĐ-ĐT quy định lập các đồ án quy hoạch đô thị, đánh dấu sự hình thành và phát triển thể chế công tác quy hoạch đô thị Việt Nam trong tiến trình đất nước đổi mới. Cho đến nay đã hơn 20 năm,hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch đô thị đã khá đầy đủ với Luật Quy hoạch đô thị và hoàng loạt các Nghị định, thông tư, Quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, hướng dẫn kèm theo.54 53 Hà Vy (2018), “Quản lý nhà nước về quy hoạch, đô thị ở Hà Nội: Cần tăng trách nhiệm cơ quan sở, ngành”- Phần 2, truy cập ngày 01/03/2018 54 PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường (2017), “Luật Quy hoạch: Nhìn từ góc độ đổi mới công tác lập quy hoạch đô thị”, truy cập ngày 01/03/2018 41
47. Việc ban hành Luật quy hoạch đô thị năm 2009 cụ thể hóa hoạt động quy hoạch đô thị gồm lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt và Luật Quy hoạch được ban hành mới năm 2017 có hiệu lực vào ngày 01 tháng 01 năm 2019 quy định việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia; trách nhiệm quản lý nhà nước về quy hoạch cùng với hệ thống văn bản dưới luật,các Nghị định, Thông tư hướng dẫn đã tạo nên một khung pháp lý khá hoàn chỉnh để các cơ quan ,tổ chức , cá nhân đối chiếu, nhận thức rõ được trách nhiệm của mình trong thực thi pháp luật quy hoạch đô thị ở Việt Nam. Việc tuân thủ theo khung pháp lý này, đã dẫn đến một số thành tựu, giúp đô thị Việt Nam trong những năm qua có sự phát triển mạnh mẽ, cả về quy mô, số lượng và chất lượng. Kinh tế đô thị đã góp phần đặc biệt quan trọng, kinh tế đô thị và khu công nghiệp chiếm xấp xỉ 80% quy mô của nền kinh tế. Các đô thị thực sự là động lực của nền kinh tế, trở thành hạt nhân của quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cơ cấu xã hội. Diện mạo đô thị đã nổi bật theo chiều hướng tích cực cả về hình thức kiến trúc, tính hiện đại, công nghệ xây dựng, tính hội nhập và đặc biệt tính tuân thủ quy định pháp luật nhà nước về quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn an toàn, bảo vệ môi trường. Đó là những công trình công cộng, những tuyến phố mới được hình thành ở những vị trí quan trọng, theo quy hoạch phát triển đô thị. Những khu đô thị mới, những khu công nghiệp, khu du lịch, nghỉ dưỡng trên cả nước thực hiện khá tốt về chất lượng công trình cũng như đồng bộ hoá kĩ thuật hạ tầng theo yêu cầu sử dụng đã góp phần cải thiện vẻ đẹp mới và tính hiện đại của thành phố.55 55 TS. KTS. Lê Đình Tri/TCKTVN (2017), “Quản lý quy hoạch và phát triển kiến trúc hiện nay”, truy cập ngày 03/03/2018 42
48. 2.3.2. Những bất cập của pháp luật ảnh hưởng đến việc thực thi các quy định về quy hoạch đô thị. Bên cạnh kết quả đạt được, thì đô thị còn phát triển theo chiều rộng nhiều hơn chiều sâu, và hiệu quả phát triển đô thị còn thấp. Hệ thống hạ tầng của nhiều đô thị chưa đầy đủ và còn thiếu đồng bộ. Kiến trúc, cảnh quan độ thị ở nhiều đô thị, nhiều khu vực trong đô thị còn thiếu nét đặc trưng riêng và thiếu bản sắc. Việc đầu tư xây dựng, phát triển đô thị còn nhiều hạn chế, cả trong đầu tư xây dựng hạ tầng đường bộ và xây dựng công trình. Tình trạng vi phạm quy hoạch, xây dựng thiếu phép, sai phép còn diễn ra và chưa được khắc phục, chấn chỉnh kịp thời. Việc xây dựng nhà ở trong đô thị còn mất cân đối, đặc biệt là xây dựng nhà ở xã hội - nhu cầu rất lớn, phù hợp với đại đa số người dân, nhưng đầu tư còn chậm, thậm chí có địa phương chưa chú ý nhiều đến lĩnh vực này. Tình trạng ùn tắc giao thông tại khu vực đô thị ngày càng nghiêm trọng, đặc biệt là ở các đô thị lớn. Tình trạng quá tải hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện ngày càng gia tăng. Tình trạng ngập úng tại đô thị lớn, nhất là tại TP Hồ Chí Minh và Hà Nội. Tình trạng ô nhiễm môi trường ở các đô thị rất bức xúc, nhất là ở những đô thị lớn, cả ô nhiễm chất thải rắn, không khí và nước thải. Tình trạng cháy nổ diễn biến nghiêm trọng. Một trong những ví dụ điển hình về vấn đề quy hoạch đô thị thiếu đồng bộ, thiếu sự gắn kết liên ngành là Khu đô thị Ngoại giao đoàn có vị trí tại phường Xuân Tảo, quận Bắc Từ Liêm, TP. Hà Nội, được Thủ tướng chính phủ và UBND TP. Hà Nội phê duyệt và giao cho Tổng công ty Xây dựng Hà Nội (Hancorp) làm chủ đầu tư xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng và cảnh quan khu đô thị Ngoại giao đoàn từ năm 2006 nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển khu Đoàn ngoại giao cho Đại sứ quán các nước tại Việt Nam, văn phòng của các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, khu ở cho người nước ngoài tại Hà Nội Tuy nhiên, khi chuyển đến đây sinh sống, người dân mới tả hỏa vì việc vào khu 43
49. đô thị quá bất cập do cả khu đô thị này hầu như chỉ ra vào một con đường Đỗ Nhuận dẫn ra đường Phạm Văn Đồng để đi vào nội đô. Trong khi tuyến Phạm Văn Đồng thường xuyên ách tắc, thường xuyên xảy ra nhiều tai nạn do mật độ giao thông quá lớn.Hậu quả là người dân thường xuyên đối mặt tình trạng tắc đường hàng giờ, rất mệt mỏi, ảnh hưởng đến cuộc sống và công việc, đặc biệt lúc nào cũng nơm nớp lo sợ khi con đường thường xảy ra nhiều vụ tai nạn thương tâm. Mới đây, chủ đầu tư khu đô thị Tây Hồ Tây giáp ranh Khu đô thị Ngoại giao đoàn đã hoàn thiện một con đường dẫn ra đường Võ Chí Công.56 Nếu được đi qua con đường nội khu này, người dân chỉ mất 5 phút để ra đường Võ Chí Công và cũng tránh được cảnh tắc đường hàng giờ tại con đường Phạm Văn Đồng. Tuy nhiên, người dân Khu đô thị Ngoại giao đoàn đã phải mừng hụt bởi con đường này đã được hoàn thành từ tháng 7 năm 2017 nhưng họ không cho cư dân Khu đô thị Ngoại giao đoàn sử dụng. Tuy nhiên, nỗi lo sợ và thất vọng của người dân chưa dừng lại ở đó. Từ viễn cảnh về một khu đô thị đáng sống, thoáng đãng, không khí trong lành, với mật độ xây dựng thấp 30-33%, 70% còn lại là khu công viên cây xanh, hồ điều hòa, công trình công , thì nay một thực tế hiện hữu trái ngược hoàn toànđó là Khu đô thị này đang đối mặt với tình trạng quá tải xây dựng, ách tắc giao thông,“nhếch nhách”giống như nhiều khu đô thị khác trên địa bàn Hà Nội hiện nay.57 Có thể thấy, pháp luật về quy hoạch đô thị và những văn bản pháp luật có liên quan và công tác lập, thẩm định, quản lý giám sát quy hoạch còn tồn tại những lỗ hổng sau: Thứ nhất là, khung pháp luật về quy hoạch về cơ bản đã đầy đủ, nhưng lại thiếu sót trong việc hướng dẫn, làm rõ một số khía cạnh cụ thể, quan trọng 56 Thanh Tùng (2017), “Lo ngại về quy hoạch mới của Khu đô thị Ngoại giao đoàn?”, truy cập ngày 03/03/2018 57 Thanh Tùng (2017), “Lo ngại về quy hoạch mới của Khu đô thị Ngoại giao đoàn?”, truy cập ngày 03/03/2018 44
50. dẫn đến công tác triển khai thực hiện quy hoạch còn nhiều hạn chế, còn thiếu quy định về quy hoạch dẫn đến tình trạng “có quy hoạch là có đầu tư”, dẫn đến đầu tư theo phong trào, gây dư thừa bất động sản trong một thời kỳ. Công tác quản lý đầu tư, phát triển đô thị ở nhiều nơi còn buông lỏng, dẫn đến vi phạm pháp luật. Tổ chức đầu tư hạ tầng theo quy hoạch còn chậm, thiếu đồng bộ do thiếu vốn đầu tư. Các văn bản Luật: Hệ thống Luật về quy hoạch tuy nhiều nhưng chưa đồng bộ và đầy đủ, khó tích hợp vào quy hoạch đô thị (quy hoạch được điều chỉnh tại Luật quy hoạch đô thị; Quy hoạch xây dựng vùng, các điểm dân cư nông thôn tại Luật Xây dựng; Quy hoạch sử dụng đất tại Luật Đất đai; Đánh giá môi trường chiến lược đồ án quy hoạch tại Luật Xây dựng, Luật quy hoạch đô thị và Luật Bảo vệ môi trường; Quy hoạch du lịch tại Luật Du lịch Riêng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội lại chỉ được điều chỉnh bằng Nghị định của Chính phủ). Ngoài ra, các Luật còn chồng chéo về quy định lập quy hoạch giữa các ngành (giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng và quy hoạch xây dựng vùng;quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất về quy định loại đất, quy hoạch bảo tồn của ngành văn hóa với quy hoạch xây dựng. Có những nội dung như: Khu chức năng đặc thù nằm trong đô thị, hoặc khu đô thị nằm trong khu chức năng đặc thù thì cùng được điều chỉnh bởi Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị ). Các Bộ Luật còn thiếu các quy định về giám sát việc thực hiện quy hoạch, cơ chế xử lý quy hoạch “treo”. Nghị đinh, Thông tư: Cũng chưa quy định đầy đủ, chặt chẽ về nội dung, tính pháp lý của Quy hoạch đô thị, vẫn còn chưa cụ thể và trùng lặp (Nghị định số 38/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 04 năm 2010 và Thông tư số 19/2010/TT- BXD ngày 22 tháng 10 năm 2010 lập Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị khó đi vào thực tiễn do nội dung chủ yếu quy định về lĩnh vực Quy hoạch, kiến trúc, trong khi đó thực tiễn đòi hỏi phải có sự quản lý kèm theo của các 45
51. ngành liên quan khác trong đô thị; Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 04 năm 2010 với Quy định quản lý, Nghị định số 38 /2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 04 năm 2010 với Quy chế quản lý đều quy định về quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị, vì vậy không nhất thiết phải lập cả hai loại văn bản này58 Thứ hai là, bộ máy quản lý đô thị còn thiếu, nhưng chậm được hoàn thiện. Nghị định số 11/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng 01 năm 2013 của Chính phủ đã quy định cần thành lập Ban quản lý công trình xây dựng, như một “nhạc trưởng” để điều hành sự đầu tư khác nhau của các nhà đầu tư, tạo sự đồng bộ cho hạ tầng đô thị. Nhưng hiện bộ máy quản lý nhiều nơi còn thiếu, mà cơ quan quản lý ở nhiều nơi không có đủ thời gian. Thứ ba là, công tác thanh tra, kiểm tra đã được tăng cường, nhưng hiệu quả còn thấp. Thực hiện kết luận sau thanh tra còn chậm, thậm chí chưa nghiêm, mà việc xử lý sai phạm còn thiếu kiên quyết. 59 Hiện tượng một dự án được điều chỉnh một lần, thậm chí nhiều lần trong năm, nhưng qua thanh, kiểm tra lại lại không có dự án nào được điều chỉnh đúng theo quy định pháp luật. Luật Quy hoạch số 30/2009/QH12, Luật xây dựng năm 2014 đã quy định rõ về điều kiện điều chỉnh quy hoạch cũng như trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi thực hiện sai các quy định về quy hoạch xây dựng. Tuy nhiên, thực tế đang có sự lạm quyền thái quá, không có sự tuân thủ các quy định pháp luật, gây thiệt hại lớn cho nhân dân. Ví dụ cụ thể là một số khu đô thị, khu nhà ở chưa phù hợp với định hướng quy hoạch chung nhưng vẫn được cấp phép xây dựng hoặc còn có ý kiến chưa đồng thuận về chiều cao tầng, về hệ số sử dụng đất và chỉ tiêu dân số. Kết quả kiểm toán tại khu vực V cũng cho thấy, các địa phương không tổ chức lập, phê duyệt, công bố, ban hành, tổ chức thực hiện Quy chế quản lý quy 58 PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường - ThS.KTS. Cao Sỹ Niêm (2015), “Thực trạng công tác lập QHĐT tại Việt Nam & đề xuất một số định hướng đổi mới”, truy cập ngày 03/03/2018 59 Bảo Yến (2017), “Đề nghị Chính phủ tăng cường công tác xây dựng quy hoạch và quản lý quy hoạch vùng, địa phương, quy hoạch chung xây dựng các đô thị”, truy cập ngày 03/03/2018 46
52. hoạch, kiến trúc đô thị theo quy định về quản lý không gian, kiến trúc và cảnh quan đô thị.Riêng đối với Dự án Khu đô thị mới Licogi, việc điều chỉnh quy hoạch cục bộ của dự án này còn một số sai sót như: phê duyệt điều chỉnh quy hoạch bằng công văn chấp thuận mà không ban hành quyết định phê duyệt; phê duyệt điều chỉnh lần 2 nhưng không lấy ý kiến của Sở Xây dựng theo quy định. Qua 3 lần điều chỉnh quy hoạch, diện tích cây xanh sử dụng công cộng của Dự án giảm từ 60.908 m2 theo quy hoạch ban đầu xuống còn 15.780 m2, tương đương 1,18 m2/người, trong khi theo quy chuẩn quy hoạch xây dựng ban đầu là 4,82 m2/người (còn theo quy chuẩn quy hoạch thì diện tích cây xanh sử dụng công cộng của đô thị loại II như đối với dự án này phải là 6 m2/người). Dự án này cũng điều chỉnh quy hoạch thêm 1 trường mẫu giáo, mặc dù quy hoạch ban đầu đã có 1 trường. Ngoài ra, Dự án Khu đô thị mới Licogi cũng chưa tuân thủ quy hoạch chi tiết 1/500 đã được duyệt; chủ đầu tư lập bản đồ phân lô sai so với bản đồ quy hoạch; thực hiện chuyển quyền sử dụng đất và hoán đổi quyền sử dụng đất một số lô nền trên phần đất quy hoạch đất công cộng; chuyển quyền sử dụng đất cho công ty Thương nghiệp Cà Mau đối với phần đất quy hoạch xây dựng trường tiểu học, một phần đất ở và một phần đất giao thông.60 60 Thu Hường- Theo Đặc san cuối tháng số 62 (2017), “Vấn đề điều chỉnh quy hoạch xây dựng và những băn khoăn trong quá trình kiểm toán”, truy cập ngày 03/03/2018 47
53. KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Việt Nam đang trải qua những cải cách to lớn và đang đưa ra những đổi mới rõ rệt liên quan đến hệ thống pháp luật về quy hoạch đô thị, mà cụ thể là một loạt những văn bản pháp luật, và Nghị định, Thông tư đi kèm liên quan đến các vấn đề lập, thẩm định, tư vấn, quản lý và giám sát quy hoạch đô thị được ban hành mới hoặc sửa đổi. Tuy nhiên, ngoài những thành tựu đạt được, hệ thống pháp luật còn tồn tại nhiều bất cập, lỗ hổng lớn như các văn bản Luật còn thiếu tính đồng bộ và chồng chéo ,dẫn đến khó áp dụng trên thực tế. Cụ thể, khi xem xét đến thực tiễn thực thi pháp luật về quy hoạch đô thị tại một trong những thành phố kinh tế- chính trị trọng điểm của cả nước- Thành phố Hà Nội, có thể thấy rằng do không kiểm soát được việc gia tăng dân số, nhất là di dân từ các khu phụ cận vào thành phố để tìm kiếm việc làm; thiếu các chiến lược và chính sách kiểm soát,giám sát, quản lý đô thị , thiếu sự phối hợp linh hoạt giữa các nhóm ngành liên quan gây lãng phí tài nguyên đất đai và nguồn lực đầu tư khiến Thành phố hiện nay đang phải đối mặt với nhiều vấn đề tồn tại như: Sự phát triển quá tải về các mặt dịch vụ y tế, cơ sở giáo dục, ô nhiễm môi trường, hệ thống giao thông ùn tắc Thực trạng này đòi hỏi sự thay đổi ,thích nghi nhanh chóng của hệ thống pháp luật được ban hành, để làm được điều đó, những nhà làm luật phải là những nhà quy hoạch có tầm nhìn rộng, sâu sắc, linh hoạt, cần phải có sự nghiên cứu, tham khảo từ các nước phát triển khác để học hỏi, phải có sự hợp tác giữa các cơ quan, tổ chức có liên quan, và trách nhiệm của họ phải được quy định rõ ràng và có hình thức xử lý nghiêm khắc đối với những chủ thể có hành vi vi phạm. 48
54. CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam Quy hoạch là một trong những công cụ hữu hiệu để giúp các cấp, các ngành trong việc chỉ đạo, điều hành và thực hiện những nhiệm vụ chính trị, cụ thế hoá các mục tiêu Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ để phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh và môi trường. Quy hoạch là căn cứ chủ yếu để các cấp, các ngành định hướng mục tiêu phát triển theo ngành, lãnh thổ và là cơ sở để xây dựng các chính sách, kế hoạch, chương trình phát triển và các dự án đầu tư. Trong những năm qua, cụ thể là công tác quy hoạch đô thị ở Việt Nam ngày càng được chú trọng và nâng cao chất lượng một cách rõ rệt. Bằng chứng là quy hoạch đô thị đã thực sự góp phần tạo ra nguồn lực trong phát triển KT-XH của đất nước. Trong đó, kinh tế đô thị góp khoảng 70% GDP cả nước, các chỉ số thu ngân sách của các vùng tỉnh và các đô thị lớn cho thấy nhìn chung tăng trưởng kinh tế ở khu vực đô thị đạt trung bình từ 12 đến 15%, cao gấp 1,2 đến 1,5 lần so với mặt bằng chung trong cả nước.61 Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đô thị trong những năm qua đã được cải thiện và nâng cấp, thể hiện qua các mặt, như: nhiều tuyến đường, cây cầu được xây dựng; chất lượng đường đô thị dần được cải thiện; các đô thị loại III trở lên hầu hết đã có các tuyến đường chính được nhựa hoá và xây dựng đồng bộ với hệ thống thoát nước, vỉa hè, chiếu sáng và cây xanh, Những thay đổi tích cực này đã góp phần tạo nên một diện mạo hoàn toàn mới đối với khu vực đô thị ở Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, có thể thấy một sự thật là hệ thống đô thị tại Việt Nam phát triển nhanh chóng theo hướng chạy theo số lượng nhưng lại chưa đảm bảo được tiêu chí quan trọng nhất là về chất lượng đô 61 PGS.TS.KTS. Lưu Đức Cường - ThS.KTS. Cao Sỹ Niêm (2015), “Thực trạng công tác lập QHĐT tại Việt Nam & đề xuất một số định hướng đổi mới”, truy cập ngày 03/03/2018 49
55. thị với minh chứng là nhiều hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội chưa đồng bộ; trình độ và năng lực quản lý và phát triển đô thị còn thấp so với yêu cầu. Kết cấu hạ tầng đô thị yếu kém, quá tải không những không tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế- đô thị, mà còn làm nảy sinh nhiều áp lực đối với môi trường ,bộ mặt kiến trúc cảnh quan đô thị còn lộn xộn, thiếu thẩm mỹ. Tài nguyên đất bị khai thác triệt để để xây dựng đô thị, diện tích cây xanh và mặt nước bị thu hẹp, nhu cầu sản xuất, dịch vụ ngày càng tăng làm suy thoái nguồn tài nguyên thiên nhiên của đất nước. Hệ thống hạ tầng đô thị bị quá tải gây nên các hiện tượng tắc nghẽn giao thông, úng ngập và vệ sinh môi trường đô thị hóa lan rộng làm các khu vực này lại nằm lọt vào giữa khu dân cư đông đúc. Việc mở rộng đô thị dẫn đến chiếm dụng đất nông nghiệp ảnh hưởng đến an toàn lương thực quốc gia. Năng lực thu gom xử lý rác thải rắn đặc biệt là các chất thải rắn nguy hại chưa được thực hiện đúng quy định.62 Pháp luật hiện hành của nước ta đã có nhiều quy định về quy hoạch và quản lý phát triển đô thị. Tuy nhiên, các quy định này còn chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ (Ví dụ như bất cập quy hoạch sử dụng đất đô thị còn chưa thống nhất với quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai ) hiệu lực pháp lý thấp, nhiều quy định lạc hậu so với thực tế, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý phát triển đô thị và hội nhập quốc tế. Đồng thời, việc tham gia của cộng đồng trong công tác Quy hoạch đô thị, quản lý xây dựng theo quy hoạch còn mang tính hình thức, hoặc mức độ tham gia còn ít, chưa thấy rõ trách nhiệm, quyền lợi của các bên liên quan trong công tác quy hoạch đô thị, quản lý phát triển đô thị. Cộng đồng thường là các đối tượng bị động, thiếu các thông tin cần thiết để thực hiện trách nhiệm, quyền lợi của mình. Đây là một kẽ hở không nhỏ mà quyền lợi cộng đồng có thể bị xâm hại. 62Thực trạng đô thị hóa, phát triển đô thị & những yêu cầu cần đổi mới tại Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch xây dựng, số 70/2014, truy cập ngày 10/03/2018 50
56. Công tác lập quy hoạch đô thị đã tiếp cận tư duy đổi mới, nhưng triển khai còn chậm (mặc dù những yếu tố mới đã được điều chỉnh tại các bộ Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị và các nghị định, thông tư hướng dẫn kèm theo). Chất lượng đồ án quy hoạch đô thị chưa cao. Phát triển đô thị theo mô hình dự án Khu đô thị mới đã xuất hiện những điểm yếu như thiếu tính tổng thể, không đồng bộ về kết nối hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội Lãng phí nguồn tài nguyên đất đai, có nguy cơ suy thái chất lượng môi trường, cảnh quan, những vấn đề mới như biến đổi khí hậu, tăng trưởng xanh chưa được lồng ghép thỏa đáng trong quá trình lập quy hoạch.Đây là nguyên nhân quan trọng dẫn đến sự bất cập trong công tác quy hoạch và quản lý phát triển đô thị ở nước ta hiện nay. Luật Xây dựng hiện hành đã có 1 chương quy định về quy hoạch xây dựng, tuy nhiên một số quy định của Luật còn mang tính nguyên tắc, thiếu các quy định cụ thể về quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch cũng như các quy định về quy hoạch hệ thống hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ đô thị. Quy trình, thủ tục về lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch còn phức tạp, tốn nhiều thời gian. Các quy định về lấy ý kiến cộng đồng khi lập quy hoạch cũng như việc công khai, cung cấp thông tin quy hoạch chưa đầy đủ và chưa phù hợp với điều kiện thực tế. Sự phân công, phân cấp trong quản lý đô thị còn chưa thật phù hợp với điều kiện thực tế ở các địa phương. Trách nhiệm của chính quyền đô thị trong quản lý các vấn đề đặc thù của đô thị nhất là quản lý kiến trúc, cảnh quan đô thị chưa được thiết lập đầy đủ, rõ ràng dẫn đến lúng túng, trùng lắp và kém hiệu quả trong thực hiện. Một số vấn đề quan trọng khác như quy hoạch và quản lý không gian ngầm, kinh phí, nhân lực cho công tác lập và triển khai quy hoạch cũng như kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch còn thiếu quy định cụ thể, chưa tạo ra được một hệ thống cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ cho công tác quy hoạch và quản lý phát triển đô thị. 51