Khóa luận Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại tỉnh Ninh Bình

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại tỉnh Ninh Bình

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT o0o NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY Ngành: Luật kinh doanh HÀ NỘI - 2016
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT o0o NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NINH BÌNH KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC HỆ CHÍNH QUY Ngành: Luật kinh doanh Cán bộ hướng dẫn: PGS.TS. Doãn Hồng Nhung Sinh viên thực hiện: Nguyễn Thị Huyền Trang Lớp: K57-LKD Khóa: QHL-2012 HÀ NỘI – 2016
3. LỜI CAM ĐOAN Em xin cam đoan rằng toàn bộ những nội dung và số liệu trong luận văn này do em tự nghiên cứu, khảo sát và thực hiện. Sinh viên Nguyễn Thị Huyền Trang
4. LỜI CẢM ƠN Để có thể hoàn thành khóa luận với đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình”, bên cạnh những nỗ lực của bản thân, em đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên, khích lệ, hướng dẫn của các thầy, cô giáo, gia đình và bạn bè. Trong 04 năm học tập và rèn luyện tại Khoa Luật, em đã nhận được sự chỉ bảo và giảng dạy tận tình của các thầy cô, đặc biệt là các thầy cô bộ môn Luật Kinh Doanh. Chính các thầy cô đã cho chúng em những kiến thức nền tảng và kiến thức chuyên môn trong suốt thời gian học ở trường. Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến PGS.TS. Doãn Hồng Nhung, người đã dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn, sửa chữa giúp đỡ em hoàn thành tốt khóa luận tốt nghiệp của mình. Cuối cùng, em xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, tập thể lớp k57LKD và những người bạn thân đã luôn bên cạnh động viên, khích lệ, giúp đỡ em trong quá trình học tập cũng như hoàn thành khóa luận tốt nghiệp này. Hà Nội, tháng 05 năm 2016 Sinh viên Nguyễn Thị Huyền Trang
5. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT LĐĐ : Luật Đất đai GPMB : Giải phóng mặt bằng BTGPMB : Bồi thường giải phóng mặt bằng UBND : Ủy ban nhân dân MTTQVN : Mặt trận tổ quốc Việt Nam HĐND : Hội đồng nhân dân
6. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 6 1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 6 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất 6 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 9 1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất. 11 1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 11 1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 12 1.3. Phân biệt trưng dụng đất và thu hồi đất. 13 1.4. Thẩm quyền thu hồi đất 14 1.5. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng 15 1.5.1. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng 15 1.5.2. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng 16 1.6. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 17 1.6.1. Giai đoạn trước năm 1993 17 1.6.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 18 1.6.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013 20 1.6.4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay. 22 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH 26
7. 2.1. Pháp luật thực định điều chỉnh hoạt động bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 26 2.1.1. Trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 26 2.1.2. Qui đinh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 27 2.1.3. Qui định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 41 2.1.4. Qui định về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 42 2.1.5. Qui định các trường hợp đặc biệt về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 44 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. 44 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình. 44 2.2.2. Nội dung các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình về tổ chức thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 46 2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. 50 CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÊ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 61 3.1. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng 61 3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. 61 3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng 64 3.3.1. Kiến nghị hoàn thiện quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng 65 3.3.2. Kiến nghị hoàn thiện quy phạm pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng 68 3.3.3. Kiến nghị về tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. 69
8. 3.3.4. Giải pháp về bổ trợ, tuyên truyền, giáo dục nhận thức pháp luật nâng cao hiệu quả bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 71 KẾT LUẬN 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75
9. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, đất đai là tư liệu sản xuất không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là nơi sinh sống của cộng đồng dân cư, xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng của đất nước. Nếu sử dụng đất đai hợp lý giúp đất nước ngày càng phát triển và giàu mạnh hơn. Hơn thế nữa trong bối cảnh dân số nước ta tăng nhanh chóng, tính đến 1/4/2011, dân số Việt Nam là 87.610.947 người, trong đó dân số thành thị chiếm 30,6%, dân số nông thôn chiếm 69,4%1. Từ đó có thể thấy dân số nông thôn chiếm phần lớn dân số nước ta. Do đó đất nông nghiệp lại càng trở nên quan trọng với người dân, đó là nguồn sống, nguồn việc làm, là cái duy trì phát triển sự sống của mỗi người, mỗi gia đình. Quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa ở Việt Nam đã được thực hiện hơn hai thập kỷ qua, nó đặc biệt diễn ra mạnh mẽ ở những năm gần đây. Tốc độ đô thị hóa của Việt Nam diễn ra mạnh mẽ trong suốt 15 năm, từ mức 21,7% năm 1999 và đến nay đã đạt 33,1% (bình quân mỗi năm tăng gần 1 điểm phần trăm)2.Trong quá trình đó chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án với các mục tiêu phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội, hạ tầng cho các khu đô thị Trong đó, công tác thu hồi đất, bồi thường GPMB để thực hiện các công trình là điều kiện ban đầu và tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án. Nhưng trên thực tế việc chuyển quỹ đất vào triển khai các dự án không đơn giản, vì nó tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và cộng đồng dân cư, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư, đặc biệt với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi trên phạm vi cả nước, đến từng địa phương, cơ sở. Đây là một thách thức rất lớn đối với việc triển khai các dự án hiện nay, nó đòi hỏi chúng ta 1 Cơ cấu dân số và lực lượng lao động tại Việt Nam. %BB%B1cl%C6%B0%E1%BB%A3nglao%C4%91%E1%BB%99ngt%E1%BA%A1iVi%E1%BB%87tNam.aspx 2 Tạp chí của Tổng cục Thống kê .ISNN 0866-7322. Số 12/2014 (493). Ra hàng tháng. Năm thứ 53 1
10. phải giải quyết hàng loạt các vấn đề liên quan đến người dân mất đất như: đời sống, việc làm của người dân bị thu hồi đất và giá trị phần đất đai bị thu hồi của người dân phải được xác định như thế nào để đền bù thỏa đáng những thiệt hại mà họ phải gánh chịu, giải quyết ổn thỏa tâm trạng của người dân sau khi bị mất đất cũng là những vấn đề vô cùng quan trọng. Đất đai luôn là một vấn đề nóng và nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt của Đảng, Nhà nước và của toàn xã hội. Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên được ban hành vào năm 1987 đến nay, pháp luật đất đai liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Pháp luật đất đai đã từng bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đưa đất đai trở thành nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước3. Tuy nhiên, tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ngày càng gay gắt và kéo dài. Tổng thanh tra Chính phủ Huỳnh Phong Tranh cho biết, năm 2014 cả nước đã phát sinh hơn 81.000 đơn khiếu nại tố cáo. Mặc dù số lượng đơn giảm 71%, vụ việc giảm 9,8%, nhưng số vụ khiếu nại phức tạp đông người lại tăng 5,2%. Trong 81.000 đơn khiếu nại tố cáo đó, khiếu nại về đất đai chiếm 96,27%. Cụ thể, khiếu nại xuất phát từ việc bồi thường đất hỗ trợ tái định cư, GPMB phục vụ các dự án phát triển xã hội chiếm 50% 4. Với những lí do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng qua thực tiễn tại Tỉnh Ninh Bình” cho đề tài luận văn cử nhân luật học của mình. Tác giả hi vọng với những nghiên cứu và phân tích của mình góp phần nhỏ vào việc hoàn thiện hơn nữa những qui định của pháp luật về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề quan trọng, nó có tác động không nhỏ đến quyền lợi của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi, chính vì vậy trên thực tế đã nảy sinh rất nhiều vụ khiếu kiện liên quan đến vấn đề này. Trong 3 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo đánh giá tác động LĐĐ( sửa đổi), Hà Nội, tháng 8/2012, Tr.4 4 2
11. giới nghiên cứu luật pháp, đây cũng là vấn đề được nhiều người quan tâm nghiên cứu. Điều này thể hiện ở việc có không ít các bài viết, công trình nghiên cứu về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể kể đến một số Luận văn thạc sĩ tiêu biểu như: pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội, của tác giả Lê Thị Yến năm 2010, pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An, của tác giả Hoàng Thị Thu Trang năm 2012; pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp- thực trạng và hướng hoàn thiện của tác giả Trần Thị Phương Liên năm 2013. Ngoài ra còn có nhiều bài viết trong các tạp chí như: vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí luật học số 1/2009; vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo LĐĐ (sửa đổi, bổ sung) của tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 12/2008; pháp luật về bồi thường tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung quốc- những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của đồng tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến và ThS. Nguyễn Ngọc Minh, Tạp chí Luật học số 10/2010; pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng của tác giả Nguyễn Thị Nga, Tạp chí Luật học số 11/2010; bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo luật đất đai năm 2013 của tác giả Phạm Thu Thủy, tạp chí luật học đặc san 11/2014; dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất của tái giả ThS. Lê Ngọc Thạnh, Tạp chí nghiên cứu lập pháp điện tử Các bài viết, công trình khoa học trên đây đã nghiên cứu vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ khác nhau. Có công trình, bài viết đã nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; có những công trình , bài viết lại đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề cụ thể như: phương thức bồi thường, trình tự thủ tục thu hồi đất và bồi thường, cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan đến vấn đề này; có những công trình còn nghiên cứu pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ngoài để rút ra 3
12. bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Tuy nhiên đến nay, chưa có công trình nào tập trung nghiên cứu tìm hiểu về thực trạng pháp luật bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để GPMB sau khi LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực tại địa bàn tỉnh Ninh Bình. Vì vậy, tác giả muốn đi sâu nghiên cứu pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình sau khi LĐĐ năm 2013 chính thức có hiệu lực; để từ đó thấy rõ hơn sự phù hợp, không phù hợp trong quy định của pháp luật với thực tiễn cũng như đánh giá được quá trình thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Qua đây, tác giả đưa ra một số đề xuất góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật và góp phần hoàn thiện quá trình thực thi pháp luật trong thực tiễn. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài Một là: Nghiên cứu để làm rõ các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiến áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Hai là: Nghiên cứu để hệ thống hóa các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để tìm ra những qui định cần sửa đổi để phù hợp với thực tiễn triển khai công việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Ba là: Nghiên cứu để tìm ra những nguyên nhân, hạn chế khi áp dụng pháp luật hiện hành để đưa ra những giải pháp kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Các quy định của pháp LĐĐ hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất - Các nghị định, thông tư của Nhà nước ban hành về hướng dẫn thực hiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để GPMB và thực tiễn áp dụng ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm: Nghiên cứu đánh giá nội dung những quy định của LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và quá trình áp 4
13. dụng pháp luật để GPMB ở địa bàn Tỉnh Ninh Bình, đặt trong mối tương quan so sánh với LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn LĐĐ năm 2003 trước đây. 5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài Trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu trong đó chủ yếu là các phương pháp như: - Phương pháp phân tích: Tác giả áp dụng trong việc phân tích các khái niệm, các điều khoản của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như làm rõ khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; thẩm quyền thu hồi đất; các nguyên tắc thu hồi đất; các nhân tố ảnh hưởng đến BTGPMB; phân tích các thuận lợi khó khăn trong BTGPMB - Phương pháp tổng hợp: Tác giả áp dụng trong việc tổng hợp các số liệu trong các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến vấn đề bồi thường, GPMB như diện tích đất cần thu hồi phục vụ dự án; số tiền bồi thường về đất, về tài sản; số tiền được tái định cư; diện tích đất giao tái định cư. Thông qua việc tổng hợp các số liệu, con số chúng ta dễ dàng hiểu và tiếp cận luận văn hơn. - Phương pháp bình luận: Trong quá trình nghiên cứu tác giả đưa ra ý kiến, quan điểm của mình về các quy định của pháp luật liên quan đến bồi thường, giải phóng mặt bằng. Đó là quan điểm về giá đất; thời hạn thông báo thu hồi đất; hoàn thiện tổ chức phát triển quĩ đất; trưng dụng đất; các chính sách hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống sản xuất - Phương pháp so sánh: Tác giả áp dụng việc so sánh giữa các quy định của LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài lời mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1 : Cơ sở lí luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. Chương 2 : Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn giải phóng mặt bằng trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng. 5
14. Chương 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khái niệm thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất 1.1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận trong khoa học pháp lý. Do đó, khi nghiên cứu về pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để GPMB ở VN, trước hết, ta phải làm rõ khái niệm thế nào là thu hồi đất. LĐĐ năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý”5 LĐĐ năm 2013 quy định về khái niệm thu hồi đất như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”6 Từ những khái niệm trên, cho thấy thu hồi đất có những đặc điểm sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những phương thức của Nhà nước để thực hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai được pháp luật đất đai quy định. Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Pháp luật qui định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Vì vậy Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất phải tuân theo các qui định của pháp luật. Thứ hai, Thu hồi đất được thực hiện thông qua một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có tên gọi là quyết định thu hồi đất, trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do bị thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị thu hồi. Quyết định này là căn cứ pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất. 5 Khoản 5 Điều 4 LĐĐ năm 2003 6 Khoản 11 Điều 23 LĐĐ năm 2013 6
15. Thứ ba, thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội như cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh không có nghề nghiệp hoặc không có chỗ ở. Thứ tư, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội như để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế-xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; hoặc để để xử lí các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng hay do hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất. 1.1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất Để thực hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, các trường hợp thu hồi đất được thể hiện cụ thể tại các điều từ Điều 61 tới Điều 65 LĐĐ năm 2013. So với LĐĐ năm 2003, qui định các trường hợp thu hồi đất rõ ràng và cụ thể hơn rất nhiều. Khác với cách thức liệt kê các trường hợp thu hồi đất của Điều 38 LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 qui định rõ thành 5 loại chính đó là: thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội; thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện. Thứ nhất, thu hồi đất do nhu cầu của nhà nước bao gồm các trường hợp: Sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh được qui định tại điều 61 LĐĐ năm 2013. Ta có thể thấy tại LĐĐ năm 2013 đã chuyển Khoản 1 Điều 89 LĐĐ năm 2003 thành 10 khoản của Điều 61 LĐĐ năm 2013 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh. Sử dụng đất vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đây là một điều mới của LĐĐ năm 2013, tuy nhiên nội dung của nó thì chỉ là cụ thể hóa Khoản 1 Điều 38 của LĐĐ năm 2003 và luật hóa quy định của các Nghị định như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. 7
16. Sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được qui định tại Điều 62 LĐĐ năm 2013. Điều luật này đã cụ thể hóa khoản 1 Điều 38 và khoản 1 Điều 40 của LĐĐ năm 2003 trên cơ sở luật hóa quy định của các Nghị định như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004, nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 01 năm 2006, nghị định số 84/2004/NĐ-CP ngày 25 tháng 05 năm 2007 để làm rõ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các nhà làm luật cũng sửa đổi cụm từ “thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế” thành cụm từ “thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội” để cụ thể và thu hẹp các trường hợp thu hồi đất để sản xuất kinh doanh chuyển sang cơ chế thực hiện các quyền của người sử dụng đất thông qua việc chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn quy định tại Điều 73 của LĐĐ năm 2013. Ngoài ra, LĐĐ năm 2013 còn bổ sung qui định về căn cứ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội đó là: “Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này; kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án”7. Quy định này đã giải quyết vướng mắc cơ bản trong thực tiễn thi hành LĐĐ năm 2003 như: khó thực hiện thu hồi đất do làm mất quyền lợi của người sử dụng đất trong khi chưa có quy định về căn cứ cụ thể đối với từng trường hợp thu hồi đất, khắc phục tình trạng xử lý vụ việc cụ thể đã xảy ra tại địa phương có tính chất rất phức tạp. Thực tế địa phương thu hồi đất khó xác định cho đúng với từng trường hợp thu hồi đất cụ thể do có luật quy định có nhiều trường hợp thu hồi đất nhưng không rõ để áp dụng cơ chế giải quyết cho phù hợp. Thứ hai, Thu hồi đất do vi phạm LĐĐ được qui định tại Điều 64 LĐĐ năm 2013. Đây là một điều luật mới được tách ra từ các khoản 3, 4, 5, 6, 9, 11 và 12 Điều 38 LĐĐ năm 2003 và bổ sung 1 số nội dung sau: Bổ sung trường hợp thu hồi đất không được chuyển nhượng, tặng cho mà cố ý nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhằm bổ sung chế tài mạnh nhất là thu hồi 7 Điều 63 LĐĐ năm 2013 8
17. để xử lý vi phạm đang diễn ra phổ biến hiện nay như chuyển nhượng trái phép đất trồng lúa để chờ quy hoạch, găm, thu gom đất nông nghiệp lập dự án đầu tư phi nông nghiệp. Bổ sung điều kiện thu hồi đất đối với trường hợp người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước thì chỉ thu hồi khi đã bị xử phạt mà cố ý không chấp hành, nhằm đảm bảo tính khả thi, phù hợp với cách xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện hành. Bổ sung quy định người bị thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại điểm h khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp; không được thanh toán giá trị đầu tư vào đất còn lại và tài sản gắn liền với đất nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, buộc người sử dụng đất có trách nhiệm sử dụng đất hiệu quả, ngăn chặn cơ chế xin cho trong việc giao đất. Bổ sung quy định về việc thu hồi đất trong các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 phải căn cứ vào các văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Thứ ba, do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện qui định tại Điều 65 LĐĐ năm 2013. Trường hợp này nhà nước thu hồi đất không xuất phát từ nhu cầu của nhà nước, cũng không do lỗi của người sử dụng đất mà chỉ đơn thuần là các lí do: tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất mà bị giải thể, phá sản; cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết hạn. 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo từ điển thông dụng thì bồi thường được hiểu là: “Đền bù những tổn hại đã gây ra”8. Riêng lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất (trước đây là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại) được ghi nhận từ rất sớm. Tại nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội Đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “bồi thường cho 8 Nguyễn Như Ý (chủ biên ), Từ điển Tiếng Việt thông dụng. NXB Giáo dục, Hà Nội 2001, tr79 9
18. người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, LĐĐ năm 1987 ra đời, cùng với đó là sự ra đời của các văn bản hướng dẫn thi hành, lúc này thuật ngữ “bồi thường” đã bị thay thế bởi thuật ngữ “đền bù”. Sau đó thuật ngữ “đền bù thiệt hại” lại được tiếp tục sử dụng trong LĐĐ năm 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ năm 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thuật ngữ “bồi thường” lại được sử dụng trở lại trong LĐĐ năm 2003. Theo Khoản 6 Điều 4 LĐĐ năm 2003 đưa ra cách giải thích khái niệm này như sau “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người thu hồi đất”. Từ các cách định nghĩa trên ta có thể thấy bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có những đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, về phạm vi bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Bởi lẽ, các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không có lỗi mà do Nhà nước thu hồi để sử dụng cho mục đích chung của xã hội. Do đó, Nhà nước phải bồi thường, bù đắp cho người sử dụng đất về những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. Hơn thế nữa, ngoài việc bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản trên đất, Nhà nước còn thực hiện hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di chuyển chỗ ở; giải quyết vấn đề tái định cư; đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người sử dụng đất Thứ hai, về đối tượng được bồi thường, bồi thường chỉ được thực hiện đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, do đó những đối tượng được bồi thường là: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư ở Việt Nam Theo đó, người bị thu hồi đất được Nhà nước bồi thường khi được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản gắn liền với đất hoặc các diều kiện khác mà pháp luật đất đai hiện hành qui định. Thứ ba, về giá đất bồi thường, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất phải tuân thủ các quy định của pháp luật về điều kiện bồi thường, giá đất để tính bồi thường 10
19. được xác định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất khác với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự dựa trên nguyên tắc tự nguyện thỏa thuận, căn cứ vào thiệt hại thực tế và bồi thường trên cơ sở ngang giá. Có sự khác biệt như vậy bởi vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, bản thân người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đối với từng diện tích đất riêng lẻ mà họ đang sử dụng, họ chỉ được nhà nước trao quyền thông qua giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất hoặc cho phép nhận chuyển quyền. 1.2. Hệ quả của hoạt động thu hồi đất. 1.2.1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất “Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lí trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Có thể cho rằng bồi thường là chế định pháp luật độc lập và hệ quả tất yếu của việc thu hồi đất; còn hỗ trợ được xem như biện pháp bổ sung và là sự “kéo dài” của quá trình bồi thường, đóng vai trò khoả lấp khoảng trống mà các qui định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất gây ra. Bởi vì, khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù đối tượng bị thu hồi chỉ là một diện tích đất song thiệt hại đối với người dân không chỉ nằm ở đó. Ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng vật nuôi còn các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu sản xuất, phải học nghề mới, bị thiệt hại về tinh thần 9”. Việc thu hồi đất gây ra vô số những hệ quả, nhất là đối với đời sống, sinh hoạt, làm việc của nhân dân. Nước ta vốn là một nước nông nghiệp, “miếng cơm, manh áo” của người nông dân đều trông chờ vào hạt lúa trên đồng, trông mong vào từng tấc đất. Chính vì vậy, có rất nhiều người dân sau khi bị thu hồi đất, mặc dù đã được bồi thường theo đúng chính sách của nhà nước. Tuy nhiên họ lại không biết tương lai họ làm gì để sinh sống vì cả đời họ chỉ biết làm ruộng, làm đồng. Nhằm 9 Phạm Thu Thủy (2014), “Bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất theo LĐĐ 2013”, Tạp chí luật học, đặc san 11/ 2014, Tr.54. 11
20. bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ việc thu hồi đất, nhanh chóng ổn định về đời sống sản xuất; Nhà nước đã qui định và tổ chức thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Theo Khoản 14 Điều 4 LĐĐ năm 2013 qui định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi”. 1.2.2. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Tái định cư là một thuật ngữ sử dụng phổ biến trong sách, báo pháp lý ở nước ta hiện nay, đặc biệt là trong các qui định của pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại không đưa khái niệm về tái định cư. Theo Khoản 2 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư ” và Khoản 4 Điều 86 LĐĐ năm 2013: “Trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu” Theo Điểm a Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì tái định cư được giải thích là: “trường hợp thu hồi hết đất ở hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND cấp tỉnh mà hộ gia đình, cá nhân không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư”. Căn cứ vào các qui định trên, khái niệm về tái định cư có thể hiểu là: “Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải chuyển chỗ ở”10 Thực tế diễn ra cho thấy, việc thu hồi đất dẫn tới hệ quả rất nhiều người dân không còn nơi ăn chốn ở, phải di chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống của 10 Lê Hoàng Dương (2009), Luận văn cử nhân luật học, Các vấn đề pháp lý về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư , Đại học luật Hà Nội, Tr.4. 12
21. họ gặp vô số khó khăn cho nên Nhà nước phải có trách nhiệm xã hội của mình trong việc bố trí một trong các hình thức tái định cư để người bị thu hồi đất tạo lập cuộc sống mới. Vì vậy, tái định cư chính là sự sắp xếp nơi ở mới cho người bị thu hồi đất không còn đất ở hoặc tạo điều kiện để người bị thu hồi đất tự lo nơi ở mới của mình thông qua các hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước. 1.3. Phân biệt trưng dụng đất và thu hồi đất. Thứ nhất, về mục đích trưng dụng đất và thu hồi đất. Theo Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 trưng dụng tài sản là việc Nhà nước sử dụng có thời hạn tài sản của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư thông qua quyết định hành chính trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia11. Và theo Khoản 1 Điều 23 Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 đất đai là tài sản thuộc đối tượng trưng dụng. Như vậy, trưng dụng đất chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết, là biện pháp cuối cùng được cân nhắc khi Nhà nước cần sử dụng một diện tích nhất định của tổ chức cá nhân để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai. Thu hồi đất được thực hiện theo quy định của LĐĐ năm 2013, thu hồi đất là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định do nhu cầu Nhà nước, do vi phạm pháp luật đất đai hoặc vì các lý do đương nhiên. Thứ hai, về thẩm quyền trưng dụng đất và thu hồi đất, thẩm quyền trưng dụng đất được giao cho bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ trưởng Bộ Y tế, Bộ trưởng Bộ Công Thương, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định trưng dụng đất, quyết định gia hạn trưng dụng đất. Tuy nhiên, thẩm quyền thu hồi đất lại chỉ được giao cho hai cấp chính quyền địa phương bao gồm cấp huyện và cấp tỉnh. “Như vậy, số lượng cơ quan có thẩm quyền trưng dụng đất đa dạng hơn nhiều so với số lượng cơ quan có thẩm quyền quyết định thu hồi đất, xuất phát từ 11 Khoản 2 Điều 2 Luật trưng dụng, trưng mua tài sản năm 2008 13
22. tính cấp thiết và cấp bách của các trường hợp trưng dụng đất, trái ngược với tính ổn định lâu dài của các trường hợp thu hồi đất bởi thu hồi đất được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt từ trước”12. Một điểm khác nhau cơ bản nữa về thẩm quyền giữa trưng dụng đất và thu hồi đất đó là: người có thẩm quyền trưng dụng đất không được phân cấp thẩm quyền cho người khác còn đối với thẩm quyền thu hồi đất ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho ủy ban nhân dân cấp huyện trong một số trường hợp cụ thể do luật qui định. Thứ ba, về cách thức thực hiện trưng dụng đất và thu hồi đất. Trưng dụng đất cũng như thu hồi đất đều được thực hiện bằng một quyết định hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được thể hiện bằng văn bản. Tuy nhiên đối với trường hợp trưng dụng đất, quyết định trưng dụng đất có thể thể hiện bằng lời nói trong trường hợp khẩn cấp nhưng phải viết giấy xác nhận việc quyết định. Thứ tư, về việc bồi thường trong trưng dụng đất và thu hồi đất. Người có đất trưng dụng được bồi thường thiệt hại trong trường hợp đất trưng dụng bị hủy hoại. Theo Điều 19 và Điều 38 Luật trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008, hình thức bồi thường của trưng mua, trưng dụng chủ yếu bằng tiền. Tuy nhiên, đối với việc bồi thường trong trưng dụng đất, không phải ai có đất bị thu hồi cũng được bồi thường, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất không được bồi thường tài sản gắn liền với đất được liệt kê tại Điều 92 LĐĐ năm 2013. Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất. Các hình thức bồi thường trong trường hợp này có sự đa dạng hơn. Có thể bồi thường bằng đất, bằng nhà hoặc có thể bồi thường bằng tiền. 1.4. Thẩm quyền thu hồi đất Thẩm quyền thu hồi đất được qui định rõ ràng, hợp lý, phù hợp với thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Theo đó, cơ quan nào giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sẽ có thẩm quyền thu hồi đất. 12 TS.Doãn Hồng Nhung (Chủ biên) CN. Nguyễn Ngọc Hà (2014), Pháp Luật về định giá đất trong bồi thường GPMB ở Việt Nam, nhà xuất bản tư pháp Hà Nội, Tr.83. 14
23. “UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất trong các trường hợp đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn. UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư và người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.”13 Điểm mới trong quy định về thẩm quyền thu hồi đất của LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm 2003 đó là trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp tỉnh và cả đối tượng thuộc thẩm quyền thu hồi đất của UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất. Như vậy, nếu có quyết định thu hồi đất đối với cả tổ chức và cá nhân thì quyết định thu hồi thuộc UBND cấp tỉnh. 1.5. Khái quát chung về giải phóng mặt bằng 1.5.1. Khái niệm bồi thường giải phóng mặt bằng Như chúng ta đã biết, bồi thường GPMB là vấn đề thời sự nóng hổi, nó ảnh hưởng rất lớn tới sự phát triển của mỗi quốc gia và cũng là vấn đề mà nhiều nước đang phải đối mặt. Việt Nam cũng không ngoại lệ, nhất là những năm gần đây, vấn đề này trở thành trung tâm của dư luận, là mối quan tâm hàng đầu của các nhà hoạch định chính sách. Thực tiễn đã chứng minh rằng, làm tốt công tác bồi thường GPMB không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển, thu hút đầu tư mà còn góp phần tạo được lòng tin nhân dân, khắc phục tình trạng cán bộ nhà nước gây khó dễ cho nhân dân, chống tham nhũng Bản chất của công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là phải đảm bảo lợi ích của những người dân bị thu hồi đất, lợi ích đó là những người dân này phải có được chỗ ở ổn định, có điều kiện sống bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ để tạo điều kiện cho người dân sống ổn định và phát triển. Trong LĐĐ năm 2013 không đề cập tới khái niệm bồi thường GPMB nhưng ta có thể hiểu bồi thường GPMB là việc chi trả, bù đắp những tổn thất về đất đai và tài sản gắn liền với đất, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật, kiến trúc công trình hạ tầng 13 Khoản 1, Khoản 2 Điều 66 LĐĐ năm 2013 15
24. kỹ thuật, cây cối hoa màu và chi phí để ổn định đời sống, chuyển đổi nghề nghiệp cho người sử dụng đất, sở hữu tài sản khi Nhà nước tổ chức thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nhà nước có thể bồi thường bằng đất hoặc bằng bằng tiền. Bồi thường thiệt hại bằng tiền được xác định trên cơ sở định giá đất, tài sản trên đất theo những qui định hướng dẫn của Nhà nước. Bồi thường thiệt hại bằng đất là việc dùng một diện tích đất khác bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi, trả các chi phí trực tiếp cho việc thực hiện tổ chức bồi thường, di chuyển GPMB, xây dựng cơ sở hạ tầng, khu tái định cư cho người bị thu hồi trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà phải xây dựng khu tái định cư. 1.5.2. Sự cần thiết phải bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng Việc điều chỉnh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bằng pháp luật dựa trên những lí do cơ bản sau đây: Thứ nhất, xuất phát từ việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất. Khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất để sử dụng vào các mục đích kinh tế, xã hội sẽ khiến cho những người có đất bị thu hồi chịu những thiệt hại không nhỏ, những thiệt hại này bao gồm cả vật chất và tinh thần. Thiệt hại về vật chất mà người sử dụng đất có thể phải gánh chịu bao gồm: thiệt hại về công sức đầu tư, mất quyền khai thác và hưởng các lợi ích từ đất đai; thiệt hại về tài sản là thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất tính đến thời điểm Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa thu lại được; thiệt hại do bị ngừng việc, ngừng sản xuất - kinh doanh; các thiệt hại vật chất vô hình khác mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu như: đất ở khu vực Nhà nước chuyển mục đích sử dụng sẽ tăng giá trị mà họ không được hưởng, trong khi những người sử dụng đất ở khu vực đó lại được hưởng. Bên cạnh những thiệt hại về vật chất, người bị thu hồi đất còn phải gánh chịu thiệt hại về mặt tinh thần. Việc Nhà nước thu hồi đất dẫn đến đảo lộn đời sống, sản xuất cũng như sinh hoạt của người dân bị thu hồi đất. Bên cạnh đó việc chuyển đến nơi ở mới cũng làm người dân phải mất một khoảng thời gian dài để thích nghi với môi trường sống mới. Thậm chí họ phải mất rất nhiều thời gian mới có thể tìm kiếm được công ăn, việc làm ổn định Với những thiệt hại nói trên, việc 16
25. ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là rất cần thiết, giúp người dân nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi bị thu hồi đất, qua đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá trình thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, việc ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất góp phần đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân trong quá trình thu hồi đất. Thứ hai, xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong quản lí đất đai. Việc Nhà nước khi tiến hành thu hồi đất là để tạo ra một quỹ đất hợp lý sử dụng cho các mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên khi thu hồi đất, Nhà nước phải tạo được sự đồng thuận trong nhân dân bằng việc thực hiện các chính sách bồi thường cho người dân bị thu hồi đất, cần thiết phải ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện bồi thường. 1.6. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.6.1. Giai đoạn trước năm 1993 Lịch sử hình thành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đánh dấu bằng sự ra đời Nghị định số 151-TTg ngày 14/04/1959 của Hội đồng Chính phủ qui định thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Tiếp đó là sự ra đời của Thông tư liên hộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959 về việc thi hành Nghị định số 151- TTg ngày 14/04 /1959 của Thủ tướng Chính phủ qui định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Hiến pháp năm 1959 ra đời ghi nhận sự bảo hộ của Nhà nước đối với quyền sở hữu của công dân về của cải, thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các thứ vật dụng riêng khác (Điều 18 Hiến pháp năm 1959), và chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn trong phạm vi điều kiện do pháp luật qui định (Điều 20 Hiến pháp năm 1959) Sau đó, tới năm 1970, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại được qui định tại Thông tư số 1972/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ quy 17
26. định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố. Hiến pháp 1980 ra đời qui định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Bên cạnh đó, bản Hiến pháp này cũng khẳng định: “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng thu, trưng mua trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể”14. Để cụ thể hoá qui định của Hiến pháp năm 1980, luật đất đai đầu tiên của nước ta được ra đời đó là LĐĐ năm 1987. Nó đã khẳng định nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nuớc thống nhất quản lí đất đai. Bên cạnh đó, Luật này cũng quy định về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất, trong đó cũng chia ra làm hai trường hợp: trường hợp thứ nhất thu hồi do lỗi của người sử dụng đất và trường hợp thứ hai thu hồi không do lỗi của người sử dụng đất (Điều 14 Hiến pháp 1980). Tuy nhiên luật này vẫn còn thiếu sót khi chưa quy định rõ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. 1.6.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 Cùng với sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 là sự thay thế LĐĐ năm 1987 bằng LĐĐ năm 1993. Với những qui định của LĐĐ năm 1993, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bước sang giai đoạn mới. Điều 27 LĐĐ năm 2003 qui định: “Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Đồng thời LĐĐ năm 1993 cũng qui định về thẩm quyền, trình tự thu hồi đất. Sau sự ra đời của LĐĐ năm 1993 là hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong đó, có thể kể đến một số văn bản qui định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sau đây: Nghị định số 90-CP ngày 17/08/1994 ban hành qui định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ 14 Điều 28 Hiến Pháp 1980 18
27. qui định khung giá các loại đất; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (thay nghị định số 90-CP ngày 17/08/1994). Thông tư Liên Bộ Ban vật giá Chính phủ Tài chính- Xây dựng- Tổng cục địa chính số 94/TTLB ngày 14/11/1994 hướng dẫn thi hành Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại đất; Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ tài chính hướng dẫn thi hành; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Quyết định số 302/TTg ngày 13/05/1996 của Thủ tướng Chính phủ về việc điều chỉnh hệ số (K) trong khung giá đất ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994. Nhìn vào những chính sách về bồi thường trong giai đoạn này có thể thấy rõ nhà nước đã có sự quan tâm tới vấn đề bồi thường cho những người dân bị thu hồi đất. Những chính sách về bồi thường giai đoạn này thể hiện sự thống nhất chính sách bồi thường thiệt hại cho mọi trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất; bên cạnh bồi thường, Nhà nước còn tiến hành các chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo ổn định cuộc sống cho người dân tại nơi ở cũ hoặc nơi ở mới; quy định đầy đủ phạm vi, đối tượng áp dụng, nguyên tắc điều kiện được bồi thường, chi tiết và cụ thể hóa các trường hợp bồi thường thiệt hại về đất, nhà và các tài sản khác gắn liền với đất cho phù hợp với thực tế quản lí sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện; đảm bảo quyền tự do lựa chọn phương thức bồi thường bao gồm bồi thường bằng đất, bằng tiền, nhằm tạo điều kiện chủ động cho người dân, nhằm chặn sự áp đặt hành chính từ phía cơ quan nhà nước. Mặt khác, trách nhiệm tổ chức, bồi thường, lập phương án bồi thường được giao cho các địa phương đã tạo sự chủ động, áp dụng chính sách linh hoạt phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương. Tuy nhiên, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 và các văn bản liên quan đã bộc lộ các hạn chế như: việc bồi thường đất ở với các trường hợp sử dụng đất trước LĐĐ năm 1993 chưa được quy định cụ thể nên trong tổ chức 19
28. thực hiện còn nhiều cách làm khác nhau dẫn đến khiếu kiện. Hơn thế nữa, các loại tài sản nào không được bồi thường, hay loại tài sản có thể di chuyển thì được bồi thường, hỗ trợ như thế nào thì lại chưa có quy định. Điều này đã dẫn đến việc một số đối tượng lợi dụng để đầu tư các tài sản trái phép mong được hưởng lợi khi bồi thường; chưa có văn bản hướng dẫn, quy định về quy trình lập và thẩm định kế hoạch tái định cư cũng như cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất, quyết định bồi thường đối với các trường hợp cố tình không thực hiện, dẫn đến lợi dụng kẽ hở trong chính sách của Nhà nước cản trở công tác bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. 1.6.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013 Giai đoạn này nước ta đang trên đà phát triển, công cuộc công nghiệp hóa hiện đại hóa buộc Nhà nước phải thu hồi nhiều đất hơn để phục vụ cho mục đính quốc phòng, phát triển kinh tế- xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng Vì vậy, việc khắc phục những hạn chế của các văn bản pháp luật trước đây là rất cần thiết, ngày 23/11/2003, LĐĐ năm 2003 được thông qua với nhiều quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được sửa đổi bổ sung. LĐĐ năm 2003 để quy định về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại mục 4 chương 2 với nhiều sửa đổi bổ sung quan trọng. Cụ thể hóa quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong LĐĐ năm 2003, nhiều văn bản hướng dẫn được ban hành như: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành LĐĐ năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ tài tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 188/2004/ NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 20
29. 13/08/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư; Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất Đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất giai đoạn này đã được quy định đầy đủ, cụ thể hơn, bảo vệ tốt hơn quyền của người bị thu hồi đất. Các trường hợp bị thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì mục tiêu phát triển kinh tế được quy định cụ thể để hạn chế việc một số cơ quan nhà nước lạm dụng quyền hành thu hồi đất bừa bãi. Về điều kiện để được bồi thường đất và bồi thường tài sản khi bị Nhà nước thu hồi đất cũng được liệt kê cụ thể. Hơn thế nữa, để đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, tại các nghị định, thông tư hướng dẫn của LĐĐ năm 2003 quy định chi tiết những trường hợp người sử dụng đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng vẫn được xem xét để bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Các chính sách hỗ trợ, nhất là hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề và tạo việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp cũng được quy định chi tiết tại các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2003. Tuy nhiên, các qui định này vẫn bộc lộ nhiều mặt hạn chế trong thực tiễn áp dụng tại các địa phương do các nguyên nhân cơ bản sau: giá đất bồi thường còn thấp so với giá thị trường do chủ yếu thực hiện theo khung giá Nhà nước quy định. Việc để cho nhà đầu tư tự thỏa thuận với người dân về giá đất bồi thường mặc dù giúp chủ động quỹ đất để thực hiện dự án, việc giải phóng mặt bằng có thể tiến hành nhanh chóng hơn, nhưng nó lại khiến giá đất bồi thường trong cùng 1 khu vực nhưng lại có sự chênh lệch khác nhau. Điều này đã vô hình làm các vụ khiếu kiện về đất đai tăng lên. Hơn thế nữa, có một số người bị thu hồi đất đã lợi dụng quy định này đòi hỏi nhà đầu tư phải bồi thường giá đất cao hơn rất nhiều so với giá thị trường khiến việc giải phóng mặt bằng gặp vô số khó khăn, dự án bị chậm tiến độ. “Việc thu hồi đất, bồi thường, GPMB còn khá nhiều bất cập, chưa có cơ chế giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch, hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có 21
30. đất bị thu hồi và nhà đầu tư; chưa có quy định về việc sử dụng tư vấn giá đất, giải quyết khiếu nại về giá đất. Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp, chưa có một chế tài đủ mạnh khiến các chủ đầu tư phải có ý thức trách nhiệm trong việc sắp xếp việc làm cho người bị thu hồi đất15” 1.6.4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay. Ngày 29/11/2013 LĐĐ năm 2013 đã được thông qua. Luật có hiệu lực thi hành từ 1/7/2014. Việc ra đời của LĐĐ năm 2013 nhận được vô số sự quan tâm của dư luận trong nước, đây là đạo luật được kì vọng sẽ khắc phục được những hạn chế, vướng mắc mà LĐĐ năm 2003 chưa làm được. LĐĐ năm 2013 đã có nhiều quy định bổ sung, sửa đổi, đồng thời cũng đã luật hóa và quy định cụ thể trong luật nhiều nội dung liên quan đến vẫn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. LĐĐ năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 07 chương và 66 điều so với LĐĐ năm 2003, đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành LĐĐ năm 2003. Sau khi LĐĐ năm 2013 được ban hành và chính thức có hiệu lực, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành về lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng, đó là: Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của LĐĐ; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về giá đất; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ. 15 Phạm Thu Thủy (2014), Luận án TS Luật học, Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, Đại học luật Hà Nội, Tr.60. 22
31. Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất; Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT ngày 27 tháng 01 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014. Về thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 có các nội dung đổi mới sau đây: LĐĐ năm 2013 đã khẳng định một cách rõ ràng nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất thông qua các quy định cụ thể về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất; trình tự, thủ tục thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Quy định chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng đó là cho phép chậm tiến độ hơn so với quy định hiện hành 24 tháng và chủ đầu tư phải nộp một khoản tiền tương ứng với tiền sử dụng đất, tiền thuê đất trong thời hạn đó; nếu hết 24 tháng cho phép chậm tiến độ này mà vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất. Bổ sung các quy định về các trường hợp Nhà nước trưng dụng đất, thẩm quyền, thời hạn, hiệu lực, hình thức của việc trưng dụng đất. Sửa đổi thẩm quyền thu hồi đất để cải cách hành chính khi thực hiện các dự án theo hướng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất. Quy định cụ thể trong LĐĐ năm 2013 về trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; nguyên tắc, điều kiện, trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và thực hiện cưỡng chế quyết định thu hồi đất nhằm tạo điều kiện cho các địa phương triển khai thực hiện thống nhất. Đối với trình tự, thu hồi đất, LĐĐ năm 2013 đã quy định theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của nhân dân trong 23
32. việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận. Về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, LĐĐ năm 2013 đã quy định khá đầy đủ, chi tiết, đã bổ sung những quy định rất quan trọng như: Quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Quy định cụ thể điều kiện được bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường tài sản gắn liền với đất; bồi thường khi thu hồi đối với từng loại đất và từng đối tượng cụ thể. Yêu cầu đảm bảo sinh kế cho người có đất thu hồi đã được quy định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ hơn trong LĐĐ năm 2013 thông qua quy định về các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tạo việc làm; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở và một số khoản hỗ trợ khác. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái cư. Quy định khi thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và tổ chức thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng; phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Bổ sung quy định xử lý đối với trường hợp chậm chi trả bồi thường do lỗi của cơ quan Nhà nước và do lỗi của người có đất thu hồi gây để đảm bảo trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ cũng như tăng cường ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. LĐĐ năm 2013 đã quy định cụ thể hơn về quyền tham gia của 24
33. người dân trong quá trình lập và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư; thẩm quyền16. Tóm lại, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các qui phạm pháp luật để điều chỉnh quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thu hồi đất của người dân để GPMB. Thu hồi đất là một yêu cầu tất yếu của quá trình công nghiệp, hiện đại hóa đất nước. Bên cạnh những tác động tích cực nó mang lại trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế quốc dân thì thu hồi đất cũng để lại những ảnh hưởng tiêu cực nhất định đối với đời sống của người dân. Chính vì vậy, nhà nước cần phải có chính sách bồi thường thích đáng đối với những người dân bị thu hồi đất. Trong phạm vi chương 1 của luận văn đã làm rõ một số vấn đề lí luận về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất để GPMB. Những lí luận này sẽ làm cơ sở cho những phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở những chương sau. 16 trong-cua-Luat-dat-dai-nam-2013-2010/ 25
34. Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NINH BÌNH 2.1. Pháp luật thực định điều chỉnh hoạt động bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 2.1.1. Trình tự thủ tục thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, trước khi có quyết định thu hồi đất, trong trường hợp đất phi nông nghiệp thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo chậm nhất là 180 ngày; và 90 ngày đối với đất nông nghiệp. Thông báo phải được gửi đến từng người có đất thu hồi, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất bị thu hồi; thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã. Sau khi có kết quả thống nhất, hoặc hết thời hạn thông báo thì UBND cấp có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất. Đây là một trong những điểm mới của LĐĐ năm 2013, việc thông báo trước một khoảng thời gian nhất định cho người dân có đất bị thu hồi và họp lấy ý kiến của người dân giúp cho người dân nắm rõ được kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm đồng thời có thể giải thích cho họ hiểu việc thu hồi đất để thực hiện dự án là phục vụ cho lợi ích phát triển của đất nước nói chung hay chính bản thân họ nói riêng. Như vậy, việc GPMB sẽ diễn ra thuận lợi và nhanh chóng hơn. Thứ hai, sau khi có quyết định thu hồi, UBND xã có trách nhiệm phối hợp với ban bồi thường, giải phóng mặt bằng tiến hành kế hoạch thu hồi đất, kiểm tra, khảo sát, đo đạc. Khi này thì những cá nhân, tổ chức có đất bị thu hồi có trách nhiệm phối hợp thực hiện nhiệm vụ trên. Thứ ba, trên cơ sở kết quả kiểm tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm thì ban bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với từng tổ chức, cá nhân, hộ gia đình có đất thu hổi để lấy ý kiến. Sau khi phương án chi tiết được lập, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý 26
35. kiến của nhân dân, nhất là các đối tượng bị thu hồi đất. Hình thức lấy ý kiến là: tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi. Việc tổ chức lấy ý kiến phải được lập thành biên bản có xác nhận của đại diện UBND cấp xã, đại diện Ủy ban MTTQVN cấp xã, đại diện những người có đất thu hồi. Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp bằng văn bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; phối hợp với UBND cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức đối thoại đối với trường hợp còn có ý kiến không đồng ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hoàn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền. Điều này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho người dân nơi có đất bị thu hồi biết được rõ ràng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để từ đó biết được mình có thuộc đối tượng được bồi thường không, nếu thuộc đối tượng bồi thường thì được bồi thường như thế nào? Lựa chọn hình thức bồi thường bằng việc giao đất mới hay bằng tiền cũng như có thể phản ánh với UBND cấp xã lí do tại sao không đồng ý với phương án bồi thường. Để từ đó tìm cách tháo gỡ tránh tình trạng người dân có những phản ứng gay gắt khi bị cưỡng chế thu hồi đất. Thứ tư, phương án được duyệt và thực hiện trên thực tế. Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình có đất bị thu hồi bàn giao mặt bằng cho ban dự án, nhận tiền bồi thường và hưởng phương án tái định cư được lập và thông qua. Trường hợp người có đất bị thu hồi không bàn giao mặt bằng thì bị cưỡng chế thu hồi đất theo quy định tại Điều 71 LĐĐ năm 201317. 2.1.2. Qui đinh về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 2.1.2.1. Điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Các đối tượng được bồi thường hỗ trợ về đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75, Điều 100, Điều 101 của LĐĐ 17 trinh-boi-thuong-tai-dinh-cu-a106597.html 27
36. năm 2013; Từ Điều 5 tới Điều 8, Điều 13, Điều 15 của nghị định số 47/2014/NĐ- CP Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất. Điều kiện đối với hộ gia đình, cá nhân: Thứ nhất, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất Thứ hai, hộ gia đình, cá nhân đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành mà chưa được cấp. Đó là các trường hợp sau đây: Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ổn định, được UBND cấp xã xác nhận không có tranh chấp và có một trong các loại giấy tờ như: những giấy tờ về quyền được sử dụng đất trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong Sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính trước ngày 15 tháng 10 năm 1993; giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản gắn liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa, nhà tình thương gắn liền với đất; giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 được UBND cấp xã xác nhận là đã sử dụng trước ngày 15 tháng 10 năm 1993. Giấy tờ thanh lý, hóa giá nhà ở gắn liền với đất ở; giấy tờ mua nhà ở thuộc sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật; giấy tờ về quyền sử dụng đất do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người sử dụng đất. Ngoài ra các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 theo quy định của Chính phủ cũng được công nhận. Nếu hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ quy định nêu trên mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển quyền sử dụng đất có chữ ký của các bên có liên quan nhưng chưa thực hiện thủ tục chuyển 28
37. quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật và đất đó không có tranh chấp thì vẫn thuộc đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối tại vùng có điều kiện kinh tế- xã hội khó khăn ở miền núi, hải đảo, nay được xác nhận là người đã sử dụng đất ổn định không có tranh chấp. Hộ gia đình, cá nhân được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, văn bản công nhận kết quả hòa giải thành, quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 đến thời điểm LĐĐ năm 2013 có hiệu lực thi hành mà chưa được cấp Giấy chứng nhận. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có các giấy tờ nào về quyền sử dụng đất nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 và không vi phạm pháp luật về đất đai, nay được UBND cấp xã xác nhận là đất không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đối với nơi đã có quy hoạch. Căn cứ xác định việc sử dụng đất ổn định quy định tại Điều 21 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 Quy định chi tiết thi hành một số điều của LĐĐ năm 2013 đó là việc sử dụng đất liên tục vào một mục đích chính nhất định kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc đến thời điểm quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp chưa cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không có bất kì loại giấy tờ nào về quyền sử dụng đất, nhưng có nhà ở, công trình xây dựng khác từ trước ngày 15 tháng 10 năm 1993; nay được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận không có tranh chấp sử 29
38. dụng đất; việc sử dụng đất tại thời điểm nộp hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn hoặc quy hoạch xây dựng nông thôn mới đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hoặc không phù hợp với quy hoạch nhưng đã sử dụng đất từ trước thời điểm phê duyệt quy hoạch hoặc sử dụng đất tại nơi chưa có quy hoạch. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất mà trước đây cơ quan nhà nước đã có quyết định quản lý đối với đất đai, tài sản đó trong quá trình thực hiện chính sách của Nhà nước nhưng thực tế Nhà nước chưa thực hiện, hộ gia đình, cá nhân đó vẫn sử dụng. Thứ ba, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam mà có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp. Điều kiện đối với tổ chức Tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc tổ chức có đất nhận thừa kế quyền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã nộp không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của LĐĐ năm 2013 mà chưa được cấp. Ngoài ra, đất mà tổ chức được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã nộp không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc đất tổ chức được nhận chuyển nhượng của người sử dụng đất hợp pháp mà tiền trả cho việc chuyển nhượng không có nguồn từ ngân sách nhà nước thì cũng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của LĐĐ năm 2013. Điều kiện đối với cộng đồng dân cư: Cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện 30
39. để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của LĐĐ năm 2013 mà chưa được cấp. Ta có thể thấy LĐĐ năm 2013 đã quy định cụ thể và làm rõ các điều kiện để được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đối với từng loại đối tượng mà Nhà nước thu hồi đất. LĐĐ năm 2013 bổ sung thêm 2 trường hợp được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất đó là: Trường hợp thứ nhất, bổ sung bồi thường đối với các trường hợp sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê nhằm đảm bảo sự bình đẳng giữa người sử dụng đất theo hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê với người được giao đất có thu tiền sử dụng đất (có cùng nghĩa vụ tài chính như nhau). Trường hợp thứ hai, bổ sung bồi thường đối với trường hợp cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không phải là đất do nhà nước giao, cho thuê và có giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của LĐĐ năm 2013 này mà chưa được cấp. LĐĐ năm 2003 chưa quy định việc bồi thường, hỗ trợ đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi công nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện, không phải đất do được nhà nước giao mà có nguồn gốc do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho hợp pháp hoặc khai hoang trước ngày 01/7/2004 nên gây vướng mắc trong thực hiện tại nhiều địa phương. Vì vậy, việc bổ sung thêm quy định này có ý nghĩa quan trọng, góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Các chế định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được quy định trong Điều 41, Điều 42, và Điều 43 của LĐĐ năm 2003 trên thực tế đã chưa thể chế hết các quy định mang tính nguyên tắc này để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại các địa phương. Khắc phục hạn chế này, LĐĐ năm 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 2 điều riêng 31
40. biệt là Điều 74 và Điều 88 trong LĐĐ năm 2013. Trong đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất để các bộ, ngành, địa phương và người thu hồi đất căn cứ vào đó thống nhất thực hiện. 2.1.2.2 Nội dung các qui định bồi thường về đất Nguyên tắc bồi thường về đất Các nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất được quy định tại Điều 74 LĐĐ năm 2013. Theo đó bao gồm những nội dung sau: Thứ nhất, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường theo quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường. Nếu người sử dụng đất được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật thì phải trừ đi khoản tiền chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính vào số tiền được bồi thường để hoàn trả ngân sách nhà nước. Cụ thể, việc trừ khoản tiền chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai vào số tiền được bồi thường quy định tại Khoản 4 Điều 93 của LĐĐ năm 2013. Thứ hai, việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất; trường hợp bồi thường bằng việc giao đất mới hoặc giao đất ở tái định cư hoặc nhà ở tái định cư, nếu có chênh lệch về giá trị thì phần chênh lệch đó được thanh toán bằng tiền theo quy định sau: Nếu tiền bồi thường về đất lớn hơn tiền đất ở, nhà ở hoặc tiền nhà ở tại khu tái định cư thì người tái định cư được nhận phần chênh lệch đó. Tuy nhiên, trường hợp tiền bồi thường về đất nhỏ hơn tiền đất ở, nhà ở hoặc tiền nhà ở tái định cư thì người được bố trí tái định cư phải nộp phần chênh lệch, trừ trường hợp quy định tại Khoản 1 Điều 22 của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/201418 18 Khoản 2 Điều 30 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Quy định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. 32
41. Thứ ba, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật. Giá đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất còn lại Điều 112 LĐĐ năm 2013 đã quy định các nguyên tắc xác định giá đất. Nó được xây dựng trên cơ sở khoản 1 Điều 56 LĐĐ năm 2003. Các quy định về nguyên tắc định giá đất trong LĐĐ năm 2003 chưa định lượng được thế nào là “sát” với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường và chưa làm rõ được thế nào là “trong điều kiện bình thường”, chưa quy định theo mục đích sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất; đồng thời, chưa bao hàm hết đối với những nơi, những loại đất không có giao dịch mà việc định giá phải áp dụng các phương pháp khác. Vì vậy, LĐĐ năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung và quy định riêng tại Điều 112 LĐĐ năm 2013 về nguyên tắc để xác định giá đất nhằm khắc phục những bất cập trên. Theo đó, khi thực hiện xác định giá đất phải tuân theo bốn nguyên tắc: Thứ nhất, theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá. Thứ hai, theo thời hạn sử dụng đất. Thứ ba, phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất. Thứ tư, cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau.19 Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 1 tháng 1 của năm đầu kỳ. Trong thời gian thực hiện bảng giá đất, khi Chính phủ điều chỉnh khung giá đất hoặc giá đất phổ biến trên thị trường có biến động thì UBND cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp. Theo quy định của LĐĐ năm 2013, Chính phủ ban hành khung giá đất định kì 5 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. Khung giá đất này sẽ là căn 19 Khoản 1 Điều 112 LĐĐ 2013 33
42. cứ để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tại các địa phương ban hành “bảng giá đất” và “giá đất cụ thể”. Trong đó, “bảng giá đất” được xây dựng định kì 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 1 tháng 1 của năm đầu kì, bảng giá đất được sử dụng làm căn cứ xác định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất như tính tiền sử dụng đất trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân, tính thuế sử dụng đất, tính phí và lệ phí trong quản lí, sử dụng đất Còn “giá đất cụ thể” được xác định trong những trường hợp cụ thể và được sử dụng làm căn cứ để tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích đất ở vượt hạn mức. Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất. Đặc biệt, “giá đất cụ thể” này sẽ được sử dụng làm căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (khoản 4 Điều 114 LĐĐ năm 2013). Đây là điểm mới và tiến bộ của LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm 2003. LĐĐ năm 2003 quy định khung giá đất chung để áp dụng cho nhiều mục đích khác nhau, trong đó có việc xác định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất và tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là quy định chứa nhiều bất cập bởi các nghĩa vụ tài chính như nộp tiền sử dụng đất, nộp thuế sử dụng đất, nộp lệ phí địa chính là những nghĩa vụ mà hầu hết người sử dụng đất đều phải thực hiện đối với Nhà nước trong quá trình sử dụng đất. Trong khi đó, việc Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường chỉ thực hiện đối với một nhóm người sử dụng đất nhất định, ở những khu vực quy hoạch để phục vụ cho quốc phòng an ninh hay phát triển đô thị hoặc xây dựng các khu công nghiệp. Do vậy, việc thu hồi đất chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của một bộ phận người bị thu hồi đất, Nhà nước cần phải xác định giá đất bồi thường như thế nào cho phù hợp để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Để khắc phục sự bất cập về việc xác định giá đất bồi thường, trong LĐĐ năm 2003 đã quy định Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải thường xuyên điều chỉnh bảng giá đất hàng năm cho sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường. Tuy nhiên, giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường có những thời điểm tăng cao khiến UBND tỉnh buộc phải điều chỉnh bảng giá đất hàng năm tăng theo. Đồng nghĩa với việc nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với nhà nước của người sử 34
43. dụng đất cũng tăng lên. Điều này sẽ ảnh hưởng lớn tới những người sử dụng đất có thu nhập thấp ở khu vực đô thị hay người dân ở khu vực nông thôn. Bởi vì nghĩa vụ tài chính về sử dụng đất lúc này quá cao so với mức thu nhập của họ. Ngược lại, giá đất này được sử dụng để tính bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất thì lại không được người sử dụng đất chấp nhận, bởi vì khi họ bị thu hồi đất họ phải đối mặt với việc phải thay đổi nơi ăn chốn ở, công việc của họ cũng có thể bị ảnh hưởng, với số tiền bồi thường đó, người dân không thể nhận lại được một mảnh đất có giá trị sử dụng tương ứng. Vì vậy, việc Nhà nước quy định một loại giá đất làm cơ sở để thực hiện các nghĩa vụ tài chính và tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là không hợp lí. LĐĐ năm 2013 đã khắc phục hạn chế này bằng cách quy định hai loại giá đất, đó là giá đất theo “bảng giá đất” và “giá đất cụ thể”. Do tính chất ổn định của bảng giá đất nên nó được sử dụng làm căn cứ để tính các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Còn “giá đất cụ thể” được xác định ở thời điểm nhất định, dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai. Giá đất cụ thể được xác định làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Quy định này giúp cho giá đất bồi thường sát thực và phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, nhằm đảm bảo quyền lợi cho người bị thu hồi đất20. Qui định bồi thường đối với đất nông nghiệp Quy định về bồi thường đất nông nghiệp được quy định tại Điều 77, Điều 78 LĐĐ năm 2013 và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất như sau: Thứ nhất, đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại theo quy định sau đây: Diện tích đất nông nghiệp được bồi thường bao gồm diện tích trong hạn mức. Đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức thì không được bồi thường về 20 Phạm Thu Thủy (2014), “Bồi thường hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất theo LĐĐ 2013”, Tạp chí luật học, đặc san 11/ 2014, Tr.57. 35
44. đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại. Đối với diện tích đất nông nghiệp do nhận chuyển quyền sử dụng đất vượt hạn mức trước ngày LĐĐ năm 2013 có hiệu lực thi hành thì việc bồi thường, hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Điều 4 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Đối với đất nông nghiệp đã sử dụng trước ngày 1 tháng 7 năm 2004 mà người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng không có Giấy chứng nhận hoặc không đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường đối với diện tích đất thực tế đang sử dụng, diện tích được bồi thường không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều 129 của LĐĐ năm 2013 Thứ hai, đối với tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo. Tổ chức kinh tế đang sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường về đất; mức bồi thường về đất được xác định theo thời hạn sử dụng đất còn lại. Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính đang sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm khi Nhà nước thu hồi đất thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại nếu chi phí này không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. Trường hợp đất nông nghiệp không phải là đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên của tổ chức kinh tế đã giao khoán cho hộ gia đình, cá nhân theo quy định của pháp luật khi Nhà nước thu hồi đất thì hộ gia đình, cá nhân nhận khoán không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại. Cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất mà có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường về đất theo quy định của Điều 5 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 36
45. Qui định bồi thường với đất phi nông nghiệp Thứ nhất, Quy định về bồi thường đất phi nông nghiệp không phải là đất ở được quy định tại Điều 80 và Điều 81 LĐĐ năm 2013. Cụ thể như sau: Một là, đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng; trường hợp không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo thời hạn sử dụng đất còn lại đối với đất sử dụng có thời hạn. Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm; cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê nhưng được miễn tiền thuê đất, khi Nhà nước thu hồi đất thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, trừ trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất do thực hiện chính sách đối với người có công với cách mạng. Hai là, đối với tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở qui định bồi thường với đất phi nông nghiệp như sau: Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở, đất nghĩa trang, nghĩa địa, khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng; trường hợp không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo thời hạn sử dụng đất còn lại. Tổ chức kinh tế đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất để làm nghĩa trang, nghĩa địa quy định tại khoản 4 Điều 55 của LĐĐ năm 2013; doanh nghiệp liên doanh sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở do nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất quy định tại Điều 184 của LĐĐ năm 2013 khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường về đất theo quy định tại Điều 8 Nghị định số 47/2014/NĐ- CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất 37
46. Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất phi nông nghiệp được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, khi Nhà nước thu hồi đất nếu đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường về đất theo thời hạn sử dụng đất còn lại. Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất phi nông nghiệp được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại. Ba là, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất phi nông nghiệp, khi Nhà nước thu hồi đất mà có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ 2013 thì được bồi thường về đất theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Thứ hai, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phi nông nghiệp là đất ở được quy định tại Điều 79 LĐĐ năm 2013. Cụ thể như sau: Một là, đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tại Việt Nam mà có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013 khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường thường bằng đất ở hoặc nhà ở hoặc bằng tiền nếu không có nhu cầu bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở với trường hợp họ không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi. Tuy nhiên, nếu họ còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng tiền. Đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở thì được xem xét để bồi thường bằng đất ở. Ngoài ra, hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. 38
47. Hai là, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì được bồi thường về đất. 2.1.2.3 Nội dung các qui định bồi thường về tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất Nguyên tắc bồi thường về tài sản trên đất Tại Điều 88 LĐĐ năm 2013 quy định nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Thứ nhất, khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường. Thứ hai, khi Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại. Đây là một điểm mới của LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm 2003 khi quan tâm tới việc bồi thường không chỉ đất và các tài sản hữu hình trên đất mà còn quan tâm tới bồi thường những thiệt hại về tài sản vô hình là hệ quả để lại của việc thu hồi đất, đó là việc các tổ chức, cá nhân có đất phải ngừng sản xuất kinh doanh khi bị Nhà nước thu hồi đất. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất nên ngoài việc bồi thường giá trị như một tài sản còn phải bồi thường về thu nhập, sinh kế cho người mất đất. Qui định bồi thường thiệt hại đối với nhà ở, công trình xây dựng trên đất Việc bồi thường thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng trên đất được quy định tại Điều 89 LĐĐ năm 2013 như sau: Thứ nhất, đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt gắn liền với đất của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi Nhà nước thu hồi đất phải tháo dỡ toàn bộ hoặc một phần mà phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì chủ sở hữu nhà ở, công trình đó được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương. Nếu phần còn lại của nhà ở, công trình vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì bồi thường theo thiệt hại thực tế. 39
48. Thứ hai, đối với nhà, công trình xây dựng khác gắn liền với đất không thuộc trường hợp thứ nhất nêu trên, khi Nhà nước thu hồi đất mà bị tháo dỡ toàn bộ hoặc một phần mà phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì được bồi thường thiệt hại theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Thứ ba, đối với công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội gắn liền với đất đang sử dụng không thuộc trường hợp thứ nhất và thứ hai nêu trên thì mức bồi thường tính bằng giá trị xây dựng mới của công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương theo quy định của pháp luật chuyên ngành.21 Đối với vật nuôi, cây trồng hoa màu trên đất Thứ nhất, khi Nhà nước thu hồi đất mà gây thiệt hại đối với cây trồng thì việc bồi thường thực hiện theo quy định sau đây: Đối với cây hàng năm, mức bồi thường được tính bằng giá trị sản lượng của vụ thu hoạch. Giá trị sản lượng của vụ thu hoạch được tính theo năng suất của vụ cao nhất trong 3 năm trước liền kề của cây trồng chính tại địa phương và giá trung bình tại thời điểm thu hồi đất. Đối với cây lâu năm, mức bồi thường được tính bằng giá trị hiện có của vườn cây theo giá ở địa phương tại thời điểm thu hồi đất mà không bao gồm giá trị quyền sử dụng đất. Đối với cây trồng chưa thu hoạch nhưng có thể di chuyển đến địa điểm khác thì được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do phải di chuyển, phải trồng lại. Đối với cây rừng trồng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, cây rừng tự nhiên giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trồng, quản lý, chăm sóc, bảo vệ thì bồi thường theo giá trị thiệt hại thực tế của vườn cây; tiền bồi thường được phân chia cho người quản lý, chăm sóc, bảo vệ theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Thứ hai, khi Nhà nước thu hồi đất mà gây thiệt hại đối với vật nuôi là thủy sản thì việc bồi thường thực hiện theo quy định sau đây: Đối với vật nuôi là thủy sản mà tại thời điểm thu hồi đất đã đến thời kỳ thu 21 Điều 89 LĐĐ năm 2013 40
49. hoạch thì không phải bồi thường. Đối với vật nuôi là thủy sản mà tại thời điểm thu hồi đất chưa đến thời kỳ thu hoạch thì được bồi thường thiệt hại thực tế do phải thu hoạch sớm; trường hợp có thể di chuyển được thì được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại do di chuyển gây ra; mức bồi thường cụ thể do UBND cấp tỉnh quy định. 2.1.3. Qui định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 2.1.3.1 Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là một điểm mới của LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm 2003 và được quy định tại Khoản 1 Điều 83 LĐĐ năm 2013. Cụ thể như sau: Thứ nhất, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của LĐĐ năm 2013 còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ. Thứ hai, việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật. 2.1.3.2 Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được quy định cụ thể tại Khoản 2 Điêu 89 LĐĐ năm 2013. Theo đó bao gồm: Thứ nhất, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất. Thứ hai, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở. Thứ ba, hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở. Thứ tư, hỗ trợ người đang thuê nhà ở không thuộc sở hữu Nhà nước. Thứ năm, hỗ trợ khi thu hồi đất công ích của xã, phường, thị trấn. Thứ sáu, hỗ trợ khác đối với người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Ngoài việc hỗ trợ quy định nêu trên, căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định biện pháp hỗ trợ khác để bảo đảm có chỗ ở, ổn định đời sống, sản xuất và công bằng đối với người có đất thu hồi; trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông 41
50. nghiệp mà không đủ điều kiện được bồi thường theo quy định tại Điều 75 của LĐĐ năm 2013 thì UBND cấp tỉnh xem xét hỗ trợ cho phù hợp với thực tế của địa phương; trường hợp đặc biệt trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. 2.1.4. Qui định về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 2.1.4.1 Lập và thực hiện dự án tái định cư Việc lập và thực hiện dự án tái định cư được quy định tại Điều 85 LĐĐ năm 2013 và Điều 26 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Theo đó: UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Dự án tái định cư được lập và phê duyệt độc lập với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng phải bảo đảm có đất ở, nhà ở tái định cư trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất. Việc lập dự án tái định cư, lựa chọn chủ đầu tư thực hiện theo quy định của pháp luật về phát triển và quản lý nhà ở tái định cư và phải bảo đảm các quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều 69 của LĐĐ năm 2013. Khu tái định cư được lập cho một hoặc nhiều dự án; nhà ở, đất ở trong khu tái định cư được bố trí theo nhiều cấp nhà, nhiều mức diện tích khác nhau phù hợp với các mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư. Đối với dự án khu tái định cư tập trung có phân kỳ xây dựng theo các dự án thành phần thì tiến độ thu hồi đất và hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư được thực hiện theo tiến độ của từng dự án thành phần nhưng các công trình cơ sở hạ tầng của từng dự án thành phần trong khu tái định cư phải bảo đảm kết nối theo đúng quy hoạch chi tiết đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. 2.1.4.2. Qui định bố trí tái định cư cho người có đất ở thu hồi mà phải di chuyển chỗ ở. Thứ nhất, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng được UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện giao trách nhiệm bố trí tái định cư phải thông báo cho người có đất ở thu hồi thuộc đối tượng phải di chuyển chỗ ở về dự kiến 42
51. phương án bố trí tái định cư và niêm yết công khai ít nhất là 15 ngày tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi và tại nơi tái định cư trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án bố trí tái định cư. Nội dung thông báo gồm địa điểm, quy mô quỹ đất, quỹ nhà tái định cư, thiết kế, diện tích từng lô đất, căn hộ, giá đất, giá nhà tái định cư; dự kiến bố trí tái định cư cho người có đất thu hồi. Thứ hai, người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư. Có sự ưu tiên vị trí thuận lợi cho người có đất thu hồi sớm bàn giao mặt bằng, người có đất thu hồi là người có công với cách mạng. Phương án bố trí tái định cư đã được phê duyệt phải được công bố công khai tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi và tại nơi tái định cư. Thứ ba, giá đất cụ thể tính thu tiền sử dụng đất tại nơi tái định cư, giá bán nhà ở tái định cư do UBND cấp tỉnh quyết định. Thứ tư, trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu. Theo Điều 27 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 Qui định về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thì suất tái định cư tối thiểu được quy định bằng đất ở, nhà ở hoặc bằng nhà ở hoặc bằng tiền để phù hợp với việc lựa chọn của người được bố trí tái định cư. Cụ thể được quy định như sau: nếu suất tái định cư tối thiểu được quy định bằng đất ở, nhà ở thì diện tích đất ở tái định cư không nhỏ hơn diện tích tối thiểu được phép tách thửa tại địa phương và diện tích nhà ở tái định cư không nhỏ hơn diện tích căn hộ tối thiểu theo quy định của pháp luật về nhà ở. Còn nếu suất tái định cư tối thiểu được quy định bằng nhà ở thì diện tích nhà ở tái định cư không nhỏ hơn diện tích căn hộ tối thiểu theo quy định của pháp luật về nhà ở. Ngoài ra, trường hợp suất tái định cư tối thiểu được tính bằng tiền thì khoản tiền cho suất tái định cư tối thiểu tương đương với giá trị một suất tái định cư tối thiểu bằng đất ở, nhà ở tại nơi bố trí tái định cư22. 22 43
52. 2.1.5. Qui định các trường hợp đặc biệt về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Các trường hợp đặc biệt về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất cũng là một qui định mới của LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm 2003, được quy định tại Điều 87 LĐĐ năm 2013. Tuy nhiên Điều luật này chủ yếu là luật hóa Điều 38 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 3 tháng 12 năm 2004 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà đã phù hợp với thực tiễn. Theo đó các trường hợp đặc biệt đó là: Thứ nhất, đối với dự án đầu tư do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư mà phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng, các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thứ hai, đối với dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Nhà nước Việt Nam có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó. Thứ ba, đối với trường hợp thu hồi ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con người; đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người. 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Tỉnh Ninh Bình. 2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Ninh Bình. 2.2.1.1. Về điều kiện tự nhiên Ninh Bình nằm ở vị trí ranh giới 3 khu vực địa lý: Tây Bắc, châu thổ sông Hồng và Bắc Trung Bộ. Tỉnh này cũng nằm giữa 3 vùng kinh tế: vùng Hà Nội, vùng duyên hải Bắc Bộ và vùng duyên hải miền Trung. phía bắc giáp với Hòa Bình, Hà Nam, phía đông giáp Nam Định qua sông Đáy, phía tây giáp Thanh Hóa, phía nam giáp biển (vịnh Bắc Bộ). Trung tâm tỉnh là thành phố Ninh Bình cách thủ đô Hà Nội 93 km về phía nam. Kết quả thống kê đất đai năm 2010 của các xã, thị trấn, thành phố trên địa bàn Tỉnh cho thấy, tính đến ngày 01/01/2010, tổng diện tích đất theo 44