Khóa luận Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam

Nội dung text: Khóa luận Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HÀ THỊ NHUNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L HÀ NỘI, 2017
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HÀ THỊ NHUNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP ĐẠI HỌC NGÀNH LUẬT KINH DOANH Hệ đào tạo: Chính quy Khóa học: QH-2013-L NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS. Lê Kim Nguyệt HÀ NỘI, 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Khóa luận là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Khóa luận chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Những số liệu, ví dụ, trích dẫn trong khóa luận có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định, do tôi tự tìm hiểu và phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Sinh viên Hà Thị Nhung
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục PHẦN MỞ ĐẦU 1 PHẦN NỘI DUNG 3 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN. 3 1.1. Khái niệm. 3 1.1.1. Môi trường biển. 3 1.1.2. Ô nhiễm môi trường biển. 6 1.1.3. Bảo vệ môi trường biển. 7 1.1.4. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. 7 1.2. Nguyên tắc của pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam hiện nay 9 1.3. Pháp luật bảo vệ môi trường biển của một số quốc gia trên thế giới 12 1.3.1. Pháp luật Trung Quốc. 12 1.3.2. Pháp luật Canada. 14 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM. 16 2.1. Sơ lược quá trình hình thành, phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. 16 2.2. Một số nội dung cơ bản về pháp luật bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam 17 2.2.1. Phân cấp vùng rủi ro, phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. 19 2.2.2. Quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. 24
5. 2.2.3. Quy định về đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển 28 2.2.4. Ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu trên biển. 30 2.2.5. Nhận chìm ở biển. 37 2.2.6. Xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển tại Việt Nam. 40 CHƯƠNG 3. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM. 48 3.1. Đánh giá pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển. 48 3.2. Một số kiến nghị cụ thể. 53 PHẦN KẾT LUẬN 58 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 59
6. PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài. Là một quốc gia ven biển, Việt Nam không thể phủ nhận những lợi ích mà biển đem lại cho nền kinh tế, xã hội nói chung cũng như an ninh- quốc phòng nói riêng. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế và du lịch thì môi trường biển đang ngày càng bị ô nhiễm. Gần đây, tại Việt Nam đó là vụ việc Công ty Formosa xả chất thải chưa qua xử lý ra biển. Trên thế giới, hàng năm cũng ghi nhận nhiều vụ xả thải hóa chất ra đại dương hay tràn dầu ở biển gây ra hậu quả lâu dài tới con người cũng như môi trường sống của nhiều loài thủy sinh vật. Theo đánh giá của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, có nhiều nguyên nhân chính dẫn đến một số sự cố môi trường tại vùng biển và ven biển Việt Nam. Đó là những hiện tượng tự nhiên cực đoan như tảo độc, thủy triều đỏ, bão, lũ lụt; hoạt động của con người như giao thông vận tải biển, khai thác khoáng sản dưới đáy biển gây ra tràn dầu, tràn hóa chất gây thiệt hại về kinh tế, tính mạng và sức khỏe con người, ô nhiễm môi trường. Song hậu quả to lớn và tiềm tàng nhất trên vùng biển và bờ biển Việt Nam, đó là biến đổi khí hậu và nước biển dâng. Nếu nước biển dâng thêm một mét trong 100 năm tới, Việt Nam sẽ có 17 triệu người phải gánh chịu lũ lụt hàng năm, các biện pháp phòng vệ sẽ tiêu tốn thêm 2,4 tỷ USD. [40, tr.61] Chính vì vậy, việc nghiên cứu pháp luật về bảo vệ môi trường biển giúp đánh giá được các ưu điểm cũng như thiếu sót trong quy định của pháp luật để định hướng hoàn thiện hơn quy định của pháp luật, giúp bảo vệ môi trường biển trước tình trạng ô nhiễm. 2. Phạm vi nghiên cứu. Khóa luận tập trung tìm hiểu những quy định về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam trên các khía cạnh liên quan đến hoạt động kiểm soát; phân cấp, phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển; ứng phó với sự cố tràn dầu; nhận chìm ở biển và chế tài được áp dụng để xử lý hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, khóa luận 1
7. cũng đề cập đến một số điểm mạnh và các mặt hạn chế, tìm hiểu pháp luật một số quốc gia trên thế giới để rút ra bài học giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam về vấn đề bảo vệ môi trường biển. 3. Mục tiêu nghiên cứu. Nghiên cứu để tìm ra những điểm mạnh, thiếu sót trong các quy định pháp luật để hoàn thiện khung pháp lý trong việc bảo vệ tốt hơn môi trường biển. 4. Phương pháp nghiên cứu. Khóa luận được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, đồng thời sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu. 5. Bố cục của khóa luận. Phần mở đầu. Phần nội dung. Chương I. Những vấn đề lý luận chung về pháp luật bảo vệ môi trường biển. Chương II. Thực trạng pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Chương III. Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Phần kết luận. Danh mục tài liệu tham khảo. 2
8. PHẦN NỘI DUNG Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN 1.1. Khái niệm. 1.1.1. Môi trường biển. Biển có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển và an ninh của các nước có biển nói riêng và thế giới nói chung. Một số nước và vùng lãnh thổ đã tận dụng thế mạnh về biển để phát triển kinh tế. Bên cạnh đó, biển và đại dương còn là kho nước vô tận, cung cấp cho các lục địa một lượng hơi nước rất lớn để duy trì cuộc sống của con người, sinh vật trên Trái Đất và có tác dụng điều hoà khí hậu. Biển Đông, còn gọi là biển Nam Trung Hoa, là một biển rìa Tây Thái Bình Dương. Biển Đông là biển nửa kín, có diện tích khoảng 3,5 triệu km2, trải rộng từ vĩ độ 3o lên đến vĩ độ 26o Bắc và từ kinh độ 100o đến 121o Đông. Ngoài Việt Nam, Biển Đông được bao bọc bởi tám quốc gia khác là Trung Quốc, Philippines, Indonesia, Brunei, Malaysia, Singapore, Thái Lan và Campuchia. Theo ước tính sơ bộ, Biển Đông có ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống của khoảng 300 triệu người dân của các nước này. Biển Đông không chỉ là địa bàn chiến lược quan trọng đối với các nước trong khu vực mà còn cả của châu Á- Thái Bình Dương và Mỹ. Bên cạnh đó, Biển Đông nằm trên tuyến đường giao thông biển huyết mạch nối liền Thái Bình Dương- Ấn Độ Dương, Châu Âu- Châu Á, Trung Đông- Châu Á. Năm trong số mười tuyến đường biển thông thương lớn nhất trên thế giới liên quan đến Biển Đông. Mỗi ngày có khoảng từ 150- 200 tàu các loại qua lại Biển Đông, trong đó có khoảng 50% là tàu có trọng tải trên 5.000 tấn, hơn 10% là tàu có trọng tải từ 30.000 tấn trở lên. Trong khu vực Đông Nam Á có khoảng 536 cảng biển, trong đó có hai cảng vào loại lớn và hiện đại nhất thế giới là cảng Singapore và Hong Kong. [35, tr.61] 3
9. Nước ta giáp với Biển Đông ở ba phía: Đông, Nam và Tây Nam. Các vùng biển và thềm lục địa Việt Nam là một phần Biển Đông trải dọc theo bờ biển dài khoảng 3.260km, từ Quảng Ninh đến Kiên Giang, với nhiều bãi biển đẹp như Trà Cổ, Đồ Sơn, Sầm Sơn, Cửa Lò, Cam Ranh, Vũng Tàu Có thể thấy, biển và môi trường biển đóng vai trò vô cùng quan trọng trên nhiều khía cạnh của nước ta. Theo Viện Nghiên cứu Quản lý biển và hải đảo, môi trường biển “bao gồm tất cả mọi thứ mà có thể có ảnh hưởng trực tiếp đến sự trao đổi chất hay các hành vi của con người và các sinh vật sống trong biển, bao gồm ánh sáng, không khí trên biển, nước biển, đất tại đáy biển (trầm tích biển) và các cơ thể sống trong biển”. Theo Khoản 4 Điều 1 Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (sau đây gọi là Công ước Luật biển năm 1982), môi trường biển bao gồm các tài nguyên sinh vật, các hệ sinh thái biển và chất lượng nước biển, cảnh quan biển. Như vậy, có thể hiểu, môi trường biển là các yếu tố vật lý, hóa học và sinh học đặc trưng cho nước biển, đất ven biển, trầm tích dưới biển, không khí trên mặt biển và các hệ sinh thái biển tồn tại một cách khách quan, ảnh hưởng đến con người và sinh vật. Theo Luật Biển Việt Nam năm 2012 ban hành ngày 21 tháng 06 năm 2012 (sau đây gọi là Luật Biển Việt Nam năm 2012), vùng biển Việt Nam bao gồm “nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt Nam, được xác định theo pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế về biên giới lãnh thổ mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên và phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982” (Khoản 1 Điều 3). Trong đó, từ quy định của Luật Biển Việt Nam năm 2012, có thể xác định: “Nội thủy là vùng nước tiếp giáp với bờ biển, ở phía trong đường cơ sở và là bộ phận lãnh thổ của Việt Nam” (Điều 9). Theo quy định tại Điều 5 và Điều 7 Công ước Luật Biển năm 1982, các quốc 4
10. gia ven biển có hai phương pháp để xác định đường cơ sở, đó là phương pháp đường cơ sở thông thường và phương pháp đường cơ sở thẳng, cụ thể: “Đường cơ sở thông thường: áp dụng với các quốc gia có bờ biển thẳng, bằng phẳng, không có các đoạn lồi lõm ven bờ và ngấn nước thủy triều xuống thấp thể hiện rõ ràng và đường cơ sở được vạch vào ngấn nước thủy triều xuống thấp nhất dọc theo hướng chung của bờ biển.” “Đường cơ sở thẳng: được áp dụng đối với các quốc gia có bờ biển thuộc ba trường hợp sau đây: những nơi bờ biển khúc khuỷu, bị khoét sâu và lồi lõm; những nơi có một chuỗi đảo nằm sát ngay và chạy dọc theo bờ biển; những nơi có các điều kiện thiên nhiên đặc biệt gây ra sự không ổn định của bờ biển như sự hiện diện của các châu thổ. Trong trường hợp này, đường cơ sở được xác định là đường thẳng gãy khúc nối các điểm nhô xa nhất của các đảo ven bờ, của các mũi, các đỉnh chạy dọc theo chiều hướng chung của bờ biển lại với nhau tạo thành đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải.” Nước ta có chuỗi đảo chạy dọc theo bờ biển được vận dụng để xác định đường thẳng. Trong Phụ lục đính kèm Tuyên bố ngày 12 tháng 11 năm 1982 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Chính phủ nước ta ra tuyên bố xác định đường cơ sở thẳng ven bờ lục địa Việt Nam gồm “10 đoạn nối 11 điểm. Trừ điểm A8 nằm trên mũi Đại Lãnh, các điểm còn lại đều nằm trên các đảo. Điểm 0 nằm trên ranh giới phía Tây Nam của vùng nước lịch sử Việt Nam- Campuchia. Điểm A1: Hòn Nhạn (Kiên Giang); A2: Hòn Đá Lẻ (Cà Mau); A3: Hòn Tài Lớn; A4: Hòn Bông Lang; A5: Hòn Bảy Cạnh (Bà Rịa- Vũng Tàu); A6: Hòn Hải; A7: Hòn Đôi (Bình Thuận); A8: Mũi Đại Lãnh; A9: Hòn Ông Căn (Khánh Hòa); A10: Đảo Lý Sơn (Quảng Ngãi); A11: Đảo Cồn Cỏ (Quảng Trị).” Lãnh hải là “vùng biển có chiều rộng 12 hải lý tính từ đường cơ sở ra phía biển. Ranh giới ngoài của lãnh hải là biên giới quốc gia trên biển của Việt Nam” (Điều 11 Luật Biển Việt Nam năm 2012). 5
11. Vùng tiếp giáp lãnh hải là “vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, có chiều rộng 12 hải lý tính từ ranh giới ngoài của lãnh hải” (Điều 13 Luật Biển Việt Nam năm 2012). Vùng đặc quyền kinh tế là “vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, hợp với lãnh hải thành một vùng biển có chiều rộng 200 hải lý tính từ đường cơ sở” (Điều 15 Luật Biển Việt Nam năm 2012). Thềm lục địa là “vùng đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền, các đảo và quần đảo của Việt Nam cho đến mép ngoài của rìa lục địa. Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này cách đường cơ sở chưa đủ 200 hải lý thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở. Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa này vượt quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài không quá 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc không quá 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2.500 mét”. (Điều 17 Luật Biển Việt Nam năm 2012). 1.1.2. Ô nhiễm môi trường biển. Định nghĩa về ô nhiễm môi trường biển được quy định cụ thể tại Khoản 4 Điều 1 Công ước Luật biển 1982. Theo đó, “Ô nhiễm môi trường biển (Pullution du milieu marin) là việc con người trực tiếp hoặc gián tiếp đưa các chất liệu hoặc năng lượng vào môi trường biển, bao gồm cả các cửa sông, khi việc đó gây ra hoặc có thể gây ra những tác hại như gây tổn hại đến nguồn lợi sinh vật, và đến hệ động vật và hệ thực vật biển, gây nguy hiểm cho sức khỏe con người, gây trở ngại cho các hoạt động ở biển, kể cả việc đánh bắt hải sản và các việc sử dụng biển một cách hợp pháp khác, làm biến đổi chất lượng nước biển về phương diện sử dụng nó và làm giảm sút các giá trị mỹ cảm của biển”. Pháp luật về môi trường biển ở Việt Nam chưa đưa ra một định nghĩa cụ thể về môi trường biển bị ô nhiễm mà chỉ có khái niệm chung về ô nhiễm môi trường tại Khoản 8 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 ban hành ngày 23 6
12. tháng 06 năm 2014 (sau đây gọi là Luật Bảo vệ môi trường năm 2014) như sau: “Ô nhiễm môi trường là sự biến đổi của các thành phần môi trường không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến con người và sinh vật”. Từ đó, có thể hiểu ô nhiễm môi trường biển là sự biến đổi của các thành phần của môi trường biển gây ra do hoạt động của con người, kéo theo nhiều tác động xấu đến hệ động thực vật biển, sinh vật biển và con người. 1.1.3. Bảo vệ môi trường biển. Khi tình trạng biển đứng trước nguy cơ bị ô nhiễm ngày càng trầm trọng, vấn đề bảo vệ môi trường biển được quan tâm hơn bao giờ hết. Có nhiều phương thức để có thể thực hiện được mục tiêu ngăn ngừa sự ô nhiễm của biển như tăng cường kiểm soát môi trường biển và vùng ven biển; quản lý tổng hợp và thống nhất đối với biển và hải đảo . Một trong những cách thức hiệu quả đó là ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Những quy định cụ thể về hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, nhận chìm ở biển, ứng phó với sự cố tràn dầu trên biền, đã được cụ thể hóa rất rõ ràng để mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước có thể hiểu và biết được trách nhiệm của mình trong vấn đề bảo vệ môi trường biển. Pháp luật chưa có quy định cụ thể về việc định nghĩa bảo vệ môi trường biển. Từ khái niệm bảo vệ môi trường tại Khoản 3 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, có thể hiểu các hoạt động phòng ngừa, giữ gìn cũng như hạn chế các tác động xấu của con người; ứng phó với các sự cố môi trường xảy ra trên biển như tràn dầu; phòng ngừa, có các biện pháp phù hợp để giảm thiểu suy thoái môi trường biển, phục hồi môi trường biển chính là bảo vệ môi trường biển. Bên cạnh đó, việc khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên biển cũng là một trong những khía cạnh quan trọng của việc bảo vệ môi trường biển. 1.1.4. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Việc xây dựng bất kỳ ngành luật nào cũng đều hướng đến mục đích nhất định. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam được thiết lập để có thể 7
13. bảo vệ tốt cho môi trường biển nói chung, từ đó góp phần ổn định cuộc sống của người dân nói riêng. Bên cạnh các quy định về những hoạt động cần thực hiện để bảo vệ môi trường biển thì các biện pháp xử lý đối với hành vi của các cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm môi trường biển cũng được quy định cụ thể, theo nguyên tắc người gây ô nhiễm môi trường phải khắc phục, bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khác của pháp luật bảo vệ môi trường. Khi các nguồn ô nhiễm từ lục địa theo sông ra biển như dầu thải, nước thải chưa xử lý, hoá chất, thuốc trừ sâu ; các công trình trên biển xuất hiện ngày nhiều hơn cùng với sự buông lỏng quản lý của cơ quan nhà nước, môi trường biển đứng trước tình trạng ô nhiễm trầm trọng. Thời gian gần đây, các sự cố môi trường xảy ra ngày càng thường xuyên. Điển hình là Công ty Gang thép Hưng nghiệp Formosa Hà Tĩnh xả thải ra biển gây ra hiện tượng cá chết hàng loạt dọc bốn tỉnh miền Trung, kéo theo hàng loạt hệ lụy vô cùng nghiêm trọng. Chỉ tính riêng số hải sản chết dạt vào bờ ước tính khoảng hơn 100 tấn, cuộc sống của hơn 41.000 người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi sự cố này. Không chỉ vậy, hệ sinh thái cũng như đa dạng sinh học bị sụt giảm nghiêm trọng vì các rạn san hô, phù du sinh vật không thể tồn tại. Không chỉ vậy, chất lượng môi trường biển và vùng ven bờ tiếp tục suy giảm theo chiều hướng xấu. Môi trường vùng nước ven bờ đã bị ô nhiễm dầu, kẽm và chất thải sinh hoạt, nơi cư trú của các loài thủy sản cũng bị ô nhiễm, hàm lượng hoá chất bảo vệ thực vật trong mẫu sinh vật đáy ở các vùng cửa sông ven biển phía Bắc đều cao hơn giới hạn cho phép. Đa dạng sinh học động vật đáy ở các vùng cửa sông ven biển miền Bắc và thực vật nổi ở miền Trung suy giảm rõ rệt. Chính vì yêu cầu cấp bách đặt ra từ thực tiễn biển đã, đang và sẽ phải đối mặt với nguy cơ bị ô nhiễm nghiêm trọng hơn nữa, pháp luật về bảo vệ môi trường biển đang từng ngày được hoàn thiện. Các nhà làm luật đã nghiên cứu, ban hành những quy định cụ thể để hạn chế, ngăn ngừa, kiểm soát tình trạng biển bị ô nhiễm cũng như có chế tài pháp lý cụ thể đối với các hành vi vi phạm. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam chính là sự tổng hợp của những quy phạm pháp luật đó, 8
14. đóng góp một phần không nhỏ trong công tác bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ biển nói riêng. 1.2. Nguyên tắc của pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Ngành luật nào cũng được xây dựng dựa trên những nguyên tắc nhất định. Các nguyên tắc giống như xương sống, làm giá đỡ cho toàn bộ hệ thống pháp luật. Trong pháp luật bảo vệ môi trường biển, nguyên tắc bảo vệ môi trường biển chính là những tư tưởng chủ đạo chi phối toàn bộ hoạt động xây dựng, thực hiện pháp luật của Nhà nước và công dân, hướng tới mục tiêu bảo vệ môi trường biển. Nguyên tắc bảo vệ môi trường được cụ thể hóa trong Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đồng thời cũng chính là các nguyên tắc chủ đạo trong bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Các nguyên tắc đó là: Thứ nhất, tất cả mọi người đều có trách nhiệm bảo vệ môi trường biển. “Rừng vàng, biển bạc” là câu thành ngữ bất kỳ người dân Việt Nam nào cũng đã từng được nghe. Ngay từ thời xa xưa, ông cha ta đã ý thức rất rõ về vai trò của biển trong đời sống con người. Biển không chỉ mang lại nguồn lợi hải sản; cung cấp nguồn tài nguyên dồi dào, phong phú; giúp cho cuộc sống của nhiều ngư dân trở nên thuận lợi hơn mà còn có ý nghĩa quan trọng trong phát triển du lịch, khai thác dầu mỏ, Biển tác động trực tiếp đến sự phát triển của nền kinh tế và mang lại giá trị quan trọng đối với an ninh- quốc phòng của mỗi quốc gia ven biển. Lịch sử Việt Nam đã ghi nhận: trong 14 cuộc chiến tranh xâm lược của kẻ thù đối với nước ta, thì có 10 cuộc bắt đầu từ hướng biển. Có thể nói, biển và môi trường biển có một vai trò hết sức to lớn. Chính vì vậy, môi trường biển cần được bảo vệ để có thể đảm bảo cho cuộc sống của người dân cũng như lợi ích quốc gia. Trách nhiệm này không thuộc về bất kỳ tổ chức, cá nhân hay cơ quan nhà nước nào hết mà là trách nhiệm của toàn xã hội. Thứ hai, phát triển kinh tế luôn luôn phải gắn với bảo vệ môi trường, đặc biệt là môi trường biển để đảm bảo quyền con người được sống trong môi trường trong lành. Ngày nay, tình trạng ô nhiễm ở mức đáng báo động không chỉ 9
15. đối với không khí, đất hay nước mà biển cũng đang phải đối mặt với nhiều nguy cơ đến từ việc phát triển kinh tế không chú trọng bảo vệ môi trường. Hàng loạt các doanh nghiệp, nhà máy ở các tỉnh, thành phố ven biển không có hệ thống xử lý chất thải, rác thải đã xả thải trực tiếp ra biển, khiến môi trường biển bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Thu hút đầu tư có thể sẽ mang lại hệ quả tích cực đến nền kinh tế, nhưng nếu thu hút một cách tràn lan mà không xét đến yếu tố môi trường thì mỗi người dân Việt Nam hiện tại và thế hệ sau này sẽ phải gánh chịu những hậu quả nặng nề. Đảng và Chính phủ cần phải nhận thức rõ tầm quan trọng của phát triển kinh tế bền vững. Bên cạnh đó, sống trong môi trường trong lành chính là quyền chính đáng của con người, được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế. Công ước Luật biển 1982 cũng khẳng định việc ngăn ngừa, hạn chế ô nhiễm môi trường biển chính là để giữ cho môi trường biển luôn trong lành. Ngay trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam ban hành ngày 28 tháng 11 năm 2013 (sau đây gọi là Hiến pháp năm 2013) cũng chỉ ra rằng: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành” (Điều 43). Đồng thời, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 của Việt Nam đã nêu rõ: bảo vệ môi trường để con người sống trong môi trường trong lành. Thứ ba, để có thể đảm bảo môi trường biển được bảo vệ, một trong những việc quan trọng đó là tài nguyên biển cần phải được sử dụng một cách hợp lý, ngăn chặn, hạn chế các hành vi gây khai thác tài nguyên biển một cách bừa bãi. Không một tài nguyên nào có thể được hình thành chỉ trong thời gian ngắn ngủi vài tháng hay vài năm mà cần rất nhiều thời gian, chính bởi vì vậy cần phải sử dụng hợp lý tài nguyên, để những thế hệ sau có thể được hưởng nguồn lợi ích từ biển. Ngoài ra, yếu tố quan trọng không thể không nhắc tới đó chính là việc quản lý chất thải. Chất thải là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến các ô nhiễm về môi trường biển. Khi chất thải được xả ra biển, các loài động vật, sinh vật cũng như hệ sinh thái đều bị ảnh hưởng ít hay nhiều tùy thuộc vào lượng chất thải cũng như mức độ độc hại của chất thải. 10
16. Thứ tư, biển có đặc trưng là không chỉ giới hạn trong phạm vi một quốc gia mà ảnh hưởng đến nhiều quốc gia khác. Do đó, bảo vệ môi trường biển Việt Nam cần phải gắn liền với việc bảo vệ môi trường biển trong khu vực và trên toàn thế giới. Lúc này, sự hợp tác của các quốc gia là vô cùng quan trọng. Tuy nhiên, khi thực hiện mục tiêu ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển cũng phải tuân thủ không xâm phạm đến chủ quyền hay an ninh của quốc gia khác mà cần tôn trọng, không gây phương hại đến lợi ích hợp pháp của họ theo nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế. Thứ năm, con người không thể tạo ra biển mà biển được hình thành từ tự nhiên sau quá trình dài hàng ngàn năm, do đó, bảo vệ môi trường biển phải gắn liền với các quy luật tự nhiên. Mỗi quốc gia sẽ có một cơ chế khác nhau để bảo vệ môi trường, tùy thuộc vào tình hình xã hội, kinh tế, lịch sử của họ. Thứ sáu, “hoạt động bảo vệ môi trường phải được tiến hành thường xuyên và ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trường”. Nguyên tắc này được xây dựng dựa trên môi trường sẽ được bảo vệ tốt nhất thông qua nhiều biện pháp phòng ngừa thiệt hại hơn là thông qua những nỗ lực hoặc đền bù sau khi gây tổn hại cho môi trường. Các biện pháp phòng ngừa sẽ trở nên hữu hiệu hơn khi mục đích của việc thực hiện là giảm thiểu các nguồn tổn hại cho môi trường biển thay vì giải quyết những hậu quả đã bị gây ra. Do đó, bảo vệ môi trường biển không phải là việc chỉ làm trong một thời gian rồi để đó mà cần được tiến hành thường xuyên, có như vậy thì mới hạn chế được những sự cố môi trường xảy ra. Thứ bảy, môi trường biển mang lại vô số nguồn lợi ích cho con người và con người cũng đang khai thác một lượng lớn tài nguyên từ biển nhưng trong quá trình khai thác ấy, hoạt động của con người cũng đã để lại cho môi trường nhiều tác động xấu, gây ô nhiễm. Chính vì vậy, bất kỳ ai được hưởng lợi từ môi trường biển nên có nghĩa vụ đóng góp tài chính để hạn chế các tác động do hành vi khai thác của mình gây ra. “Có qua có lại” là nguyên tắc hoàn toàn có thể thực hiện được. 11
17. Cuối cùng đó là khi cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm môi trường thì phải có biện pháp khắc phục, giảm thiểu tối đa tác động do hành vi của mình gây ra. Hiến pháp năm 2013 đã chỉ ra rằng: “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại” (Khoản 3 Điều 63). 1.3. Pháp luật bảo vệ môi trường biển của một số quốc gia trên thế giới. 1.3.1. Pháp luật Trung Quốc. Trung Quốc là quốc gia có điều kiện địa lý về biển rất thuận lợi, với đường bờ biển dài 18.000 km, nếu mở rộng ra Đài Loan và Hải Nam thì chiều dài bờ biển của Trung Quốc lên đến 30.000 km, với tổng diện tích mặt biển khoảng hơn 3 triệu km². Dựa trên bề dày lịch sử khai thác biển (khoảng 5.000 năm trước đây) với nghề khai thác muối biển, Trung Quốc đã sớm quan tâm đến việc xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường biển. [39, tr.61] Luật Bảo vệ môi trường biển của Trung Quốc gồm 10 Chương, 98 Điều. Ngoài những quy định chung về phạm vi áp dụng, cơ quan có trách nhiệm bảo vệ môi trường biển, , nội dung liên quan đến việc phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cũng được đề cập đến. Trung Quốc hết sức coi trọng công tác phòng ngừa và xử lý ô nhiễm biển. Kể từ thập kỷ 70 của thế kỷ XX đến nay, chiến lược bảo vệ môi trường biển đã được đề ra, quy định những quy tắc và căn cứ cơ bản trong việc bảo vệ môi trường biển, từng bước kiện toàn cơ chế quản lý, phân công trách nhiệm cụ thể giữa các ngành, các cấp và các địa phương để bảo vệ tốt môi trường biển. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển ở Trung Quốc có một số nội dung đáng chú ý đó là: Thứ nhất, pháp luật quy định cụ thể về cơ quan chuyên trách từ Trung ương đến địa phương có trách nhiệm trong tiến hành các công tác bảo vệ môi trường biển. Ngay từ năm 1949, Tiểu ban lãnh đạo nghiên cứu phát triển, bảo vệ tài nguyên biển thuộc Cục Hải dương quốc gia, nhóm chuyên gia nghiên cứu phát triển bảo vệ tài nguyên biển toàn quốc (đều thuộc Quốc vụ viện), các cơ quan quản lý biển ở các tỉnh, thành phố ven biển trong cả nước và các đơn vị kế 12
18. hoạch kinh tế độc lập đã được thành lập. Cơ chế quản lý biển kết hợp giữa nhà nước trung ương và địa phương cũng được xác lập nhằm tạo điều kiện phát triển lĩnh vực kinh tế biển. [39, tr.61] Thứ hai, cách thức để ngăn ngừa, giảm thiểu ô nhiễm môi trường biển gây ra bởi các Dự án xây dựng vùng bờ biển cũng được quy định rõ ràng. Những Dự án này phải có biện pháp xử lý ô nhiễm đạt chuẩn, áp dụng biện pháp cần thiết để bảo vệ các loài động thực vật hoang dã và môi trường sống của chúng. Thứ ba, các Dự án xây dựng biển phải thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường, thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường biển. Ví dụ như: dầu phế thải và phế thải từ những giếng khoan ngoài khơi không được phép xả ra biển, việc thăm dò và khai thác dầu khí phải được xây dựng kế hoạch dự phòng tràn dầu, Thứ tư, các tàu hoạt động trên vùng biển, cảng, bến tàu, phải được trang bị đầy đủ thiết bị, phương tiện phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển. Ngoài ra, những hoạt động liên quan đến sửa chữa tàu, phá dỡ tàu, sử dụng hóa chất cho việc vệ sinh tàu, cũng cần báo cáo và được sự cho phép của cơ quan chức năng. Cuối cùng, về trách nhiệm pháp lý khi cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm, gồm có: trách nhiệm hành chính; trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm hình sự. [42, tr.61] Có thể nói, Luật bảo vệ môi trường biển Trung Quốc khá đầy đủ, chi tiết. Nhưng nội dung liên quan đến ngăn ngừa ô nhiễm biển do dầu từ các tàu hoạt động trên biển được cụ thể ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau nên không đảm bảo tính thống nhất. Bên cạnh hạn chế đó thì ưu điểm đó là Trung Quốc có cơ quan chuyên trách là Tòa án Hàng hải, chủ yếu giải quyết các vụ kiện liên quan đến bồi thường thiệt hại do sự cố ô nhiễm dầu gây ra. Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi pháp luật Trung Quốc, xây dựng một Tòa án để đảm nhận vai trò giải quyết các vụ kiện về bồi thường do sự cố tràn dầu. Từ đó, giúp pháp luật bảo vệ môi trường biển của Việt Nam hoàn thiện hơn. 13
19. Bên cạnh việc ban hành Luật bảo vệ môi trường biển, đến nay Trung Quốc đã ban hành nhiều văn bản khác nhau nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế biển đi đôi với việc bảo vệ môi trường, khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển, có thể kể đến như Luật về thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế Trung quốc, Qui định quản lý sử dụng và bảo vệ đảo không có cư dân 1.3.2. Pháp luật Canada. Canada là một quốc gia có diện tích tự nhiên lớn với ba mặt giáp biển, tổng diện tích vùng biển khoảng 3 triệu km2 và khoảng 24% tổng dân số sinh sống dọc bờ biển. Biển từ lâu đã trở thành một lợi thế to lớn cho việc phát triển kinh tế- xã hội ở Canada. Do sự phát triển của khoa học- công nghệ, sự gia tăng mạnh mẽ nguồn vốn đầu tư cho các hoạt động khai thác, tài nguyên biển dần dần cạn kiệt, môi trường biển bị đe dọa bởi các nguồn ô nhiễm. Chính vì vậy, Chính phủ Canada phải xây dựng một hệ thống pháp luật, chính sách biển. Việc xây dựng chính sách biển quốc gia Canada được bắt đầu bằng việc xây dựng Luật biển Canada (Canada’s Ocean Act) (được Nghị viện thông qua ngày 18 tháng 12 năm 1996 và có hiệu lực từ ngày 31 tháng 01 năm 1997). Đạo luật gồm ba nội dung lớn về: xác định vùng biển của Canada; Chiến lược quản lý bờ biển và các quy định về quyền hạn, nhiệm vụ, chức năng của Bộ trưởng. Việc xác định vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa được quy định hết sức rõ ràng, chi tiết. Không chỉ dừng lại ở đó, Luật Biển Canada còn quy định về thẩm quyền của Tòa án ngay ở phần đầu tiên. Về Chiến lược quản lý bờ biển, quy định việc áp dụng phương pháp quản lý tổng hợp đối với các vùng biển, nhấn mạnh sự hợp tác và hỗ trợ về chính sách và chương trình quản lý giữa các cơ quan và các chủ thể liên quan. Đồng thời, Chiến lược biển quốc gia Canada xác định rõ ba mục tiêu lớn trong quản lý biển; đó là: hiểu biết và bảo vệ môi trường biển; hỗ trợ các cơ hội phát triển kinh tế 14
20. bền vững; và nâng cao vị thế về biển của Canada trên trường quốc tế. Để đạt được các mục tiêu này, Chiến lược cũng đã đề ra nguyên tắc chủ đạo cần phải tuân theo trong quá trình xây dựng và thực hiện các chương trình quản lý biển; bao gồm: nguyên tắc quản lý tổng hợp; nguyên tắc phát triển bền vững; nguyên tắc cẩn trọng. Bên cạnh những nguyên tắc này, còn có một số nguyên tắc khác như: nguyên tắc quản lý dựa vào hệ sinh thái, nguyên tắc quản lý dựa vào khoa học. Để thực hiện quản lý biển, Chiến lược biển cũng đề ra các phương hướng hoạt động như: thiết lập một cơ chế và bộ máy cho sự liên kết và hợp tác giữa các chủ thể liên quan; tăng cường hoạch định quản lý tổng hợp cho tất cả các vùng biển của Canada kể cả các vùng ven biển; tổ chức tuyên truyền, nâng cao ý thức của người dân về quản lý biển, vận động các tầng lớp dân cư cùng với Nhà nước tham gia vào việc quản lý biển nhằm hướng đến những mục tiêu chung của đất nước. [41, tr.61] Trên cơ sở kinh nghiệm của Canada, Việt Nam cần xây dựng chính sách, pháp luật quản lý biển phù hợp và xác định các vùng biển của quốc gia là bước đầu tiên để thực hiện điều đó. Mặc dù, Tuyên bố ngày 12 tháng 07 năm 1977 của Chính phủ về cơ bản đã xác định được các vùng biển của Việt Nam, nhưng Tuyên bố này chỉ là văn bản do cấp Chính phủ ban hành và không đề cập đến vấn đề quản lý các vùng biển Việt Nam. Vì vậy, từ sự học hỏi pháp luật của Canada, Việt Nam nên xây dựng một đạo luật để quy định khung pháp lý cho quản lý biển ở mức độ vĩ mô. Đạo luật này sẽ quy định những nguyên tắc quản lý biển; phương hướng xây dựng chính sách biển quốc gia; thành lập cơ quan liên ngành với chức năng xây dựng và thực hiện các kế hoạch quản lý biển [39, tr.61] 15
21. CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM 2.1. Sơ lược quá trình hình thành, phát triển của pháp luật bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Ngay từ thời xa xưa, ông cha ta đã ý thức về việc bảo vệ biển của quốc gia. Tuy nhiên, trong thời kỳ chiến tranh, mối quan tâm về biển chủ yếu là về yếu tố lãnh thổ, chủ quyền, vấn đề bảo vệ môi trường biển chưa được chú trọng nhiều. Khi đất nước giành được độc lập, tiến hành đổi mới thể chế kinh tế, Đảng ta đã nêu rõ: bên cạnh việc chú trọng phát triển kinh tế biển, bảo vệ chủ quyền quốc gia, thì bảo vệ môi trường biển cũng cần có một sự quan tâm nhất định. Ngày 05 tháng 06 năm 1993, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 03-NQ/TW về một số nhiệm vụ phát triển trong những năm trước mắt: “Chúng ta phải đẩy mạnh phát triển kinh tế biển đi đôi với tăng cường khả năng bảo vệ chủ quyền và lợi ích quốc gia, bảo vệ tài nguyên và môi trường sinh thái biển”. Để thực hiện Nghị quyết này, Thủ tướng Chính phủ đã có các chỉ thị triển khai như Chỉ thị 399 ngày 05 tháng 08 năm 1993 về một số nhiệm vụ phát triển kinh tế biển trong những năm trước mắt và Chỉ thị 171/TTg năm 1995 triển khai Nghị quyết 03- NQ/TW. Lần đầu tiên, văn kiện của Đảng đã ghi nhận bảo vệ môi trường biển là một trong những mục tiêu quan trọng của chính sách biển. Điều này đã đánh dấu một bước tiến mới trong việc nhận thức tầm quan trọng của môi trường biển. Ngày 22 tháng 09 năm 1997, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 20-CT/TW về đẩy mạnh phát triển kinh tế biển theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xác định: “Thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá kinh tế biển hướng mạnh vào xuất khẩu, dựa trên những tiến bộ khoa học, công nghệ làm động lực; vừa thúc đẩy nghiên cứu, quản lý, khai thác tiềm năng biển có hiệu quả, vừa tái tạo tài nguyên biển, bảo vệ môi trường, đào tạo nhân lực”; “tăng cường đầu tư cho nghiên cứu khoa học biển, tìm kiếm thăm dò dầu khí, khoáng sản biển, nguồn lợi hải sản và năng lượng biển, nghiên cứu và bảo vệ môi trường biển, tiếp tục hiện đại hoá khí tượng- thuỷ văn”. Thực hiện Chỉ thị của Bộ Chính trị, một loạt 16
22. kế hoạch về phát triển kinh tế biển đã được thông qua như: Chiến lược phát triển thuỷ sản 2010; Chiến lược phát triển du lịch 2010; Chiến lược phát triển giao thông vận tải 2010 [34, tr.61] Để tiếp tục phát huy tiềm năng của biển, ngày 09 tháng 02 năm 2007, Ban Chấp hành Trung ương khóa X đã ban hành Nghị quyết số 09-NQ/TW về “Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020”, trong đó khẳng định bảo vệ môi trường biển là một trong những định hướng chiến lược quan trọng trong việc phát triển kinh tế- xã hội. Ngoài ra, có một số văn bản luật đã được ban hành để đảm bảo công tác bảo vệ môi trường biển được thực hiện có hiệu quả. Đó là: Bộ luật Hàng hải năm 2015 (có hiệu lực vào ngày 01 tháng 07 năm 2017), Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014, Luật Thủy sản năm 2003 ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2003 , Trước đây, các quy định về bảo vệ môi trường biển nằm rải rác trong nhiều văn bản luật, gây khó khăn cho việc thống nhất áp dụng. Năm 2015, các quy định đã được tập hợp đầy đủ hơn trong Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 ban hành ngày 25 tháng 06 năm 2015 (sau đây gọi là Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015), từ đó đã khắc phục được những bất cập nảy sinh trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường biển; giúp cơ quan nhà nước quản lý tổng hợp hiệu quả. 2.2. Một số nội dung cơ bản về pháp luật bảo vệ môi trường biển ở Việt Nam. Việt Nam đã tham gia một số Điều ước quốc tế về bảo vệ môi trường biển như: Công ước MARPOL năm 1973 về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (tham gia ngày 29 tháng 08 năm 1991), Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (tham gia năm 1994), Chính vì vậy, pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển luôn tuân thủ các nội dung của những Công ước quốc tế và có sự điều chỉnh cho phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Trước hết, bảo vệ môi trường biển cần tuân theo những quy định chung nhất định. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã dành Chương V với ba điều luật về bảo vệ môi trường biển. 17
23. Những quy định chung về bảo vệ môi trường biển được cụ thể tại Điều 49. Thứ nhất, các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh liên quan đến biển cần phải có nội dung về bảo vệ môi trường biển và ứng phó với biến đổi khí hậu. Nội dung này đã được cụ thể trong mục tiêu của Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011- 2020: “Giảm thiểu các tác động tiêu cực của hoạt động kinh tế đến môi trường; phòng ngừa, kiểm soát và khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường, cải thiện chất lượng môi trường, bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn đa dạng sinh học; hạn chế tác hại của thiên tai, chủ động thích ứng có hiệu quả với biến đổi khí hậu, nhất là nước biển dâng”. Tiếp tục chủ trương, đường lối phát triển kinh tế biển được xác định trong các văn kiện trước đây của Đảng, Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm (2011- 2020), được Đại hội XI của Đảng (tháng 01 năm 2011) thông qua, nhấn mạnh: “Phát triển mạnh kinh tế biển tương xứng với vị thế và tiềm năng biển của nước ta, gắn phát triển kinh tế biển với bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ chủ quyền vùng biển. Phát triển nhanh một số khu kinh tế, khu công nghiệp ven biển, ưu tiên phát triển các ngành công nghiệp năng lượng, đóng tàu, xi-măng, chế biến thủy sản chất lượng cao Đẩy nhanh tốc độ đô thị hóa, tạo thành các trung tâm kinh tế biển mạnh, tạo thế tiến ra biển, gắn với phát triển đa dạng các ngành dịch vụ, nhất là các ngành có giá trị gia tăng cao như dịch vụ xuất, nhập khẩu, du lịch, dịch vụ nghề cá, dịch vụ dầu khí, vận tải Phát triển cảng biển, dịch vụ cảng và vận tải biển, sông- biển; phát triển các đội tàu, công nghiệp đóng mới và sửa chữa tàu biển”. [30, tr.61] Thứ hai, các nguồn phát thải từ đất liền và các hoạt động trên biển phải được kiểm soát, ngăn ngừa, giảm thiểu và xử lý theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, việc phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường trên biển cần “có sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức cứu hộ, cứu nạn và tổ chức, cá nhân có liên quan khác”. Ngoài ra, các tổ chức, cá nhân hoạt động trên biển phải chủ động ứng phó sự cố môi trường và có trách nhiệm phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước và 18
24. tổ chức, cá nhân có liên quan khác trong ứng phó sự cố môi trường trên biển. Cuối cùng, khi lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch khai thác nguồn lợi từ biển, khu bảo tồn thiên nhiên, rừng ngập mặn, khu di sản tự nhiên phải lưu ý đến sự phù hợp với chiến lược, quy hoạch bảo vệ môi trường. 2.2.1. Phân cấp vùng rủi ro, phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. Nguy cơ biển bị ô nhiễm là luôn luôn tồn tại nhưng khó có thể ngăn ngừa rủi ro tốt nếu như không phân vùng, phân cấp rõ ràng vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển vì biển trải dài trên diện tích lớn và không phải vùng biển nào cũng có đặc trưng tương tự nhau. Trước hết, cần hiểu chính xác về khái niệm rủi ro ô nhiễm môi trường biển. Theo Khoản 11 Điều 3 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 thì rủi ro ô nhiễm môi trường biển là “khả năng xảy ra ô nhiễm và thiệt hại về người, tài sản, tài nguyên, điều kiện sống và hoạt động kinh tế- xã hội do ô nhiễm môi trường biển” gây ra. 2.2.1.1 Phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. Việc phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển cần tuân theo nguyên tắc được quy định ở Điều 3 Thông tư số 26/2016/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành ngày 29 tháng 09 năm 2016 quy định chi tiết tiêu chí phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo và hướng dẫn phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo (sau đây gọi là Thông tư 26/2016/TT-BTNMT). Thứ nhất, vùng biển Việt Nam được phân chia thành các ô bờ, ô ven bờ và ô biển; các ô có hình chữ nhật. Việc xác định ô bờ phải căn cứ vào “đặc điểm, điều kiện tự nhiên, địa chất của đường bờ, các hệ sinh thái vùng đất ven biển, các hoạt động kinh tế- xã hội ở vùng đất ven biển; chiều dài cạnh lớn của ô không lớn hơn khoảng cách từ đường mực nước triều cao trung bình nhiều năm đến đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm”. Việc xác định ô ven bờ phải căn cứ vào “chế độ động lực, các hệ sinh thái vùng biển ven bờ, các hoạt động kinh tế- xã hội ở vùng bờ; chiều dài cạnh lớn của ô không lớn hơn 19
25. 06 hải lý”. Xác định ô biển phải căn cứ vào “đặc điểm, tính chất về chế độ hải văn, các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển; chiều dài cạnh lớn của ô không lớn hơn 12 hải lý”. (Điều 4 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT). Thứ hai, phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển phải “căn cứ vào các thông tin, số liệu đo đạc, quan trắc các thành phần môi trường và sử dụng các công cụ tính toán, mô phỏng quá trình phát thải, lan truyền, biến đổi, chuyển hóa chất gây ô nhiễm trong môi trường biển”. Cuối cùng, phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển phải căn cứ vào “kết quả tính toán, xác định giá trị của các chỉ số tương ứng với các tiêu chí phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển đối với từng ô và được thể hiện trên bản đồ theo quy định của pháp luật về thành lập bản đồ chuyên đề”. Tiêu chí phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển sẽ được Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định; sau đó Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ phối hợp cùng các Bộ, cơ quan ngang bộ, các tỉnh và thành phố để lập bản đồ phân vùng cho khu vực; cuối cùng trình lên Thủ tướng Chính phủ. Cấp rủi ro được xác định trên cơ sở giá trị chỉ số phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo của mỗi ô đó. Các tiêu chí phân cấp vùng rủi ro bao gồm: Thứ nhất, mức độ ô nhiễm hoặc nguy cơ ô nhiễm môi trường biển. Chỉ số mức độ ô nhiễm hoặc nguy cơ ô nhiễm môi trường biển được chia thành bốn mức cụ thể: thấp, trung bình, cao và rất cao. Chỉ số này căn cứ vào chỉ số rủi ro môi trường trung bình của các ô (Điều 6 Thông tư 26/2016/TT- BTNMT). “Giá trị chỉ số rủi ro môi trường trung bình (RQtb) của từng ô tính toán được tính bằng giá trị trung bình của giá trị các chỉ số rủi ro môi trường (RQi) tại các điểm thuộc ô đó theo công thức sau đây: 20
26. Trong đó: RQi: giá trị chỉ số rủi ro môi trường tại điểm i thuộc ô; n: số điểm đánh giá chất lượng môi trường của ô. Số lượng điểm và phân bố các điểm trong ô tính toán được thực hiện theo quy định của pháp luật về đo đạc, quan trắc, đánh giá chất lượng môi trường (từ 20 đến 25 điểm/1dm2 bản đồ).” (Điều 11 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT) Thứ hai, về phạm vi ảnh hưởng. Chỉ số của phạm vi ảnh hưởng “căn cứ vào mức độ ảnh hưởng do ô nhiễm môi trường của ô tính toán đối với các ô liền kề trên cơ sở áp dụng mô hình mô phỏng quá trình phát thải, lan truyền, biến đổi, chuyển hóa chất gây ô nhiễm trong môi trường biển”. Phạm vi ảnh hưởng cũng được chia thành bốn mức độ là: thấp, trung bình, cao và rất cao. (Điều 7 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT). Thứ ba, đó là tiêu chí về chỉ số mức độ nhạy cảm môi trường và khả năng gây thiệt hại đến sức khỏe con người, các hệ sinh thái biển, các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển. Các chỉ số này đều được căn cứ vào các chỉ số của các tiêu chí thành phần đối với ô tính toán (ô bờ, ô ven bờ và ô biển). (Điều 8 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT). Trong đó, mức độ nhạy cảm với môi trường sẽ căn cứ vào loại hình, tính chất đường bờ của các ô bờ; mức độ phát tán, trao đổi vật chất gây ô nhiễm của ô tính toán đối với môi trường xung quanh của những ô ven bờ và các ô biển. (Khoản 2 Điều 8 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT). Khả năng gây thiệt hại tới sức khỏe con người được căn cứ tùy theo khu vực, loại hình hoạt động có khả năng gây ra ô nhiễm môi trường như: Khu vực có hoạt động du lịch, thể thao, giải trí; Khu vực có các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển có nguy cơ gây ra sự cố tràn dầu, hóa chất độc; khu vực có hoạt động nhận chìm các chất thải từ thủy sản hoặc các chất thải phát sinh từ hoạt động chế biến thủy sản. Xác định khả năng gây thiệt hại đến các hệ sinh thái biển, hải đảo dựa vào đặc điểm các hệ sinh thái, chức năng dịch vụ hệ sinh thái như: Khu vực có hệ 21
27. sinh thái vùng triều, hệ sinh thái rừng ngập mặn và hệ sinh thái thảm cỏ biển; khu bảo tồn biển, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, vườn quốc gia; vùng đất ngập nước có hệ sinh thái đặc thù, đa dạng sinh học cao, có chức năng duy trì nguồn nước và cân bằng sinh thái, có tầm quan trọng quốc tế, quốc gia; khu vực có rừng đặc dụng; khu vực có giá trị đặc biệt cho nghiên cứu khoa học. Khả năng gây thiệt hại đến các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên biển và hải đảo được xác định tùy theo mức độ của khu vực dễ bị tổn thương do thiên tai, biến đổi khí hậu, nước biển dâng. 2.2.1.2. Phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. Bên cạnh những quy định về phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển, Thông tư 26/2016/TT-BTNMT cũng quy định việc phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. Phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển cho phép xác định khả năng xảy ra ô nhiễm môi trường biển, mức độ thiệt hại do ô nhiễm môi trường biển gây ra để làm cơ sở cho việc xây dựng các quy định pháp luật và chuẩn bị nguồn lực ứng phó, ngăn chặn, giảm thiểu thiệt hại môi trường do ô nhiễm biển gây ra, tức là giảm rủi ro ô nhiễm môi trường biển tới mức thấp nhất. Vùng rủi ro được chia thành bốn cấp lần lượt là: vùng rủi ro ô nhiễm thấp, ô nhiễm trung bình, ô nhiễm cao và ô nhiễm rất cao. Việc phân cấp rõ ràng như vậy sẽ giúp cho cơ quan nhà nước, người dân có những biện pháp ứng phó thích hợp khi sự cố môi trường xảy ra. Tùy từng cấp sẽ áp dụng phương thức khác nhau cho thích hợp. Việc phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển được thực hiện theo các bước quy định ở Điều 9 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT, bao gồm: “Tính toán, xác định giá trị chỉ số phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; đánh giá, xác định cấp rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; lập bản đồ phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo”. Sau khi đã tính toán, xác định giá trị chỉ số phân cấp vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển cũng như chỉ số về mức độ ô nhiễm hoặc nguy cơ ô 22
28. nhiễm môi trường biển, cần phải áp dụng mô hình mô phỏng quá trình phát thải, lan truyền, biến đổi, chuyển hóa chất gây ô nhiễm trong môi trường biển và hải đảo. Trình tự áp dụng mô hình từ quy định của Khoản 2 Điều 12 Thông tư 26/2016/TT-BTNMT như sau: - “Chuẩn bị thông tin, dữ liệu phục vụ tính toán; - Xử lý tài liệu địa hình để thiết lập mô hình; - Xây dựng miền tính, lưới tính; - Thiết lập các điều kiện biên; - Thiết lập các điều kiện ban đầu; - Thiết lập các thông số mô hình cơ bản; - Kết nối các mô hình động thủy lực với mô hình mô phỏng quá trình lan truyền, biến đổi, chuyển hóa chất gây ô nhiễm trong môi trường biển và hải đảo; - Hiệu chỉnh và xác định bộ thông số cho mô hình; - Kiểm định và đánh giá mức độ tin cậy của các kết quả mô hình; - Tính toán, mô phỏng các kịch bản; - Lập báo cáo kết quả tính toán.” Việc đánh giá mức độ chính xác, phù hợp của mô hình phải được tiến hành khi hiệu chỉnh và xác định bộ thông số cho mô hình; việc kiểm định và đánh giá độ tin cậy của các kết quả mô hình được thực hiện theo trình tự sau đây: đầu tiên, “đánh giá trực quan thông qua việc so sánh chuỗi số liệu thực đo và chuỗi số liệu tính toán, mô phỏng theo mô hình; so sánh sự đồng bộ giữa hai chuỗi số liệu”, sau đó “tính toán, xác định mức độ tương quan giữa chuỗi số liệu thực đo và chuỗi số liệu tính toán, mô phỏng theo mô hình” và cuối cùng là “tính toán hệ số hiệu quả mô hình theo công thức”. (Khoản 3 Điều 12 Thông tư 26/2016/TT- BTNMT). Sau khi tính toán, áp dụng mô hình phù hợp thì bước cuối cùng trong phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển đó là lập bản đồ phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo. 23
29. 2.2.2. Quy định về hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là hoạt động quan trọng trong bảo vệ môi trường biển. Ô nhiễm môi trường biển là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến hàng loạt hậu quả xấu cho hệ sinh thái biển. Trong hoạt động hàng ngày của con người cũng như của các doanh nghiệp, khu chế xuất, một lượng lớn rác thải, nước thải chưa qua xử lý bị thải ra biển, gây nguy cơ ô nhiễm cho môi trường biển. Bởi vậy, các quy định về kiểm soát ô nhiễm được ban hành, từ đó những biện pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường sẽ được áp dụng để có thể hạn chế các tác động đến môi trường. Chỉ khi môi trường nằm trong tầm kiểm soát thì con người mới có thể áp dụng những biện pháp phù hợp để bảo vệ hiệu quả. Pháp luật Việt Nam chưa đưa ra một định nghĩa chính thức, cụ thể về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Tuy nhiên, từ quy định về khái niệm kiểm soát ô nhiễm môi trường tại Khoản 18 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, có thể hiểu kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là một quá trình phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý ô nhiễm trên biển. Đó là một quá trình gồm nhiều bước khác nhau, mỗi khâu lại có sự ảnh hưởng nhất định đến khâu khác. Phòng ngừa là cách tốt nhất sự cố môi trường được hạn chế xảy ra. Tuy nhiên, không phải lúc nào con người cũng có thể đảm bảo việc phòng ngừa là tuyệt đối an toàn, trong nhiều trường hợp, có những sự cố vẫn nằm ngoài tầm kiểm soát của con người. Khi trường hợp đó xảy ra, việc cần thiết là có những biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn tối đa hậu quả có thể xảy ra, xử lý ô nhiễm. Như vậy, khi tiến hành kiểm soát ô nhiễm môi trường thì không phải chỉ cần có lựa chọn các phương thức để tránh xảy ra ô nhiễm mà còn cần phải xử lý, ngăn chặn ô nhiễm đó trong thời gian ngắn nhất. Để có thể thực hiện tốt việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển thì không chỉ cần có sự quản lý tốt từ phía Nhà nước mà còn ở chính người dân. 24
30. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển cần được tuân theo nguyên tắc nhất định. Từ Điều 42 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015, năm nguyên tắc về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, đó là: Nguyên tắc đầu tiên chính là việc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển phải được thực hiện thường xuyên, ưu tiên công tác phòng ngừa; kịp thời xử lý, khắc phục có hiệu quả tình trạng ô nhiễm, sự cố môi trường biển, suy thoái môi trường biển. Thứ hai, các khu vực biển phải được phân vùng rủi ro ô nhiễm để có giải pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường biển đạt được hiệu quả. Biển có đặc trưng là không nằm trong một giới hạn hay một phạm vi hẹp mà thường là diện tích lớn, có các dòng hải lưu lưu thông trên quãng đường dài hàng ngàn kilomet cho nên, khi một sự cố môi trường xảy ra ở một vùng biển có thể nhanh chóng lan ra nhiều khu vực khác. Chính vì vậy, để việc kiểm soát có hiệu quả thì thay vì quản lý chung một vùng rộng lớn, nên phân chia thành nhiều vùng và giao cho từng địa phương quản lý để ngăn ngừa rủi ro tốt hơn. Ngoài ra, nguyên nhân chủ yếu dẫn tới việc bị ô nhiễm đó chính là chất thải, rác thải từ đất liền, theo dòng chảy của các con sông hướng ra biển; từ hoạt động của người dân sống trên đảo , do vậy, các nguồn thải từ đất liền, từ các hoạt động trên biển, chất thải không rõ nguồn gốc cần phải được kiểm soát. Việc kiểm soát các nguồn thải, chất thải phải xem xét đến sức chịu tải môi trường của khu vực biển như thế nào để có cách thức phù hợp. Không chỉ vậy, Biển Đông nằm trên tuyến đường giao thông biển huyết mạch và được coi là tuyến đường vận tải quốc tế nhộn nhịp thứ hai của thế giới, mỗi ngày có khoảng 150- 200 tàu các loại qua lại Biển Đông. Hơn 90% lượng vận tải thương mại của thế giới thực hiện bằng đường biển và 45% trong số đó phải đi qua Biển Đông. Chính vì thế, nguy cơ ô nhiễm đến từ các tàu chở chất thải từ các nước cũng cao hơn nhiều so với những quốc gia khác. Do đó, việc cần thiết là phải kiểm soát tốt những nguồn chất thải đó. Tiếp theo, đó là cần ứng phó có hiệu quả sự cố môi trường biển, kịp thời 25
31. ngăn chặn lan truyền ô nhiễm trong sự cố môi trường biển. Khi không thể ngăn chặn được các nguy cơ gây ra ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường biển xảy ra thì cần nhanh chóng khắc phục, ngăn chặn lan truyền ô nhiễm, tránh việc ảnh hưởng đến nhiều vùng biển rộng lớn khác trong khu vực. Một điểm quan trọng đó là cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp, các tổ chức, cá nhân có liên quan trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo. Bảo vệ môi trường không phải là trách nhiệm của một cá nhân hay chỉ của cơ quan nhà nước mà cần có sự chung tay, đóng góp của cả cộng đồng. Điều 43 Hiến pháp năm 2013 đã chỉ ra rằng: “Mọi người có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”. Khoản 3 Điều 49 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 cũng ghi nhận nguyên tắc này. Nếu chỉ có cơ quan nhà nước bảo vệ môi trường biển trong khi cộng đồng dân cư vẫn tiếp tục xả thải gây ô nhiễm một cách vô ý thức thì khó có thể đảm bảo môi trường trong sạch vì cơ quan nhà nước không phải lúc nào cũng có thể giám sát toàn bộ hoạt động. Ngược lại, chỉ có cá nhân, tổ chức tham gia bảo vệ thì khó có thể thực hiện tốt được do không có định hướng, chỉ đạo tốt. Do vậy, bảo vệ môi trường biển chỉ có thể được thực hiện tốt nếu như cả cơ quan nhà nước và người dân cùng nỗ lực chung tay hành động. Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển bao gồm những nội dung (chi tiết tại Điều 43 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015) sau: - Hoạt động điều tra, thống kê, phân loại và đánh giá các nguồn thải từ đất liền, từ các hoạt động trên biển cũng như tình trạng ô nhiễm môi trường biển. - Định kỳ quan trắc và đánh giá hiện trạng chất lượng nước biển, trầm tích, các hệ sinh thái và đa dạng sinh học của các khu vực biển. - Điều tra, đánh giá sức chịu tải môi trường của các khu vực biển ở vùng rủi ro ô nhiễm cao hoặc rất cao; công bố các khu vực biển không còn khả năng tiếp nhận chất thải. - Phòng ngừa, phát hiện, xử lý, khắc phục tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường, các hệ sinh thái biển; cải thiện và phục hồi môi trường, các hệ sinh thái biển bị ô nhiễm và suy thoái. 26
32. - Xác định cấp rủi ro ô nhiễm môi trường biển; phân vùng rủi ro và lập bản đồ phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển. - Ứng phó, hắck phục sự cố môi trường biển. - Cấp phép, kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển. - Phối hợp giữa cơ quan nhà nước Việt Nam và cơ quan, tổ chức nước ngoài trong việc chia sẻ thông tin, đánh giá chất lượng môi trường nước biển; kiểm soát ô nhiễm môi trường biển xuyên biên giới theo quy định của pháp luật. - Công khai các vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển, thông tin về môi trường nước, môi trường trầm tích của các khu vực biển. Môi trường biển được kiểm soát trên ba phương diện: từ các hoạt động trên biển, từ đất liền và xuyên biên giới. Hàng ngày, trên biển có rất nhiều tàu thuyền qua lại; có các công trình, giàn khoan, giàn khai thác dầu khí; , do vậy nên chất thải, nước thải cũng như những hóa chất, chất phóng xạ, dầu từ tàu; các công trình không còn được sử dụng; nước dằn tàu, nước súc, rửa tàu sau quá trình vệ sinh con tàu có thể bị thải ra biển bất cứ lúc nào. Chính vì vậy, việc thu gom, phân loại, lưu giữ, xử lý phải được tuân thủ theo đúng pháp luật bảo vê môi trường. Điều này yêu cầu những cảng biển phải có hệ thống tiếp nhận và xử lý chất thải sinh hoạt, dầu cặn từ các phương tiện trên biển. (Điều 45 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015). Trên đất liền, phần lớn nước thải đều thải ra sông suối, sau đó đi ra biển, cho nên, các hoạt động trên đất liền cũng chính là một phần gây ô nhiễm biển, cần phải được kiểm soát. Kiểm soát bao gồm các nội dung quy định tại Điều 46 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015: - “Chất thải phát sinh từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, sinh hoạt trên đất liền trước khi thải xuống biển phải được xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường. - Việc bố trí các điểm xả nước thải đã được xử lý xuống biển phải được xem xét trên cơ sở điều kiện tự nhiên của khu vực xả nước thải; các điều kiện 27
33. động lực, môi trường, sinh thái và đa dạng sinh học, các nguồn tài nguyên và hiện trạng khai thác, sử dụng vùng biển. - Các điểm xả nước thải ra khu bảo tồn biển, khu vực bãi tắm, danh lam, thắng cảnh ven biển phải được đánh giá, xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. - Các điểm xả nước thải đã được xử lý xuống biển phải được bố trí, xem xét trên cơ sở của: điều kiện tự nhiên của khu vực xả nước thải; các điều kiện động lực, môi trường, sinh thái và đa dạng sinh học, các nguồn tài nguyên và hiện trạng khai thác, sử dụng vùng biển. Các điểm xả nước thải ra khu bảo tồn biển, khu vực bãi tắm, danh lam, thắng cảnh ven biển phải được đánh giá, xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. - Cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên vùng đất ven biển và trên hải đảo phải có đầy đủ phương tiện, thiết bị xử lý chất thải bảo đảm đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; phải định kỳ báo cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về hiện trạng xử lý và xả chất thải ra biển theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. - Nguồn ô nhiễm từ các lưu vực sông ra biển phải được điều tra, đánh giá và kiểm soát chặt chẽ.” Đối với trường hợp kiểm soát ô nhiễm biển xuyên biên giới, Bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn, thông báo tình trạng ô nhiễm cho Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các cơ quan này để xác định ô nhiễm có nguồn gốc từ đâu; xử lý và khắc phục theo phương án nào và hợp tác với các nước liên quan để giải quyết tình trạng ô nhiễm. (Điều 47 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015). 2.2.3. Quy định về đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Hoạt động đánh giá kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là rất quan trọng và cần thiết, tạo cơ sở điều chỉnh các chính sách, pháp luật hiện hành và xây dựng 28
34. các quy định pháp luật mới phục vụ việc bảo vệ môi trường biển. Đồng thời, qua việc đánh giá, sẽ giúp nhìn nhận lại kết quả đã đạt được trong toàn bộ quá trình, xác định những mục tiêu đã đạt được, những thiếu sót, khó khăn còn tồn tại để tìm ra giải pháp cải thiện. Đồng thời, việc đánh giá cũng sẽ giúp tìm ra những giải pháp phù hợp cho từng vùng biển để ô nhiễm kiểm soát tốt hơn. Thông tư số 27/2016/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và môi trường ban hành ngày 29 tháng 09 năm 2016 quy định chi tiết bộ chỉ số và việc đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo (sau đây gọi tắt là Thông tư 27/2016/TT-BTNMT) là cơ sở pháp lý để thực hiện đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển. Theo đó, việc đánh giá được thực hiện bởi các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển. Đồng thời, hoạt động đánh giá sẽ được dựa trên bộ chỉ số. Chỉ số đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển là “con số tỷ lệ giúp đo lường và chỉ ra mức độ chất lượng đạt được của hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển” (Khoản 3 Điều 3 Thông tư 27/2016/TT-BTNMT). Hơn nữa, bộ chỉ số đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển còn là “công cụ để phản ánh khách quan, toàn diện hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện các nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển” (Khoản 4 Điều 3 Thông tư 27/2016/TT-BTNMT). Bộ chỉ số đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển gồm “chỉ số đánh giá kết quả thực hiện nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và chỉ số đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển” (Khoản 1 Điều 4 Thông tư 27/2016/TT-BTNMT). Đánh giá ngoài những nội dung về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển quy định tại Điều 43 Luật Tài nguyên môi trường biển, hải đảo năm 2015, còn dựa trên những nội dung sau đây: - Công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành kiểm soát ô nhiễm môi trường biển của cơ quan nhà nước; 29
35. - Rà soát, hệ thống hóa; theo dõi, kiểm tra tình hình thi hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường biển; - Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao nhận thức pháp luật về bảo vệ môi trường biển; - Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về tài nguyên, môi trường biển, giải quyết khiếu nại tố cáo. Bên cạnh đó, đánh giá sẽ được tổng hợp trong bộ hồ sơ đánh giá. Hồ sơ đánh giá được quy định cụ thể tại Điều 11 Thông tư 27/2016/TT-BTNMT, bao gồm: - Bảng tổng hợp kết quả tự chấm điểm các tiêu chí, tiêu chí thành phần, chỉ số đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển theo mẫu tại Phụ lục 01 và Phụ lục 03 ban hành kèm theo Thông tư 27/2016/TT-BTNMT; - Các tài liệu chứng minh kết quả đạt được đối với các nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, tiêu chí, tiêu chí thành phần; - Báo cáo diễn giải đầy đủ, cụ thể cách đánh giá, tính điểm đối với các nội dung, tiêu chí, tiêu chí thành phần. Hồ sơ đánh giá kết quả hoạt động kiểm soát ô nhiễm môi trường biển được lưu tại cơ quan thực hiện việc đánh giá và gửi một bộ về Bộ Tài nguyên và Môi trường sau khi công bố kết quả. Sau khi đánh giá, kết quả đánh giá sẽ được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển phê duyệt. Cuối cùng, kết quả sẽ được công bố rộng rãi để mọi người dân đều biết. 2.2.4. Ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu trên biển. Số lượng dầu tràn ra ngoài tự nhiên khoảng vài trăm lít trở lên có thể coi là sự cố tràn dầu. Sự cố tràn dầu gây ô nhiễm môi trường biển, ảnh hưởng nghiêm trọng đến các hệ sinh thái. Đặc biệt là hệ sinh thái rừng ngập mặn, cỏ biển, vùng triều bãi cát, đầm phá và các rạn san hô. Ô nhiễm dầu làm giảm khả năng sức chống đỡ, tính linh hoạt và khả năng khôi phục của các hệ sinh thái. Hàm lượng dầu trong nước tăng cao, các màng dầu làm giảm khả năng trao đổi oxy giữa 30
36. không khí và nước, giảm oxy trong nước, làm cán cân điều hòa oxy trong hệ sinh thái bị đảo lộn. Ngoài ra, dầu tràn chứa độc tố làm tổn thương hệ sinh thái, có thể gây suy vong hệ sinh thái. Dầu thấm vào cát, bùn ở ven biển có thể gây ảnh hưởng trong một thời gian rất dài. Điều đáng báo động đó là dầu lan trên biển và dạt vào bờ trong thời gian dài không được thu gom sẽ làm suy giảm lượng cá thể sinh vật, gây thiệt hại cho ngành khai thác và nuôi trồng thủy, hải sản. Dầu gây ô nhiễm môi trường nước làm cá chết hàng loạt. Nạn tràn dầu còn làm ảnh hưởng đến hoạt động của các cảng cá, cơ sở đóng mới và sửa chữa tàu biển do dầu trôi nổi làm hỏng máy móc, thiết bị khai thác tài nguyên và vận chuyển đường thủy. Chính vì tác hại gây ra bởi các sự cố tràn dầu, cho nên, bên cạnh việc tích cực tham gia các điều ước quốc tế về phòng, chống ô nhiễm môi trường biển do dầu từ tàu gây ra, Việt Nam cũng đã xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong nước điều chỉnh về vấn đề ứng phó, khắc phục với sự cố tràn dầu trên biển. Đến nay, ngoài Hiến pháp năm 2013, hệ thống các văn bản pháp luật chung quy định về phòng chống ô nhiễm môi trường biển dầu từ tàu gây ra bao gồm 32 văn bản quy phạm pháp luật; các văn bản pháp luật riêng biệt về phòng chống ô nhiễm môi trường biển do dầu từ tàu gây ra bao gồm 12 văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, Ủy ban nhân dân các tỉnh cũng đã ban hành các văn bản hành chính riêng biệt về phòng chống ô nhiễm môi trường biển do dầu nói chung và phòng chống ô nhiễm môi trường biển do dầu từ tàu gây ra nói riêng. Pháp luật hình sự cũng đã có quy định một số tội liên quan đến môi trường trong đó có Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường ở Điều 182b Bộ luật Hình sự năm 1999 sửa đổi, bổ sung năm 2009. Theo đó, “người nào vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường để xảy ra sự cố môi trường hoặc vi phạm quy định về ứng phó sự cố môi trường làm môi trường bị ô nhiễm” có thể bị phạt tiền hoặc bị phạt tù tùy theo mức độ nghiêm trọng của hậu quả do hành vi gây ra. Bộ luật Hình sự năm 2015 đã mở rộng phạm vi, thay vì 31
37. chỉ quy định về tội đối với hành vi vi phạm phòng ngừa sự cố môi trường, còn có hành vi liên quan đến không tuân thủ quy định về ứng phó, khắc phục sự cố môi trường làm môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác (Điều 237). Bộ Luật Hàng hải Việt Nam năm 2005 ban hành ngày 14 tháng 06 năm 2005 (sau đây gọi là Bộ Luật Hàng hải Việt Nam năm 2005) đã ghi nhận vấn đề bảo vệ môi trường là một nguyên tắc quan trọng: phòng ngừa ô nhiễm biển là một trong những nội dung thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật (Điều 1) và hành vi gây ô nhiễm môi trường biển là hành vi bị nghiêm cấm (Điều 10). Quan trọng hơn, có hai điều luật trực tiếp điều chỉnh việc phòng ngừa, xử lý ô nhiễm biển do dầu đó là Điều 28 và Điều 223. Bộ Luật đã cụ thể hoá những quy định của Công ước MARPOL 73/78 về đăng kiểm, về giấy chứng nhận phòng ngừa ô nhiễm môi trường, lưu giữ các tàu không đủ điều kiện bảo vệ môi trường; kiểm tra, kiểm soát và cấm vào cảng các tàu không đủ điều kiện về phòng ngừa ô nhiễm môi trường; Bên cạnh đó, Luật Thuỷ sản năm 2003 tại Khoản 1 Điều 7 cũng chỉ ra rằng: các chủ thể khi tham gia khai thác nguồn lợi thuỷ sản có trách nhiệm phải bảo vệ môi trường sống của các loài thuỷ sản. Đây là cơ sở bảo vệ các nguồn thuỷ sản khi bị ô nhiễm do dầu tác động. [13, tr.60] Luật Dầu khí năm 1993 sửa đổi, bổ sung năm 2008, Điều 5 có quy định: các chủ thể tham gia hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường và các biện pháp ngăn ngừa bảo vệ môi trường. Điều 46 Nghị định số 95/2015/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 16 tháng 10 năm 2015 hướng dẫn thi hành Luật Dầu khí quy định chi tiết về các công việc có liên quan đến bảo vệ môi trường mà mọi tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải thực hiện. Có thể thấy, trước đây, những quy định về sự cố tràn dầu cần được ứng phó, khắc phục như thế nào còn rải rác ở nhiều văn bản luật khác nhau. Cho đến khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 02/2013/QĐ-TT cùng với Quy chế hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu kèm theo Quyết định số 02/2013/QĐ- 32
38. TT ngày 14 tháng 01 năm 2013 (sau đây gọi là Quy chế), việc ứng phó, khắc phục các sự cố tràn dầu được cụ thể, thống nhất và hiệu quả hơn. Quy chế đã quy định rõ về định nghĩa sự cố tràn dầu, ứng phó và khắc phục hậu quả của sự cố tràn dầu. Theo Khoản 2 Điều 3 Quy chế thì: “Sự cố tràn dầu là hiện tượng dầu từ các phương tiện chứa, vận chuyển khác nhau, từ các công trình và các mỏ dầu thoát ra ngoài môi trường tự nhiên do sự cố kỹ thuật, thiên tai hoặc do con người gây ra”. Còn, hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu là “các hoạt động sử dụng lực lượng, phương tiện, thiết bị, vật tư nhằm xử lý kịp thời, loại trừ hoặc hạn chế tối đa nguồn dầu tràn ra môi trường” (Khoản 4 Điều 3 Quy chế). Và khắc phục hậu quả sự cố tràn dầu là “các hoạt động nhằm làm sạch đất, nước, hệ sinh thái khu vực bị nhiễm dầu và các biện pháp hạn chế thiệt hại, phục hồi môi sinh, môi trường sau sự cố tràn dầu” (Khoản 5 Điều 3 Quy chế). Có thể thấy: ứng phó sự cố tràn dầu bao gồm nhiều hoạt động từ việc chuẩn bị, ứng phó, khắc phục đến giải quyết hậu quả sự cố tràn dầu. Đầu tiên, để việc ứng phó sự cố tràn dầu được tiến hành hiệu quả thì cần tuân theo các nguyên tắc ứng phó được cụ thể trong Điều 4 của Quy chế. Đó là: - Chủ động, tích cực trong công tác phòng ngừa, chủ động xây dựng kế hoạch, đầu tư trang thiết bị, các phương án hợp đồng để sẵn sàng ứng phó khi xảy ra sự cố tràn dầu. Nguyên tắc này được xây dụng dựa trên những tác động trực tiếp, ảnh hưởng xấu đến môi trường biển của sự cố tràn dầu. - Tiếp nhận, xử lý thông tin về sự cố tràn dầu kịp thời, ưu tiên bảo đảm thông tin cho hoạt động ứng phó, báo cáo kịp thời đến cấp có thẩm quyền khi vượt khả năng ứng phó. Khi đó, cơ quan chức năng sẽ áp dụng biện pháp hữu hiệu hơn đề khắc phục sự cố tràn dầu. - Các cá nhân, tổ chức cần phối hợp, huy động mọi nguồn lực để nâng cao hiệu quả chuẩn bị và ứng phó sự cố tràn dầu, ưu tiên các hoạt động để cứu người bị nạn và bảo vệ môi trường. - Có những biện pháp để chủ động ứng phó gần nguồn dầu tràn để ngăn chặn, hạn chế dầu tràn ra môi trường. Cơ quan nhà nứớc cần tiến hành giám sát 33
39. chặt chẽ nguy cơ lan tỏa dầu tràn vào đường bờ để xác định thứ tự ưu tiên và tiến hành các biện pháp bảo vệ các khu vực ưu tiên bảo vệ. - Đảm bảo an toàn, phòng chống cháy nổ trong ứng phó khi sự cố tràn dầu đã xảy ra do dầu là chất dễ bắt lửa, có thể gây nguy hiểm đến tính mạng cho những người trực tiếp tham gia ứng phó sự cố tràn dầu. - Có sự chỉ huy thống nhất, phối hợp, hiệp đồng chặt chẽ các lực lượng, phương tiện, thiết bị tham gia hoạt động ứng phó, nhằm khắc phục được sự cố tràn dầu trong thời gian sớm nhất có thể. - Bên gây ra ô nhiễm tràn dầu phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại do tràn dầu gây ra theo quy định của pháp luật. Nguyên tắc này là sự cụ thể hóa của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền trong pháp luật bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, sự cố tràn dầu sẽ được phân cấp (có ba cấp, tùy theo mức độ nghiêm trọng của sự cố: cấp cơ sở; cấp khu vực; cấp Quốc gia), phân loại mức độ (phụ thuộc vào lượng dầu tràn dưới 20 tấn; từ 20 tấn đến 500 tấn và trên 500 tấn) để có thể áp dụng biện pháp hữu hiệu nhất. Ngoài ra, các quy trình thực hiện để ứng phó với sự cố tràn dầu cũng được Quy chế đã quy định rất chi tiết. Để ứng phó tốt nhất với sự cố tràn dầu, trước hết đó là cần có kế hoạch chuẩn bị tốt nhất để có thể ứng phó kịp thời khi sự cố thực sự xảy ra (Chương II Quy chế). Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu và chịu trách nhiệm chủ trì tổ chức thực hiện Kế hoạch. Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ Kế hoạch quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu và chịu trách nhiệm chủ trì tổ chức thực hiện Kế hoạch. Tùy theo mức độ của nguy cơ có thể xảy ra mà kế hoạch được xây dựng, phê duyệt bởi những chủ thể khác nhau (Điều 7 Quy chế). Cụ thể như sau: - Sự cố tràn dầu từ mức trung bình trở lên thì sẽ do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện xây dựng, trình Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn thẩm định và phê duyệt. 34
40. - Các cảng, cơ sở, dự án tại địa phương trình Kế hoạch lên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, phê duyệt. - Những cơ sở kinh doanh xăng, dầu mà nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu ở mức nhỏ trên đất liền thì Ủy ban nhân dân huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) sẽ xem xét, phê duyệt kế hoạch. - Đối với các cơ sở, dự án dầu khí ngoài khơi thì dự án được Tập đoàn Dầu khí Việt Nam thẩm định và Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn phê duyệt. - Ngoài ra, những Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực cũng cần lập dự án để Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn phê duyệt. - Kế hoạch ứng cứu ô nhiễm dầu, ô nhiễm hóa chất do các tàu chở dầu có tổng dung tích từ 150 tấn trở lên, các tàu loại khác có tổng dung tích từ 400 tấn trở lên xây dựng được Cục Hàng hải Việt Nam hoặc Cục Đường thủy nội địa Việt Nam phê duyệt theo quy định. - Tàu chở dầu Việt Nam có tổng dung tích từ 150 tấn đăng ký trở lên tham gia vào việc chuyển tải dầu giữa tàu với tàu trên biển Việt Nam phải có Kế hoạch hoạt động chuyển tải dầu giữa tàu với tàu trên biển được Cục Hàng hải Việt Nam phê duyệt theo quy định. Ngoài ra, chính chủ tàu cũng phải có trách nhiệm xây dựng dự án để hỗ trợ những tàu khác trong trường hợp sự cố xảy ra. Để ứng phó kịp thời với những sự cố tràn dầu thì không chỉ cần có bản Kế hoạch tốt mà còn cần cơ chế giám sát để được thông tin kịp thời và có nguồn nhân lực tốt. Những người này sẽ được tham gia chương trình và tổ chức tập huấn, huấn luyện, diễn tập để nâng cao hiệu quả phối hợp ứng phó, khắc phục hậu quả sự cố tràn dầu. Tuy nhiên, không phải lúc nào cũng có thể ngăn chặn sự cố tràn dầu xảy ra một cách tuyệt đối. Một khi sự cố đã xảy ra thì điều quan trọng nhất là giảm thiểu hậu quả một cách tối đa. Khi đó, sự phối hợp thông tin trong ứng phó sự cố là vô cùng cần thiết để có thể huy động được nguồn nhân lực giúp ngăn chặn sự lây lan của việc tràn dầu trên biển. Tiếp theo đó là công tác ứng phó sự cố tràn dầu; thông báo về khu vực hạn chế hoạt động; tiến hành 35
41. trục vớt tàu bị chìm đắm gây ra hoặc có khả năng gây ra sự cố tràn dầu; sử dụng các chất phân tán dầu tràn và chế phẩm sinh học trong ứng phó sự cố tràn dầu; chủ động phối hợp sử dụng tàu bay tham gia ứng phó sự cố tràn dầu và bảo đảm an toàn phòng chống cháy, nổ trong ứng phó sự cố tràn dầu. Không chỉ dừng lại ở việc ứng phó với sự cố tràn dầu, sau đó, các bên liên quan còn phải tiến hành điều tra, xác định nguyên nhân sự cố tràn dầu là do đâu, tại sao lại xảy ra. Đồng thời, cần giải quyết hậu quả do sự cố gây ra đối với người, tài sản bị mất và hơn hết là đối với môi trường biển, hệ sinh thái biển. Trong đó, cách giải quyết thường được áp dụng đó là yêu cầu bồi thường thiệt hại. Thông tư 2262/TT-MTG ban hành ngày 29 tháng 12 năm 1995 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường về việc khắc phục sự cố tràn dầu đã nêu lên quy tắc cụ thể được áp dụng khi bồi thường tại Mục III. Thứ nhất, tất cả các tổ chức và cá nhân quốc tịch Việt Nam, nước ngoài hay liên doanh giữa Việt Nam và nước ngoài gây ô nhiễm môi trường do sự cố tràn dầu, đều phải bồi thường các thiệt hại về môi trường theo quy định của pháp luật. Trách nhiệm bồi thường này đã được Bộ luật Dân sự năm 2015 ban hành ngày 24 tháng 11 năm 2015 (sau đây gọi là Bộ luật Dân sự năm 2015) quy định ở Điều 602 về Bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường. Thứ hai, căn cứ pháp lý cơ bản để đòi bồi thường thiệt hại về môi trường gây ra do sự cố tràn dầu là Chương XIX- Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, đồng thời có sự tham khảo các luật liên quan khác của Việt Nam và Công ước quốc tế liên quan. Toà án xét xử tranh chấp là Toà án của Việt Nam. Thứ ba, trong quá trình khiếu nại đòi bồi thường các thiệt hại về môi trường, có thể đòi hỏi tới tư vấn của cơ quan chuyên môn về pháp luật, đôi khi cần đến cả tư vấn về pháp luật của quốc tế trong các trường hợp bên gây sự cố là pháp nhân nước ngoài. Thứ tư, trước khi tiến hành hoạt động đòi bồi thường, địa phương nơi xảy ra sự cố có thể trao đổi với Cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và môi trường để có được các hướng dẫn cần thiết. 36
42. Cuối cùng, do sự cố tràn dầu thường gây ra hậu quả nghiêm trọng về môi trường nên khoản đền bù cho các thiệt hại về môi trường rất lớn, thường vượt quá khả năng của chủ phương tiện gây ra sự cố. Để có thể trả được số tiền bồi thường thiệt hại này, các chủ phương tiện cần thường xuyên tham gia bảo hiểm quốc gia hoặc quốc tế, cho nên, về nguyên tắc, thiệt hại về môi trường có thể được hoàn trả thông qua các quỹ bảo hiểm. Ngày nay, sự hoàn trả các thiệt hại về môi trường đã trở thành thông lệ quốc tế. Số tiền hoàn trả sẽ chỉ được tính cho những khoản như sau: - Chi phí cho ứng cứu sự cố, như ngăn dầu, san dầu, gom dầu, xử lý dầu cặn, làm sạch môi trường - Bồi thường thiệt hại về kinh tế cho các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại trực tiếp do sự cố xảy ra (Ví dụ đối với việc nuôi trồng, đánh bắt thuỷ sản, làm muối, ) - Bồi thường cho việc khôi phục môi trường bị suy thoái hoặc huỷ hoại do ô nhiễm. - Chi phí cho công tác khảo sát, lập căn cứ để đánh giá thiệt hại về kinh tế và môi trường. Có thể thấy, ô nhiễm biển gây ra do sự cố tràn dầu là một trong những nội dung quan trọng của bảo vệ môi trường biển trong bất kỳ pháp luật về bảo vệ môi trường biển của bất kỳ quốc gia nào, không chỉ Việt Nam. Với những quy định cụ thể, rõ ràng, Việt Nam đã có cách nhìn khá toàn diện, đầy đủ về làm thế nào để ứng phó tốt khi sự cố tràn dầu xảy ra, xác định việc bồi thường thiệt hại cho hợp lý. 2.2.5. Nhận chìm ở biển. Theo Khoản 5 Điều 1 Công ước Luật biển 1982, “Sự nhận chìm (immersion) là: (i) mọi sự trút bỏ có ý thức xuống biển các chất thải hoặc các chất khác từ các tàu thuyền, phương tiện bay, giàn nổi hoặc công trình khác được bố trí ở biển; (ii) mọi sự đánh chìm tàu thuyền, phương tiện bay, giàn nổi hoặc các công trình khác được bố trí ở biển”. Pháp luật môi trường của Việt 37
43. Nam cho rằng nhận chìm ở biển là “sự đánh chìm hoặc trút bỏ có chủ định xuống biển các vật, chất được nhận chìm ở biển theo quy định của pháp luật” (Điều 3 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015). Việc nhận chìm ở biển phải tuân theo những yêu cầu nhất định: - Chỉ được thực hiện nhận chìm khi đã được cấp phép của cơ quan nhà nước thông qua Giấy phép nhận chìm ở biển. Giấy phép nhận chìm ở biển bao gồm những nội dung chính sau: Tên tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép nhận chìm ở biển và nghĩa vụ của họ; tên, khối lượng, kích thước, thành phần của vật được nhận chìm; tên, loại, khối lượng, thành phần của chất được nhận chìm; vị trí, ranh giới, tọa độ, diện tích khu vực biển được sử dụng để nhận chìm; phương tiện chuyên chở, cách thức nhận chìm; thời điểm và thời hạn được phép thực hiện hoạt động nhận chìm (Điều 59 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015). Sau khi được cấp giấy phép, giấy phép có thể được cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, cho phép trả lại và thu hồi. Nội dung cụ thể được quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 15 tháng 05 năm 2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (sau đây gọi là Nghị định số 40/2016/NĐ-CP). Giấy phép nhận chìm ở biển được xem xét gia hạn “trong trường hợp thời hạn của giấy phép không đủ để hoàn thành hoạt động nhận chìm đã được cấp phép và tổ chức, cá nhân có nhu cầu gia hạn thời gian để thực hiện” (Điều 50 Nghị định số 40/2016/NĐ-CP). Khi có sự thay đổi trong tên tổ chức, cá nhân được phép nhận chìm ở biển hoặc quy mô nhận chìm; ranh giới, diện tích khu vực biển sử dụng để nhận chìm; cách thức nhận chìm; thời Điểm thực hiện hoạt động nhận chìm thì Giấy phép sẽ được sửa đổi, bổ sung (Điều 51 Nghị định số 40/2016/NĐ-CP). Nếu cá nhân, tổ chức không có nhu cầu tiếp tục hoạt động nhận chìm ở biển thì cần trả lại Giấy phép và được chấp thuận trả lại qua Quyết định cho phép trả lại Giấy phép nhận chìm ở biển bởi Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (Điều 52 Nghị định số 40/2016/NĐ-CP). Trong trường hợp Giấy 38
44. phép bị hư hỏng, thất lạc hay bị mất thì sẽ được cấp lại bằng cấp bản sao Giấy phép nhận chìm ở biển đã cấp (Điều 53 Nghị định số 40/2016/NĐ-CP). Để được cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, trả lại Giấy phép nhận chìm ở biển thì tổ chức, cá nhân phải lập một bộ hồ sơ, trong đó phải có đơn đề nghị cấp lại, gia hạn, sửa đổi, bổ sung, trả lại Giấy phép nhận chìm ở biển. - Vật, chất nhận chìm không phát sinh ngoài lãnh thổ Việt Nam và được phép nhận chìm ở vùng biển Việt Nam. Để được pháp luật ghi nhận là vật, chất nhận chìm thì cần đáp ứng những tiêu chí theo quy định của pháp luật: “không chứa chất phóng xạ, chất độc vượt quy chuẩn kỹ thuật an toàn bức xạ, quy chuẩn kỹ thuật môi trường; đã được xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; bảo đảm không tác động có hại đến sức khỏe con người, môi trường, hệ sinh thái, nguồn lợi thủy sản; không thể đổ thải, lưu giữ, xử lý trên đất liền hoặc việc đổ thải, lưu giữ, xử lý trên đất liền không hiệu quả về kinh tế- xã hội và phải thuộc Danh mục vật, chất được nhận chìm ở biển” (Điều 58 Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015). Chính phủ quy định Danh mục vật, chất được nhận chìm ở biển tại (Điều 60 Nghị định số 40/2016/NĐ-CP), bao gồm: “Chất nạo vét; bùn thải; các chất thải từ thủy sản hoặc các chất thải phát sinh từ hoạt động chế biến thủy sản; tàu thuyền, giàn nổi hoặc các công trình nhân tạo ở biển; các chất địa chất trơ và chất vô cơ; các chất hữu cơ có nguồn gốc tự nhiên; các vật thể lớn được tạo thành chủ yếu từ sắt, thép, bê-tông và các chất tương tự không độc hại mà trong Điều kiện, hoàn cảnh cụ thể không có cách xử lý nào tốt hơn là nhận chìm và cuối cùng là Carbon dioxide (CO2) được thu và lưu trữ”. Một điểm cần lưu ý đó là khu vực biển được sử dụng để nhận chìm phải phù hợp với quy hoạch sử dụng biển, quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờ. Việc nhận chìm ở biển không được gây ra tác động có hại đến sức khỏe con người, tiềm năng phát triển kinh tế của đất nước; hạn chế tối đa ảnh hưởng xấu tới môi trường, hệ sinh thái biển và phải được quản lý, kiểm soát chặt chẽ. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bởi Cơ quan có thẩm 39
45. quyền cấp Giấy phép nhận chìm ở biển, các lực lượng tuần tra, kiểm soát trên biển thông qua các thiết bị giám sát hành trình, những ghi chép, nhật ký hàng hải của tổ chức, cá nhân được phép nhận chìm ở biển đăng ký. 2.2.6. Xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển tại Việt Nam. Một ngành luật, bên cạnh những quy phạm pháp luật cụ thể quy định về những hành vi được phép và không được phép làm thì chế tài cũng rất quan trọng. Khi có chế tài, cá nhân, tổ chức cần phải cân nhắc trước khi thực hiện, có nên vi phạm quy định pháp luật hay không, nếu vi phạm thì mình phải chịu trách nhiệm gì. Pháp luật về bảo vệ môi trường biển cũng không là ngoại lệ. Chế tài áp dụng trong pháp luật về bảo vệ môi trường biển bao gồm: trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm hình sự. 2.2.6.1. Trách nhiệm hành chính. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18 tháng 11 năm 2016 về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 155/2016/NĐ-CP). Tại Điều 27 Nghị định 155/2016/NĐ-CP quy định cụ thể về mức phạt hành chính khi cá nhân, tổ chức vi phạm quy định về bảo vệ môi trường biển như sau: - Khi chủ phương tiện vận tải, kho lưu giữ hàng hóa trên biển có nguy cơ gây ra sự cố môi trường biển mà không thông báo cho các lực lượng cứu nạn, cứu hộ quốc gia, lực lượng Cảnh sát biển, tổ chức, cá nhân liên quan khác thì sẽ bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng. - Tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản, chủ phương tiện vận chuyển xăng, dầu, hóa chất, chất phóng xạ và các chất độc hại khác trên biển không có kế hoạch, nhân lực, trang thiết bị bảo đảm phòng ngừa và ứng phó sự cố môi trường biển sẽ bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng. - Phạt tiền từ 80.000.000 đồng đến 150.000.000 đồng khi thực hiện một trong những hành vi sau đây: 40
46. + Khai thác nguồn lợi, tài nguyên biển và hoạt động khác liên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên biển thực hiện không đúng theo quy hoạch sử dụng tài nguyên thiên nhiên đã được phê duyệt; + Không tuân theo quy chế của ban quản lý khu bảo tồn thiên nhiên, khu rừng ngập mặn, di sản tự nhiên biển; quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường và các quy định khác của pháp luật có liên quan; + Không xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường đối với chất thải và các yếu tố gây ô nhiễm khác từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, xây dựng, giao thông, vận tải, khai thác trên biển; + Để, lưu giữ phương tiện vận tải, kho tàng, các công trình khai thác dầu khí trên biển quá thời gian phải xử lý; + Không thu gom, lưu giữ và xử lý chất thải nguy hại theo quy định đối với hoạt động thăm dò, khai thác tài nguyên biển, phá dỡ phương tiện vận tải trên biển. - Phạt tiền từ 150.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng đối với một trong các hành vi sau đây, trừ các trường hợp hành vi tội phạm về môi trường: + Đổ xuống biển chất thải thông thường của các phương tiện vận tải, các giàn khoan hoạt động trên biển mà không được xử lý theo quy định hoặc chất thải không được xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải; + Đổ chất thải rắn từ đất liền xuống biển mà không có văn bản chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường theo quy định; + Đổ chất thải từ hoạt động nạo vét luồng, lạch xuống biển mà không có văn bản chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường theo quy định. - Phạt tiền từ 250.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng đối với hành vi đổ các loại hóa chất độc hại, chất thải rắn; nước thải không xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật xuống vùng biển thuộc khu bảo tồn thiên nhiên, di sản tự nhiên, vùng có hệ sinh thái tự nhiên mới, khu vực sinh sản thường xuyên hoặc theo mùa của các loài thủy, hải sản, trừ các trường hợp hành vi tội phạm về môi trường. 41
47. - Phạt tiền từ 500.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng đối với hành vi đổ chất thải nguy hại, chất thải có chứa chất phóng xạ xuống vùng biển nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ các trường hợp hành vi tội phạm về môi trường. Ngoài phạt tiền, cá nhân, tổ chức vi phạm có thể phải chịu hình thức xử phạt bổ sung đó là tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với trường hợp vi phạm quy định tại các khoản 4, 5 và 6 Điều 27 Nghị định 155/2016/NĐ-CP. Bên cạnh đó, họ phải áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả như: “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật môi trường hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” hoặc “phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường và báo cáo kết quả đã khắc phục xong hậu quả vi phạm trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt ấn định trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm”. Bên cạnh đó, Điều 33 của Nghị định 155/2016/NĐ-CP cũng nêu rõ số tiền khi vi phạm trong hoạt động ứng phó sự cố tràn dầu. - Không thực hiện việc thông báo thông tin cho cơ quan có thẩm quyền sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng. - Vi phạm trong việc xây dựng nguồn lực để chuẩn bị ứng phó sự cố tràn dầu bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 30.000.000 đồng. - Bị phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng khi không thực hiện công tác báo cáo trong ứng phó và khắc phục sự cố tràn dầu. - Hành vi vi phạm liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ xăng, dầu có nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu ở mức nhỏ trên đất liền bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng. 42
48. - Bị phạt tiền từ 20.000.000 đồng đến 60.000.000 đồng khi có hành vi vi phạm liên quan đến hoạt động của chủ đầu tư cảng, chủ cơ sở, chủ dự án có nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu. - Hành vi vi phạm liên quan đến hoạt động dầu khí ngoài khơi có nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu bị phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 70.000.000 đồng. - Vi phạm liên quan đến hoạt động của tàu dầu có nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu, mức tiền phạt là từ 25.000.000 đồng đến 65.000.000 đồng. - Gây ra sự cố cháy nổ dầu, tràn dầu, trừ các hành vi tội phạm về môi trường thì phạt tiền từ 40.000.000 đồng đến 950.000.000 đồng tùy theo khối lượng số kilogam (kg) dầu bị tràn. - Không khắc phục hậu quả sự cố cháy nổ dầu, tràn dầu; không thực hiện bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra sẽ bị phạt từ 50.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng cũng tùy theo khối lượng số kilogam (kg) dầu bị tràn. Bên cạnh xử phạt hành chính thì còn áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. - Buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc và phân tích mẫu môi trường trong trường hợp có vi phạm để xảy ra tràn dầu hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành đối với các vi phạm. - Buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường và báo cáo kết quả đã khắc phục xong hậu quả vi phạm, buộc phải bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu gây ra theo quy định trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt ấn định trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm quy định tại khoản 8 và khoản 9. Mức phạt đối với hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường biển đã được điều chỉnh so với quy định của Nghị định số 179/2013/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14 tháng 11 năm 2013 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực môi trường. Mức xử phạt cao hơn sẽ làm tăng tính răn đe, có thể hạn chế được các hành vi vi phạm. Nhìn chung, mức phạt cho từng hành vi vi phạm đã được các nhà làm luật đề cập chi tiết, giúp cho việc xử phạt hành chính được tiến hành thuận lợi hơn 43
49. trong việc xác định hành vi nào tương ứng với từng mức tiền phạt, hình thức phạt. 2.2.6.2. Trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm dân sự được áp dụng chủ yếu đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường biển đó là bồi thường thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường biển được xác định là một trường hợp cụ thể của trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng, là hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển có trách nhiệm khắc phục hậu quả, bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật của mình gây ra. [11, tr.60] Điều 602 Bộ luật Dân sự năm 2015 về Bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường: “Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi”. Theo quy định trên, cá nhân, tổ chức có hành vi làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại, ngoài việc phải chịu trách nhiệm theo quy định của luật chuyên ngành thì phải bồi thường cho người bị thiệt hại, kể cả chủ thể đó không có lỗi. Chủ thể phải bồi thường thiệt hại đó là “Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường” (Khoản 8 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014). Thiệt hại phải bồi thường bao gồm: sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường biển và thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân (Điều 163 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014). Trong một số điều ước quốc tế về môi trường có liên quan đến nội dung này, thiệt hại về môi trường được xác định bao gồm: i) Động vật, thực vật, đất, nước và các yếu tố khí hậu; ii) Tài sản vật chất (kể cả di sản khảo cổ và văn hóa); iii) Cảnh quan; iv) Mối quan hệ tương hỗ giữa các yếu tố trên. Tại Nhật Bản, thiệt hại về môi trường nói chung được phân chia thành nhiều loại, như thiệt hại đối với sức khỏe và tính mạng của con người; thiệt hại về tài sản; thiệt 44
50. hại đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên và hệ sinh thái; thiệt hại do mất hoặc giảm giá trị cảnh quan. Đặc biệt, tại Australia, ngoài những thiệt hại kể trên, các lợi ích về văn hóa, lợi ích về tình cảm, trí tuệ, lợi ích thẩm mỹ, giải trí (gọi chung là lợi ích phi vật chất) cũng được coi là một loại thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra. [31, tr.61] Theo pháp luật Việt Nam, thiệt hại do sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường biển sẽ được giám định để có căn cứ trong việc đòi bồi thường. Sự suy giảm được chia thành ba mức độ là: có suy giảm, suy giảm nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng. Chi phí mà chủ thể vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển được xác định theo chi phí trước mắt và lâu dài do môi trường biển bị suy thoái; chi phí để cải tạo, phục hồi môi trường biển; chi phí để giảm thiều nguồn gây ô nhiễm và dựa trên sự thăm dò các đối tượng có liên quan. Để thiệt hại được xác định để bồi thường sao cho hợp lý nhất, ngoài quy định tại Điều 164 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 còn có Nghị định số 03/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 06 tháng 01 năm 2015 quy định về xác định thiệt hại đối với môi trường được ban hành. Những nội dung liên quan đến dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường (hình thức, thời điểm thu thập; trình tự, thủ tục thu thập và thẩm định; trách nhiệm cung cấp dữ liệu, chứng cứ); tính toán thiệt hại đối với môi trường (được tiến hành theo nguyên tắc nào; công thức tính) cũng như các tổ chức, cá nhân nào có trách nhiệm bồi thường đều được cụ thể hóa rõ ràng trong Nghị định. Do vậy, việc xử lý các hành vi vi phạm và giải quyết bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường biển được thực hiện hiệu quả hơn. 2.2.6.3. Trách nhiệm hình sự. Bên cạnh việc xử phạt hành chính, áp dụng trách nhiệm dân sự đối với người có hành vi vi phạm môi trường biển thì trách nhiệm hình sự cũng là một trong những chế tài quan trọng. Bộ Luật hình sự năm 1999 sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy định một chương riêng về các biện pháp cưỡng chế hình sự đối với các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường ở Chương 17- Chương các tội 45
51. phạm về môi trường. Tội liên quan đến môi trường biển đó là: Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường (Điều 182b). Hình phạt tù có thời hạn cao nhất là mười năm đối với Tội vi phạm quy định về phòng ngừa sự cố môi trường. Mức phạt tiền có thể lên đến năm trăm triệu đồng. (Điều 182b Bộ Luật hình sự năm 1999 sửa đổi, bổ sung năm 2009). Bộ luật Hình sự năm 1999 sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy định tội phạm về môi trường biển là cấu thành tội phạm vật chất, nghĩa là hành vi phạm tội đòi hỏi phải có hậu quả xảy ra. Điều này khiến nảy sinh một số vướng mắc trong áp dụng bởi: Hành vi được thực hiện nhưng hậu quả xảy ra ở thời gian sau đó rất xa khiến thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi đó không còn; việc chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và hậu quả xảy ra là vấn đề hết sức phức tạp, đòi hỏi phải áp dụng kỹ thuật cao, không phải địa phương nào cũng có khả năng thực hiện. Có thể nói, việc các tội phạm gây thiệt hại cho môi trường biển trong Bộ luật Hình sự năm hiện hành đều là cấu thành tội phạm vật chất với dấu hiệu hậu quả chung chung, không có căn cứ rõ ràng để xác định. Trong điều kiện ấy, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 ra đời càng khiến các cơ quan tiến hành tố tụng thà bỏ lọt tội phạm để tránh rắc rối. Điều này làm cho quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật Hình sự không được áp dụng hiệu quả trên thực tế. Bộ luật Hình sự năm 2015 đã có sự thay đổi đáng kể trong các quy định về tội phạm môi trường nói chung. So với Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Bộ luật Hình sự năm 2015 có những điểm sửa đổi, bổ sung cơ bản sau đây: sửa đổi cấu thành các tội phạm về môi trường; mở rộng phạm vi áp dụng, nâng mức phạt tiền và quy định trách nhiệm hình sự của pháp nhân đối với một số loại tội phạm về môi trường. Đối với các tội phạm quy định cấu thành hình thức (tức là việc xử lý về hình sự sẽ căn cứ vào hành vi phạm tội, mà không căn cứ hậu quả của hành vi) thì việc quy định mức độ nghiêm trọng của hành vi để xử lý được quy định dựa trên cơ sở tham khảo quy định của các văn bản về xử lý vi phạm hành chính, 46
52. đồng thời căn cứ vào tính hợp lý, khả thi của quy định. Ngoài ra, các trường hợp vi phạm gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng thì bị xử lý với mức phạt tiền rất cao, các cá nhân vi phạm có thể bị phạt tiền đến 3 tỷ đồng hoặc phạt tù đến 07 năm. Ngoài ra, do tính chất nghiêm trọng của các tội phạm môi trường và xét mục đích chủ yếu của các hành vi phạm tội là nhằm vào lợi ích kinh tế nên phạm vi áp dụng của hình phạt tiền được mở rộng, mức phạt tiền được nâng lên đảm bảo tính răn đe, trừng trị đối với người thực hiện hành vi vi phạm. Không chỉ vậy, lần đầu tiên, trách nhiệm hình sự đối với các pháp nhân thương mại đã được quy định vào trong Bộ luật Hình sự năm 2015. Việc bổ sung trách nhiệm hình sự của pháp nhân xuất phát từ thực tế trong thời gian vừa qua, có nhiều doanh nghiệp đã gây ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng nhưng do pháp luật hình sự chưa quy định vấn đề này nên việc xử lý trách nhiệm của các pháp nhân này gặp nhiều khó khăn và thiếu hiệu quả. Trong khi đó, các chế tài hành chính với mức xử phạt tiền cao nhất đến 2 tỷ đồng đối với các pháp nhân không đảm bảo tính răn đe và không tương xứng với tính chất nghiêm trọng của các hành vi vi phạm. Bộ luật Hình sự năm 2015 đã bổ sung trách nhiệm hình sự của pháp nhân đối với đa số các tội phạm về môi trường biển, cụ thể là đối với Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235); Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường (Điều 237); Tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (Điều 242). [38, tr.61] 47
53. CHƯƠNG 3. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM 3.1. Đánh giá pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường biển. Những điểm mạnh đã đạt được. Không thể phủ nhận rằng các quy định về bảo vệ môi trường biển đã phát huy phần nào hiệu quả, nhờ sự nỗ lực của các cơ quan, bộ, ngành và người dân nên vấn đề ô nhiễm môi trường biển đang dần được cải thiện. Một số dấu hiệu tích cực có thể kể đến như: - Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được thông qua, ban hành ngày 25 tháng 06 năm 2015. Từ đây, việc quản lý tài nguyên môi trường biển theo hướng tổng hợp, thống nhất và đem lại hiệu quả trong sử dụng tài nguyên và quản lý môi trưởng biển, đánh dấu lần đầu tiên “luật hóa” quy định về phương thức quản lý mới trên biển là “quản lý tổng hợp”. Phương thức quản lý tổng hợp giúp khắc phục các xung đột, mâu thuẫn trong quản lý theo ngành, lĩnh vực; bảo vệ môi trường và các hệ sinh thái biển; thống nhất các hoạt động quản lý tài nguyên, môi trường biển từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo phát triển bền vững biển. Hơn nữa, phương thức này còn điều chỉnh hoạt động của con người để bảo vệ tính toàn vẹn về chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái, duy trì và cải thiện năng suất của hệ sinh thái, qua đó, bảo đảm môi trường biển được bảo vệ. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được xây dựng tập trung quy định các chính sách, cơ chế, công cụ điều phối, phối hợp liên ngành, liên vùng, bao gồm các chiến lược, quy hoạch, chương trình, hệ thống thông tin, dữ liệu , chính vì vậy, không tạo ra sự chồng chéo với các luật chuyên ngành. Các công cụ này cùng với quy định về Quy hoạch sử dụng biển trong Luật biển Việt Nam (là một trong những công cụ quan trọng bảo vệ môi trường biển) và quy định của Luật Bảo vệ môi trường sẽ tạo thành hệ thống pháp luật đồng bộ để bảo vệ môi trường biển, phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc năm 1982 về Luật 48
54. biển và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. [38, tr.60] - Giữa các cơ quan có sự phối hợp chặt chẽ với nhau để cùng bảo vệ môi trường biển. Ví dụ: trong công tác phối hợp chống tội phạm môi trường, Bộ Công an giao Tổng cục Cảnh sát, Bộ Tài nguyên và Môi trường giao Tổng cục Môi trường là đầu mối để phối hợp thực hiện Thông tư số 02/2009/TTLT-BCA- BTNMT của Bộ Công an, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành ngày 06 tháng 02 năm 2009 về quan hệ phối hợp công tác phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Từ đây, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam có thêm sự “tiếp sức” của lực lượng cảnh sát môi trường trong công tác bảo vệ môi trường biển. Theo quy chế đã ký giữa các bên, lực lượng cảnh sát môi trường sẽ kết hợp cùng Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trên sáu lĩnh vực chính như: Cùng chủ động nghiên cứu, rà soát các văn bản quy định của pháp luật có liên quan để tham mưu bổ sung, sửa đổi kịp thời; xây dựng nội dung và tuyên truyền giáo dục về pháp luật bảo vệ môi trường biển cũng như công khai thông tin vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển; có trách nhiệm giải quyết các vụ việc liên quan đến các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường biển; phối hợp thực hiện công tác thanh kiểm tra việc thực thi pháp luật bảo vệ môi trường biển tại các đơn vị sản xuất, địa phương có biển - Nhận thức về môi trường biển và bảo vệ môi trường biển của các cấp, các ngành và người dân đã được nâng cao đáng kể thông qua các chương trình, các dự án trong và ngoài nước về nâng cao nhận thức môi trường cộng đồng Tuy nhiên, dù đã có luật cũng như chính sách về bảo vệ môi trường biển, nhưng việc thực thi ở Việt Nam còn gặp nhiều khó khăn. - Điển hình của một số vụ việc gây ô nhiễm môi trường biển xảy ra gần đây đó là việc Công ty Formosa xả thải gây ô nhiễm. Theo ghi nhận, từ đầu tháng 04 năm 2016, cá nuôi trong lồng bè của người dân trên địa bàn ba xã Kỳ Lợi, Kỳ Hà, Kỳ Ninh, thuộc thị xã Kỳ Anh (Hà Tĩnh) bắt đầu chết hàng loạt. Tính đến ngày 12 tháng 04 năm 2016, đã có 37.200 con cá giống, 2.120 kg cá 49
55. thương phẩm chết, thiệt hại trên 1 tỷ đồng. Sau đó vài ngày, hiện tượng cá chết đã lan sang các huyện ven biển của tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên- Huế. Tính toán sơ bộ cho thấy sự cố ô nhiễm môi trường do công ty Formosa gây ra đã “ảnh hưởng trực tiếp đến hơn 100.000 người do không có việc làm ổn định, thu nhập thấp và 176.285 người phụ thuộc. Thiệt hại sản lượng hải sản khai thác ven bờ và vùng lộng ước tính khoảng 1.600 tấn/tháng; diện tích nuôi tôm bị chết hoàn toàn là 5,7 ha tương đương 9 triệu tôm giống và khoảng 7 tấn tôm thương phẩm sắp đến kỳ thu hoạch; có trên 3.000 ha nuôi tôm thâm canh và bán thâm canh đã thả giống bị nhiễm độ mặn cao, môi trường suy giảm nên tôm chậm lớn, xuất hiện bệnh và có trên 350 ha nuôi tôm bị chết rải rác.”[36, tr.61] Sau ba tháng liên tục tìm kiếm chứng cứ, điều tra, xác minh, nghiên cứu của các Bộ, ngành, địa phương, nguyên nhân cá chết hàng loạt tại bốn tỉnh miền Trung đã được làm rõ. Đó là do trong quá trình vận hành thử nghiệm, Công ty Formosa Hà Tĩnh đã để xảy ra sự cố làm nước thải xả ra biển có chứa các độc tố phenol, xyanua, hydroxit sắt vượt quá mức cho phép. [40, tr.61] Sự quản lý lơi là của các cơ quan nhà nước cũng như hành vi không tuân thủ theo các tiêu chuẩn xây dựng hệ thống xử lý, quản lý nước thải của công ty đã gây ra hậu quả vô cùng nghiêm trọng cho môi trường biển. Vụ việc Công ty Formosa là hồi chuông cảnh tỉnh cho tất cả mọi người, giúp nhìn nhận rõ thực trạng bảo vệ môi trường biển của nước ta đang phải đối mặt với những thiếu sót gì, nhìn nhận lại vấn đề phát triển bền vững. - “Theo số liệu thống kê của Cục Hàng hải Việt Nam năm 2008, chỉ tính riêng giai đoạn năm 1995- 2004, trên các vùng biển Việt Nam đã ghi nhận được gần 50 sự cố tràn dầu với lượng dầu tràn khoảng 120.000 tấn. Trong đó, chỉ có 14 vụ được bồi thường với tổng số tiền 5.501.000 USD và 886.500.000 đồng Việt Nam. Dầu tràn gây ảnh hưởng nặng nề về nhiều mặt. Đơn cử vụ tàu chở dầu Neptune Aries (Singapore) đâm vào cầu tàu cảng Cái Tiên trên sông Sài Gòn hồi tháng 10/1994, làm tràn 1.584 tấn dầu DO và hơn 150 tấn xăng dầu các 50